胡姍辰 王云霞

[摘要] 當(dāng)前北京市文物法制建設(shè)相對(duì)滯后，一定程度上制約了文物保護(hù)利用改革的步伐。為提升北京市文物保護(hù)的法制化水平，北京應(yīng)貫徹中央《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見(jiàn)》的精神和要求，吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)積極探索制度創(chuàng)新，推動(dòng)文物保護(hù)利用改革進(jìn)程;應(yīng)建立綜合性法規(guī)和專(zhuān)項(xiàng)立法并進(jìn)的地方文物法制體系，與時(shí)俱進(jìn)地完善有關(guān)制度，并加強(qiáng)推動(dòng)文物保護(hù)利用的制度創(chuàng)新。同時(shí)還應(yīng)通過(guò)加大違法處罰力度，維護(hù)法律的威懾性。

[關(guān)鍵詞] 文物保護(hù);? 文物管理;? 地方文物法制;? 北京

[中圖分類(lèi)號(hào)] D616;G26? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2019）08-0064-03

北京是新中國(guó)的首都，也是一座有著悠久歷史的古都，有豐富的文物資源。北京市可借鑒國(guó)外和兄弟省市文物法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)文物法制建設(shè)，完善北京市文物保護(hù)立法體系。作為上位法的實(shí)施法，《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《文物保護(hù)法》”）辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《北京辦法》”）和《北京歷史文化名城保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《北京條例》”）是北京市開(kāi)展各項(xiàng)文物工作的重要法律依據(jù)。近年來(lái)，《文物保護(hù)法》數(shù)度修改，北京市文物工作和歷史文化名城保護(hù)的指導(dǎo)思想和客觀形勢(shì)已發(fā)生重大變化，地方性法規(guī)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整勢(shì)在必行。

與時(shí)俱進(jìn)完善有關(guān)制度

為適應(yīng)當(dāng)前文物工作新形勢(shì)和新要求，北京市應(yīng)有針對(duì)性地修改和完善地方性法規(guī)制度，為新時(shí)期文物保護(hù)和利用工作的開(kāi)展，提供明確的指引和保障。

綜合性法規(guī)和專(zhuān)項(xiàng)立法研究并進(jìn)，對(duì)重要的保護(hù)對(duì)象或文物工作實(shí)踐中較為突出的問(wèn)題加以規(guī)范。當(dāng)前，《北京條例》正在著手修訂，根據(jù)現(xiàn)行《文物保護(hù)法》《博物館管理?xiàng)l例》等上位立法和北京市文物工作實(shí)際，有針對(duì)性地修訂《北京辦法》，或直接出臺(tái)《北京市文物保護(hù)條例》，是完善北京市文物法制體系的重要舉措。加強(qiáng)對(duì)市轄各項(xiàng)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的法制建設(shè)，制定世界遺產(chǎn)地方性法規(guī)，是履行《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和我國(guó)世界遺產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定的迫切要求。依據(jù)《博物館條例》制定地方性法規(guī)或市政府規(guī)章，促進(jìn)和規(guī)范國(guó)有和非國(guó)有博物館的發(fā)展及館藏文物的活化利用，有利于彌補(bǔ)北京市現(xiàn)行文物法制在規(guī)范可移動(dòng)文物保護(hù)和管理方面的不足。

明確各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作與聯(lián)動(dòng)。文物保護(hù)工作不僅涉及文物部門(mén)，也涉及文旅、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)，以及文物所在地地方政府。2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革融合原文化和旅游部門(mén)職能，組建新的文化和旅游部。這是國(guó)家文化工作理念的重大變化，將深刻影響文物工作的發(fā)展和走向。北京市新一輪機(jī)構(gòu)改革基本完成，市文物、文化和旅游、規(guī)劃和自然資源等部門(mén)，如何在文物保護(hù)利用和歷史文化名城保護(hù)工作中，既各司其職又相互配合，需要地方文物立法與時(shí)俱進(jìn)地加以明確規(guī)范。

完善重大決策的咨詢與社區(qū)參與機(jī)制，增強(qiáng)決策的民主性和科學(xué)性。在全民關(guān)注和積極參與文物保護(hù)利用的新時(shí)代，文物工作要在保證文物安全的同時(shí)，更加廣泛和深入地面向公眾、服務(wù)公眾、充分尊重公眾和遺產(chǎn)社區(qū)的意愿，實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)與利用的相互促進(jìn)與平衡。一些省市在有關(guān)地方性法規(guī)中確立了文物工作重大決策咨詢機(jī)制，促進(jìn)決策的科學(xué)性。如《上海市文物保護(hù)條例》規(guī)定，設(shè)立文物保護(hù)專(zhuān)家委員會(huì)，作為決策咨詢機(jī)構(gòu)?！渡綎|省文物保護(hù)條例》建立了文物保護(hù)專(zhuān)家咨詢機(jī)制，規(guī)定了不可移動(dòng)文物遷移、拆除以及相關(guān)工程和建設(shè)活動(dòng)審批決策的專(zhuān)家咨詢程序。對(duì)與所在地居民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的保護(hù)對(duì)象，在作出重大決策時(shí)應(yīng)吸納社會(huì)公眾及遺產(chǎn)社區(qū)的參與，征求他們的建議，考慮他們的意愿。公眾調(diào)查是英、法等國(guó)制定和修改遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的法定程序。借鑒以上經(jīng)驗(yàn)，確立北京市文物保護(hù)重大決策專(zhuān)家咨詢和社區(qū)參與機(jī)制，對(duì)于提升決策的科學(xué)性與民主性，減輕由于文物權(quán)屬和管理結(jié)構(gòu)復(fù)雜給保護(hù)和利用工作帶來(lái)的阻礙，具有積極意義。

積極引導(dǎo)社會(huì)參與，促進(jìn)文物保護(hù)中的公私合作。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多元投入，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的積極性，健全社會(huì)參與機(jī)制，是中央對(duì)加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的明確要求。近年來(lái)，企業(yè)投入資金參與文物活化、社會(huì)組織開(kāi)展文物保護(hù)宣傳志愿服務(wù)、青少年文化遺產(chǎn)教育等社會(huì)參與活動(dòng)蓬勃發(fā)展，成為北京市文物保護(hù)利用中一股不可忽視的重要力量。但是，由于缺乏明確的法律規(guī)制，文物保護(hù)利用中的社會(huì)參與呈現(xiàn)一定的自發(fā)性和無(wú)序性，尚未形成社會(huì)參與和政府工作相互補(bǔ)充、相互配合、相互促進(jìn)的格局。相關(guān)激勵(lì)和保障制度的缺失，也影響社會(huì)參與的持續(xù)性和社會(huì)實(shí)效。通過(guò)賦權(quán)和合作的方式充分發(fā)揮文物保護(hù)社會(huì)組織的作用，并為其持續(xù)發(fā)展提供法制保障，是英、美等國(guó)文化遺產(chǎn)立法的特色和經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)近年來(lái)制定或修訂的地方性文物保護(hù)立法，如廣東開(kāi)平、安徽黃山以及浙江、山西等地，均增加了鼓勵(lì)公眾設(shè)立文物保護(hù)基金、開(kāi)展文化遺產(chǎn)價(jià)值研究與傳播、參與文物公益性利用等方面的內(nèi)容。這對(duì)于市縣級(jí)以下文物建筑的認(rèn)養(yǎng)保護(hù)，取得了不錯(cuò)的社會(huì)效果，形成了較為成熟的社會(huì)參與模式。北京市應(yīng)在確保文物安全的前提下，順應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主體參與文物保護(hù)利用的熱情，引導(dǎo)社會(huì)公眾有序地參與其中，促進(jìn)社會(huì)主體與政府展開(kāi)合作。通過(guò)一定的政策支持，提升文物保護(hù)利用工作中社會(huì)主體的參與能力和可持續(xù)性。

推動(dòng)文物保護(hù)利用機(jī)制改革

建立完善的文物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)文物保護(hù)利用中的公私利益平衡。公私利益失衡，一定程度上是影響文物保護(hù)制度的實(shí)施效果、阻礙文物保護(hù)措施落到實(shí)處的重要因素之一。在維護(hù)和增進(jìn)文物保護(hù)公共利益時(shí)，切實(shí)保障非國(guó)有主體的合法權(quán)益，是文物工作和社會(huì)治理法治化的必然要求。英、法、意等國(guó)文物立法對(duì)于主動(dòng)履行文物修繕義務(wù)，或因文物保護(hù)導(dǎo)致正當(dāng)權(quán)利受損的所有人或使用人，明確規(guī)定了經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并輔之以稅收減免、權(quán)利空間置換等一些靈活的方式，有效平衡了文物保護(hù)的公共利益與有關(guān)主體的私人利益之間的矛盾。國(guó)內(nèi)一些地方借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)所有人或使用人修繕文物的支出給予一定比例的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，或采取征收、置換、遷出安置等方式，對(duì)私有文物建筑所有權(quán)人或使用人權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前，北京市正在開(kāi)展老城區(qū)直管公房騰退工作，在申請(qǐng)式騰退及安置補(bǔ)助措施方面形成了一定的經(jīng)驗(yàn)，部分私有產(chǎn)權(quán)房屋和無(wú)法實(shí)行協(xié)議騰退的公房，通過(guò)征收途徑加以解決。若能將這些經(jīng)驗(yàn)通過(guò)地方性法規(guī)加以推廣和固化，將極大拓展因文物保護(hù)受到減損的正當(dāng)權(quán)益的補(bǔ)償范圍，激勵(lì)所有人和使用人開(kāi)展文物保護(hù)利用的積極性。

明確文物活化利用的法律原則與邊界，為開(kāi)展文物活化利用探索提供支持。讓文物“活”起來(lái)，是當(dāng)前文物保護(hù)利用改革的核心目標(biāo)之一。強(qiáng)化基本公共文化服務(wù)功能，盤(pán)活、用好國(guó)有文物資源，支持社會(huì)力量依法、依規(guī)合理利用文物資源。健全文物保護(hù)利用法律制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，劃定文物保護(hù)利用的紅線和底線。國(guó)內(nèi)一些地方性立法明確規(guī)定文物利用的方式，如《廣州市文物保護(hù)條例》規(guī)定，不可移動(dòng)文物可以根據(jù)其功能、文物價(jià)值和場(chǎng)地布局等實(shí)際情況，用作重大事件和重要人物的紀(jì)念場(chǎng)館，歷史、文化、藝術(shù)、科學(xué)等展覽場(chǎng)館，旅游觀光和休閑場(chǎng)所，宗教活動(dòng)場(chǎng)所或其他合法用途。有的明確規(guī)定了文物利用的原則和底線要求，如《江蘇省文物保護(hù)條例》專(zhuān)設(shè)“文物利用”章節(jié)，對(duì)文物利用的原則、各級(jí)政府和文物行政部門(mén)在文物利用中的責(zé)任、國(guó)有文物保護(hù)單位和博物館公眾開(kāi)放、復(fù)制和拓印文物以及利用文物舉辦展覽或大型活動(dòng)的要求進(jìn)行規(guī)范。北京市文物活化利用正處于實(shí)踐探索期，可借鑒外省市的立法經(jīng)驗(yàn)，在地方性立法中明確文物活化利用的基本原則，為各類(lèi)文物活化利用設(shè)置底線邊界和監(jiān)管規(guī)則，提供制度支持和法律保障。

探索博物館法人治理框架下的藏品保護(hù)利用制度。推進(jìn)博物館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，賦予博物館更大的辦館自主權(quán)，激發(fā)博物館創(chuàng)新活力，是中央文物保護(hù)利用體制改革的重要舉措之一，也是當(dāng)代博物館發(fā)展的基本趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)一些地方性立法在增進(jìn)博物館自主權(quán)、轉(zhuǎn)變政府管理方式方面進(jìn)行了一些有益嘗試。如《廣州市博物館規(guī)定》明確了博物館建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的規(guī)范，在財(cái)政資金扶持，門(mén)票、非營(yíng)利性收入和受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法享受稅收優(yōu)惠等方面，體現(xiàn)出國(guó)有和非國(guó)有博物館統(tǒng)一規(guī)范、政府從直接管理到間接監(jiān)管的特征。同時(shí)，確認(rèn)了博物館對(duì)藏品及相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的利用權(quán)及責(zé)任。北京博物館數(shù)量和類(lèi)型眾多，文物藏品豐富，對(duì)弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增進(jìn)公共文化福祉具有重要作用。在博物館法人治理框架下，制定北京市博物館管理及文物藏品保護(hù)利用的專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)范，是推進(jìn)文物工作改革的重要內(nèi)容之一。

加大違法處罰力度，維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。行政處罰力度不足、違法成本較低，已成為當(dāng)前制約我國(guó)文物行政工作的重要因素之一。為破解這一難題，一些地方對(duì)損毀文物和歷史建筑的違法處罰進(jìn)行了變通性規(guī)定。如《上海市優(yōu)秀歷史建筑和歷史風(fēng)貌保護(hù)條例》借助損害賠償、恢復(fù)原狀的民事責(zé)任承擔(dān)方式，加大對(duì)違法行為的處罰力度，對(duì)遏制破壞歷史建筑的違法行為產(chǎn)生了明顯效果?！侗本┏青l(xiāng)規(guī)劃條例》中許多違法處罰措施，也與建設(shè)工程的造價(jià)或違法收益直接掛鉤。如建設(shè)工程未取得規(guī)劃許可證件或者未按照規(guī)劃許可內(nèi)容建設(shè)，尚可采取改正措施的，處該工程造價(jià)5%—10%的罰款;無(wú)法采取改正措施消除影響且不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處工程造價(jià)10%以下罰款。違法收入按照違法建設(shè)出售所得價(jià)款計(jì)算，或參照周邊同類(lèi)型房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估確定。北京市可通過(guò)在文物保護(hù)地方性立法中設(shè)置違法處罰規(guī)則，依照違法工程造價(jià)、文物建筑重置價(jià)或違法收益的一定比例進(jìn)行罰款，加大對(duì)文物違法行為的處罰力度，提高法律的威懾力。

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（作者簡(jiǎn)介：胡姍辰，清華大學(xué)建筑學(xué)院博士后研究人員;王云霞，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院文化遺產(chǎn)法研究所所長(zhǎng)、教授）

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