陸元亮 宿 輝

(吉林建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130118)

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的探討一直是旅游學(xué)研究的熱點(diǎn)主題，通常認(rèn)為以不同核心力量為導(dǎo)向可將鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式分為社區(qū)主導(dǎo)[1]、政府主導(dǎo)[2]、企業(yè)主導(dǎo)和由以上主體進(jìn)行多元互嵌組合的四種模式[3]，近些年國(guó)內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的研究逐漸聚焦到“制度”問題上。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表諾斯認(rèn)為，制度是人類設(shè)計(jì)的用于構(gòu)建其自身相互行為的約束條件，由正式制度(憲法、普通法、內(nèi)部章程、個(gè)人契約等)和非正式制度(習(xí)俗、慣例、行為準(zhǔn)則、道德規(guī)范等)組成[4]。王寧將“制度嵌入性”概念引入旅游業(yè)，并將制度所嵌入的價(jià)值或執(zhí)行力度強(qiáng)定義為制度的強(qiáng)嵌入性，反之則定義為制度的弱嵌入性[5]。姚云浩通過構(gòu)建概念模型來研究制度嵌入性對(duì)旅游企業(yè)創(chuàng)新績(jī)效的影響[6]。王華基于質(zhì)性研究方法，揭示正式制度與非正式制度對(duì)社區(qū)參與旅游開發(fā)的約束與影響[7]。張洪昌運(yùn)用“社區(qū)能力—制度嵌入”理論框架，揭示鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)制[8]。但總體來看，應(yīng)用“制度嵌入性”范式對(duì)中國(guó)旅游發(fā)展中相關(guān)問題的研究方興未艾。本文從縱向動(dòng)態(tài)分析制度是如何嵌入旅游開發(fā)模式演進(jìn)中，以及如何通過對(duì)旅游開發(fā)模式演進(jìn)路徑的影響和約束，致使產(chǎn)生截然不同的主導(dǎo)模式。

1 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的演進(jìn)機(jī)制

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、資金需求量大、市場(chǎng)運(yùn)作程度要求較高，不同的開發(fā)模式對(duì)項(xiàng)目績(jī)效影響各有不同。當(dāng)舊的開發(fā)模式不再適應(yīng)旅游發(fā)展的需要，在文化、利益、制度等要素的驅(qū)動(dòng)下，必然會(huì)衍生出更為合適的模式進(jìn)行優(yōu)化和更替[3]，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目常見的演進(jìn)路徑有兩種(見圖1)。

圖1 開發(fā)模式演進(jìn)

1.1 單一主體向多元主體轉(zhuǎn)化

當(dāng)原有開發(fā)主體無法突破資金、技術(shù)、管理的瓶頸時(shí)，勢(shì)必要借助外部制度的嵌入來彌補(bǔ)原有制度的不足，在此過程中，單一制模式將逐漸被股份制或共同參與的多元互嵌的發(fā)展模式所取代。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)初期通常為資源特色導(dǎo)向時(shí)期，多以個(gè)體農(nóng)戶或個(gè)體農(nóng)戶延伸的社區(qū)主導(dǎo)開發(fā)模式為主。個(gè)體農(nóng)戶或社區(qū)主導(dǎo)模式在項(xiàng)目開發(fā)初期能有效發(fā)掘當(dāng)?shù)丨h(huán)境特色，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c旅游項(xiàng)目的積極性，最大限度地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的“內(nèi)生式發(fā)展”。但因其在資金投入和開發(fā)理念上的先天性不足，易出現(xiàn)集體發(fā)展的“搭便車”、無序競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象，致使旅游產(chǎn)品質(zhì)量不合格、服務(wù)滯后。當(dāng)社區(qū)主導(dǎo)模式難以進(jìn)一步帶動(dòng)旅游發(fā)展時(shí)，政府或企業(yè)通過正式制度的嵌入，利用法規(guī)政策、資金流入、共同參與協(xié)議等方式使得項(xiàng)目盡可能達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最優(yōu)。在模式演進(jìn)過程中，非正式制度的強(qiáng)弱和正式制度的嵌入程度決定鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的構(gòu)建。當(dāng)非正式制度較強(qiáng)，正式制度嵌入程度較淺時(shí)，將保持社區(qū)主導(dǎo)外部力量參與的模式，社區(qū)的地位和參與效率將提高；當(dāng)非正式制度較弱，正式制度嵌入程度較深時(shí)，外部力量將占據(jù)主導(dǎo)地位，較強(qiáng)勢(shì)地獲取項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)[8]。

1.2 多元主體內(nèi)部間的轉(zhuǎn)化

單一主體向多元主體轉(zhuǎn)化是單線性的演進(jìn)過程，而多元主體內(nèi)部間的轉(zhuǎn)化是一種多方參與主體滾動(dòng)式循環(huán)、多方協(xié)商的演進(jìn)過程，同時(shí)受多層非正式制度和正式制度的嵌入影響。在多元主體結(jié)構(gòu)關(guān)系中，地方政府、企業(yè)、社區(qū)是最重要的三角利益關(guān)系主體，但這三方的資本實(shí)力和開發(fā)理念各有不同。政府政策和企業(yè)資金投入等長(zhǎng)期穩(wěn)定性較低，易導(dǎo)致部分正式制度缺乏剛性，社區(qū)村民趨利意識(shí)的上漲，也容易產(chǎn)生不合理的非正式制度，從而造成鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目推進(jìn)困難。為實(shí)現(xiàn)各主體之間責(zé)任和利益達(dá)到合理分配，制度之間會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)期復(fù)雜的內(nèi)部博弈，主體單元的更替、制度嵌入性的變化無疑會(huì)打破固有的權(quán)利關(guān)系分配形態(tài)，讓原有項(xiàng)目的性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，推動(dòng)開發(fā)模式的演進(jìn)。

2 案例分析

本文采取定性研究方法，選取山東中郝峪村、西江苗寨、宏村這三個(gè)不同核心主導(dǎo)力量的典型范例進(jìn)行定性比較研究。通過實(shí)地調(diào)研、文獻(xiàn)分析等方式收集案例地鄉(xiāng)村旅游業(yè)相關(guān)信息、數(shù)據(jù)，對(duì)比分析案例開發(fā)模式演變背景(見表1)，探析制度嵌入在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式的演進(jìn)與構(gòu)建中起到的作用，案例啟示如下。

表1 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)背景情況

注：數(shù)據(jù)來源于國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。

2.1 旅游發(fā)展模式的演進(jìn)受多層次、多方面的正式制度和非正式制度影響

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)模式的變遷是一個(gè)在多層正式制度和非正式制度約束下的理性演進(jìn)過程，其演進(jìn)趨勢(shì)是偶然也是必然的。本文通過歸納總結(jié)案例地對(duì)旅游發(fā)展模式演進(jìn)影響較深的制度(見表2)，分析制度對(duì)模式演進(jìn)趨勢(shì)的影響。

表2 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)制度影響背景表

注：制度嵌入性強(qiáng)為1；弱為0。

2.1.1 非正式制度層面

中郝峪村在社區(qū)精英的領(lǐng)導(dǎo)下，從2012年的集資成立旅游公司到2015年的集體資源折股量化再到2018年實(shí)行全村“大鍋飯”，此過程中表現(xiàn)出明顯的“家長(zhǎng)式”集權(quán)決策非正式制度的強(qiáng)嵌性。在具有信服力的精英的領(lǐng)導(dǎo)以及對(duì)利益的追求下，村民逐漸改變不合理的村治文化，突破壟斷型宗族文化，建立相對(duì)公平的村規(guī)民約，最終促使整個(gè)社區(qū)迅速達(dá)成共識(shí)、整合資源，做出對(duì)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)有影響力的決定。然而，全民持股模式下集體化公司原始資金積累緩慢，加上社區(qū)村民知識(shí)水平和發(fā)展意識(shí)等非正式制度的弱嵌性，使得他們難以勝任旅游運(yùn)營(yíng)管理職能，主動(dòng)提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也容易出現(xiàn)抗拒后續(xù)旅游開發(fā)活動(dòng)的行為。

江西苗寨表現(xiàn)出社區(qū)內(nèi)部的分裂化。政府主導(dǎo)模式下，代表政府方的村委領(lǐng)導(dǎo)與代表村寨的傳統(tǒng)社區(qū)領(lǐng)袖因體制問題出現(xiàn)長(zhǎng)期內(nèi)耗，加上根深蒂固的苗寨宗族文化的弱嵌性，致使未能出現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)力的社區(qū)精英。當(dāng)江西苗寨封閉景區(qū)收門票后，苗寨利益格局發(fā)生了巨大變化，山下旅游核心區(qū)與山上旅游邊緣區(qū)村民收入差距明顯，村民利益化分裂明顯，無法團(tuán)結(jié)一致共同遵守村規(guī)民約[11]。

黟縣政府于1996年與中坤公司簽訂時(shí)長(zhǎng)為30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交協(xié)議。隨后，在社區(qū)持續(xù)申訴情緒強(qiáng)嵌性的壓力下，政府與中坤公司于2001年修訂了《宏村旅游開發(fā)補(bǔ)充協(xié)議書》，將每年門票收入從1%提高到8%支付給宏村，但依舊不符村民理想收入水平，全體村民分別于2002年、2003年向人民法院聯(lián)名提交訴訟。

2.1.2 正式制度層面

在中郝峪村旅游業(yè)發(fā)展過程中，淄博市政府曾多次試圖通過《博山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等正式制度更深層次地嵌入利益分配格局中，但因中郝峪村社區(qū)主導(dǎo)模式較為強(qiáng)勢(shì)，且在融合外部公司治理的正式制度后形成了一套較為齊全的利益分配機(jī)制，使得強(qiáng)行改制的成本很高，最終形成了社區(qū)主導(dǎo)的“村集體+公司+政府”格局。

江西苗寨的旅游業(yè)發(fā)展則屬于典型的政府主導(dǎo)模式。2008年，省政府為開發(fā)苗寨文化旅游資源，決定全省第三屆旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)在江西苗寨舉行，隨即投入大量財(cái)政資金，通過成立景區(qū)公司、旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、景區(qū)管理局等方式進(jìn)行旅游項(xiàng)目開發(fā)管理。在政府層面旅游發(fā)展政策、財(cái)政制度、公司化治理等強(qiáng)嵌性正式制度的影響下，外來資本和社區(qū)居民難以打破政府設(shè)立的利益分配格局，始終維持政府主導(dǎo)的局面。

宏村現(xiàn)階段所形成的企業(yè)主導(dǎo)“公司+政府+村民”模式實(shí)則為三方相互制約的格局。黟縣政府一方面在缺乏政府性資金即財(cái)政投入制度脫嵌時(shí)，肩負(fù)扶貧攻堅(jiān)的重任，為實(shí)現(xiàn)“造血式扶貧”而加強(qiáng)招商引資制度嵌入性；另一方面負(fù)有對(duì)外來旅游開發(fā)企業(yè)的引導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任，通過提高《2003—2020年宏村鎮(zhèn)總體規(guī)劃》《黟縣西遞、宏村世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》等正式制度的嵌入性，增加對(duì)宏村人文古建筑和自然景觀的規(guī)范化保護(hù)力度。中坤公司在接管宏村旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)后，斥資牽頭旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，通過完善績(jī)效考核、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制來提高企業(yè)治理制度的整體嵌入性。

2.2 在模式演變中加強(qiáng)非正式制度的嵌入程度，有利于構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的利益分配體系，緩解社區(qū)與政府以及外來企業(yè)的矛盾

中郝峪村在村委等社區(qū)精英的帶領(lǐng)下，表現(xiàn)出“精英主導(dǎo)型的村治文化”這一非正式制度的長(zhǎng)期強(qiáng)嵌性，較好地融入集權(quán)決策管理、宗族制度、村規(guī)民約等其他非正式制度，同時(shí)集資成立旅游開發(fā)公司，引入公司經(jīng)營(yíng)章程、股權(quán)分配方案等正式制度，使得社區(qū)能在與政府和外來企業(yè)的博弈中牢占主導(dǎo)地位，為社區(qū)精英和村民爭(zhēng)取最多的利益。

而江西苗寨由于受到閉塞的地理環(huán)境和苗寨文化的影響，其在制度上表現(xiàn)為村制文化、宗族制度等非正式制度的弱嵌性。社區(qū)非正式制度的嵌入性弱，無法抵抗“土地管理制度”“景區(qū)規(guī)劃制度”等正式制度，導(dǎo)致社區(qū)在文化保護(hù)、土地開發(fā)中話語(yǔ)權(quán)的減弱。

宏村社區(qū)自治組織在縣政府引入中坤公司時(shí)未能表現(xiàn)出社區(qū)非正式制度的強(qiáng)嵌性。在宏村旅游發(fā)展模式演進(jìn)過程中，社區(qū)未曾占據(jù)過主導(dǎo)性的地位。因此后來社區(qū)以宏村建筑產(chǎn)權(quán)歸村民所有為由，抓住“房屋產(chǎn)權(quán)制度”的弱嵌性，要求重新確定景區(qū)利益分配制度。

2.3 主導(dǎo)核心力量較強(qiáng)的模式容易走向單向強(qiáng)化之路，因此應(yīng)促進(jìn)多元深度融合的模式演進(jìn)趨勢(shì)

江西苗寨旅游產(chǎn)業(yè)自開發(fā)至興起的整個(gè)過程都深受中央和地方政府的影響，其發(fā)展模式變遷過程未曾發(fā)生大的結(jié)構(gòu)性變化，主導(dǎo)力量一直是政府。政府在體制中的地位以及當(dāng)前政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制在江西苗寨旅游開發(fā)中的強(qiáng)嵌性，致使政府難以從掌權(quán)走向放權(quán)。

宏村在企業(yè)主導(dǎo)模式下，企業(yè)無論是以獨(dú)資還是與其他企業(yè)合資的方式主導(dǎo)景區(qū)的開發(fā)管理，其本質(zhì)皆為逐利。有別于政府，企業(yè)難以讓利于民，甚至?xí)钢蚤_發(fā)，與民爭(zhēng)利。企業(yè)對(duì)旅游景區(qū)投資和開發(fā)的暫時(shí)性致使其在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)易產(chǎn)生獨(dú)占收益的心理，同時(shí)會(huì)忽略景區(qū)資源的長(zhǎng)期保護(hù)問題，加上旅游資源破壞后果的滯后性，易使景區(qū)出現(xiàn)難以補(bǔ)救的損失。

相比較于政府主導(dǎo)和企業(yè)主導(dǎo)，社區(qū)主導(dǎo)模式則體現(xiàn)為強(qiáng)烈的固化性。中郝峪村旅游業(yè)現(xiàn)已走向了正規(guī)化、規(guī)范化的發(fā)展道路，社區(qū)居民人均收入有了質(zhì)的飛躍，但集體化發(fā)展的一些弊端也逐漸顯露。中郝峪村社區(qū)一方面期望進(jìn)一步完善社區(qū)福利水平，如修建養(yǎng)老院、實(shí)行“大鍋飯”等，另一方面希望維持美好現(xiàn)狀，對(duì)具有風(fēng)險(xiǎn)的開拓性事業(yè)極為抗拒，同時(shí)也不愿外來資本注入，畏懼資本的侵略性[9]。

社區(qū)主導(dǎo)、政府主導(dǎo)性以及企業(yè)主導(dǎo)的單向強(qiáng)化不利于鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)加深社區(qū)、政府、企業(yè)三方所代表制度的融合程度，唯有真正實(shí)現(xiàn)多元主體的共同協(xié)作、相互制約，方可有效保障各參與主體的公平和利益。

3 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)多元合作模式的探索——PPP模式

鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)與保護(hù)行為受多種制度、多方利益相關(guān)者的制約，唯有將政府的監(jiān)督作用和行政資源優(yōu)勢(shì)、社區(qū)村民的主觀積極能動(dòng)性以及企業(yè)的資金和運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，方可保證鄉(xiāng)村開發(fā)保護(hù)的公平性和可持續(xù)性。隨著我國(guó)上層投資和財(cái)政管理體制在改革趨勢(shì)下的強(qiáng)嵌性，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委等各部委均出臺(tái)相關(guān)政策,如《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(文旅旅發(fā)[2018]3號(hào))、《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)方案(2018—2020年)》(發(fā)改綜合[2018]1465號(hào))等，鼓勵(lì)采用政府與社會(huì)資本合作模式(Public-Private-Partnerships，PPP)進(jìn)行文化旅游開發(fā)，即由政府與社會(huì)資本按約定比例出資共同成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)工作。

現(xiàn)有成熟鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式的較少，而安徽宏村旅游開發(fā)項(xiàng)目屬于BOT模式(Build-Operate-Transfer)雛形的典型案例。本文依據(jù)PPP模式的理論基礎(chǔ)，以宏村為主，結(jié)合政府、社區(qū)主導(dǎo)下江西苗寨、中郝峪村開發(fā)模式中的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行PPP模式下宏村旅游開發(fā)項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)優(yōu)化(見圖2)，以期望在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，能提高景區(qū)旅游資源的利用率和保護(hù)率，優(yōu)化資源配置，保障投資企業(yè)和村民的合理利益。

圖2 宏村旅游開發(fā)PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖

PPP模式對(duì)規(guī)范、優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目具有重要意義，其體現(xiàn)在：

第一，拓寬資金來源。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)具有公益性和經(jīng)營(yíng)性的雙重屬性，然而因項(xiàng)目前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，使得企業(yè)單獨(dú)承攬旅游項(xiàng)目會(huì)面對(duì)資金不足、融資成本高等風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，政府方的深度參與可大大降低企業(yè)獨(dú)立開發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，在公共部門的扶持下，企業(yè)可享受貸款、稅收等方面的優(yōu)惠政策，同時(shí)能拓寬融資渠道，社區(qū)村民的積極配合也有利于提高項(xiàng)目前期開發(fā)的效率，降低前期開發(fā)成本，同時(shí)企業(yè)的資金投入也能有效提高地方政府的財(cái)政資金的利用率。

第二，提高景區(qū)運(yùn)營(yíng)管理水平和服務(wù)質(zhì)量。PPP模式下，企業(yè)能較早地參與旅游開發(fā)項(xiàng)目，前期利用其專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，更可靠地評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、分析投資可行性，后期可憑借企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的敏銳性和對(duì)消費(fèi)者偏好的把握性，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格和供求關(guān)系變動(dòng)及時(shí)調(diào)整運(yùn)營(yíng)管理策略，提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，充分挖掘鄉(xiāng)村旅游的商業(yè)屬性與潛在價(jià)值。

第三，良好的績(jī)效考核機(jī)制。實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)階段的績(jī)效考核可用以評(píng)估項(xiàng)目開發(fā)時(shí)對(duì)原生態(tài)的破壞性以及建成后的可用性；對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況的績(jī)效考核可用于評(píng)估產(chǎn)品服務(wù)提供質(zhì)量以及設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)效率。將建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果與財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼掛鉤，有利于鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的良性穩(wěn)定發(fā)展[12]。

第四，合理的利潤(rùn)分配制度。在政府占10%、企業(yè)占80%、社區(qū)占10%的項(xiàng)目公司股權(quán)分配格局中，一方面，政府面對(duì)合作企業(yè)能有較高的話語(yǔ)權(quán)，更好地履行其監(jiān)督管理職能，同時(shí)對(duì)可能產(chǎn)生的企業(yè)罔顧文物保護(hù)、土地規(guī)劃等制度的強(qiáng)嵌性的逐利行為起到牽制作用；另一方面，能保障企業(yè)的合理利潤(rùn)，同時(shí)通過資源折股量化，以股權(quán)的形式確認(rèn)村民的房屋所有權(quán)，消除產(chǎn)權(quán)不清的隱患，可有效提高社區(qū)非正式制度的嵌入性，保證村民利益的最大化。

4 結(jié)語(yǔ)

依據(jù)研究結(jié)果，筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，為提高鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的可持續(xù)性，應(yīng)努力促進(jìn)不同主導(dǎo)力量的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式在長(zhǎng)期的博弈、轉(zhuǎn)化和組合中向多元深度融合模式變遷，同時(shí)，PPP模式在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的應(yīng)用能充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社區(qū)三方的優(yōu)勢(shì)，因此可依據(jù)PPP模式對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式進(jìn)行優(yōu)化，有效保障三方合理利益。