葛丹丹, 鹿 佳, 徐維婕

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201105）

面對(duì)全球化背景下國(guó)際移民的新特征及其挑戰(zhàn)性，國(guó)際移民問題治理形成了以國(guó)家為中心的治理和非國(guó)家行為體治理及其互動(dòng)治理的復(fù)合結(jié)構(gòu)。①郭秋梅：《國(guó)際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社2013年版，第25頁(yè)。國(guó)際組織在國(guó)際移民治理中的作用無(wú)法忽視。在我國(guó)移民管理體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，將我國(guó)移民管理機(jī)關(guān)與國(guó)際組織的合作納入研究視野，是加強(qiáng)我國(guó)移民制度頂層設(shè)計(jì)的有效手段之一。本文以國(guó)際移民組織（IOM）為例，分析國(guó)際組織的戰(zhàn)略發(fā)展優(yōu)勢(shì)，探討與其合作的契合點(diǎn)。

一、中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)加強(qiáng)與國(guó)際組織合作的現(xiàn)實(shí)需要

（一）加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作是拓展中國(guó)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)平臺(tái)的需要

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)際地位的顯著提高，中國(guó)越來(lái)越積極地參與到全球治理體系的建設(shè)中，傳遞中國(guó)的治國(guó)理念。特別是“一帶一路”倡議的深入實(shí)施，中國(guó)在促進(jìn)全球和地區(qū)互聯(lián)互通及人員流動(dòng)中將扮演更重要角色。在2018年中央外事工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：我國(guó)對(duì)外工作要堅(jiān)持以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義外交思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，牢牢把握服務(wù)民族復(fù)興、促進(jìn)人類進(jìn)步這條主線，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，積極參與引領(lǐng)全球治理體系改革，打造更加完善的全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，努力開創(chuàng)中國(guó)特色大國(guó)外交新局面，為全面建成小康社會(huì)、進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)創(chuàng)造有利條件，作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。公安部許甘露副部長(zhǎng)在2018年6月25日召開的國(guó)家移民管理局黨組會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，全國(guó)移民和出入境管理系統(tǒng)、各級(jí)邊防部隊(duì)要切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到習(xí)近平總書記重要講話精神和習(xí)近平外交思想上來(lái)，始終把移民和出入境管理工作放在黨和國(guó)家大局中思考謀劃，找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位，發(fā)揮職能作用，在構(gòu)建新型大國(guó)關(guān)系、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體上主動(dòng)作為，在參與全球治理上貢獻(xiàn)中國(guó)方案、中國(guó)智慧，在反恐怖、“三非”問題治理、打擊非法移民等工作中增加國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，為維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)對(duì)外開放、便利中外人員出入境作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

對(duì)中國(guó)而言，要在國(guó)際社會(huì)進(jìn)一步提升國(guó)際地位，就必須承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任。中國(guó)不能僅僅成為國(guó)際規(guī)則、機(jī)制的被動(dòng)“適應(yīng)者”，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候必須成為現(xiàn)有機(jī)制、規(guī)則的“改革者”，應(yīng)逐步肩負(fù)起推動(dòng)國(guó)際社會(huì)民主化機(jī)制的責(zé)任，積極參與國(guó)際事務(wù)治理。我們不僅需要雙方和多邊的政府舞臺(tái)，還需要借用有影響力的非政府組織的平臺(tái)，多渠道傳播中國(guó)的聲音。我國(guó)移民管理機(jī)關(guān)在加強(qiáng)與國(guó)外移民管理機(jī)關(guān)間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系之外，也應(yīng)在加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作上下功夫，這是進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)在全球移民問題治理領(lǐng)域中話語(yǔ)權(quán)的重要途徑，從而助力我國(guó)進(jìn)一步拓展增強(qiáng)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的平臺(tái)。

（二）加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作是應(yīng)對(duì)全球化進(jìn)程中日益復(fù)雜國(guó)際移民形勢(shì)的需要

當(dāng)前，全球化迅猛發(fā)展，科學(xué)技術(shù)日新月異，人口流動(dòng)不斷加速，人口的跨國(guó)移民也逐漸成為一種普遍現(xiàn)象。2010年全球國(guó)際移民數(shù)量達(dá)到2.14億人。如果過去20年中的增長(zhǎng)速度得以延續(xù)，到2050年，國(guó)際移民總數(shù)將達(dá)到4.05億人。①摘自IOM，World Migration Report 2010,p.1.中國(guó)是人口大國(guó)和移民大國(guó)，面臨諸多亟需治理的國(guó)際移民問題。據(jù)原公安部出入境管理局統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)邊防檢查機(jī)關(guān)共檢查出入境人員5.98億人次，較2016年增長(zhǎng)4.76%；其中，外國(guó)公民入出境5836.36萬(wàn)人次。據(jù)國(guó)家移民管理局統(tǒng)計(jì)，2018年上半年，全國(guó)各類出入境證件簽發(fā)量達(dá)7856.4萬(wàn)件次，與2017年上半年相比增長(zhǎng)18.2%，其中，外國(guó)人簽證證件110萬(wàn)件次；出入境人員總數(shù)達(dá)3.1億人次，同比增長(zhǎng)7.7%，其中，外國(guó)人4575.4萬(wàn)人次。②摘自國(guó)家移民管理局官方網(wǎng)站http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2255000/n2255031/index.html.根據(jù)《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告（2016）》，世界各地華僑華人總數(shù)約為6000萬(wàn)，中國(guó)國(guó)際移民群體成為世界上最大的海外移民群體。如此數(shù)量龐大的人口流動(dòng)，使得中國(guó)在管理移民時(shí)需要大量的人力和物力，尤其是在人口的登記造冊(cè)和出入境查驗(yàn)環(huán)節(jié)。此外，中國(guó)與14個(gè)國(guó)家接壤，緬甸、巴基斯坦、阿富汗等國(guó)家的政治局勢(shì)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，這些國(guó)家的許多難民都選擇前往中國(guó)避難，最典型的就是近年來(lái)緬甸北部果敢地區(qū)的難民涌入中國(guó)的云南，難民潮高峰時(shí)達(dá)到了7000余人。面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際移民形勢(shì)，我們需要借助國(guó)際組織的平臺(tái)和資源，一方面，加強(qiáng)國(guó)家移民管理體系建設(shè)，不斷提高我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際移民問題的治理能力；另一方面，加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家對(duì)話磋商，共同解決面臨問題。

（三）加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作是充分利用國(guó)際組織在全球移民治理中特殊作用的需要

通常情況下，國(guó)際問題的治理依賴于單個(gè)主權(quán)國(guó)家之間建立的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)機(jī)制、多個(gè)主權(quán)國(guó)家之間建立的合作機(jī)制，然而，國(guó)際組織作為非主權(quán)的行為主體，日益凸顯在全球問題治理中的重要影響力。國(guó)際組織的全球治理功能，一方面，從國(guó)家角度而言，國(guó)際組織在全球問題治理中能夠?yàn)閲?guó)家提供一定的幫助。一是重塑國(guó)家利益，即幫助國(guó)家知道它們“需要為何”。全球性問題帶來(lái)的潛在威脅，國(guó)家有時(shí)并不十分清楚，而國(guó)際組織能夠扮演教導(dǎo)、傳授的角色，使國(guó)家對(duì)全球性問題的威脅形成一定的認(rèn)知。比如，世界衛(wèi)生組織常常通過相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)及疾病危害的考察分析來(lái)推動(dòng)一些國(guó)家全面認(rèn)知重大流行疾病，以推動(dòng)國(guó)家有可能把此重大疾病的控制納入國(guó)家利益中。國(guó)際移民組織每年出版關(guān)于世界移民的報(bào)告，舉辦論壇、培訓(xùn)、考察等活動(dòng)，將全球移民治理的相關(guān)理念傳播給國(guó)家。二是為國(guó)家提供信息服務(wù)功能。國(guó)際組織在全球?qū)用婺軌蛱峁┮恍┕蚕硇畔?，這些信息可以為國(guó)家政府所利用，從而為問題的解決提供必要條件。三是有助于形成合作習(xí)慣。即使非政府組織不能從根本上解決全球性問題，但至少基于非政府組織的論壇框架，讓國(guó)家習(xí)慣于用“對(duì)話與合作”的方式解決爭(zhēng)執(zhí)。另一方面，從國(guó)際體系角度而言，一是國(guó)際組織促進(jìn)全球性問題進(jìn)入全球議程。日益全球化的社會(huì)中，全球性問題的出現(xiàn)導(dǎo)致國(guó)家間在處理問題方面相互依賴，但并非所有問題都會(huì)引起國(guó)際社會(huì)的重視，國(guó)家也并不都能認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性及解決的緊迫性。國(guó)際組織能夠推動(dòng)某些國(guó)家未曾關(guān)注或不愿關(guān)注的非傳統(tǒng)性問題上升為國(guó)際議題。二是促進(jìn)信息收集、分析以及供給。國(guó)際組織可以在全球性危機(jī)爆發(fā)后，組織人力對(duì)信息進(jìn)行收集，組織大批該領(lǐng)域的專家對(duì)信息進(jìn)行分析、整理，進(jìn)而提出一份詳實(shí)的工作報(bào)告及問題的應(yīng)對(duì)措施，供國(guó)家參考。三是促進(jìn)原則、規(guī)范的制定與推廣。全球問題治理情況復(fù)雜，通過國(guó)際組織制定的一些原則、規(guī)則，能夠規(guī)范、協(xié)調(diào)個(gè)體利益與群體利益。四是促進(jìn)實(shí)施操作性活動(dòng)。全球問題伴隨著大量并發(fā)性的問題，國(guó)際組織亦能夠協(xié)調(diào)各人道主義組織進(jìn)行救援。五是促進(jìn)國(guó)際制度創(chuàng)建及發(fā)展。在某些全球性問題領(lǐng)域已經(jīng)建立了國(guó)際制度，但在某些領(lǐng)域仍舊缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)制度，國(guó)際組織可以主動(dòng)推動(dòng)相關(guān)國(guó)際制度的創(chuàng)建，并促使其更加完善。①郭秋梅：《國(guó)際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社2013年版，第45-46頁(yè)。從以上國(guó)際組織的特殊作用來(lái)看，使國(guó)際移民組織的特殊功能為我所用，可以進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)國(guó)際移民管理制度的發(fā)展完善，提高應(yīng)對(duì)全球性移民危機(jī)的能力。

（四）加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作是深入推進(jìn)中國(guó)移民管理體制改革的需要

2018年4月2日，國(guó)家移民管理局成立，標(biāo)志著具有現(xiàn)代化治理水平的中國(guó)國(guó)際移民治理體系正式確立。由此，中國(guó)治理人口遷徙進(jìn)入了全新時(shí)代。根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家移民管理局被賦予協(xié)調(diào)擬定移民政策并組織實(shí)施的職責(zé)，明確了國(guó)家移民管理局在中國(guó)移民管理領(lǐng)域各國(guó)家機(jī)關(guān)中的引領(lǐng)地位和肩負(fù)的神圣職責(zé)使命。被賦予的移民管理職責(zé)幾乎涵蓋全球先進(jìn)國(guó)家的各類治理項(xiàng)目，包括出入境管理、口岸證件查驗(yàn)、邊民往來(lái)等慣常類項(xiàng)目，還負(fù)責(zé)外國(guó)人在中國(guó)的停居留、永久居留這些具有追蹤治理性質(zhì)的事項(xiàng)，尤其加入對(duì)中國(guó)參與全球事務(wù)具有劃時(shí)代意義的難民與國(guó)籍管理。牽頭協(xié)調(diào)非法入境、非法居留、非法就業(yè)外國(guó)人治理和非法移民遣返。除了外籍移民外，治理與便利中國(guó)公民的因私出入國(guó)（境）也是國(guó)家移民管理局的服務(wù)項(xiàng)目。預(yù)示著中國(guó)對(duì)國(guó)際移民這一復(fù)雜卻對(duì)21世紀(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到至關(guān)重要的議題有了更系統(tǒng)、更深入的理解。中國(guó)的移民議題，不再僅是中國(guó)人的出國(guó)發(fā)展，而是涉及中國(guó)公民、外籍公民跨越中國(guó)邊境；遷入、遷出；逆流、環(huán)流；居留與社會(huì)融入，包括移民本身、遷徙行為、人類發(fā)展、治理機(jī)制的方方面面。①王輝耀、苗綠：《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告2018》 ，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第60頁(yè)。另外，國(guó)家移民管理局還承擔(dān)移民領(lǐng)域國(guó)際合作項(xiàng)目，這將改變?cè)瓉?lái)由公安部國(guó)際合作局統(tǒng)籌管理國(guó)際合作事務(wù)的模式，突破原有團(tuán)組限額等各方面的限制，外事工作更加獨(dú)立自主、大有可為，迫切需要外事工作者認(rèn)真謀劃國(guó)際合作的方向和方式。新組建的國(guó)家移民管理局不僅需要繼續(xù)鞏固原有的與各國(guó)國(guó)家移民管理機(jī)關(guān)的合作，更需要探討如何拓展國(guó)際合作領(lǐng)域，站在更高的舞臺(tái)，探索更多的渠道，建立更多的人脈，為國(guó)家發(fā)展大局服務(wù)，為移民機(jī)關(guān)中心工作服務(wù)。加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作，正可以作為突破口。

二、國(guó)際移民組織全球治理優(yōu)勢(shì)及其戰(zhàn)略定位

正如在貿(mào)易領(lǐng)域有以世界貿(mào)易組織（WTO）為主要組織載體的貿(mào)易協(xié)商制度，在金融領(lǐng)域主要有以國(guó)際貨幣基金組織（IMF）為正式機(jī)構(gòu)依托的金融協(xié)調(diào)制度，在和平、安全領(lǐng)域主要有以聯(lián)合國(guó)（UN）為正式機(jī)構(gòu)載體的爭(zhēng)端協(xié)商制度等一樣，在國(guó)際移民領(lǐng)域，也需要有國(guó)際組織作為依托，協(xié)調(diào)國(guó)際移民事務(wù)。目前，主要有四個(gè)組織承擔(dān)該項(xiàng)職責(zé)。一是聯(lián)合國(guó)難民署（United Nations High Commissioner for Refugees,簡(jiǎn)稱UNHCR），負(fù)責(zé)難民事務(wù)。二是國(guó)際勞工組織（International Labour Organization，簡(jiǎn)稱ILO），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)勞工。三是聯(lián)合國(guó)兒童基金委員會(huì)（United Nations International Children's Emergency Fund，簡(jiǎn)稱UNICEF），負(fù)責(zé)兒童事務(wù)。以上三個(gè)組織負(fù)責(zé)的是比較窄小的門類。四是國(guó)際移民組織（International Organization for Migration，簡(jiǎn)稱IOM），負(fù)責(zé)國(guó)際移民治理事務(wù)。該組織歷經(jīng)4次易名，經(jīng)過60余年的發(fā)展歷程，已從一個(gè)地區(qū)性組織成長(zhǎng)為全球性的國(guó)際組織，在國(guó)際移民治理事務(wù)中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。從國(guó)際社會(huì)影響力、功能屬性的獨(dú)特性、與中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)工作職責(zé)的契合度等方面相比而言，中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)與國(guó)際移民組織的合作領(lǐng)域?qū)⒂懈鼮閺V泛的前景。因此，本文以國(guó)際移民組織作為研究對(duì)象，探討如何加強(qiáng)與國(guó)際移民組織的合作。

（一）國(guó)際移民組織的沿革

國(guó)際移民組織，是成立于1951年的政府間組織，1989年改為現(xiàn)名。2016年成為聯(lián)合國(guó)聯(lián)系組織。宗旨是在全世界范圍內(nèi)確保移民有序流動(dòng)，并協(xié)助有關(guān)國(guó)家處理移民問題。目前，該組織共有169個(gè)成員國(guó)。組織機(jī)構(gòu)主要為理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)和行政署?？偛吭O(shè)在瑞士日內(nèi)瓦，并在全球超過150個(gè)國(guó)家和400個(gè)地區(qū)成立了辦公室?？偢墒旅绹?guó)人威廉·斯溫在完成第二個(gè)五年任期后于2018年9月30日離任，新當(dāng)選的總干事葡萄牙人維托里諾已于2018年10月1日正式就任。2016年，該組織共開展了2760個(gè)項(xiàng)目，總預(yù)算16億美元。

國(guó)際移民組織的發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程，總體上可以概括為三個(gè)階段。第一個(gè)階段，1951年至1979年，扮演歐洲人口遷移的后勤機(jī)構(gòu)角色。1951年，比利時(shí)政府和美國(guó)政府在布魯塞爾成立了歐洲政府間移民流動(dòng)臨時(shí)委員會(huì)（PICMME），不久轉(zhuǎn)變成常設(shè)性機(jī)構(gòu)——?dú)W洲政府間移民委員會(huì)（ICEM）。20世紀(jì)50年代該組織的工作以二戰(zhàn)后歐洲國(guó)家難民和過剩人口的遷移與安置為主，60至70年代，開始移民發(fā)展計(jì)劃，客觀上為拉美地區(qū)國(guó)家的發(fā)展帶來(lái)許多人才與資源。第二個(gè)階段，1980年至2000年，從“區(qū)域化”組織向“全球化”國(guó)際組織轉(zhuǎn)型。1980年，ICEM更名為政府間移民委員會(huì)（ICM），1989年，更名為國(guó)際移民組織（IOM）。這期間，面對(duì)急劇變化的國(guó)際移民趨勢(shì)及國(guó)際格局變遷，該組織調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)目標(biāo)、使命的規(guī)劃已經(jīng)脫離原先狹隘的區(qū)域化、單一化的功能，逐步向移民問題治理綜合化、全球化層面靠近。第三個(gè)階段，2001年至今，適應(yīng)“全球移民治理行為體”的新角色。進(jìn)入新千年后，該組織成員國(guó)數(shù)量劇增并趨于多元化，從此前以西方國(guó)家為主要成員的組織，變?yōu)榘ㄙY本主義和社會(huì)主義兩種類型成員國(guó)在內(nèi)的多元化組織，逐漸消除了冷戰(zhàn)陰影。歷經(jīng)60余年的實(shí)踐，職能已然發(fā)生了較大變化，從純粹的移民遷移治理擴(kuò)展至與移民相關(guān)的所有領(lǐng)域，主要集中在“移民與發(fā)展、促進(jìn)移民、規(guī)范移民、幫助被迫移民”等四大領(lǐng)域進(jìn)行移民治理，亦包含一些交叉的治理領(lǐng)域。

（二）國(guó)際移民組織全球治理的領(lǐng)域

目前，國(guó)際移民組織逐漸成為全球移民治理的重要行為體，移民問題治理領(lǐng)域已擴(kuò)展至與移民相關(guān)的所有領(lǐng)域。具體來(lái)說(shuō)，其一，提供與移民狀況相關(guān)的信息服務(wù)，如非法移民的數(shù)據(jù)、非法移民治理以及國(guó)際移民法規(guī)和各國(guó)移民法規(guī)的研究成果。其二，開展諸如招募、選擇、分類、語(yǔ)言培訓(xùn)、定向活動(dòng)、醫(yī)療檢查、安置以及有助于接收與融合的移民活動(dòng)。其三，開展人道主義救助：為難民提供相關(guān)服務(wù)。其四，擁有一支國(guó)際移民問題研究的專業(yè)隊(duì)伍，可為相關(guān)國(guó)家提供移民政策咨詢。其五，實(shí)施國(guó)家移民管理能力建設(shè)的相關(guān)項(xiàng)目。通過大量的移民治理實(shí)踐，國(guó)際移民組織已經(jīng)形成了在該問題領(lǐng)域中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)，且在全球移民問題治理上發(fā)揮了重要作用。①郭秋梅：《中國(guó)與國(guó)際移民組織：融入與發(fā)展》，《華僑華人歷史研究》2013年第4期。

（三）國(guó)際移民組織全球治理的渠道

國(guó)際移民組織主要通過以下渠道來(lái)施加影響：一是通過國(guó)際移民組織主辦的國(guó)際移民論壇為移民輸入國(guó)、輸出國(guó)、中間國(guó)共同討論國(guó)際移民問題提供了很好的交流平臺(tái)。從2001年至今，國(guó)際移民組織在推動(dòng)國(guó)際移民論壇進(jìn)程中，主動(dòng)設(shè)置每次年會(huì)討論的主題，并考慮到如發(fā)展、貿(mào)易、勞工和健康等其他因素與移民治理日益密切的關(guān)系，年會(huì)常常探討國(guó)際移民與以上所提領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性。二是通過報(bào)告、書籍、論文和雜志等公開地發(fā)布信息。國(guó)際移民組織從2000年開始，每年出版關(guān)于世界移民的報(bào)告，這些報(bào)告提供關(guān)于當(dāng)下國(guó)際移民趨勢(shì)、問題及其治理的相關(guān)信息。正如2010年報(bào)告“提示”國(guó)家應(yīng)對(duì)移民潮的到來(lái)一樣，通過出版世界移民報(bào)告發(fā)出了該組織的聲音，使國(guó)際社會(huì)關(guān)注移民問題，為國(guó)家制定移民政策提供一種借鑒。①郭秋梅：《國(guó)際移民組織與聯(lián)合國(guó)難民署之比較：關(guān)系、議程和影響力》，《國(guó)際論壇》2012年第4期。

三、中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)與國(guó)際移民組織的合作歷程

在中國(guó)與國(guó)際移民組織關(guān)系發(fā)展的大歷史背景下，中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)與國(guó)際移民組織也逐步開展了合作。

2007年開始，在中國(guó)與國(guó)際移民組織開展的“中國(guó)移民管理能力建設(shè)項(xiàng)目”框架內(nèi)，中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)與國(guó)際移民組織逐漸開展了多項(xiàng)合作。特別是到第三期“支持中歐人員往來(lái)和移民領(lǐng)域?qū)υ掜?xiàng)目”期間，雙方的交流日益頻繁。中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)邀請(qǐng)國(guó)際移民組織官員到中國(guó)重點(diǎn)口岸考察，參與到中國(guó)移民法律法規(guī)的制定中，召開研討會(huì)宣傳新的出入境和邊檢政策，使其更加深入了解中國(guó)的移民管理現(xiàn)狀。由公安部出入境管理局主辦的三屆“國(guó)際邊檢論壇”，也得到了國(guó)際移民組織的大力協(xié)助，國(guó)際移民組織總干事出席了每屆論壇開幕式并致辭。同時(shí)，國(guó)際移民組織對(duì)中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及一線人員舉辦培訓(xùn)、邀請(qǐng)赴境外考察和業(yè)務(wù)研討交流等活動(dòng)，主要涉及領(lǐng)域包括邊境管理模式、查驗(yàn)旅行證件、生物測(cè)定、自助通關(guān)、移民法律和管理等。通過這些交流互動(dòng)，不僅增進(jìn)了中歐雙方的了解，提高了執(zhí)法人員的能力，為中國(guó)的邊境管理提供了一些實(shí)用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且對(duì)中國(guó)制定有效的移民治理政策具有重要的指導(dǎo)意義。

第三期“支持中歐人員往來(lái)和移民領(lǐng)域?qū)υ掜?xiàng)目”框架內(nèi)公安部出入境管理局/國(guó)家移民管理局與國(guó)際移民組織交流合作事項(xiàng)列表① 根據(jù)IOM官方網(wǎng)站資料整理http://www.iom.int/countries/china.

8 2017.3.27 A3.2支持歐盟反偽假證件工作組提供專家介紹、收集案例和與中國(guó)當(dāng)局對(duì)話的便利：關(guān)于反證件和身份造假的最新趨勢(shì)的技術(shù)會(huì)議和驗(yàn)證手段的培訓(xùn)（A3.2 Support to EU anti-document fraud working groups through facilitation of expert presentations, collection of cases and facilitation of dialogues with Chinese authorities：Technical Meeting on latest trends in Anti Document & Identity Fraud and Training on Verifier TD&B）北京9 2017.4.5. 向歐盟成員國(guó)介紹修訂版的永久居留證“綠卡”（Briefing to EU Member States -Revised Permanent Residence Permit “Green Card” ） 北京10 2017.5.3-5.4 為簽證部門官員提供文件驗(yàn)證培訓(xùn)（Training on document verification(bank statements) for Visa Section Officials）廣州上海11 2017.6.2 向歐洲大使館介紹新的外國(guó)人工作許可證（Presentation on New Work Permit for Foreigners To European Embassies） 北京12 2017.6.15 -6.16實(shí)用合作研討會(huì)：非正規(guī)移民的返回和重新安置，專注于識(shí)別技術(shù)（Seminar on practical cooperation for Return and Readmission of irregular migrants: Focus on identification techniques）杭州13 2017.8.17 -8.18 聯(lián)合(國(guó)會(huì)議員、國(guó)際移民組織、歐盟)訪問（至深圳、珠海出入境口岸）Joint (MPS, IOM, EU) visit to Shenzhen & Zhuhai Exit & Entry Ports深圳珠海14 2017.9.7 -9.8 關(guān)于國(guó)際移民法和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)（Training on International Migration Law and International Standards） 杭州15 2017.11.30 介紹新的外國(guó)人工作許可證（Presentation on New Work Permit for Foreigners）上海16 2017.12.19 介紹中國(guó)移民法改革情況（Briefing on Recent Reforms of Chinese Immigration Law）北京17 2018.1.9介紹中國(guó)的移民趨勢(shì)和政策:富人和高技能者的流動(dòng)（ Briefing on Emigration Trends and Policies in China: Movement of the Wealthy and Highly Skilled）北京18 2018.2.6-2.7 應(yīng)對(duì)混合移民潮的全球方法研討會(huì)（Seminar on Global approach to Mixed Migration）北京19 2018.4.24-4.25 促進(jìn)流動(dòng)和移民融合政策研討會(huì)（Policy Seminar on Facilitating Mobility& Integration of Migrants）三亞20 2018.5.7 中國(guó)歐洲移民和流動(dòng)性論壇（Forum on EU-China Migration and Mobility） 北京21 2018.7.10-7.11 邊檢自助通關(guān)研討會(huì)（Workshop on Automated Border Control Systems） 上海

四、 中國(guó)移民管理機(jī)關(guān)與國(guó)際移民組織合作的發(fā)展前景

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)際移民工作面臨許多挑戰(zhàn)，比如國(guó)際移民工作發(fā)展規(guī)劃欠缺、國(guó)際移民法治建設(shè)有待加強(qiáng)、國(guó)際移民管理制度不完善、國(guó)際移民工作能力不強(qiáng)等。這需要我們制定系統(tǒng)的國(guó)際移民工作規(guī)劃，加強(qiáng)國(guó)際移民管理的總體布局、工作思路和實(shí)踐路徑的頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)地考慮如何發(fā)揮國(guó)際移民工作在國(guó)家發(fā)展中的作用。在國(guó)家移民管理體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，將我國(guó)移民管理機(jī)關(guān)與IOM的合作納入研究視野，是加強(qiáng)我國(guó)移民制度頂層設(shè)計(jì)的有效手段之一。

（一）制定國(guó)際移民發(fā)展規(guī)劃

目前，我國(guó)的國(guó)際移民觀念尚未完全建立，不同程度地存在將外國(guó)人管理等同于國(guó)際移民管理，將出入境管理等同于國(guó)際移民管理等片面觀念，現(xiàn)有的國(guó)家規(guī)劃綱要中提及的國(guó)際移民政策呈現(xiàn)碎片化。國(guó)際移民事業(yè)是黨和國(guó)家堅(jiān)持和擴(kuò)大對(duì)外開放、吸引人才和資金、維護(hù)非傳統(tǒng)安全、增進(jìn)國(guó)際流動(dòng)人員融合、保障國(guó)際流動(dòng)人員合法權(quán)益的一項(xiàng)綜合事業(yè)。這是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要形成多維立體、全方位、持久性的國(guó)內(nèi)外工作格局。既要有分領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)對(duì)口工作，又要有全球性整體運(yùn)籌；既要有現(xiàn)階段目標(biāo)任務(wù)，又要有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮，必須根據(jù)國(guó)際移民的種類層級(jí)和分布狀況謀劃布局，圍繞國(guó)家和國(guó)際移民需求規(guī)劃國(guó)際移民工作。①劉國(guó)福：《中國(guó)國(guó)際移民的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)和新探索》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期。

自2007年12月外交部與IOM簽署諒解備忘錄以來(lái)，IOM與公安部、外交部、人力資源和社會(huì)保障部、商務(wù)部等部門合作開展了“中國(guó)移民管理能力建設(shè)”共三期項(xiàng)目，項(xiàng)目由歐盟出資，雙方在這一框架下開展了一系列卓有成效的合作。盡管在新一輪國(guó)家機(jī)關(guān)體制改革中，對(duì)國(guó)際移民管理的分工仍在調(diào)整中，但我們?cè)谒枷肷弦_立國(guó)際移民管理事務(wù)應(yīng)由移民部門主導(dǎo)的理念，主動(dòng)作為、積極推動(dòng)、加大投入，引領(lǐng)制定與IOM的合作框架。在國(guó)內(nèi)，逐漸增強(qiáng)在移民管理工作中的統(tǒng)籌能力，確保我國(guó)相關(guān)移民管理政策在制定和執(zhí)行上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；面對(duì)未來(lái)發(fā)展，順應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，探索既符合國(guó)際慣例、又具有中國(guó)特色的國(guó)際移民管理相關(guān)的整體性制度安排，走一條具有中國(guó)特色的移民管理之路。在國(guó)際上，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)移民管理水平踏入國(guó)際先進(jìn)行列，并積極參與國(guó)際移民事務(wù)，對(duì)IOM的發(fā)展作出貢獻(xiàn)，利用中國(guó)力量幫助國(guó)際社會(huì)建立起更加公平、透明的國(guó)際移民體系。

（二）加強(qiáng)國(guó)際移民法治建設(shè)

國(guó)際移民涉及國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)方向的出入境、就業(yè)、生活等各方面，需要加強(qiáng)法律層面的頂層設(shè)計(jì)。經(jīng)濟(jì)的全球化，加劇了高端人才資源的短缺，移民制度已經(jīng)成為人才競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)主要方式。從國(guó)際情況來(lái)看，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)制定了移民法等法律制度并不斷進(jìn)行修訂，打擊非法移民行為的同時(shí)，也吸納著世界各國(guó)的優(yōu)秀人才。而我國(guó)從理論層面上講，對(duì)國(guó)際移民法律制度研究水平不高，目前我國(guó)國(guó)際移民法律制度的國(guó)家級(jí)項(xiàng)目空缺，省部級(jí)項(xiàng)目很少，鮮見著作、論文和研究報(bào)告，專項(xiàng)國(guó)際移民制度的研究遠(yuǎn)未跟上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。雖然法學(xué)、政治學(xué)方面的研究對(duì)世界主要國(guó)家的國(guó)際移民法和引進(jìn)外國(guó)人才政策進(jìn)行了論述，但沒有延伸到中國(guó)的國(guó)際移民法律制度。①劉國(guó)福：《中國(guó)國(guó)際移民的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)和新探索》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期。從實(shí)際操作層面上看，目前與國(guó)際移民相關(guān)的法律主要為出入境方面的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，其他法律條文源于多處而且法律位階低，產(chǎn)生了權(quán)威性不夠、缺少適時(shí)修正、適應(yīng)性差、不便于實(shí)施等問題。在國(guó)際移民的就業(yè)、生活等方面，在難民問題處理方面，還僅停留在政策性文件上。

在移民法制上可以尋求IOM的指導(dǎo)和幫助，由于IOM具有對(duì)國(guó)際條約和其他法律研究的成果，我們可從中借鑒國(guó)際條約、聯(lián)合國(guó)的相關(guān)決議以及其他國(guó)家移民法律，進(jìn)一步完善中國(guó)移民法律制度，打擊非法移民行為，并提高引才和留才的能力，提升“全球人才競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)”②自2013年起，總部位于法國(guó)的英士國(guó)際商學(xué)院（INSEAD）開始發(fā)布“全球人才競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)”，用以衡量和評(píng)判世界各國(guó)的人才競(jìng)爭(zhēng)力。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于欠發(fā)達(dá)國(guó)家。中國(guó)在“金磚國(guó)家”中表現(xiàn)最好，從2017年的第54位，升為2018年的第43位。在人才競(jìng)爭(zhēng)力方面，中國(guó)在正規(guī)教育和技術(shù)創(chuàng)新上優(yōu)勢(shì)明顯，人才對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響力也比較顯著，但引才和留才的能力仍有較大的提升空間。，為我國(guó)的新一輪改革的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型提供智慧來(lái)源。要重點(diǎn)明確移民相關(guān)概念、移民及相關(guān)管理部門的權(quán)利義務(wù)；明確移民選擇的篩選體系，包括所需移民類型與限額等；明確移民類型和各類型的分配情況、移民簽證申請(qǐng)程序、申請(qǐng)要求等；明確簽證轉(zhuǎn)換、永久居留的權(quán)利義務(wù)等；明確接收難民及緊急情況接納難民限額及要求；明確庇護(hù)相關(guān)問題等。③王輝耀、苗綠：《國(guó)家移民局》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第227頁(yè)。近期國(guó)家移民管理局召開了移民和出入境立法工作研討會(huì)，廣泛征求專家學(xué)者的意見，討論了新時(shí)代移民出入境法律法規(guī)體系構(gòu)成、修訂出境入境管理法和擬定移民政策、護(hù)照法和國(guó)籍法修訂方式、建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制的法治保障、難民立法層級(jí)等課題。同時(shí)，國(guó)家移民管理局組織專門力量，著手對(duì)主要國(guó)家的移民管理制度開展專題調(diào)研，這些舉措對(duì)推動(dòng)我國(guó)移民法治建設(shè)起到了很好的促進(jìn)作用。

（三）深化國(guó)際執(zhí)法合作

非法移民，無(wú)論是中國(guó)向外的非法移民，還是向中國(guó)遷移的非法移民及其衍生問題，都迫切需要有效治理，亟需得到相關(guān)研究和操作經(jīng)驗(yàn)。非法移民要接受入境國(guó)相關(guān)法律的處罰并受國(guó)際條約和其他國(guó)際法律義務(wù)的限制。我們可以利用IOM的研究成果和數(shù)據(jù)，針對(duì)非法移民問題完善相應(yīng)的法律并進(jìn)行有效制裁。另外，由于非法移民并非牽涉到中國(guó)一個(gè)國(guó)家，其他國(guó)家在政治、法律法規(guī)、司法方面跟中國(guó)有差異，這常常給國(guó)家間合作打擊非法移民及遣返帶來(lái)不少障礙。IOM作為全球性專業(yè)組織，往往可以以其“人道主義權(quán)威”和“專業(yè)權(quán)威”來(lái)避免障礙，幫助有關(guān)國(guó)家在打擊非法移民及遣返問題上達(dá)成共識(shí)。因此，我們?cè)谶@方面加大與IOM的合作很有必要。④郭秋梅：《中國(guó)與國(guó)際移民組織：融入與發(fā)展》，《華僑華人歷史研究》2013年第4期。

IOM雖然是一個(gè)移民組織，卻擁有著遍布全球的信息網(wǎng)和豐富的人力資源，而且其職能的延伸已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了移民的范圍。此前，IOM曾協(xié)助我國(guó)遣返一些受國(guó)際詐騙集團(tuán)詐騙而非法出境的中國(guó)公民，為合作打擊國(guó)際犯罪奠定了良好的基礎(chǔ)。我們可以謀劃與其開展多方面合作：在移民管理領(lǐng)域，共同打擊偷渡、非法入境等，特別是有犯罪集團(tuán)背景的復(fù)雜性的國(guó)際犯罪；在國(guó)際社會(huì)安全方面，可以借助IOM的信息網(wǎng)和人力資源，配合現(xiàn)行的反恐機(jī)制，加強(qiáng)中國(guó)移民機(jī)關(guān)與其他國(guó)家移民機(jī)關(guān)在打擊恐怖主義、維護(hù)口岸安全等方面的合作；在解決難民問題上，可通過外交渠道和IOM的渠道，共同開展與緬甸等方面的對(duì)話，促成難民回國(guó)定居；在公共衛(wèi)生領(lǐng)域、防災(zāi)抗災(zāi)領(lǐng)域等其他方面，可以作為我國(guó)其他部門與IOM合作的橋梁紐帶。

（四）完善數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和對(duì)接

加強(qiáng)移民數(shù)據(jù)和案例收集、分析以及整理并逐步建設(shè)相應(yīng)數(shù)據(jù)庫(kù)是一項(xiàng)很重要的工作，因?yàn)檫@關(guān)系到制定有關(guān)移民政策時(shí)的判斷依據(jù)。當(dāng)前，一方面我國(guó)尚未建成專門的國(guó)際移民數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)國(guó)際移民的信息追蹤管理仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)；另一方面，國(guó)際移民在中國(guó)的身份管理與國(guó)內(nèi)居民身份管理系統(tǒng)的兼容、國(guó)際移民的身份信息管理與其在國(guó)內(nèi)涉及的銀行、住宿、通信等各種管理、服務(wù)對(duì)接方面，還需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，作為對(duì)國(guó)際移民獲取信息的統(tǒng)一出口。①王輝耀、苗綠：《國(guó)家移民局》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第217頁(yè)。

我們?cè)谛陆〝?shù)據(jù)庫(kù)時(shí)，可借助IOM的力量，在一定的國(guó)際范圍內(nèi)增強(qiáng)信息的互連互通。比如IOM此前參與并組建的亞太移民治理區(qū)域磋商機(jī)制，是“應(yīng)國(guó)家請(qǐng)求為國(guó)家提供移民信息服務(wù)”的機(jī)制，其涵蓋了移民及其國(guó)家政策信息的搜集、儲(chǔ)存、統(tǒng)計(jì)、傳播、出版等各個(gè)方面，有專門的網(wǎng)頁(yè)和與移民相關(guān)信息的數(shù)據(jù)庫(kù)。參與國(guó)如果遇到類似問題就可以利用該數(shù)據(jù)庫(kù)，擁有相對(duì)充分的數(shù)據(jù)為國(guó)家制定、執(zhí)行和評(píng)估本國(guó)的移民政策提供科學(xué)依據(jù)，進(jìn)而有助于增強(qiáng)移民問題治理的有效性。②郭秋梅：《國(guó)際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社2013年版，第146頁(yè)。我們現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫(kù)也可與IOM的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行有條件、有權(quán)限、有步驟對(duì)接。比如，中國(guó)此前加入了國(guó)際民航組織的公鑰簿（PKD）項(xiàng)目，可供成員國(guó)共享公鑰目錄，以核實(shí)電子護(hù)照芯片信息真?zhèn)危瑢?duì)我國(guó)電子護(hù)照的使用和發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。IOM具有相關(guān)人口販賣和偷渡數(shù)據(jù)庫(kù)及信息資料，我們可以與IOM建立數(shù)據(jù)對(duì)接，共同、高效地打擊此類犯罪。此外，我國(guó)國(guó)家移民管理局的互聯(lián)網(wǎng)官方網(wǎng)站目前只有中文版，缺乏基本的國(guó)際性特征，需要抓緊建設(shè)英文版網(wǎng)站，甚至其他語(yǔ)種版本網(wǎng)站，并與IOM互聯(lián)網(wǎng)官網(wǎng)建立鏈接，加強(qiáng)宣傳力度，方便外國(guó)人瀏覽使用。

（五）提高國(guó)際移民治理能力

幫助國(guó)家加強(qiáng)移民治理能力建設(shè)是IOM參與全球移民治理進(jìn)程的核心。③郭秋梅：《國(guó)際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社2013年版，第150頁(yè)。IOM具有大量的國(guó)家移民管理能力項(xiàng)目，幫助一些國(guó)家提高國(guó)際移民管理能力。通過與其合作，參與國(guó)家移民管理能力項(xiàng)目的實(shí)施，能有效促進(jìn)中國(guó)移民治理能力的提高。從中國(guó)移民管理能力項(xiàng)目共三期的成效來(lái)看，通過緊密磋商和積極參與相關(guān)活動(dòng)，中國(guó)從中獲益頗多。下一步，我國(guó)移民管理機(jī)關(guān)需要擺脫由IOM出資、IOM主導(dǎo)議題的被動(dòng)模式，加大經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)形勢(shì)研究，主動(dòng)參與制定合作框架及設(shè)計(jì)具體項(xiàng)目，有針對(duì)性地解決我國(guó)移民管理領(lǐng)域中遇到的迫切問題。要著力培養(yǎng)移民領(lǐng)域的專家，提高我國(guó)移民官員的國(guó)際移民管理工作能力?？梢酝琁OM訂立人才培養(yǎng)計(jì)劃，每年輸送一定的人才進(jìn)入IOM學(xué)習(xí)和服務(wù)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的理念和技術(shù)，待服務(wù)年限完成時(shí)便可回國(guó)參與國(guó)內(nèi)移民事務(wù)處理。同時(shí)，我國(guó)證件偽假鑒定等方面的專家，也可以主動(dòng)納入IOM的專家?guī)欤鄥⑴cIOM在國(guó)外組織的各項(xiàng)活動(dòng)，輸出具有中國(guó)特色的移民管理制度的理念，講好“中國(guó)移民管理故事”，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。