章志遠(yuǎn)

摘要：黨員參與對(duì)于提升黨內(nèi)法規(guī)的民主性、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性和塑造黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性都具有重要的助推作用。經(jīng)由黨章和若干條例、準(zhǔn)則的規(guī)范解釋?zhuān)h員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范依據(jù)得以充分彰顯。新時(shí)代理想類(lèi)型的黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定模式，應(yīng)遵循“全程參與——過(guò)程民主”“有序參與——形式民主”和“有效參與——實(shí)質(zhì)民主”三項(xiàng)基本原則。為了進(jìn)一步發(fā)揮黨員參與在黨內(nèi)法規(guī)制定中的作用，應(yīng)及時(shí)建立基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)、立規(guī)聽(tīng)證會(huì)和立規(guī)意見(jiàn)征集回應(yīng)等三重機(jī)制，促進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)良規(guī)善治局面的形成。

關(guān)鍵詞：公眾參與 黨內(nèi)法規(guī) 黨員參與 良規(guī)善治

公眾參與的興起，是現(xiàn)代行政法制對(duì)“緩和——參與型行政模式”的積極回應(yīng)，旨在“通過(guò)吸收公眾參與行政過(guò)程來(lái)獲得行政權(quán)的正當(dāng)性、合法性”。隨著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入憲以及黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的強(qiáng)力推進(jìn)，中國(guó)行政法已經(jīng)步入黨政融合的新時(shí)代?！耙婪ㄖ螄?guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”“努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”等綱領(lǐng)性目標(biāo)的提出，標(biāo)志著法治建設(shè)開(kāi)啟了“國(guó)法與黨規(guī)并進(jìn)同行”的新征程，中國(guó)特色社會(huì)主義法治新話語(yǔ)體系已經(jīng)形成。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到治國(guó)理政的實(shí)際效果。以中央“八項(xiàng)規(guī)定”為例，“其法規(guī)性效果是中央政治局加強(qiáng)自律，但事實(shí)上對(duì)全黨全國(guó)全軍產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，溢出效果遠(yuǎn)超預(yù)期效果。”“八項(xiàng)規(guī)定”改變中國(guó)的事實(shí)告訴人們，法治中國(guó)建設(shè)必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施，自覺(jué)將行政法治中的公眾參與精神融入黨內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程之中，促成良規(guī)善治局面的實(shí)現(xiàn)。為此，本文擬從規(guī)范依據(jù)、基本原則和機(jī)制設(shè)計(jì)等三個(gè)方面論述黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與問(wèn)題，揭示黨政融合時(shí)代公眾參與所展現(xiàn)出的新形態(tài)，為“治黨必依黨規(guī)、黨規(guī)必成體系、立規(guī)必重質(zhì)量、執(zhí)規(guī)必動(dòng)真格”依規(guī)治黨思想的落實(shí)提供有效可行的制度裝置。

一、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范依據(jù)

歷史地看，“作為規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度總稱(chēng)”的黨內(nèi)法規(guī)雖早已有之，但黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)真正步入快車(chē)道還是黨的十八大以來(lái)的這六年。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅以中共中央名義頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》，而且還印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）、制定了具有黨內(nèi)“立法法”性質(zhì)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）?！爸螄?guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必依法度”成為新時(shí)代的強(qiáng)音。黨的十九大提出了“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標(biāo);第二個(gè)《五年規(guī)劃》則進(jìn)一步提出“到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善”的宏偉目標(biāo)。由于黨內(nèi)法規(guī)制定工作任務(wù)重、時(shí)間緊，因而總體上還表現(xiàn)出碎片化、應(yīng)急化和粗放化的傾向，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定尤顯不足，在一定程度上影響到黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性。為此，需要立足黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范文本，梳理有關(guān)黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)，全面了解黨規(guī)制定中黨員參與的現(xiàn)狀。

誠(chéng)如學(xué)者所言：“作為立黨管黨治黨的總依據(jù)總遵循，黨章是‘萬(wàn)規(guī)之基，整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系大廈建筑于黨章這個(gè)‘基石，之上;黨章是‘萬(wàn)規(guī)之首，具有最高權(quán)威，依規(guī)治黨首先是依據(jù)黨章管黨治黨。”黨章既是黨的總章程和根本法，也是廣大黨員的權(quán)利保障書(shū)。一方面，黨章“總綱”部分明確規(guī)定：“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性?！弊鳛閳?jiān)持民主集中制的核心要義之一，“黨內(nèi)民主”和“黨員主體”是全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的基本要求，這就為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了基本遵循。另一方面，黨章“黨員”一章中有關(guān)“參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件”“在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問(wèn)題的討論”“對(duì)黨的工作提出建議和倡議”等黨員權(quán)利條款的規(guī)定，為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了間接依據(jù)。原因在于，黨內(nèi)法規(guī)制定是依規(guī)治黨、制度治黨的重要工作，也是黨的政策規(guī)范化的具體體現(xiàn)，黨員通過(guò)參加會(huì)議、發(fā)表建議等方式可以直接參與到黨內(nèi)法規(guī)制定的過(guò)程之中。

除了黨章以外，條例、準(zhǔn)則等中央黨內(nèi)法規(guī)也就黨員參與權(quán)作出了相應(yīng)的規(guī)定。按照時(shí)間先后順序，這些中央黨內(nèi)法規(guī)主要包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004年，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨員權(quán)利保障條例》）、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2013年）、《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016年，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干準(zhǔn)則》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》（2017年，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨務(wù)公開(kāi)條例》）。其中，《黨員權(quán)利保障條例》明確將“保障黨員權(quán)利的正常行使和不受侵犯”列入基本目的之一，同時(shí)將“創(chuàng)造條件保障黨員參加其有權(quán)參加的各種會(huì)議”“為黨員提供閱讀黨內(nèi)有關(guān)文件的必要條件”明確列為各級(jí)黨組織所肩負(fù)的重要職責(zé)，為黨員參與制定黨內(nèi)法規(guī)提供了堅(jiān)實(shí)保障;《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確將“堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”列為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則之一，并將“充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見(jiàn)和建議”“應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見(jiàn)”作為黨內(nèi)法規(guī)起草工作的必經(jīng)程序，為黨員參與制定黨內(nèi)法規(guī)提供了直接依據(jù);《若干準(zhǔn)則》將“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利”作為新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的十二項(xiàng)準(zhǔn)則之一，“落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”“暢通黨員參與討論黨內(nèi)事務(wù)的途徑，拓寬黨員表達(dá)意見(jiàn)渠道”“推行黨務(wù)公開(kāi)，發(fā)展和用好黨務(wù)公開(kāi)新形式，使黨員更好了解和參與黨內(nèi)事務(wù)”等新規(guī)定成為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的重要權(quán)利基礎(chǔ);《黨務(wù)公開(kāi)條例》將“堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主”作為黨務(wù)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)遵循的四項(xiàng)基本原則之一，并將“建立健全黨員旁聽(tīng)黨委會(huì)議、黨的代表大會(huì)代表列席黨委會(huì)議、黨內(nèi)情況通報(bào)反映、黨內(nèi)事務(wù)咨詢(xún)、重大決策征求意見(jiàn)、重大事項(xiàng)社會(huì)公示和社會(huì)聽(tīng)證等制度”作為不斷拓展黨員和群眾參與黨務(wù)公開(kāi)廣度和深度的新形式，為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了新的平臺(tái)。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與在現(xiàn)行黨規(guī)體系中具有充分的規(guī)范基礎(chǔ)。

從近年來(lái)的立規(guī)實(shí)踐上看，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定已經(jīng)取得了初步的積極成效。例如，十九大黨章修改工作就堅(jiān)持了“充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中全黨智慧”的基本原則?！包h章修改工作啟動(dòng)后，2017年6月，中央發(fā)出通知，專(zhuān)門(mén)就黨章修改工作向各地區(qū)各部門(mén)征求意見(jiàn)，同時(shí)還收集近年來(lái)一些黨組織和黨員向中央有關(guān)部門(mén)提出的關(guān)于修改黨章的意見(jiàn)和建議。在認(rèn)真研究各方面意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，提出了黨章修改方案。”當(dāng)然，與相對(duì)成熟的國(guó)家法律制定中的公眾參與制度相比，黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與制度建設(shè)還處于初級(jí)階段，無(wú)論從參與的范圍、形式還是從參與的動(dòng)力和實(shí)效上看，仍然存在相當(dāng)大的提升空間。尤其是在黨內(nèi)法規(guī)制定工作任務(wù)重、時(shí)間緊、需求旺的背景之下，更應(yīng)凸顯質(zhì)量?jī)?yōu)先的立規(guī)理念，通過(guò)一系列程序機(jī)制的設(shè)計(jì)激發(fā)廣大黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的熱情，確保每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都能夠立得住、行得通、管得了，進(jìn)而推動(dòng)良規(guī)善治局面的形成。

二、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則

在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代之際，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，也是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障。為此，《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了?！睂?duì)于一個(gè)擁有近9000萬(wàn)黨員的大黨來(lái)說(shuō)，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、廣泛吸收黨員參與，對(duì)于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可接受性和執(zhí)行性，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義?！霸诖蠖鄶?shù)情況下，公民參與的動(dòng)力通常來(lái)自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實(shí)施的先決條件?！敝挥挟?dāng)每一部黨內(nèi)法規(guī)都能充分匯聚黨意和民意、體現(xiàn)黨心和民心時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)才能獲得廣大黨員的真心認(rèn)同和自覺(jué)遵守，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和實(shí)效性才能得到彰顯。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)立法工作之所以能夠與時(shí)代、與改革、與實(shí)踐同步，就在于立法理念適時(shí)地實(shí)現(xiàn)了從“有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好”向“以提高立法質(zhì)量為中心”的轉(zhuǎn)變。國(guó)法制定的成功經(jīng)驗(yàn)，特別是“提高立法質(zhì)量”“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”紛紛載入作為“管法的法”的《立法法》之中，值得在今后的黨內(nèi)法規(guī)制定中加以吸收。

筆者認(rèn)為，理想類(lèi)型的黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定模式應(yīng)遵循“全程參與——過(guò)程民主”“有序參與——形式民主”和“有效參與——實(shí)質(zhì)民主”三項(xiàng)基本原則。就三者之間的關(guān)系而言，全程參與體現(xiàn)了黨內(nèi)民主原則的過(guò)程正當(dāng)性，能夠保障黨內(nèi)法規(guī)制定中全覆蓋的黨員參與;有序參與體現(xiàn)了黨內(nèi)民主原則的形式正當(dāng)性，能夠避免黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與陷入雜亂無(wú)章的境地;有效參與體現(xiàn)了黨內(nèi)民主原則的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，能夠保障黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與取得實(shí)際成效。有序是保障立規(guī)民主性的前提，有效則是保障立規(guī)民主性的關(guān)鍵。離開(kāi)了有序參與，普通黨員就如同一盤(pán)散沙，其零散意見(jiàn)不足以傳遞到立規(guī)機(jī)關(guān);缺乏有效性的參與，普通黨員的意見(jiàn)就會(huì)陷入“說(shuō)了也白說(shuō)”的尷尬境地。

黨員全程參與黨內(nèi)法規(guī)制定是黨內(nèi)民主過(guò)程正當(dāng)性的生動(dòng)體現(xiàn)。作為規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度總稱(chēng)的黨內(nèi)法規(guī)，是一個(gè)融規(guī)劃與計(jì)劃，起草、審批與發(fā)布，適用與解釋?zhuān)瑐浒?、清理與評(píng)估于一體的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為了充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、保障黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，必須遵循黨員全過(guò)程參與原則，改變目前《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》僅將黨員參與主要設(shè)置于起草環(huán)節(jié)的做法，努力將立規(guī)公開(kāi)原則、黨員參與原則貫穿于立規(guī)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域，不斷擴(kuò)大普通黨員對(duì)立規(guī)活動(dòng)的參與范圍，充分保障廣大黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極推進(jìn)立規(guī)活動(dòng)的透明化、科學(xué)化和民主化。起草雖然是黨內(nèi)法規(guī)制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但由于起草機(jī)關(guān)往往掌握了話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)，因而黨員參與的實(shí)際作用較為有限。在規(guī)劃和計(jì)劃階段吸收黨員參與，能夠?qū)崿F(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定議程設(shè)置的開(kāi)放性，從源頭上保障黨內(nèi)法規(guī)制定民主性的現(xiàn)實(shí)需求;在審核階段吸收黨員參與，能夠克服目前遵循內(nèi)部工作程序所帶來(lái)的封閉效應(yīng)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性和可操作性;在備案階段吸收黨員參與，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)質(zhì)量保障體系提供外部動(dòng)力機(jī)制，克服目前單向度的主動(dòng)備案審查的缺陷;在評(píng)估階段吸收黨員參與，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善提供科學(xué)的依據(jù)，減輕目前“誰(shuí)制定，誰(shuí)評(píng)估”模式實(shí)效性的壓力。筆者在論述行政規(guī)范后評(píng)估模式時(shí)曾言：“較為理想的行政規(guī)范后評(píng)估主體模式是將制定機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、第三方機(jī)構(gòu)和公眾都納入評(píng)估主體之中，明確各自的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)四者的良性互動(dòng)。四方聯(lián)動(dòng)的評(píng)估主體模式不僅能夠汲取各方評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)，提高評(píng)估效率，還能克服單一主體思維片面的弊端，保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性?！辫b于目前一大批黨內(nèi)法規(guī)都已實(shí)施數(shù)年，未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作完全可以借鑒行政規(guī)范評(píng)估的理想模式，為黨內(nèi)法規(guī)的修訂完善奠定基礎(chǔ)。

黨員有序參與黨內(nèi)法規(guī)制定是黨內(nèi)民主形式正當(dāng)性的生動(dòng)體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨是擁有近9000萬(wàn)黨員的大黨，黨內(nèi)法規(guī)制定涉及如此龐大群體的切身利益，自然需要吸收各方面的黨員代表參與其中。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第19條第2款的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見(jiàn)可以采取書(shū)面形式，也可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢(xún)等形式。這些不同的意見(jiàn)征求形式都具有相應(yīng)的反饋功能，有助于黨員多渠道參與到黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程之中。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，內(nèi)容各異的黨內(nèi)法規(guī)往往涉及到不同階層、不同行業(yè)的黨員及黨組織的行為和活動(dòng)，除了吸收各級(jí)黨組織和黨代會(huì)代表參與之外，還可以通過(guò)結(jié)構(gòu)化、組織化方式遴選不同階層、不同行業(yè)的黨員代表參與黨內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程。從目前黨內(nèi)法規(guī)制定的實(shí)踐來(lái)看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員專(zhuān)家參與的機(jī)會(huì)較多，廣大基層普通黨員的參與則相對(duì)較少。“只要黨組織自身成為一個(gè)實(shí)際上的國(guó)家性的權(quán)力組織，它也必然形成、具備國(guó)家組織的層級(jí)性、等級(jí)制特點(diǎn)，這一特點(diǎn)也必然導(dǎo)致黨內(nèi)民主生活難以開(kāi)展，黨內(nèi)普通黨員對(duì)黨的干部的民主監(jiān)督無(wú)法實(shí)施。而黨內(nèi)民主淡化乃至喪失最終將會(huì)導(dǎo)致黨失去活力，失去抵御各種腐敗的能力，失去自身的先進(jìn)性和生命力。”為此，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與應(yīng)當(dāng)面向基層、面向群眾，真正調(diào)動(dòng)普通黨員的參與熱情，通過(guò)有序表達(dá)增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的民主性。

黨員有效參與黨內(nèi)法規(guī)制定是黨內(nèi)民主實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的生動(dòng)體現(xiàn)。全程參與和有序參與主要解決的還是參與過(guò)程及形式的正當(dāng)性問(wèn)題，參與能否產(chǎn)生實(shí)際效應(yīng)則關(guān)乎參與的德性和民主的真諦?！坝谐浞值睦碛烧J(rèn)為給予決定理由是行政正義的一個(gè)基本要素，因?yàn)榻o予決定的理由是正常人的正義感所要求的，這也是所有對(duì)他人行使權(quán)力的人一條健康的戒律。”如同國(guó)家法律實(shí)施和行政裁量活動(dòng)一樣，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施，對(duì)黨員的行為和黨組織的活動(dòng)將形成內(nèi)在約束，立規(guī)機(jī)關(guān)自然需要積極說(shuō)理，盡可能通過(guò)“以理服人”的方式尋求黨員和黨組織對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的自覺(jué)遵守。例如，按期交納黨費(fèi)是黨員最基本的義務(wù)之一，但黨費(fèi)如何交納、如何計(jì)算則涉及黨員個(gè)體和黨組織關(guān)系的調(diào)整，關(guān)乎黨員忠誠(chéng)、服務(wù)型黨組織建立等重大問(wèn)題。尤其是“不交納黨費(fèi)”被黨章認(rèn)定為“自行脫黨”的情形之一，可謂茲事體大，必須充分聽(tīng)取普通黨員的意見(jiàn)并予以積極回應(yīng)。只有當(dāng)普通黨員的意見(jiàn)得到認(rèn)真傾聽(tīng)和有效反饋之后，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的實(shí)效才能夠得以彰顯。為此，需要以有效參與的立規(guī)理念指導(dǎo)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的完善，通過(guò)多元化交流、溝通、協(xié)商機(jī)制的建立，保障黨內(nèi)法規(guī)民主性、科學(xué)性的實(shí)現(xiàn)。

三、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的機(jī)制設(shè)計(jì)

作為“立規(guī)之規(guī)”的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》頒行已有五年之久，有關(guān)黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)定總體上還較為粗疏，很多體現(xiàn)黨內(nèi)民主元素的程序性立規(guī)機(jī)制亟待健全。筆者認(rèn)為，參酌修訂后《立法法》的相關(guān)規(guī)定，考慮到黨內(nèi)法規(guī)制定的實(shí)踐需求，尤其需要建立起基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)、立規(guī)聽(tīng)證會(huì)和立規(guī)意見(jiàn)征集回應(yīng)等三項(xiàng)新機(jī)制，確保黨員全程、有序和有效參與黨內(nèi)法規(guī)制定三項(xiàng)基本原則的全面落實(shí)。

1.關(guān)于基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)機(jī)制的建立

充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、尊重黨員主體地位是新時(shí)代黨的建設(shè)堅(jiān)持民主集中制的核心要義，也是基層黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的理論依據(jù)。黨章規(guī)定每個(gè)黨員都必須編入黨的一個(gè)支部、小組或其他特定組織參加黨的組織生活，因而需要探索身處基層的廣大普通黨員直接參與黨內(nèi)法規(guī)制定的新機(jī)制，使來(lái)自基層的意見(jiàn)和建議能夠直接傳遞到黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)。在這方面，全國(guó)人大常委會(huì)推行的設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度值得在黨內(nèi)法規(guī)制定中予以借鑒。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”的重要舉措，努力實(shí)現(xiàn)“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2015年7月底，全國(guó)人大常委會(huì)法工委確定湖北省襄陽(yáng)市人大常委會(huì)、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)、甘肅省定西市臨洮縣人大常委會(huì)、上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道辦事處為第一批基層立法聯(lián)系點(diǎn)試點(diǎn)單位，作為立法工作聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)的直通車(chē)。此舉是建立健全征詢(xún)立法意見(jiàn)機(jī)制的新探索，對(duì)于提高立法質(zhì)量具有十分重要的意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月，各聯(lián)系點(diǎn)共就28部法律征集意見(jiàn)1205條，不少意見(jiàn)在立法中得到采納和吸收。其中，虹橋街道作為全國(guó)首批4個(gè)試點(diǎn)中唯一設(shè)在基層街道的立法聯(lián)系點(diǎn)，三年來(lái)已完成《反家庭暴力法（草案）》《慈善法（草案）》《民法總則（草案）》《民法典分編（草案）》《車(chē)輛購(gòu)置稅法（草案）》等多部法律草案的意見(jiàn)征詢(xún)工作，歸納整理出數(shù)百條立法意見(jiàn)建議，其中多條修改意見(jiàn)建議都已被采納，成為我國(guó)探索精細(xì)化立法的縮影。

參酌上述成功經(jīng)驗(yàn)，筆者建議作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制定工作權(quán)威機(jī)關(guān)的中央辦公廳可以確定一批基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)，借此經(jīng)常性平臺(tái)使基層黨員關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)草案的意見(jiàn)建議能夠及時(shí)傳遞到中央，為科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)提供堅(jiān)實(shí)保障。首先，就首批基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)的區(qū)域分布而言，可考慮設(shè)在黨的誕生地的上海（如中共一大會(huì)址所在地的黃浦區(qū)淮海中路街道黨工委）、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江（如中共諸暨市楓橋鎮(zhèn)黨委）、改革開(kāi)放前沿陣地的廣東（如中共深圳市委辦公廳文件法規(guī)處）和革命老區(qū)的陜西（如中共延安市委辦公室）四地，使得特色各異的基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)能夠形成制度合力，將不同區(qū)域、不同行業(yè)的基層黨員聲音匯集到黨內(nèi)法規(guī)制定的洪流之中。其次，就基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)的功能而言，應(yīng)同時(shí)扮演好自上而下的“解說(shuō)員”和自下而上的“傳聲筒”的角色。其中，前者是指基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)要向基層黨員解釋好黨內(nèi)法規(guī)草案有關(guān)問(wèn)題，梳理出重點(diǎn)條文和關(guān)鍵問(wèn)題，尤其是那些與基層黨員切身利益有關(guān)、與基層黨建工作開(kāi)展密切相關(guān)的重點(diǎn)問(wèn)題，確保黨內(nèi)法規(guī)草案征詢(xún)座談會(huì)取得實(shí)效;后者是指基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)要將基層黨員的心聲及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞給立規(guī)機(jī)關(guān)，盡可能使樣本多元、特色鮮明的意見(jiàn)建議能夠被立規(guī)機(jī)關(guān)采納吸收。最后，就基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)的工作模式而言，應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)門(mén)辦點(diǎn)、整合資源、協(xié)同推進(jìn)的理念，努力營(yíng)造各階層、各領(lǐng)域普通黨員競(jìng)相參與意見(jiàn)征詢(xún)的良好氛圍，助推黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化和民主化。

2.關(guān)于立規(guī)聽(tīng)證會(huì)機(jī)制的建立

相比較座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢(xún)等形式而言，聽(tīng)證會(huì)是更為正式和有效的意見(jiàn)聽(tīng)取方式。遺憾的是，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第19條并沒(méi)有規(guī)定通過(guò)聽(tīng)證會(huì)形式針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見(jiàn)?！拌b于聽(tīng)證制度在尊重行政相對(duì)人主體地位、保障行政決定可接受性上的特殊作用，往往被視為一國(guó)行政程序法的核心制度。”聽(tīng)證會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)在于程序的正式性和開(kāi)放性，能夠通過(guò)意見(jiàn)建議的公開(kāi)展示和理性論辯，產(chǎn)生更具建設(shè)性和可接受性的草案完善方案，更好地服務(wù)于立法質(zhì)量的提升。正是基于聽(tīng)證會(huì)在立法活動(dòng)中的重要作用，《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都對(duì)聽(tīng)證會(huì)機(jī)制予以明確認(rèn)可。其中，《立法法》第36條規(guī)定了兩類(lèi)聽(tīng)證會(huì)，一是列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以采取聽(tīng)證會(huì)的形式聽(tīng)取各方面意見(jiàn);二是法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取包括有關(guān)基層和群眾代表在內(nèi)的各方面的意見(jiàn)?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第13條和第22條分別規(guī)定了兩個(gè)階段的聽(tīng)證會(huì)，前者規(guī)定起草行政法規(guī)涉及社會(huì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，對(duì)社會(huì)公眾有重要影響等重大利益調(diào)整事項(xiàng)的，可以采取聽(tīng)證會(huì)的形式進(jìn)行論證咨詢(xún)聽(tīng)取意見(jiàn);后者規(guī)定行政法規(guī)送審稿涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見(jiàn)分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注的，可以舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)?！兑?guī)章制定程序條例》第16條和第23條分別規(guī)定了兩個(gè)階段的聽(tīng)證會(huì)，前者規(guī)定起草的規(guī)章涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見(jiàn)分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，起草單位應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn);后者規(guī)定規(guī)章送審稿涉及重大利益調(diào)整的，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取包括聽(tīng)證會(huì)在內(nèi)的多種形式進(jìn)行論證咨詢(xún)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)方面的意見(jiàn);如果起草單位在起草過(guò)程中未舉行聽(tīng)證會(huì)，且規(guī)章送審稿涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見(jiàn)分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注的，法制機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以舉行聽(tīng)證會(huì)?？梢?jiàn)，聽(tīng)證制度已經(jīng)廣泛適用于法律規(guī)范的制定過(guò)程之中，對(duì)提高立法質(zhì)量發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

參酌上述立法聽(tīng)證會(huì)的規(guī)范運(yùn)作，筆者建議應(yīng)及時(shí)建立立規(guī)聽(tīng)證會(huì)機(jī)制，使程序正式、參與度高的聽(tīng)證會(huì)成為黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中聽(tīng)取意見(jiàn)的備選形式之一，進(jìn)一步暢通廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)管理的渠道。為避免重蹈價(jià)格決策聽(tīng)證制度淪為“漲價(jià)聽(tīng)證會(huì)”的覆轍，立規(guī)聽(tīng)證會(huì)機(jī)制的建立應(yīng)重點(diǎn)解決好三個(gè)問(wèn)題：首先，立規(guī)聽(tīng)證會(huì)可適用于黨內(nèi)法規(guī)起草和草案審核階段。作為一種新的探索，聽(tīng)證會(huì)機(jī)制可先行設(shè)置在起草和審核環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)“兼聽(tīng)則明”的作用。一方面，要求制定機(jī)關(guān)在制定與廣大黨員切身利益直接有關(guān)的重要黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以召開(kāi)有普通黨員或黨員代表參加的聽(tīng)證會(huì)形式公開(kāi)征求意見(jiàn);另一方面，要求審核機(jī)構(gòu)在對(duì)存在問(wèn)題或分歧的黨內(nèi)法規(guī)草案進(jìn)行審核時(shí)，可通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的方式廣泛聽(tīng)取外部意見(jiàn)，改變目前只在審核機(jī)構(gòu)與起草部門(mén)之間單項(xiàng)內(nèi)部溝通交流的狀況。其次，立規(guī)聽(tīng)證會(huì)代表的遴選機(jī)制應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理。作為正式聽(tīng)取意見(jiàn)方式的立規(guī)聽(tīng)證會(huì)，能否取得成效在很大程度上取決于通過(guò)何種方式選擇何種類(lèi)型的代表參加。其中，前者關(guān)涉立規(guī)聽(tīng)證會(huì)代表的遴選方式問(wèn)題，屬于程序正義范疇;后者關(guān)涉立規(guī)聽(tīng)證會(huì)代表的遴選條件問(wèn)題，屬于實(shí)體正義范疇。就立規(guī)聽(tīng)證會(huì)代表的遴選方式而言，應(yīng)以自愿報(bào)名隨機(jī)選取方式為主，確保聽(tīng)證會(huì)代表能夠獨(dú)立自主地表達(dá)意見(jiàn)建議;就立規(guī)聽(tīng)證會(huì)代表的遴選條件而言，應(yīng)在考慮代表廣泛性、專(zhuān)業(yè)性的基礎(chǔ)上更多吸收基層普通黨員參加，甚至可以規(guī)定普通黨員代表的比例不低于全體聽(tīng)證會(huì)代表的二分之一。最后，立規(guī)聽(tīng)證會(huì)筆錄的效力應(yīng)予以明確。參酌《規(guī)章制定程序條例》有關(guān)“聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)制作筆錄，如實(shí)記錄發(fā)言人的主要觀點(diǎn)和理由”“起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽(tīng)證會(huì)反映的各種意見(jiàn)”的規(guī)定，立規(guī)聽(tīng)證會(huì)同樣需要制作內(nèi)容完整的聽(tīng)證筆錄，并將其提交黨內(nèi)法規(guī)起草部門(mén)和審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)參考。

根據(jù)第二個(gè)《五年規(guī)劃》的目標(biāo)要求，未來(lái)三年黨內(nèi)法規(guī)制定的任務(wù)相當(dāng)繁重。對(duì)于很多涉及基層黨建工作和黨員切身利益的立規(guī)活動(dòng)而言，應(yīng)當(dāng)積極展開(kāi)開(kāi)門(mén)立規(guī)的新探索，通過(guò)立規(guī)聽(tīng)證會(huì)的形式將普通黨員參與納入其中。一方面，在制定國(guó)有企業(yè)黨組織工作條例、中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例、農(nóng)村工作條例、人才工作條例、黨員教育管理工作條例及組織處理辦法等黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以聽(tīng)證會(huì)形式充分聽(tīng)取廣大基層黨員的意見(jiàn)和建議;另一方面，在修訂中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例、地方組織選舉工作條例、基層組織選舉工作暫行條例、農(nóng)村基層組織工作條例、黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例、普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例、黨員權(quán)利保障條例等黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)形式充分了解上述法規(guī)實(shí)施以來(lái)存在的問(wèn)題和完善建議，確保制定和修改的黨內(nèi)法規(guī)都能夠質(zhì)量過(guò)硬，成為管黨治黨的基本遵循。

3.關(guān)于立規(guī)意見(jiàn)征集回應(yīng)機(jī)制的建立

作為完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)的重要組成內(nèi)容，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的修訂已被列入第二個(gè)《五年規(guī)劃》之中。這項(xiàng)任務(wù)的完成既是對(duì)多年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗(yàn)的一次系統(tǒng)總結(jié)，也標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)的日漸成熟。除了將上述基層立規(guī)聯(lián)系點(diǎn)機(jī)制和立規(guī)聽(tīng)證會(huì)機(jī)制及時(shí)悉數(shù)吸納進(jìn)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》之外，還應(yīng)當(dāng)著眼黨員實(shí)質(zhì)性參與、有效性參與原則，將立規(guī)意見(jiàn)征集回應(yīng)機(jī)制載人其中，真正使黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定落到實(shí)處。

立規(guī)意見(jiàn)征集回應(yīng)機(jī)制的建立，旨在擺脫可能存在的黨員“形式參與、實(shí)質(zhì)無(wú)意”的窘境。無(wú)論是黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃和年度計(jì)劃項(xiàng)目的征集，還是黨內(nèi)法規(guī)項(xiàng)目的具體起草和審核，抑或是黨內(nèi)法規(guī)的備案、清理和評(píng)估，都必須極力避免黨員參與淪為形式主義的代名詞，進(jìn)而抑制廣大黨員參與的積極性。為此，應(yīng)當(dāng)建立黨員意見(jiàn)建議采納與否的理由說(shuō)明和信息反饋機(jī)，切實(shí)尊重黨員的主體地位和參與權(quán)利。一方面，在黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后公開(kāi)的文本解讀和起草修訂說(shuō)明中，需要如實(shí)載明黨員參與情況及意見(jiàn)建議最終采納與否的理由考量，展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)高超的立規(guī)技藝和優(yōu)良的立規(guī)美德;另一方面，對(duì)于不宜公之于眾的立規(guī)資訊，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以向意見(jiàn)征集的黨員本人或者通過(guò)其所在黨組織個(gè)別轉(zhuǎn)達(dá)意見(jiàn)建議采納與否的情況說(shuō)明，真正彰顯黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)對(duì)普通黨員積極參與的關(guān)心和愛(ài)護(hù)，通過(guò)個(gè)性化解釋和深度溝通，消弭部分黨員可能存在的誤解，最大限度地增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的可接受性和權(quán)威性。