孫 燕

（清華大學(xué)建筑設(shè)計研究院有限公司，北京 100191）

自1979年黑山共和國世界遺產(chǎn)科托爾自然保護區(qū)和文化歷史區(qū)（natural and culturo-historical region of Kotor）被首次列入《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》至今，瀕危名錄列入機制的建立已經(jīng)過40年的時間，瀕危名錄成為提升世界遺產(chǎn)地保護管理水平，促進遺產(chǎn)保護國際合作的重要工具，而列入瀕危名錄的標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上也代表著世界遺產(chǎn)保護領(lǐng)域?qū)z產(chǎn)地保護的基本要求，反映出不同時代背景下世界遺產(chǎn)面臨的不同威脅。本文聚焦世界文化遺產(chǎn)列入瀕危的情況與近期發(fā)展趨勢，系統(tǒng)梳理了歷次《實施世界遺產(chǎn)公約操作指南》（后簡稱《操作指南》）對于文化遺產(chǎn)列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)的修訂，并對自1979年至今咨詢機構(gòu)建議列入瀕危的文化遺產(chǎn)面臨的威脅、影響和最終決議進行統(tǒng)計，以呈現(xiàn)咨詢機構(gòu)、委員會和締約國等不同身份背景下世界遺產(chǎn)評估參與者的不同主張，及其觀點的沖突。不同參與者的觀點的差異與沖突，一方面反映出《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》當(dāng)前面臨的困境與挑戰(zhàn)，另一方面也將成為世界遺產(chǎn)保護領(lǐng)域理論和機制創(chuàng)新的推動力，其重要性不容忽視。

1 《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》40年發(fā)展的基本情況

1977年《操作指南》[1]明確提出，“準(zhǔn)備一份《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》”是世界遺產(chǎn)委員會4項重要功能之一，文件簡要地對瀕危名錄包含的遺產(chǎn)對象進行了界定，即“包含《世界遺產(chǎn)名錄》上委員會認(rèn)為需要采取重大保護措施的遺產(chǎn)地”以及“相關(guān)締約國已要求援助”的遺產(chǎn)地①《操作指南》1977,原文：3.The World Heritage Committee has four critically important functions:- to prepare a List of World Heritage in Danger consisting of those properties on the World Heritage List which the Committee considers to require major conservation measures for their protection and for which assistance has been requested by the Member States concerned.?？v觀《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》40年的發(fā)展歷程，以次數(shù)計算，共有世界遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》的案例92例，其中包括文化遺產(chǎn)列入57次，自然遺產(chǎn)列入34次，混合遺產(chǎn)列入1次，平均每年約有2.4例遺產(chǎn)地列入瀕危（這其中包括多次討論列入瀕危的重復(fù)案例）。截至2018年，《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》中共有54處世界遺產(chǎn)，包括38處文化遺產(chǎn)和16處自然遺產(chǎn)，無混合遺產(chǎn)。

在世界遺產(chǎn)項目開始的最初幾年，列入瀕危的遺產(chǎn)地均為締約國主動申請列入，尋求國際援助的項目，這也得到了《操作指南》概念定義的支持。世界遺產(chǎn)委員會根據(jù)締約國申請情況和世界遺產(chǎn)基金的使用情況給予批準(zhǔn)。如第一例列入《瀕危名錄》的前南斯拉夫科托爾自然保護區(qū)和文化歷史區(qū)，該遺產(chǎn)地因1979年4月發(fā)生的地震而受到很大破壞，遺產(chǎn)在提出世界遺產(chǎn)申報的同時，也提出將其列入瀕危的申請。委員會決定將其以緊急程序同時列入兩個名錄②見決議Decision:CONF 015 XI.19.[2]，委員會還批準(zhǔn)向遺產(chǎn)地以設(shè)備和咨詢服務(wù)的形式提供緊急援助③見決議Decision:CONF 003 XVII..b).60.[3]。

此后隨著世界遺產(chǎn)保護和監(jiān)測機制的發(fā)展，自1988年開始，以世界遺產(chǎn)保護狀況監(jiān)測報告的形式對遺產(chǎn)地開展評估的機制逐步形成。世界遺產(chǎn)委員會執(zhí)行局、世界遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)開始以派遣專家進行現(xiàn)場考察任務(wù)的形式，更積極地去現(xiàn)場對遺產(chǎn)地保護狀況開展評估。由此，慢慢出現(xiàn)了當(dāng)前列入瀕危的評估流程：世界遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)在遺產(chǎn)大會前依據(jù)反應(yīng)性監(jiān)測報告和締約國提交的世界遺產(chǎn)保存狀況報告，提出建議列入瀕危的遺產(chǎn)地初步名單和決議草案，經(jīng)世界遺產(chǎn)委員會討論，確定最終列入名單。這一機制在2002年已基本確立，此后世界遺產(chǎn)大會決議草案的文件形式也未再進行大幅度的調(diào)整，保持至今。與《世界遺產(chǎn)名錄》具有的歡慶氛圍不同，《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》標(biāo)志著世界遺產(chǎn)保護管理狀況面臨重大危機，列入瀕危的世界遺產(chǎn)不僅每年都要提交保護狀況報告，接受委員會審議，而且將受到國際社會更多的關(guān)注與監(jiān)督，因此，對許多締約國而言是關(guān)乎國家形象的問題，相關(guān)的討論也成為世界遺產(chǎn)大會爭論的焦點之一。

從歷年建議列入《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》項目數(shù)量呈現(xiàn)的上升趨勢（圖1～圖3）可以看出，世界遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)對世界遺產(chǎn)保護管理狀況的要求是不斷提高的。不過，與之同時，列入瀕危決議草案被修改的情況也不斷增多，委員會和締約國在很多案例中與咨詢機構(gòu)存在不同觀點，這種情況在近期更加常見?？梢哉f，自1988年開始至今，“建議列入瀕危”與“最終列入”兩份名錄的差異，體現(xiàn)出世界遺產(chǎn)中心、咨詢機構(gòu)、世界遺產(chǎn)委員會、締約國等多方對遺產(chǎn)地威脅因素及其影響的不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然，這其中也不乏對政治因素的考量。既有案例中也存在不少締約國以歷年遺產(chǎn)大會對《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》遺產(chǎn)地保護狀況的監(jiān)測、評估和討論作為工具，達到引發(fā)社會關(guān)注的政治訴求④典型的案例如《瀕危名錄》中的耶路撒冷古城及其城墻，Old City of Jerusalem and its Walls等具有鮮明的政治訴求。。

2 歷版《操作指南》對世界遺產(chǎn)列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)的修訂

前文提及1977年的《操作指南》就已提出，制定《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》是世界遺產(chǎn)委員會的重要工作，簡要界定了瀕危名錄關(guān)注的遺產(chǎn)地對象，而列入《瀕危名錄》的遺產(chǎn)顯然在獲得國際援助方面具有優(yōu)先性，這點也在《操作指南》對世界遺產(chǎn)基金的使用條件中進行了說明。同年的《操作指南》還對世界遺產(chǎn)除名“條件”進行了界定，“當(dāng)列入《世界遺產(chǎn)名錄》上的遺產(chǎn)地衰退到一定程度，它已經(jīng)喪失列入時的特征，或未來研究已證明遺產(chǎn)地不具備突出普遍價值，遺產(chǎn)地將從名錄中除名”⑤《操作指南》1977,原文：5.The Committee agreed on the following general principles:iv) When a property included in the World Heritage List has deteriorated to such an extent that it has lost those characteristics for which it was inscribed thereon or when further research has shown that the property is not, in fact, of outstanding universal value, that property shall be deleted from the List.In this connection, it is hoped that the reports to be submitted by States Parties under the terms of Article 29 of the Convention will provide sufficient information for the Committee to decide on the continuing eligibility of the properties in the List.。這里設(shè)定了兩條除名“標(biāo)準(zhǔn)”：遺產(chǎn)地喪失列入時的特征，或被證明不具備突出普遍價值。

1980年的《操作指南》[4]沿用1977年指南中瀕危名錄對象的界定，僅從語氣上進行了強化，“只有那些需要采取重大保護措施和已經(jīng)要求援助的遺產(chǎn)地”應(yīng)列入瀕危名錄⑥《操作指南》1980,原文：3.The World Heritage Committee, hereinafter referred to as "the Committee" has three essential functions:(ii) to decide which properties included in the World Heritage List are inscribed on the "List of World Heritage in Danger" (only properties which require for their conservation major operations and for which assistance has been required under the Convention can be considered).。而對于世界遺產(chǎn)的除名條件與除名程序，1980年《操作指南》制訂了更為詳細(xì)的要求。1980年《指南》認(rèn)可了1977年《指南》強調(diào)的“遺產(chǎn)地喪失列入時的特征”，不過去掉了“不具備突出普遍價值”的表述，改為針對“帶病”列入名錄的遺產(chǎn)地，提出“世界遺產(chǎn)地固有的質(zhì)量在其提名時已經(jīng)受到人類行為的影響，并且此時締約國提出的必要的改進措施在限定時間內(nèi)未被實施”，可以采取世界遺產(chǎn)名錄除名程序。1980年《指南》提出的兩條除名“標(biāo)準(zhǔn)”均是針對遺產(chǎn)地自身保存狀況的，而沒有直接涉及價值。而這兩條標(biāo)準(zhǔn)一直沿用至今，即使在近期文化遺產(chǎn)的質(zhì)量評估已經(jīng)被真實性和完整性評估所取代，遺產(chǎn)“內(nèi)在質(zhì)量”這一概念仍在使用⑦見2017年《操作指南》第192條。。

1983年的《操作指南》[5]對列入瀕危的條文進行了大幅度的修訂：將“建立《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》”列為獨立章節(jié)（第二章），并從列入瀕危的導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序三方面進行說明，這一章節(jié)的內(nèi)容在此后多年《操作指南》的修訂中基本未有更新。在具體內(nèi)容上，《操作指南》基本延續(xù)了此前列入瀕危對象的表述，僅加入一條“遺產(chǎn)地受到嚴(yán)重和特定的威脅”⑧《操作指南》1983,原文：46.The Committee may include a property in the List of World Heritage in Danger when the following requirements are met:(i) the property under consideration is on the World Heritage List;(ii) the property is threatened by serious and specific danger;(iii) major operations are necessary for the conservation of the property;(iv) assistance under the Convention has been requested for the property;(v) an estimate of the cost of such operations has been submitted.。除此，最為重要的是，1983年《操作指南》制定了詳細(xì)的列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)，即遺產(chǎn)地受到明確的或潛在的威脅，并對文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)需面對的不同情況進行了解釋。

“文化遺產(chǎn)的情況：

i)明確的威脅——遺產(chǎn)地面臨特定的和已證明的緊迫威脅，例如（a）嚴(yán)重的材料衰退；（b）結(jié)構(gòu)和/或裝飾特征的嚴(yán)重衰退；（c）建筑或城市規(guī)劃協(xié)調(diào)性的嚴(yán)重衰退；（d）城市或鄉(xiāng)村空間，或自然環(huán)境的嚴(yán)重衰退；（e）歷史真實性的嚴(yán)重喪失；（f）文化意義的重大損失。

ii)潛在的威脅——遺產(chǎn)地面臨的威脅可能會對其內(nèi)在特征產(chǎn)生有害影響，這類威脅，例如（a）遺產(chǎn)地法律地位的改變，使其保護力度降低；（b）缺少保護政策；（c）區(qū)域規(guī)劃項目產(chǎn)生了威脅性的影響；（d）城鎮(zhèn)規(guī)劃產(chǎn)生了威脅性的影響；（e）戰(zhàn)爭沖突爆發(fā)或產(chǎn)生威脅；（f）因為地質(zhì)、氣候或其他環(huán)境因素產(chǎn)生了逐步的影響⑨《操作指南》1983,原文：48.In the case of cultural properties:i) ASCERTAINED DANGER - The property is faced with specific and proven imminent danger, such as:(a) serious deterioration of materials;(b) serious deterioration of structure and/or ornamental features;(c) serious deterioration of architectural or town-planning coherence;(d) serious deterioration of urban or rural space, or the natural environment;(e) significant loss of historical authenticity;(f) important loss of cultural significance.ii) POTENTIAL DANGER - The property is faced with threats which could have deleterious effects on its inherent characteristics.Such threats are, for example:(a) modification of juridical status of the property diminishing the degree of its protection;(b) lack of conservation policy;(c) threatening effects of regional planning projects;(d) threatening effects of town planning;(e) outbreak or threat of armed conflict; (f) gradual changes due to geological, climatic or other environmental factors.?！?/p>

這一列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)自1983年制定一直使用至今，沒有任何詞匯的修改，這種情況在《操作指南》頻繁的修訂中是非常罕見的。而在列入瀕危的流程中，指南強調(diào)，列入瀕危后的遺產(chǎn)地應(yīng)制定改正措施（第52、53條⑩《操作指南》1983,原文：52.When considering the inclusion of a property in the List of World Heritage in Danger, the Committee shall develop, and adopt in consultation with the State Party concerned, a programme for corrective measures.53.In order to develop the programme referred to in the previous paragraph, the Committee shall request the Secretariat to ascertain, in cooperation with the State Party concerned, the present condition of the property, the dangers to the property and the feasibility of undertaking corrective measures.The Committee may further decide to send a mission of qualified observers from' IUCN, ICOMOS, ICCROM or other organizations to visit the property, evaluate the nature and extent of the threats and propose the measures to be taken.），委員會應(yīng)定期對瀕危遺產(chǎn)進行審議，在必要時派出專家進行現(xiàn)場考察（第58條?《操作指南》1983,原文：58.The Committee shall review at regular intervals the state of property on the List of World Heritage in Danger.This review shall include such monitoring procedures and expert missions as might be determined necessary by the Committee.），并應(yīng)保證世界遺產(chǎn)基金的一定比例用于瀕危遺產(chǎn)的援助（第57條?《操作指南》1983,原文：57.The Committee shall allocate a specific, significant portion of the World Heritage Fund to meeting funding requests for assistance to World Heritage properties inscribed on the List of World Heritage in Danger.）。以上針對瀕危遺產(chǎn)的程序也一直沿用至今。

2005年的《操作指南》[6]雖然對文件整體的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進行了大幅度的調(diào)整，但并未對世界遺產(chǎn)瀕危名錄和遺產(chǎn)地最終除名程序的內(nèi)容進行太多修訂。涉及瀕危名錄，2005年的《操作指南》僅將定期審議瀕危名錄，改為“委員會應(yīng)每年審議瀕危名錄中遺產(chǎn)地的保護狀況（第190條）”?《操作指南》2015,原文：190.The Committee shall review annually the state of conservation of properties on the List of World Heritage in Danger.This review shall include such monitoring procedures and expert missions as might be determined necessary by the Committee.。

3 當(dāng)前列入瀕危文化遺產(chǎn)的主要威脅因素的統(tǒng)計與分析

這可能是一種相當(dāng)神奇的情況，世界遺產(chǎn)列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)停滯于1983年的《操作指南》，而無視世界遺產(chǎn)類型和規(guī)模的擴展，無視遺產(chǎn)保護新概念的出現(xiàn)與引入。以文化遺產(chǎn)為例，近期保護管理理念發(fā)展將突出普遍價值（簡稱OUV）標(biāo)準(zhǔn)、真實性和完整性、保護管理狀況作為OUV的三大支柱，而《操作指南》（96～109條）中對于世界遺產(chǎn)保護管理要求的論述也明確提出遺產(chǎn)區(qū)、緩沖區(qū)劃定及法規(guī)性保護措施等要求。從今天世界遺產(chǎn)保護管理評估的原則來看，無論是何種威脅因素產(chǎn)生的影響，只要其對文化遺產(chǎn)的突出普遍價值、真實性和完整性、保護管理體系產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，均可以將其視作保護管理狀況不佳，而具體受損的程度又需要依據(jù)案例討論。而從1983年沿用至今的列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)則無法直接與遺產(chǎn)的價值、完整性、管理體系運行狀況等評估指標(biāo)掛鉤。事實上，由于列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)制定時間過早，標(biāo)準(zhǔn)制定時對于“歷史真實性”和“協(xié)調(diào)性”等概念的認(rèn)識已與今天的真實性和完整性的要求存在差異，難以辨別其意義到底存在多少相似性，而標(biāo)準(zhǔn)的制定又顯然沒有考慮到此后世界遺產(chǎn)類型的不斷豐富，遺產(chǎn)地規(guī)模的不斷擴展，遺產(chǎn)構(gòu)成要素和保護管理方式的復(fù)雜性（如遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的劃定與控制要求的差異）。所以，目前列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)具體條目適用的范圍對象是缺失的。

就其內(nèi)容自身邏輯而言，似乎也存在一些模糊之處。例如，“明確的威脅”意味著文化遺產(chǎn)已證明受到某種特定的損失，標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容描述了各類損失可能的結(jié)果；而“潛在的威脅”則意味著遺產(chǎn)地面臨某種可能產(chǎn)生有害影響的威脅因素，即使還未產(chǎn)生破壞性的影響，其內(nèi)容列出了各類可能對遺產(chǎn)地造成重大破壞的威脅因素。“明確的威脅”顯然比“潛在的威脅”具有更為嚴(yán)重的危害，但是標(biāo)準(zhǔn)的表述并沒有賦予其差異性，僅面臨“潛在的威脅”的遺產(chǎn)地也可能列入瀕危，而不具有任何“豁免權(quán)”。

當(dāng)然，本文的意圖并不在于建立一套新的列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)，而是希望通過建立易于理解的保護狀況評價框架——列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)是文化遺產(chǎn)保護管理評估中最為基本和最易達成共識的內(nèi)容，對歷年建議列入瀕危的文化遺產(chǎn)項目進行分類，尋找近期列入瀕危項目普遍面臨威脅及其影響，特別是世界遺產(chǎn)委員會、締約國和咨詢機構(gòu)等方面在列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)上存在的意見分歧。出于這樣的目的，本文將威脅因素影響的區(qū)域（如遺產(chǎn)區(qū)或緩沖區(qū)）、威脅因素影響到真實性與完整性的物質(zhì)方面或非物質(zhì)方面，以及管理體系三方面作為評估的基本設(shè)定，并試圖將列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)與威脅因素在這三方面可能產(chǎn)生的影響關(guān)聯(lián)起來（表1）。如此保護狀況評估框架的設(shè)定主要基于以下幾點認(rèn)識：①同樣的威脅因素對遺產(chǎn)地遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)會產(chǎn)生不同的影響；②同樣的威脅因素對文化遺產(chǎn)真實性和完整性?基于《操作指南》對于真實性和完整性的定義，筆者認(rèn)為已經(jīng)很難將真實性和完整性評估嚴(yán)格分割，獨立看待，所以本文的評估框架將真實性和完整性作為整體評估。的物質(zhì)方面與非物質(zhì)方面會產(chǎn)生不同的影響；③承認(rèn)健全的遺產(chǎn)保護管理體系應(yīng)包括有法律支撐的遺產(chǎn)保護身份、運行良好的管理體系、有效的保護管理規(guī)劃及有針對性的保護控制措施，認(rèn)可保護管理體系是文化遺產(chǎn)良好保護狀況的重要保障。

表1 文化遺產(chǎn)列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)與保護管理狀況評估框架間可能的關(guān)系

基于以上框架，本文梳理了40年來建議列入瀕危的文化遺產(chǎn)的威脅因素、影響和決議情況，即因保護管理狀況不佳?1988年第12屆世界遺產(chǎn)大會開始出現(xiàn)對《世界遺產(chǎn)名錄》遺產(chǎn)地的監(jiān)測，從1995年第19屆世界遺產(chǎn)大會開始出現(xiàn)《世界遺產(chǎn)名錄遺產(chǎn)地保護狀況報告》。（今遺產(chǎn)大會7B環(huán)節(jié)討論內(nèi)容）而建議列入瀕危的文化遺產(chǎn)，以及因保護狀況危機而申請緊急列入的文化遺產(chǎn)，共計91個?其中包括不同年份世界遺產(chǎn)大會多次建議列入瀕危的重復(fù)案例。文化遺產(chǎn)案例。這項工作中早期案例的判斷是較為困難的，因早期案例缺乏詳細(xì)的評估文件作為依據(jù)，僅能基于決議的內(nèi)容進行判斷；而一些處于戰(zhàn)爭沖突威脅中的遺產(chǎn)地則在沒有進行現(xiàn)場評估之前就列入瀕危。由此，除去4個早期由締約國自主申請列入瀕危的項目，本文共研究87個建議列入瀕危的文化遺產(chǎn)案例，圖4～圖13展示出不同評價框架下各類威脅因素與影響的統(tǒng)計結(jié)果。

結(jié)果顯示，如果遺產(chǎn)本體或遺產(chǎn)區(qū)歷史環(huán)境的物質(zhì)載體遭受破壞，那么這類遺產(chǎn)地一般會被列入瀕危，如統(tǒng)計中的“遺產(chǎn)本體逐步衰退”“遺產(chǎn)本體遭受人為和自然災(zāi)害的破壞”“遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的歷史環(huán)境均遭受物質(zhì)性破壞”的情況，對此不同參與方是有共識的。

在所有的案例中，最為常見的建議列入瀕危的原因是“遺產(chǎn)本體遭受人為和自然災(zāi)害的破壞”（共35個案例），如戰(zhàn)爭沖突、水壩等大型設(shè)施建設(shè)，或地震、風(fēng)暴等自然災(zāi)害的破壞。前者典型的案例如敘利亞、伊拉克、利比亞等國以聯(lián)合決議形式列入的多處遺產(chǎn)地；后者如尼泊爾的加德滿都谷地（Kathmandu Valley）。這類案例在近10年中，因國際不穩(wěn)定局勢的影響，案例數(shù)量明顯呈上漲趨勢，且最終基本都列入了瀕危名錄。而在近期加德滿都谷地這一案例卻經(jīng)過4 次審議均“拒絕”列入瀕危，成為這類案例頗為罕見的實例，從一個側(cè)面反映出締約國對列入瀕危后續(xù)措施保障的質(zhì)疑。

數(shù)量位居其次的是“遺產(chǎn)本體逐步衰退”的案例（共17個案例），這類案例多是由于保護管理體系存在問題，遺產(chǎn)疏于管理所致，這類問題雖然在近5年數(shù)量減少，但是在近10年或近20年中仍舊是文化遺產(chǎn)面臨的主要問題之一。而對這類問題的最終決議也鮮有意見分歧，因為這類遺產(chǎn)地常是最需要獲得國際援助的對象，典型的案例如2016年列入名錄即列入瀕危的南馬都爾：東密克羅尼西亞慶典中心（Nan Madol:Ceremonial Centre of Eastern Micronesia）。而“遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的歷史環(huán)境均遭受物質(zhì)性破壞”的案例雖然數(shù)量較少（共6個），但是決議仍具有高度的統(tǒng)一性。

目前，委員會、締約國和咨詢機構(gòu)對于列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)的分歧主要集中在因發(fā)展建設(shè)破壞歷史環(huán)境“協(xié)調(diào)性”這一問題上，而這正是近期隨著文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域?qū)τ谶z產(chǎn)和歷史環(huán)境完整性?《操作指南》因2005年修訂才將完整性作為文化遺產(chǎn)保護狀況評估的重要指標(biāo)。的認(rèn)識不斷加強的產(chǎn)物。數(shù)據(jù)顯示，進入新千年后，“緩沖區(qū)歷史環(huán)境的協(xié)調(diào)性受到破壞”（共12個）和“遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)環(huán)境協(xié)調(diào)性均受到破壞”（共10個）的項目才出現(xiàn)，但數(shù)量迅速成為新千年后文化遺產(chǎn)面臨的主要威脅因素，而從案例最終列入瀕危的情況來看，對這類因素影響的認(rèn)識還遠(yuǎn)未達成共識。自2004年至今，因“緩沖區(qū)歷史環(huán)境的協(xié)調(diào)性受到破壞”而列入瀕危的案例僅有兩例：科隆大教堂（Cologne Cathedral，2004年列入瀕危）和維也納歷史中心（Historic Centre of Vienna，2017年列入瀕危）；因“遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)環(huán)境協(xié)調(diào)性均受到破壞”而列入瀕危的案例也僅有兩例：利物浦-海洋貿(mào)易城市（Liverpool-Maritime Mercantile City，2012年列入瀕危）和巴勒斯坦-南耶路撒冷文化景觀（Palestine:Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir，2014年緊急申報列入瀕危）。這反映出當(dāng)威脅因素僅僅涉及環(huán)境的“協(xié)調(diào)性”問題時，不同相關(guān)方對保護狀況的評估存在較大意見分歧，即使列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)一直將“建筑或城市規(guī)劃協(xié)調(diào)性的嚴(yán)重衰退”作為“明確的威脅”。

4 典型案例分析

為進一步探討列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)前面臨的困境，本文并未選取“成功”或主動列入瀕危的案例，而是從遺產(chǎn)類型、遺產(chǎn)規(guī)模、威脅因素所在區(qū)域、威脅因素的影響等方面選取典型案例，以分析當(dāng)前列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)在理論和機制上可能存在的問題。通過選取紀(jì)念物或建筑群類型文化遺產(chǎn)作為歷史環(huán)境協(xié)調(diào)性分析的案例，可以明確界定遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)的范圍，使問題簡化，而威斯敏斯特宮和拉合爾古堡和夏利瑪爾花園的比較，則揭示了列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)不能脫離OUV，不能脫離遺產(chǎn)類型泛泛而談，這樣將使列入標(biāo)準(zhǔn)缺少適用對象，甚至使其正當(dāng)性和權(quán)威性受到質(zhì)疑。

這樣的結(jié)論同樣適用于康沃爾和西德文礦區(qū)景觀，不過這個案例想通過這處面積龐大的文化景觀，反映一個簡單事實，即使對于同樣類型的文化遺產(chǎn)，位于同樣位置的威脅因素，也會產(chǎn)生不同的影響。雖然在一些案例的討論中，咨詢機構(gòu)極力避免將遺產(chǎn)地受影響面積的比例與評估結(jié)論直接關(guān)聯(lián)，但是似乎這類假設(shè)仍是處理大型遺產(chǎn)地?zé)o法回避的問題。如果不能清晰而系統(tǒng)地闡述大型遺產(chǎn)地的遺產(chǎn)構(gòu)成系統(tǒng)與OUV之間的關(guān)聯(lián)性，那么就很難對這個問題給予令人信服的解答。由此，列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)和評估顯然需要與世界遺產(chǎn)申報的評估建立直接的聯(lián)系。

最后的案例加德滿都谷地試圖討論列入瀕危機制的問題，近期建議列入瀕危遺產(chǎn)地數(shù)量的增加，反映出對遺產(chǎn)地保護管理更高的要求，值得鼓勵，不過從締約國和遺產(chǎn)地的角度如何能從列入瀕危過程中獲益，也是《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》機制層面需要解答的問題，這不僅僅指經(jīng)濟層面的援助，也涉及技術(shù)和能力建設(shè)層面的支持。如果締約國已對教科文組織提供國際援助的“能力”失去信心，那么也必將對《瀕危名錄》的作用和效力失去信心。

4.1 列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)適用對象的缺失：歷史環(huán)境協(xié)調(diào)性案例的比較

紀(jì)念物和建筑群是構(gòu)成《世界遺產(chǎn)名錄》的主要文化遺產(chǎn)類型，這類遺產(chǎn)自身規(guī)模不大，卻常常是城市中重要的地標(biāo)建筑，占據(jù)核心位置，對于地方具有重大的歷史意義。鑒于紀(jì)念物或建筑群類型遺產(chǎn)范圍較小且易于管理，其本體保存狀況較好，可能面臨的威脅多來自周邊環(huán)境，所以在案例統(tǒng)計中因“緩沖區(qū)歷史環(huán)境協(xié)調(diào)性的破壞”而建議列入瀕危的很多屬于這類遺產(chǎn)。在實際案例中，由于部分案例列入《名錄》的時間較早，這類遺產(chǎn)地多只劃定了遺產(chǎn)區(qū)而沒有緩沖區(qū)，這使得對周邊歷史環(huán)境邊界的界定尤其困難。在一些案例中，即便在列入時就已明確劃定了緩沖區(qū)，而在面臨建設(shè)項目時，又往往證明已劃定區(qū)域不足以屏蔽負(fù)面的影響。

2004年科隆大教堂（Cologne Cathedral）因周邊環(huán)境中的高層建設(shè)項目而列入瀕危名錄?Decision:28 COM 15B.70.[7]，既是對紀(jì)念物類型文化遺產(chǎn)視覺完整性討論的早期案例，也是這類案例中為數(shù)不多的被真正列入瀕危的實例。此后被審議的案例包括：伊朗的伊斯法罕王侯廣場（Meidan Emam, Esfahan）、西班牙塞維利亞的大教堂、城堡和西印度群島檔案館（Cathedral, Alcázar and Archivo de Indias in Seville）和英國倫敦的威斯敏斯特宮、教堂以及圣瑪格麗特教堂（Palace of Westminster, Westminster Abbey including Saint Margaret's Church）、倫敦塔（Tower of London），以及近年來已被3次建議列入瀕危的巴基斯坦拉合爾古堡和夏利瑪爾花園（Fort and Shalamar Gardens in Lahore）等。不過以上案例均未被列入瀕危。這可能也在一定程度上反映出歷史環(huán)境“協(xié)調(diào)性”或“完整性”的界定存在很強的模糊性，即使對于同類型的遺產(chǎn)地也需要仔細(xì)論證其OUV與環(huán)境的關(guān)系，而在現(xiàn)實案例中，即便這種密切的相互關(guān)系被證明存在，對于劃定多大范圍的緩沖區(qū)、對緩沖區(qū)和周邊環(huán)境的保護力度究竟需要多么強力，還是容易產(chǎn)生分歧。如何在保護遺產(chǎn)環(huán)境整體性和允許城市適度發(fā)展之間尋找平衡？正是咨詢機構(gòu)、遺產(chǎn)中心和委員會、締約國產(chǎn)生巨大分歧的方面。

以多次被世界遺產(chǎn)大會審議的威斯敏斯特宮為例，該建筑群無疑具有極重要的歷史價值和象征意義，遺產(chǎn)本體一直得到精心維護，保護狀況良好。不過，由于周邊環(huán)境中層出不窮的高層建設(shè)，以及英國政府對建設(shè)管控力度的薄弱，使該遺產(chǎn)地于2007年和2014年兩次被建議列入瀕危。以2014年世界遺產(chǎn)大會對威斯敏斯特宮?威斯敏斯特宮殿和教堂以及圣瑪格麗特教堂符合的價值標(biāo)準(zhǔn)：標(biāo)準(zhǔn)(i)：威斯敏斯特教堂是一處獨特的藝術(shù)創(chuàng)造，代表了英格蘭哥特藝術(shù)一系列發(fā)展過程的顯著成就。標(biāo)準(zhǔn)(ii)：除了其對英格蘭中世紀(jì)建筑產(chǎn)生的影響，威斯敏斯特教堂通過影響Charles Barry和 Augustus Welby Pugin在威斯敏斯特宮的創(chuàng)作，在19世紀(jì)“哥特復(fù)興”運動中扮演著主導(dǎo)作用。標(biāo)準(zhǔn)(iv)：教堂、宮殿和圣瑪格麗特教堂，以實物展示出9個世紀(jì)議會君主制的特殊性。的討論為例，反應(yīng)性監(jiān)測關(guān)注的重點是與威斯敏斯特宮隔河相望，距離約1英里的高層建設(shè)項目伊麗莎白大廈（Elizabeth House），該項目分為北側(cè)和南側(cè)兩個部分，共有3座塔樓，最高的塔樓為29層。此前遺產(chǎn)大會決議就已注意到該項目會影響遺產(chǎn)地周邊環(huán)境的視覺景觀，要求締約國修改方案?見決議37 COM 7B.90[2017-12-28].http://whc.unesco.org/en/list/426/documents.[8]，但項目的規(guī)劃申請仍得到了項目所在倫敦朗伯斯區(qū)（Lambeth）政府批準(zhǔn)?；谶@樣的現(xiàn)狀，咨詢機構(gòu)和世界遺產(chǎn)中心指出，在現(xiàn)有法律框架下該項目已得到通過，其實施已不存在任何法律障礙，而項目無疑對世界遺產(chǎn)的OUV、完整性構(gòu)成“實質(zhì)”威脅，決議草案?見文件WHC-14/38.COM/7B.Add.[9]建議將遺產(chǎn)地列入瀕危。

對此締約國代表在遺產(chǎn)大會上給予了強烈的回應(yīng)。英國代表首先強調(diào)威斯敏斯特對于英國人民具有的重要意義，遺產(chǎn)一直得到有效的維護和管理，傳統(tǒng)的使用功能仍在延續(xù)，這使遺產(chǎn)地具有的OUV不容置疑。英國政府不認(rèn)可將其列入瀕危遺產(chǎn)名錄的決定。再者，他表示，大倫敦議會也在近期制定了一系列保護導(dǎo)則，使歷史環(huán)境的保護得到了加強?自2006年世界遺產(chǎn)中心就倫敦多處世界遺產(chǎn)受到高層建筑產(chǎn)生負(fù)面視覺影響提出警告以來，英格蘭遺產(chǎn)和倫敦政府已出臺了一系列保護導(dǎo)則，就周邊環(huán)境控制和管理的認(rèn)識開始方法上的嘗試和探討?！秱惗匾曈X管理框架補充規(guī)劃導(dǎo)則》（London View Management Framework Supplementary Planning Guidance）通過倫敦規(guī)劃政策，指定了27處策略性視線，其中包括從國會廣場遠(yuǎn)眺新城鎮(zhèn)景觀的視線。不過，雖然視線得到了地理學(xué)上的定義，但是視線所及的范圍并沒有得到明確界定，同時使用何種標(biāo)準(zhǔn)對開發(fā)項目的影響進行評估，仍在很大程度上依賴于評估者的立場，而缺乏硬性的指標(biāo)，如建筑高度、密度、建筑形態(tài)、材料等。。最后，他甚至提出一種假設(shè)，如果威斯敏斯特宮不是在1987年，而是在2014年申請列入世界遺產(chǎn)，面對周邊環(huán)境中大量高層建筑的事實——其實，在1987年遺產(chǎn)地周邊也有不少高層建筑存在，倫敦似乎從來不曾存在一種風(fēng)格和高度統(tǒng)一的歷史環(huán)境——委員會和咨詢機構(gòu)是否會因此而否定遺產(chǎn)具有的OUV呢？如果威斯敏斯特仍舊能夠列入世界遺產(chǎn)，那么這是否就意味著高層建筑的建設(shè)并不會大幅度損害其價值，不應(yīng)因此將其列入瀕危名錄呢？

英國代表的發(fā)言得到了多數(shù)委員會代表的理解和贊同。日本代表認(rèn)為，大會決議應(yīng)考慮倫敦作為不斷變化的國際大都市的現(xiàn)狀；而菲律賓代表指出，決議草案應(yīng)考慮到當(dāng)前城市保護的理論發(fā)展（暗指《城市歷史景觀建議書》等文件的內(nèi)容），又要考慮英國本身的規(guī)劃體系。最終，由于委員會多數(shù)代表的支持，威斯敏斯特宮未列入瀕危，決議再次要求締約國確保修改相關(guān)項目的方案設(shè)計。

威斯敏斯特宮的案例鮮明地顯示出不同群體對于歷史環(huán)境“協(xié)調(diào)性”這一問題的不同認(rèn)識。誠然，在以往很長的時間中，紀(jì)念物或建筑群的保護關(guān)注于，也局限于文化遺產(chǎn)物質(zhì)形態(tài)的維護與原有功能的延續(xù)，一種直接的表現(xiàn)在于，遺產(chǎn)地的保護范圍僅覆蓋建筑群自身的邊界。而隨著新千年后文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域?qū)τ谕暾愿拍畹囊?，對于文化遺產(chǎn)周邊環(huán)境價值的不斷強調(diào)，紀(jì)念物或建筑群的保護已不再局限于遺產(chǎn)本體，而關(guān)注遺產(chǎn)與更加廣泛的歷史環(huán)境之間的聯(lián)系，其中視覺景觀無疑是多樣化的聯(lián)系中最為直接的。不過，英國代表的觀點也引人深思，在倫敦城市現(xiàn)代發(fā)展歷程中可能并不存在某種“協(xié)調(diào)性”，威斯敏斯特宮的周邊環(huán)境也并不存在絕對意義上的“協(xié)調(diào)性”，在這樣的情況下因遺產(chǎn)周邊環(huán)境的需要而要求城市的發(fā)展趨于“協(xié)調(diào)性”是否正常（見圖14、圖15所示）？

涉及視覺景觀正當(dāng)性的問題，近3年保護狀況連續(xù)接受審議并被建議列入瀕危的巴基斯坦拉合爾古堡和夏利瑪爾花園是個易于理解的案例。該遺產(chǎn)地于1981年以標(biāo)準(zhǔn)i、ii、iii列入《世界遺產(chǎn)名錄》，在列入時，遺產(chǎn)的各條價值均強調(diào)了古堡和花園具有特殊而杰出藝術(shù)價值?標(biāo)準(zhǔn)i強調(diào)了夏利瑪爾花園體現(xiàn)出莫臥兒時期園林設(shè)計的藝術(shù)高峰；標(biāo)準(zhǔn)ii強調(diào)了花園對印度次大陸藝術(shù)和美學(xué)表達發(fā)展進程產(chǎn)生的巨大影響；而標(biāo)準(zhǔn)iii則指出遺產(chǎn)地是莫臥兒文明藝術(shù)和美學(xué)成就高峰的獨特而杰出的見證。。遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)自2016年開始[10]，就因獲知擬建設(shè)的輕軌橙線的規(guī)劃位置正位于花園主入口前，而認(rèn)定輕軌建設(shè)將會對OUV造成極為負(fù)面的影響，當(dāng)年就建議將其列入瀕危。輕軌在2017年已經(jīng)建成，鑒于以往世界遺產(chǎn)委員會決議的壓力，線路在經(jīng)過花園區(qū)域以高架形式通過，做出了一定的弧線退讓。不過，2018年4月咨詢機構(gòu)和遺產(chǎn)中心開展的聯(lián)合反應(yīng)性監(jiān)測[11]仍指出：①花園內(nèi)外直接可見精美的花園入口上輕軌橫空穿越的場景，極大地破壞了遺產(chǎn)地的美學(xué)價值；②噪音的影響使得原本負(fù)有“靜謐的綠洲”之名的花園名不副實（圖16、圖17）。與遺產(chǎn)中心的意見相左，締約國的保護狀況報告[12]仍堅稱，輕軌對花園造成的視覺影響很小，而震動并不對OUV構(gòu)成威脅，輕軌還減少交通擁堵，提倡綠色出行。對于這類具有極高美學(xué)價值的遺產(chǎn)地，追求遺產(chǎn)周邊環(huán)境景觀的完整性和協(xié)調(diào)性應(yīng)該說是有必要的，因為景觀的完整性和協(xié)調(diào)性是其OUV載體的重要內(nèi)容。但是，在2018年世界遺產(chǎn)大會的討論上，除挪威、澳大利亞、西班牙、巴林等少數(shù)國家支持決議草案，其他委員國均認(rèn)同締約國影響評估報告的結(jié)論，強調(diào)地方需要發(fā)展，而締約國已經(jīng)制定了一些緩解措施并承諾實施，應(yīng)給予信任和鼓勵。期間，雖然締約國NGO代表在獲得發(fā)言機會后，激動地表示對委員會的行為感到失望，并指出這不是在踐行《世界遺產(chǎn)公約》。然而這并不能阻止決議草案的大幅度修訂，在經(jīng)過3年的討論后，遺產(chǎn)地仍未列入瀕危（圖18）。

比較兩個案例不難得出這樣的結(jié)論，對于歷史環(huán)境的“正當(dāng)”要求是基于對遺產(chǎn)地價值的理解而存在的，就這點而言，現(xiàn)有列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)是脫離價值而存在的，也因此各條標(biāo)準(zhǔn)適用對象和范圍是缺失的。同樣的保護管理要求是否可以適用于所有的遺產(chǎn)類型，適用于任何價值特征的遺產(chǎn)？筆者認(rèn)為，這也許是可能的，但只有當(dāng)其要求足夠“基本”，才可能成立，否則就會導(dǎo)致不同群體對其要求正當(dāng)性產(chǎn)生質(zhì)疑。

4.2 大型活態(tài)遺產(chǎn)地的威脅程度難界定：康沃爾和西德文礦區(qū)景觀

英國世界遺產(chǎn)地康沃爾和西德文礦區(qū)景觀（Cornwall and West Devon Mining Landscape）是一處規(guī)模宏大的文化遺產(chǎn)。該遺產(chǎn)于2006年列入《世界遺產(chǎn)名錄》，遺產(chǎn)區(qū)范圍覆蓋19 808 hm2，包含10個片區(qū)，不僅代表了19世紀(jì)初該地區(qū)礦業(yè)開采的共同特征，而且展現(xiàn)了出當(dāng)時礦業(yè)發(fā)展技術(shù)和社會各方面層面的特點。豐富而復(fù)雜遺產(chǎn)類型包括礦區(qū)、交通設(shè)施、附屬設(shè)施、工業(yè)居住區(qū)、農(nóng)場、別墅或商人住宅和礦區(qū)考古遺址，遺產(chǎn)地通過系列工業(yè)遺存，反映出18世紀(jì)到19世紀(jì)早期英國銅礦和錫礦開采行業(yè)的迅速發(fā)展，以及礦業(yè)生產(chǎn)對鄉(xiāng)村和城市景觀帶來的顯著影響。

自2012年開始，遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)港口周邊的綜合體開發(fā)項目就引起委員會的關(guān)注，2013年大會決議[13]（37 COM 7B.89）要求締約國停止港口建設(shè)，考慮可能的方式，發(fā)展小型、遺產(chǎn)引導(dǎo)的更新項目作為替代。位于海耳港口開發(fā)項目的規(guī)模是巨大的，項目預(yù)計投資2 500萬英鎊，將建設(shè)面積為5.4萬平方英尺的工業(yè)設(shè)施，2.3萬平方英尺碼頭，800戶住宅，2座酒店和休閑設(shè)施。2013年的反應(yīng)性監(jiān)測報告[14]指出，Hayle港因其在能源出口和礦石出口方面的重要意義而成為遺產(chǎn)構(gòu)成的一部分。而從遺產(chǎn)保護的角度，當(dāng)前通過的建設(shè)項目不僅規(guī)模空前，而且在建筑體量、材料的使用方面都與歷史特征不符，影響到該區(qū)域鑄造廠和碼頭之間的視覺景觀，因而對遺產(chǎn)OUV造成威脅，由此在2014年遺產(chǎn)大會上建議將其列入瀕危?見Decision:38 COM 7B.34.[15]。

而當(dāng)?shù)氐墓芾頇C構(gòu)、地方委員會等則認(rèn)為，歷史視覺景觀并非OUV的價值載體——城市建設(shè)已經(jīng)極大地改變了地區(qū)的視覺環(huán)境，與19世紀(jì)初存在顯著的差異，因此，當(dāng)前開發(fā)項目雖然和歷史環(huán)境不協(xié)調(diào)，但并不涉及破壞歷史環(huán)境的問題。締約國代表也表示，項目的設(shè)計已經(jīng)和地方委員會、管理機構(gòu)、國家咨詢機構(gòu)進行了充分的討論，并得到社區(qū)公眾的認(rèn)可。項目雖然會對碼頭的環(huán)境造成一些影響，但是同樣會對地方帶來積極的效益，遺產(chǎn)的部分修繕資金也將得益于此。締約國還反復(fù)強調(diào)，項目僅涉及遺產(chǎn)區(qū)很小的一個部分，是遺產(chǎn)片區(qū)的1/10，是列入眾多港口的1/5?該遺產(chǎn)地共包含5處主要的港口，分別為Hayle、Portreath、Devoran、Charlestown和 Morwelham港。，面積不足遺產(chǎn)區(qū)面積的6%，對于遺產(chǎn)OUV的影響微小，而不應(yīng)因此而將其列入瀕危名錄。

對于締約國的解釋，多數(shù)委員會國代表表示理解和贊同，土耳其、波蘭、哈薩克斯坦、菲律賓、馬來西亞等國代表都明確表示開發(fā)項目的影響，并不足以將遺產(chǎn)地列入瀕危。因此，在2014年的大會上，該遺產(chǎn)并未被列入瀕危，決議[16]鼓勵地方相關(guān)管理機構(gòu)制定針對大型開發(fā)項目的必要評估和控制機制。這一決議的力度較2013年已有所減輕，而此后的決議草案也未再建議將其列入瀕危，似乎已經(jīng)默認(rèn)了港口開發(fā)為既成事實（圖19～圖22）。

受到關(guān)注的開發(fā)項目位于遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)，這一情況的影響無疑是惡劣的，列入瀕危的案例中不乏相似的情況，例如2012年列入瀕危的利物浦-海上商城。不過，考慮到康沃爾和西德文礦區(qū)景觀區(qū)域性的規(guī)模，價值關(guān)注于礦業(yè)生產(chǎn)的系統(tǒng)化和工業(yè)化產(chǎn)物，而開發(fā)項目又未涉及對歷史遺存本體的破壞，似乎其影響又是可以接受的。一方面，許多工業(yè)遺產(chǎn)在失去工業(yè)生產(chǎn)功能之后，都不可避免地需要面臨產(chǎn)業(yè)和功能的轉(zhuǎn)變，這勢必會帶來部分物質(zhì)空間的改造；另一方面，對于大型遺產(chǎn)地而言，要求其在整個區(qū)域內(nèi)完全停止建設(shè)與發(fā)展是不現(xiàn)實的。

那么，如何客觀地評價大型遺產(chǎn)地整體的保護管理狀況？這似乎是現(xiàn)有列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)還沒有正面回答的問題。事實上，在1983年標(biāo)準(zhǔn)制定的時候可能很難想象在未來遺產(chǎn)地的規(guī)模會如此擴展，而遺產(chǎn)地構(gòu)成要素又會如此復(fù)雜。筆者以為，對于大型文化遺產(chǎn)地的評估，雖然說所有遺產(chǎn)構(gòu)成要素，無論規(guī)模和特征都是OUV的載體，但是其重要性或聯(lián)系的密切性仍是需要系統(tǒng)梳理的，即首先需要建立OUV與遺產(chǎn)構(gòu)成體系之間的結(jié)構(gòu)性聯(lián)系，明確不同構(gòu)成要素之間的層級關(guān)系，然后才可以談特定威脅因素的影響。這就需要加強系統(tǒng)建設(shè)。只有在遺產(chǎn)申報環(huán)節(jié)能明確遺產(chǎn)構(gòu)成和OUV的關(guān)系，才能使保護管理體系的評估、威脅因素影響評估更加有針對性。

4.3 瀕危名錄需要提供解決方案：加德滿都谷地的四次“拒絕”

加德滿都谷地是近期頗受關(guān)注的列入瀕危的實例，從2015年4月加德滿都發(fā)生7.9級地震開始，遺產(chǎn)地的保護狀況已連續(xù)四屆受到世界遺產(chǎn)大會的審議，世界遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)連續(xù)4次建議將其列入瀕危，而締約國又不斷以各種理由避免列入。

尼泊爾加德滿都谷地于1979年以標(biāo)準(zhǔn)iii、iv、vi列入《世界遺產(chǎn)名錄》。該遺產(chǎn)地坐落在喜馬拉雅山山麓，分為7個紀(jì)念區(qū)域。這些紀(jì)念區(qū)域包括3個王朝古都加德滿都、帕坦、巴德岡的王宮廣場，斯瓦亞姆布與博德納特佛教圣廟，伯舒伯蒂與昌古.納拉揚印度神廟。昌古.納拉揚印度神廟區(qū)域包括尼泊爾最古老的佛教紀(jì)念碑（塔）、尼泊爾最大的佛塔，以及擁有自5世紀(jì)以來最早的山谷石刻的印度教寺廟，全面反映了加德滿都谷地聞名于世的歷史和藝術(shù)成就。

從歷史情況來看，加德滿都谷地一直是一處在保護管理方面能力較弱的遺產(chǎn)地，其保護狀況曾多次受到審議。1994年，咨詢機構(gòu)通過反應(yīng)性監(jiān)測就要求以城市發(fā)展致使歷史街區(qū)喪失傳統(tǒng)特征為由，建議將達爾巴爾廣場（Darbar Square）和加都佛塔紀(jì)念性區(qū)域（Bauddhanath monument zones）從遺產(chǎn)構(gòu)成中去除?Decision:CONF 001 VI.B; 原文：The mission report had recommended the effective delisting of parts of the Kathmandu Darbar Square and Bauddhanath monument zones, following a general failure to control development,……The mission report illustrated examples of demolition, encroachment, traffic pressure, the unsympathetic introduction of modern services and conservation practices which did not conform to accepted international standards.，并建議將其列入瀕危[17]。1998年，咨詢機構(gòu)再次以遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)大量傳統(tǒng)建筑遭到拆除、真實歷史肌理消失為由，建議將其列入瀕危?Decision:CONF 201 V.B.55；Decision:CONF 209 X.B.42；原文：The Bureau expressed concern over the continued demolition of traditional buildings of architectural value and illegal new development within the Kathmandu Valley World Heritage site, despite the building control efforts made by His Majesty's Government of Nepal and the concerned local authorities.[18]。這兩次建議均未真正實現(xiàn)列入。2003年，與此前理由類似，咨詢機構(gòu)注意到7片紀(jì)念物區(qū)域中已有6片區(qū)域部分喪失了列入時的傳統(tǒng)特征，由此指出，遺產(chǎn)地對于建設(shè)控制不當(dāng)，整體已經(jīng)極大地喪失真實性與完整性，將其列入瀕危?Decision:27 COM 8B.1；Decision:27 COM 7B.52；原文：2.Notes with grave concern that the traditional elements of heritage of six of the seven Monument Zones had been partially or significantly lost since the time of inscription, resulting in a general loss of authenticity and integrity of the property as a whole;3.Notes furthermore with concern that although the responsible concerned authorities have made efforts with some positive results, the threat of uncontrolled development has persisted, which continuously decreases the urban landscape and architectural fabric of the property.[19]。從遺產(chǎn)保護原則上來看，2015年地震對加德滿都文化遺產(chǎn)產(chǎn)生了摧毀性的破壞——大量紀(jì)念物和歷史建筑倒塌，其危機狀況足以列入瀕危，這一事實并不存在討論的必要，需要關(guān)注的恰恰是締約國拒不列入瀕危的理由與心態(tài)。

2015年在地震發(fā)生之后，由聯(lián)合國教科文組織專家、尼泊爾考古部門工作人員共同組成小組[20]就對破壞情況第一時間進行了評估。咨詢機構(gòu)在對地震造成損失表示遺憾的同時，也指出，遺產(chǎn)地面臨城市肌理缺失、發(fā)展不受控制、管理機制缺乏、潛在大型新項目等多項威脅，OUV受到極大地影響，建議將其列入瀕危，同時建議締約國政府啟動緊急行動，詳細(xì)評估損失、明確震后搶救保護措施，盡快制定“理想保護狀況報告”（DSOCR），呼吁其他締約國、國際組織為尼泊爾提供援助。當(dāng)年，中國、印度、荷蘭、韓國等國就已經(jīng)派駐專業(yè)人員，協(xié)助尼泊爾展開震后文化遺產(chǎn)的搶救和修復(fù)。而在當(dāng)年的世界遺產(chǎn)大會上，印度、韓國、菲律賓、德國、芬蘭、牙買加等國代表就強調(diào)，鑒于地震為不可抗天災(zāi)，應(yīng)給予締約國一年的時間有效地組織重建行動，當(dāng)務(wù)之急在于制訂緊急行動計劃。當(dāng)時，只有黎巴嫩和葡萄牙代表表示支持列入瀕危，并強調(diào)列入瀕危名錄不是懲罰，而是一種更好的幫助、督促手段。最終，由于多數(shù)委員會國家的反對，加德滿都谷地并未列入瀕危。2016年和2017年遺產(chǎn)大會上，幾乎是同樣的爭論再次上演。反對列入瀕危的委員國強調(diào)，列入瀕危可能會影響締約國災(zāi)后恢復(fù)的信心和決心，同時也并不能解決實際問題，比如締約國實際需要的技術(shù)、經(jīng)濟援助等。而支持列入的委員會則認(rèn)為，這涉及委員會決議的一致性和權(quán)威性，不應(yīng)因為地震屬自然災(zāi)害而非人為就修改標(biāo)準(zhǔn)。

在2018年第43屆遺產(chǎn)大會上，世界遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)再次建議將其列入瀕危，而保護狀況評估關(guān)注的重點已由地震對遺產(chǎn)地造成的直接破壞，改為這3年來大量重建工作對OUV造成的再次破壞。根據(jù)2017年反應(yīng)性監(jiān)測任務(wù)報告[21]的描述，很多震后的恢復(fù)工作加速了對遺產(chǎn)地完整性和真實性的破壞，如進一步拆除附屬性結(jié)構(gòu)，居住區(qū)和商業(yè)區(qū)歷史環(huán)境的進一步惡化等，同時缺乏整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)顯示出當(dāng)前管理能力的薄弱?參考WHC/18/42.COM/7B文件，p.23。[22]。而與前3次審議基本相同，支持不列入的委員國使用的理由大致相同，再次強調(diào)了列入瀕危遺產(chǎn)名錄并不能解決實際問題。最終，會前擬定的決議草案遭到了大幅度修訂，并引發(fā)了委員會長時間的討論，加德滿都谷地仍未列入瀕危。

從加德滿都谷地這一案例可以看出，列入瀕危名錄作為促進締約國完善保護管理的“懲罰”手段面臨的現(xiàn)實困境，即缺乏技術(shù)和經(jīng)濟上的保障以促使締約國列入瀕危。在《瀕危名錄》制定之初，許多締約國是主動申請將本國遺產(chǎn)地列入瀕危的，以此獲得世界遺產(chǎn)基金的國際援助或國際合作，獲得資金、技術(shù)、設(shè)備層面的支持——列入瀕危與國際援助在一定程度上是相關(guān)聯(lián)的。而在世界遺產(chǎn)基金和聯(lián)合國教科文組織經(jīng)費銳減的背景下，以加德滿都的情況為例，締約國一方面認(rèn)為列入瀕危不一定能獲得更多的資金支持，震后重建工作并未得到國際援助的支持，資金主要以緊急搶險項目的形式來自教科文組織以外?參考WHC/18/42.COM/7B文件，截至2018年，2015年以后教科文批準(zhǔn)了一系列緊急保護工程，其中包括中國海南航空捐贈100萬美元，香港霍英東基金會捐贈25萬美元，教科文日本信托基金捐贈14.5萬美元，尼泊爾投資銀行捐贈10萬美元及1.8萬美元自愿捐贈。，雖然世界遺產(chǎn)的品牌效應(yīng)仍起到很大作用。另一方面，列入瀕危還會對旅游業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，這將進一步加劇地方重建可能面臨的資金壓力。這正是尼泊爾拒絕列入瀕危的原因。試想如果列入瀕危僅僅是為了彰顯遺產(chǎn)保護領(lǐng)域嚴(yán)格的“國際”標(biāo)準(zhǔn)，是為除名進行“鋪墊”的必要程序，卻無法使締約國從中實際獲益，無論是技術(shù)還是經(jīng)濟上的，那么勢必在未來受到更多締約國的抵制，同時也將使世界遺產(chǎn)中心和咨詢機構(gòu)的權(quán)威性受到質(zhì)疑。

5 結(jié)束語

《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》作為世界遺產(chǎn)項目創(chuàng)立之初就已確立的工作機制，對于建立統(tǒng)一的世界遺產(chǎn)保護狀況評價標(biāo)準(zhǔn)，促進世界遺產(chǎn)保護管理水平提升，加強遺產(chǎn)保護領(lǐng)域國際合作具有重要意義。列入《瀕危名錄》顯然并不意味著對于締約國保護管理工作的否認(rèn)，而是為了凝聚國際各界的力量，為處于威脅中的遺產(chǎn)地的保護管理提供更加堅實的技術(shù)與經(jīng)濟層面的保障。如歷年建議列入瀕危的世界遺產(chǎn)數(shù)量發(fā)展趨勢所顯示的，近期教科文組織和咨詢機構(gòu)對于遺產(chǎn)地保護管理狀況的要求是不斷提高的，這也反映出國際社會對于世界遺產(chǎn)日益增長的關(guān)注。

然而，與近期發(fā)展變化的遺產(chǎn)保護原則不同，當(dāng)前《操作指南》中列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)自1983年形成后一直沿用至今，未有修訂，這使得其內(nèi)容，至少文化遺產(chǎn)列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)的用詞與內(nèi)容與今日保護管理要求存在一定的差異。在1983年標(biāo)準(zhǔn)制定時，歷史城鎮(zhèn)、文化景觀、遺產(chǎn)線路等特殊類型文化遺產(chǎn)還未出現(xiàn)；完整性的概念還未引入文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域；《奈良真實性文件》還未發(fā)布，對于真實性的理解還局限于歷史真實性；就文化遺產(chǎn)面臨的威脅因素而言，環(huán)境協(xié)調(diào)性的問題還未如近期這樣突出……雖然筆者承認(rèn)，列入瀕危的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一種長期性和穩(wěn)定性，代表了文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域?qū)z產(chǎn)地保護管理最為基本的要求，但是在面對近期威脅因素試圖從列入標(biāo)準(zhǔn)中尋求依據(jù)的時候，往往體會到標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的模糊性，這在一定程度上加劇了特定案例評估中，咨詢機構(gòu)、委員會和締約國等不同參與方意見的分歧。而這類問題完全可以通過標(biāo)準(zhǔn)的修訂得到改善，使列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)在用詞、關(guān)注點和保護要求等方面與近期世界遺產(chǎn)保護管理要求更加符合，避免歧義與多種解釋的可能。

此外，列入瀕危作為一種預(yù)警機制，是與世界遺產(chǎn)的申報、保護狀況評估、反應(yīng)性監(jiān)測、遺產(chǎn)除名、國際援助等多項工作緊密聯(lián)系的，具有承上啟下的作用，它們共同構(gòu)成了世界遺產(chǎn)項目的整體系統(tǒng)。為加強《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》的公正性和權(quán)威性，也需要使整個系統(tǒng)相關(guān)工作機制更加具有依據(jù)，如在世界遺產(chǎn)申報環(huán)節(jié)，需明確OUV與價值載體的關(guān)聯(lián)性，由此保護狀況評估才能更為準(zhǔn)確地闡述威脅因素的影響。同時，只有加強咨詢機構(gòu)的能力建設(shè)、技術(shù)水平，提升世界遺產(chǎn)基金的保障能力，才能使列入瀕危成為締約國面臨遺產(chǎn)保護困境時的必然選擇，使整個機制更好地運行。綜上，種種情況表明《世界遺產(chǎn)瀕危名錄》列入瀕危標(biāo)準(zhǔn)和機制調(diào)整的必要性，當(dāng)然這也涉及到世界遺產(chǎn)項目整體系統(tǒng)理論和機制的創(chuàng)新。

附表 建議列入瀕危的文化遺產(chǎn)威脅因素與影響評估表

續(xù)附表

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