呂黎朝 胡茂 陳世平 陳燁

摘要 《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號）首次提出要深化供銷合作社綜合改革，構(gòu)建完善合理的雙線運行機制。這一文件的出臺為供銷合作社改革指明了方向，也是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重大舉措，更是讓供銷合作社真正發(fā)揮黨和政府在“三農(nóng)”工作的抓手，服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺的作用。介紹了供銷合作社雙線運行機制，總結(jié)了四川省在全省試點雙線運行機制改革所取得成效的基礎(chǔ)上，分析了四川省在雙線運行機制改革中存在的問題，提出了推進(jìn)“雙線運行”機制改革的對策建議。

關(guān)鍵詞 雙線運行;機制改革;四川;對策建議

中圖分類號 S-9;F323文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）11-0267-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.078

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Deepening the Comprehensive Reform of Supply and Marketing Cooperatives （Zhongfa 〔2015〕 No. 11） proposed for the first time to deepen the comprehensive reform of supply and marketing cooperatives and build a sound and reasonable twoline operation mechanism. The promulgation of this document has pointed out the direction for the reform of the supply and marketing cooperatives， and is also a major measure to promote the modernization of agriculture and rural areas. It is also to let the supply and marketing cooperatives truly play the role of the party and the government in the work of “agriculture， rural areas and farmers” and serve the new forces of farmers production and life， the role of the integrated platform. We analyzed the problems of the twoline operation mechanism reform in Sichuan Province on the basis of the twoline operation mechanism of the supply and marketing cooperatives， and analyzed the problems existing in the reform of the twoline operation mechanism in Sichuan Province， and put forward the countermeasures for the operation of the mechanism reform.

Key words Twoline operation;Mechanism reform;Sichuan;Countermeasures

基金項目 西南科技大學(xué)校級項目（17SXB269）;西南科技大學(xué)研究生創(chuàng)新項目（18ycx026）。

作者簡介 呂黎朝（1994—），男，四川巴中人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展。*通信作者，副教授，從事農(nóng)業(yè)推廣研究。

收稿日期 2019-03-25;修回日期 2019-04-06

中共中央國務(wù)院出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號）明確指出：“供銷合作社要深化體制改革，創(chuàng)新運行機制，理順社企關(guān)系，密切層級聯(lián)系，著力構(gòu)建聯(lián)合社機關(guān)主導(dǎo)的行業(yè)指導(dǎo)體系和社屬企業(yè)支撐的經(jīng)營服務(wù)體系，形成社企分開、上下貫通、整體協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的雙線運行機制”[1]。對供銷合作社實施綜合改革，是時代的需要也是供銷合作社自身發(fā)展的需要。當(dāng)前中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，正面臨新的歷史發(fā)展機遇。供銷合作社的發(fā)展離新時代的發(fā)展要求還有一定距離，特別是在如何處理好聯(lián)合社機關(guān)和社屬企業(yè)“雙線運行”關(guān)系上遠(yuǎn)不能跟上時代發(fā)展的步伐。如何正確有效地進(jìn)行“雙線運行”機制改革，這需要堅定不移地以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深刻認(rèn)識和正確把握雙線運行機制的科學(xué)內(nèi)涵和重要意義，努力提升為農(nóng)服務(wù)能力，積極推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。筆者通過對四川“雙線運行”機制改革的分析，提出推進(jìn)四川“雙線運行”機制改革的對策建議。

1 供銷合作社“雙線運行”機制介紹

“雙線運行”主要是構(gòu)建聯(lián)合社機關(guān)主導(dǎo)的行業(yè)指導(dǎo)體系和社屬企業(yè)支撐的經(jīng)營服務(wù)體系，形成社企分開、上下貫通、整體協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的雙線運行機制[2]。目的是提升供銷合作社運行效率，明確機關(guān)與社屬企業(yè)的職責(zé);做好政府與農(nóng)民的紐帶作用，實現(xiàn)機關(guān)與社屬企業(yè)雙向服務(wù)，既有分力又有合力，提升為農(nóng)服務(wù)能力。

1.1 疏通雙線管理體系，明確各自職責(zé)

供銷合作社“雙線運行”機制改革，首先建立行之有效的行業(yè)指導(dǎo)體系與經(jīng)營服務(wù)體系。聯(lián)合社機關(guān)與社屬企業(yè)分開，理順管理體系，明確各自職責(zé)。一是供銷合作社機關(guān)負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行政府相關(guān)方針政策，指導(dǎo)社屬企業(yè)做好為農(nóng)服務(wù)的經(jīng)營工作，密切聯(lián)系政府、社屬企業(yè)和農(nóng)民;二是社屬企業(yè)整合資源形成合力，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理結(jié)構(gòu)，實行企業(yè)法人代表制度，實施集團(tuán)化戰(zhàn)略。做實為農(nóng)服務(wù)，承接政府、社會需要供銷社服務(wù)的各項工作，提升為農(nóng)服務(wù)的經(jīng)營能力，以提高企業(yè)的盈利能力為目的，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。形成政企分開，既分既合，在管理上理順關(guān)系，在職責(zé)上明確責(zé)權(quán)。供銷合作社機關(guān)主政，社屬企業(yè)主營，各自發(fā)揮優(yōu)勢，提升整體運行效率。

1.2 雙線服務(wù)形成合力，提升為農(nóng)服務(wù)能力

供銷合作社作為一個既有政府背景，又有企業(yè)屬性的特殊組織機構(gòu)，決定了它擁有執(zhí)行政府政策的職責(zé)和進(jìn)行企業(yè)經(jīng)營的權(quán)利。實施“雙線運行”機制改革，目的就是發(fā)揮其特殊優(yōu)勢，形成以政府行為和市場行為并舉的為農(nóng)服務(wù)雙線體系。一是供銷合作社機關(guān)通過行政管理形式，進(jìn)行為農(nóng)服務(wù)的行業(yè)指導(dǎo)，特別是提升一些具有公益性質(zhì)的為農(nóng)服務(wù)活動的執(zhí)行能力;二是社屬企業(yè)在進(jìn)行市場化運營的同時，要承接其他社會企業(yè)不愿承接的具有公益性質(zhì)的為農(nóng)服務(wù)活動。這樣既執(zhí)行了政府政策、適應(yīng)了市場運行的規(guī)律又滿足了農(nóng)民的需求，形成供銷合作社機關(guān)、社屬企業(yè)雙線服務(wù)合力;三是行業(yè)指導(dǎo)體系與經(jīng)營服務(wù)體系既是分開運行各司其職又是相互交錯優(yōu)勢互補。從運行體制來看，兩個體系是分開運行，互不干涉;從管理體制來看，行業(yè)指導(dǎo)體系是高于經(jīng)營服務(wù)體系的，行業(yè)指導(dǎo)機關(guān)對社屬企業(yè)擁有監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)利。通過“雙線運行”機制改革，提升運行的效率，發(fā)揮兩個體系的優(yōu)勢，不斷夯實為農(nóng)服務(wù)基礎(chǔ)，形成“1+1>2”的合力，提高為農(nóng)服務(wù)能力。

2 四川供銷合作社“雙線運行”機制改革情況

“雙線運行”機制改革以來，四川省供銷系統(tǒng)始終以習(xí)近平新時代中國特色社會主義新思想為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹中央深化供銷合作社綜合改革重大部署，踐行為農(nóng)服務(wù)的宗旨，為全國供銷系統(tǒng)深化改革提供積極示范和借鑒，在機制改革中取得了一定的成就，但也存在一些問題。

2.1 雙線運行體系逐步建立，但重點事項有待深化

一是以聯(lián)合社機關(guān)為主導(dǎo)的行業(yè)指導(dǎo)體系得到逐步完善。聯(lián)合社機關(guān)運行機制不斷完善，機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和職能配置得到調(diào)整優(yōu)化，全省21個市（州）中有14個市、64個縣級供銷社新設(shè)立監(jiān)事會，59個市、縣級供銷社召開社員代表大會，選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會。社屬資產(chǎn)監(jiān)管體制改革有序推進(jìn)，省本級、147個市、縣兩級供銷社成立了社屬資產(chǎn)管理委員會，社屬資產(chǎn)管理委員會建立率73%，聯(lián)合社黨組（黨委）、理事會、監(jiān)事會、社資委、社屬資產(chǎn)運營公司各自職責(zé)界定明確，社企關(guān)系得到理順，社屬資產(chǎn)監(jiān)督管理、社屬企業(yè)考核激勵、監(jiān)督問責(zé)機制進(jìn)一步完善。省級制定了綜合業(yè)績考核評分辦法，縣級以上供銷社完善了聯(lián)合社對成員社的工作考核機制，建立了成員社對上級社的工作評價機制，制定了成員社對聯(lián)合社工作評價辦法。供銷發(fā)展基金逐步做實，省本級、38個市級和縣級社建立了供銷合作發(fā)展基金。二是以社屬企業(yè)支撐的經(jīng)營服務(wù)體系基本形成。除眉山市本級和甘孜州部分縣外，各地供銷社都組建發(fā)展了社屬企業(yè)。全省供銷系統(tǒng)截至2017年底有企業(yè)1 063個，其中省級企業(yè)57個，市級企業(yè)159個，縣級企業(yè)813個，基層社企業(yè)34個。省級社屬企業(yè)優(yōu)化重組到位，“5+2”（四川省農(nóng)資集團(tuán)、四川省棉麻集團(tuán)、四川省農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營集團(tuán)、四川省農(nóng)業(yè)會展集團(tuán)、四川省天府農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流集團(tuán)及四川供銷金控集團(tuán)、資金互助公司）布局初步形成。農(nóng)村資金互助服務(wù)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)村會計服務(wù)發(fā)展迅速，全省供銷系統(tǒng)新建縣級會計服務(wù)中心40個，面向3 000多家經(jīng)營主體開展服務(wù)。

雖然行業(yè)指導(dǎo)體系和經(jīng)營服務(wù)體系得到逐步建立，但在部分的改革事項上進(jìn)展緩慢，特別是供銷合作發(fā)展基金、農(nóng)村資金互助社等建設(shè)上，改革力度明顯不足。全省202個市（州）、縣（區(qū)），只有38個市（州）、縣（區(qū)）建立了供銷合作發(fā)展基金，占比為19%。在農(nóng)村資金互助社建立上，據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)真正有效運行的資金互助社占比很少。資金是撬動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要動力，供銷合作基金和農(nóng)村資金互助社作為合作社資金儲備與流轉(zhuǎn)的組織，由于改革力度不足，運轉(zhuǎn)效率與方式滯后，在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用不明顯，阻礙了為農(nóng)服務(wù)能力的有效提升。

2.2 基層組織得到建設(shè)發(fā)展，但帶動能力有待提升

通過改革試點，四川省供銷系統(tǒng)的基層組織得到快速的建設(shè)發(fā)展。其中因地制宜探索建立了生產(chǎn)、供銷和信用合作“三位一體”的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會，多地農(nóng)合聯(lián)的組織機構(gòu)已延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級，發(fā)揮了農(nóng)合聯(lián)綜合服務(wù)平臺作用，提高了農(nóng)民生產(chǎn)組織化程度。“黨建帶社建，村社共同建”行動深入推進(jìn)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委帶動，大力推行“供銷合作社+農(nóng)民專業(yè)合作社+村集體經(jīng)濟(jì)”模式，聯(lián)合村兩委共上產(chǎn)業(yè)項目、共建綜合服務(wù)社，有力推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。根據(jù)四川省供銷合作社統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2017年底累計建設(shè)發(fā)展基層社3 499個、農(nóng)民合作社8 855個、農(nóng)村綜合服務(wù)社20 681個、莊稼醫(yī)院1.2萬個、行業(yè)協(xié)會1 159個。基層社鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率提升至82%，其中15個市已實現(xiàn)基層社鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，6個市的農(nóng)村綜合服務(wù)社村級覆蓋率超過60%。

四川省供銷系統(tǒng)基層組織得到快速建設(shè)發(fā)展，但也暴露出了一些問題。筆者走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分基層組織的輻射服務(wù)范圍狹窄，帶動農(nóng)民發(fā)展致富能力弱，基層組織實力不足等問題表現(xiàn)突出，其中一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在“有牌無人”的尷尬境地。

2.3 為農(nóng)服務(wù)能力的得到提升，但為農(nóng)服務(wù)實力不強

改革試點以來，四川省供銷系統(tǒng)在農(nóng)村電商、農(nóng)村土地、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村會計等方面的為農(nóng)服務(wù)取得提升。其中農(nóng)村電商迅猛發(fā)展，四川省供銷社穩(wěn)步實施“互聯(lián)網(wǎng)+供銷社”行動計劃，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)，推動多種形式的產(chǎn)銷對接，幫助小農(nóng)生產(chǎn)特別是深度貧困地區(qū)的貧困群眾解決農(nóng)產(chǎn)品賣難問題。以省供銷電商公司為龍頭，建成“川字號”特色農(nóng)產(chǎn)品線上線下體驗運營中心，開展“背簍萬里行”活動，依托“云背簍”和“供銷E家”平臺，組織“川字號”特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品入駐運營中心。推動傳統(tǒng)社屬企業(yè)引入電商業(yè)務(wù)，信息化改造基層經(jīng)營服務(wù)網(wǎng)點3 258個。組建區(qū)域性電商物流公司27家，利用供銷社連鎖配送體系，在116個縣（市、區(qū)）開展了鄉(xiāng)村電商物流配送業(yè)務(wù)。截至2017年底，四川省供銷系統(tǒng)培育發(fā)展專業(yè)電子商務(wù)企業(yè)117家，建成區(qū)域性電子商務(wù)平臺70個、規(guī)?；娮由虅?wù)運營服務(wù)中心（電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)客中心等）61個。7個市級社、78個縣級社成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村電子商務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，30個縣級社成為主抓單位。土地托管、半托管服務(wù)初具規(guī)模。四川省供銷社積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)村社會化服務(wù)體系創(chuàng)新，因地制宜推出“土地托管”“訂單式”“保姆式”等規(guī)?；?、專業(yè)化服務(wù)，引領(lǐng)和組織農(nóng)民科學(xué)種地、規(guī)模種地，著力打造“農(nóng)民外出打工，供銷社為農(nóng)民打工”服務(wù)品牌，彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程缺管理、缺技術(shù)、缺勞力的短板，有效地解決“誰來種地、地怎么種”、服務(wù)農(nóng)民“最后一公里”的問題。該服務(wù)模式在不改變農(nóng)民土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的前提下，為農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展產(chǎn)加銷、金融服務(wù)等系列社會化服務(wù)，提高了生產(chǎn)效率，降低了生產(chǎn)成本，促進(jìn)了適度規(guī)?；?jīng)營。成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資擔(dān)保、資產(chǎn)收儲等專業(yè)化公司，在市、縣、鄉(xiāng)、村4級建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場服務(wù)體系。籌建農(nóng)業(yè)農(nóng)村會計服務(wù)中心，為市場主體提供財物服務(wù)、會計監(jiān)督和幫民辦事、幫社記賬、幫村理財?shù)确?wù)工作。

當(dāng)前四川省供銷系統(tǒng)已經(jīng)形成了產(chǎn)供銷+金融的一系列為農(nóng)服務(wù)，但同時也存在為農(nóng)服務(wù)整體實力不強的問題，由于受自身實力限制，在進(jìn)行土地托管服務(wù)中部分地區(qū)，土地托管形式單一對托管后的土地有效利用能力不足，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益不高，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用不明顯。農(nóng)業(yè)農(nóng)村會計服務(wù)中心，由于人才缺失、專業(yè)化水平不高，導(dǎo)致整體業(yè)務(wù)層次較低，發(fā)展壯大的潛力不足。

3 推進(jìn)四川“雙線運行”機制改革的對策建議

“雙線運行”機制改革的核心要義是，緊跟當(dāng)前時代發(fā)展的步伐，落實中央賦予供銷合作社的歷史使命，促進(jìn)供銷系統(tǒng)運作效率的提升，提高為農(nóng)服務(wù)的能力。四川省在推進(jìn)“雙線運行”機制改革要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的要求，圍繞政企分開、上下貫通、整體協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的目標(biāo)，扎實推進(jìn)綜合改革，抓住改革的“牛鼻子”，突破重點改革區(qū)，夯實基礎(chǔ)提升能力，創(chuàng)新思維培育發(fā)展新動力，是“雙線運行”機制改革的重要途徑。

3.1 切實理順機制突破改革重點區(qū)

此次供銷合作社的機制改革，主要是以形成行業(yè)指導(dǎo)體系和經(jīng)營服務(wù)體系為主。兩個體系既是分離又是交叉，各自在自己的體系中運轉(zhuǎn)，同時又借助各自體系的優(yōu)勢來助推為農(nóng)服務(wù)能力的提升。四川供銷系統(tǒng)在此次機制改革中存在著機制理順不暢、兩個體系界限不明等現(xiàn)象，鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)該切實理順機關(guān)在行業(yè)指導(dǎo)和企業(yè)在經(jīng)營服務(wù)體系的運行關(guān)系，分清各自權(quán)責(zé)界限，建設(shè)好協(xié)調(diào)運行機制。改革是否取得成功，關(guān)鍵在于重點區(qū)是否有所突破。筆者認(rèn)為三會（社員代表大會、理事會、監(jiān)事會）制度、供銷合作發(fā)展基金、農(nóng)村互助資金社是改革的重點和難點區(qū)。主要原因是：三會制度作為供銷合作社的重要權(quán)力機構(gòu)，供銷合作基金是各層級供銷合作社屬效開展業(yè)務(wù)的資金庫，農(nóng)村互助資金社是基層組織及農(nóng)民發(fā)展壯大的加油站。突破改革的重點區(qū)是當(dāng)前機制改革主要方向，也是機制改革取得重大突破的關(guān)鍵，更是未來供銷系統(tǒng)有效發(fā)展的保障。

3.2 夯實基礎(chǔ)提升基層組織輻射圈

四川供銷系統(tǒng)在此次機制改革應(yīng)切實夯實基礎(chǔ)，不可為應(yīng)付改革而改革，基礎(chǔ)的牢固度決定上層建筑的高度。供銷系統(tǒng)中看得見、摸得著的基礎(chǔ)就是基層組織，基層組織處于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一線，是供銷系統(tǒng)能力展示的窗口也是自我檢驗的鏡子，切實建設(shè)基層組織是發(fā)展壯大的有效途徑。基層組織作為為農(nóng)服務(wù)的基層工作站，要做到滿足各式各樣的為農(nóng)服務(wù)工作的能力，這樣才可以拓展服務(wù)渠道，拓寬服務(wù)范圍，提高影響力，提升輻射圈。

3.3 培育創(chuàng)新思維建設(shè)高素質(zhì)人才庫

創(chuàng)新是每個時代亙古不變的主題，在如今這個高度創(chuàng)新的時代顯得尤為重要。四川省供銷系統(tǒng)應(yīng)緊跟時代創(chuàng)新的步伐，鼓勵創(chuàng)新思維，加快創(chuàng)新的速率，積極培養(yǎng)創(chuàng)新人才，建設(shè)完善的人才培養(yǎng)制度，出臺人才引進(jìn)政策。筆者走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前四川省各層級供銷合作社在人才培養(yǎng)上十分欠缺，甚至有些地方出現(xiàn)了人才斷代、青黃不接的境地。為了擺脫這樣的境地，更好地推進(jìn)改革發(fā)展需要，適應(yīng)新時代的變化，可以通過“引進(jìn)、培育、共建”來建設(shè)高素質(zhì)人才庫。一是從高校、社會上引進(jìn)高素質(zhì)專業(yè)人才;二是從系統(tǒng)內(nèi)部培養(yǎng)敢想、敢干、年輕的干部，依托系統(tǒng)內(nèi)部學(xué)校，招收培養(yǎng)為農(nóng)服務(wù)專業(yè)學(xué)生;三是與高校、農(nóng)業(yè)企業(yè)共同建設(shè)供銷合作智庫，通過智庫發(fā)掘和培養(yǎng)人才。人才是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)因，重視人才才是抓住了未來。

47卷11期 呂黎朝等 供銷合作社“雙線運行”機制改革問題及對策建議

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