唐佳林

(武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心，湖北 武漢 430070)

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的重要戰(zhàn)略，必將對中國“三農”發(fā)展產生深遠影響。要推動鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農村房地確權登記是始終繞不過去的重大課題，需要深入研究解決。

1 農村房地確權登記發(fā)證存在的主要問題

1.1 占地規(guī)模大，調查比例低

截至2015年底，武漢市農村集體經濟組織2080個，農村人口267萬人，農村集體建設用地(含宅基地，下同)面積947平方公里，占武漢市所有建設用地總面積的50%，相較于其承載的人口數(shù)量(武漢市總人口1060萬)和社會功能，農村集體建設用地面積明顯過大。在947平方公里農村集體建設用地中，已完成地籍調查的面積為122平方公里，占比不足13%，調查比例低，大部分還未進行調查，離統(tǒng)一登記更加有差距。

1.2 未批先建多，“一戶多宅”多

調查發(fā)現(xiàn)，在已開展地籍調查的區(qū)域內，武漢市現(xiàn)狀農村集體建設用地只有55%位于規(guī)劃區(qū)范圍內，剩余的45%用地在土地利用變更調查成果中仍為農用地等其他用地，說明接近一半農村集體建設用地存在未批先建的問題。因私自多占、繼承、買賣、子女未分戶等各種合法或違法的原因，有超過20%的村民存在“一戶多宅”的情況，比例較高。

1.3 戶均超占面積多，建房面積大

據(jù)統(tǒng)計，武漢市宅基地平均占地面積136平方米，超過武漢市農村宅基地120平方米的政策上限。因未對宅基地建房層數(shù)進行有效管控，農民受房價上漲利益驅動，農房建筑層數(shù)多在3層以上，5～6層比比皆是，造成總建筑面積普遍較大，涉及拆遷補償費用驚人，給城市發(fā)展帶來負擔。

1.4 歷史遺留問題多，處置難度大

受限于落后的管理能力和管理手段，我國農村土地長期處于無人管理的狀態(tài)，隨著時間的推移，積累形成很多歷史遺留問題。這一部分是政府原因造成的，一部分是農民個人原因造成的。如制度方面，我國《物權法》《土地管理法》等法律法規(guī)賦予農房宅基地的權能不夠完整，總體管制嚴格，重“堵”輕“疏”，沒有建立完整的宅基地取得、占有、收益、處置的制度，出現(xiàn)很多制度“真空”，無法可依導致出現(xiàn)亂象；如規(guī)劃方面，農村建設長期缺乏規(guī)劃的引導和管控，農民正常建房需求和發(fā)展需要得不到滿足，造成一部分被動違法；如標準方面，由最初的沒有標準到后來不同歷史階段執(zhí)行過不同的面積標準，相關標準在現(xiàn)實中需要平衡，超面積部分需要科學界定；如具體操作方面，登記檔案不完整，有的繼承的農房沒有權屬資料，有的權屬資料已經遺失，缺乏登記的基本依據(jù)。這些歷史遺留問題，造成很大的處置障礙和處置難度。

2 農村房地一體確權登記發(fā)證的總體目標和基本底線

2.1 確定好總體目標

農村房地確權登記既是業(yè)務工作，也是民生工程，與群眾切身利益密切相關。在目標設定上，一是要最大限度保障農民財產權益，做到“應保盡保”。堅持尊重歷史、實事求是，用歷史的、辯證的觀點看待房地確權登記發(fā)證中出現(xiàn)的問題，妥善解決歷史遺留問題，在資格主體、面積標準、一戶一宅政策把握等方面，更多讓利于民，切實保障合法合理權益。二是最大限度提高登記發(fā)證比例，做到“應登盡登”。把登記發(fā)證率和房地統(tǒng)一登記率作為量化考核硬指標，切實防止出現(xiàn)“重調查、輕登記、不發(fā)證”和房地分割登記等問題，確保農村房地登記“一次到位”，不留尾巴或產生新的歷史遺留問題。三是最大限度簡化辦理程序，做到“應減盡減”。在符合國家有關法律法規(guī)基礎上，通過減少不必要的要件資料、簡化違法用地補辦手續(xù)、允許提供替代佐證材料等辦法，提高便捷程度。

2.2 把握好政策底線

要堅持“政策口子要放、政策底線要守”的價值導向，防止政策走偏。一是要嚴守“一戶一宅”的底線。宅基地作為一種福利安排，一戶只能擁有一處宅基地，否則就等同于貪污行為。二是要嚴守不得占用耕地的底線。對于占用耕地建房的不予登記，對符合規(guī)劃占用耕地的必須辦理農用地轉用手續(xù)之后才登記。三是要嚴守符合規(guī)劃的底線。規(guī)劃是城市建設最基本的管制手段，突破規(guī)劃會導致城市無序發(fā)展，對不符合規(guī)劃的，在補辦手續(xù)前不得登記，維護規(guī)劃的法定性和權威性。

3 完善農村房地一體確權登記發(fā)證的相關建議

3.1 完善法律法規(guī)，為農村房地統(tǒng)一確權登記提供制度保障

重點以擴權賦能為核心，明確農村房地占有、使用、收益、處分各項權益，特別是賦予宅基地抵押融資權，積極構架城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素自由流通；以規(guī)范管理為重點，在經濟可承受和社會可接受范圍內，制定農村房地確權登記操作細則；以服務發(fā)展為導向，考慮鄉(xiāng)村旅游、農家樂等農村新興業(yè)態(tài)的實際用地需要，探索“三權分置”(宅基地所有權、資格權、使用權)的確權登記政策，允許農村建設用地和宅基地一定范圍內可以轉換土地用途，奠定農村房地從資源變資產和資本的基礎。

3.2 探索違建農房“有限”登記，有效化解確權登記困局

違法占地建房在農村占很大比例，是阻礙登記的重要因素，要實行分類處理。對于在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制或實施前因違法占地建房而無法確權登記的，在限定面積內的補辦用地審批手續(xù)并予以確權登記；對超面積部分先罰款、后補辦、再登記，超占面積罰款可“從低從輕”收取，分檔累進。對于村鎮(zhèn)規(guī)劃實施后在規(guī)劃范圍內違法建設的宅基地，在限定面積內補辦用地審批手續(xù)予以登記。對于在規(guī)劃范圍以外的宅基地確權登記時只記載其使用現(xiàn)狀并明確其“有限”權能，不得用于抵押、交易。

3.3 與城中村改造等工作良性銜接，有效服務城市經濟社會發(fā)展

目前我國大部分城市正處在迭代革新和城中村改造高峰期，為了保障城中村改造順利開展，減小拆遷難度和不合理成本，要科學統(tǒng)籌城中村改造和農村房地確權登記工作，對列入城中村改造計劃和范圍內的農房，暫不統(tǒng)一推進登記工作。但對于自愿申請又符合登記條件的予以登記，保障群眾依法登記的權利。

3.4 發(fā)揮村民自治作用，引導村集體組織參與社會治理

堅持農村的事情農民辦，不以城市眼光解決農村問題，注重從農民角度考慮問題。探索成立村民事務理事會，引進“人民調解”制度，對于沒有權屬來源證明的農房涉及的房屋建設年代確認、申請人身份認定、分戶的認定等事項，科學放權給基層，可采用村民小組、村委會、街道辦“三級確認”的方法進行確權，無需由縣市審核審批，把大量復雜矛盾化解在村集體內部，提高工作效率。