【摘要】中小企業(yè)作為技術創(chuàng)新的重要主體之一，在技術創(chuàng)新領域正發(fā)揮著越來越重要的作用。我國供給側(cè)政策工具以信息和教育為主。對間接金融手段的應用有限，法律法規(guī)執(zhí)行性不強;政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手，中小企業(yè)占政府采購總額的比例是比較高的，但政府采購措施并未起到促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的作用。中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策應通過職業(yè)教育體系的完善培育高技能人才，提高產(chǎn)品國際競爭力，助力產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整;加強間接金融手段的使用，發(fā)揮市場作用篩選真正好的項目，提高資金安全性。

【關鍵詞】中小企業(yè) ?政策工具 ?技術創(chuàng)新

【中圖分類號】C934 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.10.015

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2016年末，全國中小企業(yè)共37.0萬戶，其主營業(yè)務收入、利潤總額和從業(yè)人員占全部規(guī)模以上工業(yè)的比重分別達到62.7%、62.8%、66.8%，我國中小企業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中有著不可忽視的地位和作用，其發(fā)展狀況對國民經(jīng)濟運行有著重要的影響。當前我國正處于經(jīng)濟結構調(diào)整的關鍵階段，企業(yè)的技術創(chuàng)新是根本。而研究表明，中小企業(yè)是創(chuàng)新的主體，在研發(fā)強度、創(chuàng)新成果的貢獻和創(chuàng)新效率上比大企業(yè)具有優(yōu)勢。并且小型企業(yè)更多地產(chǎn)生“根本性突破”“重大技術轉(zhuǎn)變”等偏向于突破型的創(chuàng)新。中小企業(yè)人均完成的技術創(chuàng)新成果是大企業(yè)的兩倍。但是與大企業(yè)相比，中小企業(yè)在創(chuàng)新過程中所面對的問題更多、更復雜，不論是資金、技術還是人才、管理經(jīng)驗，中小企業(yè)都處于相對劣勢狀態(tài)。

正是由于人們普遍意識到中小企業(yè)對技術創(chuàng)新的重要意義以及面臨的諸多制約因素，各國政府，尤其是發(fā)達國家政府近年來積極致力于運用各種政策工具引導促進中小企業(yè)進行技術創(chuàng)新，取得了很好的效果。我國政府自1979年開始就陸續(xù)出臺了與中小企業(yè)創(chuàng)新相關的政策措施，這些政策在激勵引導其創(chuàng)新活動中起到了重要的作用。本文通過對政策工具理論的研究，收集和整理我國政府于1979～2015年間出臺的與中小企業(yè)的技術創(chuàng)新有關的支持政策，借鑒Rothwell（1985）的創(chuàng)新政策工具理論，分析我國中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策工具的特點和分布情況，同時分析存在的問題，最后提出改進的建議。

政策工具理論

政策工具是達成政策目標的手段。政策工具理論的研究主要是圍繞政策工具的分類和具體政策措施進行的。對于政策的分類，目前學者們尚沒有達成一致的認識。本文通過文獻調(diào)研，歸納總結出目前主要的五種分類方式，包括政府強制力（Governmental coercion）[1]、政府提供物品與服務的水平[2]、政策目標（Policy objectives）[3]、使用權利的方式[4]以及對技術創(chuàng)新的影響[5]。

根據(jù)對技術創(chuàng)新產(chǎn)生影響的層面不同，技術創(chuàng)新政策工具分為供給側(cè)政策工具、環(huán)境側(cè)政策工具和需求側(cè)政策工。[6]（1）供給側(cè)政策工具側(cè)重于為創(chuàng)新提供知識技術、人才、信息以及管理知識，主要體現(xiàn)政策對創(chuàng)新的推動力。主要包含公共事業(yè)、教育、科學技術和信息四個方面，它們通過影響企業(yè)能夠得到的的技術知識與人才以及相關市場信息和管理技能，從而影響研發(fā)。在考慮影響技術創(chuàng)新的供給政策時，不容忽視的一點就是研發(fā)的外部經(jīng)濟、政治和法律環(huán)境。正是因為研發(fā)環(huán)境的復雜性，單純的供給政策有時難以有效地推動創(chuàng)新的發(fā)展。（2）環(huán)境側(cè)政策會影響到研發(fā)和市場兩方面的經(jīng)濟、政治和法律環(huán)境，也就是說環(huán)境政策不但會影響技術創(chuàng)新的技術可行性也會影響其商業(yè)可行性。環(huán)境側(cè)政策工具主要包括財務、稅務、法律法規(guī)和策略性措施四個方面。環(huán)境政策是通過影響研發(fā)的資金來源以及國內(nèi)市場環(huán)境（產(chǎn)業(yè)結構）這兩大環(huán)境因素，而不是直接影響研發(fā)和市場，它們會間接對技術的供給和需求產(chǎn)生影響，最終影響技術創(chuàng)新。（3）需求側(cè)政策工具注重刺激市場的出現(xiàn)或重構新的市場，通過政策來影響國際、國內(nèi)需求，進而影響技術創(chuàng)新的商業(yè)可行性的政策。需求政策會降低企業(yè)創(chuàng)新的市場風險，拉動創(chuàng)新，主要表現(xiàn)為政策對創(chuàng)新的拉動力。需求政策工具可分為政府采購、公共服務、貿(mào)易和海外代理四個方面。同供給側(cè)政策類似，需求政策也有直接影響國內(nèi)國際市場或通過影響市場的宏觀環(huán)境間接影響市場需求。與供給側(cè)政策相同，需求側(cè)政策也不是創(chuàng)新需求的全部影響因素，政府仍然要考慮國內(nèi)、國際市場的經(jīng)濟、政治、法律環(huán)境，只有這兩者相互利好才能真正拉動需求，提高商業(yè)可行性。

我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策工具特點分析

本研究收集整理了我國政府于1979～2015年間發(fā)布的與中小企業(yè)相關的政策措施和法規(guī)共405條。我們將其中涉及到創(chuàng)新的248條政策作為分析樣本。從總體上看，我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策工具以環(huán)境型為主，占比為60%。其次是供給型政策工具，占29%。需求側(cè)政策工具占總數(shù)的11%?？梢钥闯觯覈鴮χ行∑髽I(yè)在技術創(chuàng)新方面的支持政策主要是“供給推動”型，“需求拉動”型政策措施出臺比較少，尤其是以政府采購作為工具激勵中小企業(yè)進行技術創(chuàng)新的相關政策缺乏。這樣的整體分布情況與美國、英國等主要發(fā)達國家的表現(xiàn)是一致的，[7]但通過對具體措施的深入分析我們發(fā)現(xiàn)，我國的各項政策工具選擇的主要抓手、使用方式和側(cè)重點上與發(fā)達國家的做法是有明顯差異的。

供給側(cè)政策工具以信息和教育為主。信息手段注重物理平臺的搭建，教育以管理培訓為主。在供給側(cè)政策中，占比最高的是信息相關政策。信息政策工具主要以“政府提供咨詢服務”和“建設中小企業(yè)信息網(wǎng)絡”以及“建立中小企業(yè)信息庫”為主。政策覆蓋領域比較全面，政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性很強。可見政府主要的著力點是為中小企業(yè)的技術供需雙方搭建平臺，對接需求，這使得我國技術市場的交易額近年來有了飛速提高。

教育也是供給側(cè)政策的主要工具。在與中小企業(yè)相關的教育政策上，占比數(shù)量最多的是再培訓，占到68.6%。培訓內(nèi)容主要是針對管理者和創(chuàng)業(yè)者培訓（占65.7%），以及企業(yè)管理相關培訓（占22.9%），而針對技術人員的培訓卻非常少，僅占11.4%?？梢?，針對技術的培訓有待加強。雖然對管理培訓很重視，但較多的還是通過外部培訓的授課方式展開，內(nèi)部培訓或企業(yè)間交流培訓較少。其次是高等教育，占21.6%。對于人才的引進十分重視。而對中小企業(yè)技術創(chuàng)新有重要影響的職業(yè)教育卻長期沒有引起足夠的重視，僅占到教育工具的9.8%，不到10%?？梢娐殬I(yè)教育目前尚沒有引起足夠的重視。從全球范圍來看，職業(yè)教育對一個國家培養(yǎng)高素質(zhì)勞動力，促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有非常突出的影響。我們可以從英國的學徒制、德國的“雙元制”教育以及日本的再教育對本國企業(yè)技術創(chuàng)新和國家經(jīng)濟發(fā)展的積極作用中總結成功經(jīng)驗。[8]

環(huán)境側(cè)政策工具重視財務金融工具和法律法規(guī)的使用。對間接金融手段的應用有限，法律法規(guī)執(zhí)行性不強。在環(huán)境側(cè)政策工具上，財務政策特別是金融擔保政策，是被各個國家驗證過的，能對中小企業(yè)長足發(fā)展產(chǎn)生重要積極影響的政策。我國財務金融相關的政策數(shù)量是最多的，有121條之多，可見政府對中小企業(yè)資金問題的重視程度。其中，政府直接作用的財務金融政策占39%，例如政府直接出資或由政府出資的擔保機構提供擔保等。政府通過社會力量間接影響的政策占61%，包括銀行信貸、建設中小企業(yè)信用擔保體系、支持企業(yè)直接融資、鼓勵民間擔保機構為中小企業(yè)提供擔保、鼓勵民間資本投資中小企業(yè)等等。但我國目前存在較為突出的問題是信用擔保體系不健全，以及民間資本的參與性較差，沒有被充分調(diào)動和利用起來。而風險資本的運用更是十分匱乏，這與專業(yè)性人才的匱乏有關。財務金融政策的直接手段占比近40%，這對于政府而言負擔是比較重的。

法律法規(guī)也是我國中小企業(yè)環(huán)境側(cè)的主要手段之一。從數(shù)量上看，我國出臺法律法規(guī)不在少數(shù)，但政策的效力較差。首先，目前我國在與中小企業(yè)技術創(chuàng)新相關的法律法規(guī)尚不健全，在相關法律法規(guī)政策多數(shù)比較宏觀，停留在指導性層面，沒有落到實處的操作方法。其次，我國發(fā)布中小企業(yè)創(chuàng)新政策的政策主體呈現(xiàn)多元化的特點，對中小企業(yè)政策的執(zhí)行主體也存在同樣的特點。

政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手，中小企業(yè)占政府采購總額的比例是比較高的，但政府采購措施并未起到促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的作用。政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手，占到需求側(cè)政策的34.21%。據(jù)統(tǒng)計，我國2014年政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為13179.76億元，占全國政府采購規(guī)模的76.2%，2015年這一比例為76.3%，2016年提高到77.3%。可見我國政府在政府采購中給予中小企業(yè)的保護。而在科技產(chǎn)品中，就很難看到中小企業(yè)的身影。我國目前并沒有明確的法律規(guī)定政府采購在促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新方面的規(guī)范。[9]

研究啟示

我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策從1979年至今已經(jīng)得到了很大的發(fā)展，但是相比于發(fā)展更久的歐美發(fā)達國家，我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策仍然存在很多的問題，可以從三個方面進行改進。

通過職業(yè)教育體系的完善培育高技能人才，提高產(chǎn)品國際競爭力，助力產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。我國經(jīng)歷了經(jīng)濟快速增長的四十年，老舊的產(chǎn)業(yè)結構目前已經(jīng)無法滿足現(xiàn)有發(fā)展要求。而產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的核心是技術的升級和創(chuàng)新，最終要通過高技能的人才和高素質(zhì)的員工來實現(xiàn)。發(fā)達國家的成功經(jīng)驗一再說明，完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系是增強國家競爭力，特別是發(fā)展實體經(jīng)濟的重要戰(zhàn)略。結合我國目前職業(yè)教育的現(xiàn)狀，我們認為：第一，正確認識職業(yè)教育。沒有扎實的基礎學科的掌握能力，培養(yǎng)不出有創(chuàng)新能力和高技能的技術人才。同時，需要加強對職業(yè)教育的考核力度。第二，職業(yè)教育應由企業(yè)主導，而不是政府。企業(yè)是技能人才的使用者，最了解市場需要什么樣的人才，也是職業(yè)教育的直接受益者。因此，學徒要掌握哪些技能、如何培育以及成本支出主要應以企業(yè)為主。第三，通過建立階梯化的職業(yè)教育體系，構建不斷向上發(fā)展的通道。職業(yè)教育和高等教育是人在特定階段的對未來職業(yè)的選擇，不應該有高低之分，它們之間應當具備一定的流通的可能性。

加強間接金融手段的使用，發(fā)揮市場作用篩選真正好的項目，同時能夠提高資金安全性。研究表明，直接財政補貼的長期效應并不理想。從數(shù)量上說，直接的財政手段能夠提供的資金支持對于中小企業(yè)龐大的資金需求來說是非常有限的，同時也給政府財政造成負擔;從項目篩選的角度來說，直接的金融措施不能充分發(fā)揮市場機制的作用進行項目優(yōu)選。而間接金融手段不僅能利用乘數(shù)效應，調(diào)動更廣泛的社會力量為中小企業(yè)提供更多的資金，同時專業(yè)的項目篩選也能夠提高資金的安全性。實踐表明，信用保證制度是發(fā)達國家對中小企業(yè)使用率最高且效果最佳的一種金融支持制度。中小企業(yè)的信用問題一直是融資的障礙，政府可通過設立中小企業(yè)貸款擔?；饋砀纳七@一問題，為中小企業(yè)與金融機構之間搭建良好的融資渠道。同時政府的擔保權應該允許在市場上自由買賣，這樣能夠提高放款銀行的資產(chǎn)流動性，進一步降低銀行的經(jīng)營風險，刺激其放貸行為。該體系的建立能夠在銀行最為看重的經(jīng)營安全性和盈利性上獲得保障。同時，組合運用多元化的融資機制，培育專業(yè)的科技金融服務隊伍。

從制度上強化政府采購對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的促進作用。通過政府采購來促進本國企業(yè)的自主創(chuàng)新不僅僅是國際社會的共識，也是發(fā)達國家的普遍做法。目前來看，我國政府采購制度主要著力于建立規(guī)范的采購程序，促進企業(yè)公平競爭上。同時，缺乏具體實施的條件，使得其對經(jīng)濟和社會的調(diào)控效果得以弱化。因此，本文認為我國政府應當從立法層面上強化政府采購對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的促進作用。目前我國還沒有從法律上去規(guī)范政府采購對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的作用，現(xiàn)有的一些相關政策規(guī)定雖然具有指導性，但過于宏觀，操作性較弱。國家應當對政府采購促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新給予針對性較強的政策上的支持。

（本文系國家自然科學基金“網(wǎng)絡層級對合作研發(fā)企業(yè)創(chuàng)新績效的影響機理：釋放和吸收能力的雙中介”、教育部人文社科規(guī)劃基金“開放式創(chuàng)新環(huán)境下網(wǎng)絡嵌入性對研發(fā)型科技中介服務影響機理的實證研究”的階段性成果，項目編號分別為：71802020、17YJC630080）

注釋

[1]Theodore J. Lowi， "Four Systems of Policy， Politics， and Choice"， Public Administration Review， 1972， pp. 298-310.

[2]Howlett， M. and Ramesh， M.， Studying public policy： policy cycles and policy subsystems.， Oxford University Press， 2009.

[3]Mcdonnell， L. and R. Elmore， "Alternative Policy Instruments"， CPRE Joint Note Series， 1987; Gormley， W.， J. Hoadley and C. Williams， "Potential Responsiveness in the Bureaucracy Views of Public Utility Regulation"， American Political Science Review， 1983， pp. 704-717; Schneider， A.L. and H. Ingram， "The Behavioral Assumptions of Policy Tools"， Journal of Politics， 1990， pp. 510-529.

[4]Bemelmans-Videc， M.， R.C. Rist and E. Vedung， Carrots， Sticks， and Sermons Policy Instruments and Their Evaluation， Transaction Publishers， 1998.

[5]Borrás， S. and C. Edquist， "The choice of innovation policy instruments"， Technological Forecasting and Social Change， 2013， pp. 1513-1522; Edquist， C.， Innovation Policy — A Systemic Approach， Oxford University Press， 2002; 黃曼、朱桂龍、胡軍燕：《創(chuàng)新政策工具分類選擇與效應評價》，《中國科技論壇》，2016年第1期，第26～30頁;趙筱媛、蘇竣：《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》，《科學學研究》，2007年第1期，第52～56頁。

[6]張韻君：《政策工具視角的中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策分析》，《中國行政管理》，2012年第4期，第43～47頁。

[7]林敏、張藝民、王帥、戴淑芬、張群：《發(fā)達國家支持企業(yè)技術創(chuàng)新政策研究》，《中國科技論壇》，2015年第11期，第139～145頁。

[8]劉育鋒：《英國學徒制改革政策分析》，《中國職業(yè)技術教育》，2017年第18期，第13～19頁;關晶：《英國和德國現(xiàn)代學徒制的比較研究——基于制度互補性的視角》，《華東師范大學學報（教育科學版）》，2017年第1期，第39～46頁;鄭靜雯、肖菲喆：《德國職業(yè)教育的現(xiàn)狀、改革及啟示》，《廣東教育》，2014年第4期，第143～145頁。

[9]鄭燕琴：《政府采購促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新問題研究》，碩士學位論文，湖南大學，2009年。

責 編/趙鑫洋