本文為福州市中國特色社會主義理論體系研究中心2018年度重點項目《F市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務研究》階段性成果

【摘 要】 本文在分析F市政府購買養(yǎng)老服務現狀和缺陷基礎上，從夯實政府購買養(yǎng)老服務的制度化基礎、拓寬資金渠道、健全監(jiān)督評估機制、回歸競爭性價值追求入手，豐富公共服務供給機制變革領域等方面探討了加強政府購買養(yǎng)老服務的對策。

【關鍵詞】 政府購買;社區(qū)養(yǎng)老服務;現在;問題;對策

一、政府購買養(yǎng)老服務的必然性

20世紀70年代以來，隨著新公共管理理論、新公共服務理論等理論的形成，全球范圍內掀起了一場聲勢浩大的行政體制改革浪潮。這場改革由英國的撒切爾夫人拉開序幕，試圖將市場化模式搬進公共部門，提出了公共服務供給實行公私合作的理念。探索提升公共服務質量、提高政府行政效率，降低行政成本的行政改革途徑——政府購買公共服務。隨后，這一理念擴展到美國、加拿大等國家并付諸實施。與此同時，歐盟、聯合國、經濟合作與發(fā)展組織、世界銀行等國際組織也在全球積極推廣公私合作供給公眾物品和服務的理念和經驗，使之擴展到中國等發(fā)展中國家。

政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務因其與激發(fā)社會組織活力和推廣政府購買服務的決定相吻合，在促進政府職能轉變、降低服務成本和提高服務效率方面的優(yōu)勢而備受推崇，成為全球公共治理中的一種流行做法。

1、政府購買養(yǎng)老服務的理論概述

（1）準公共產品理論。準公共產品理論根據公共產品的非排他性和非競爭性可將其分為純公共產品（Pure Public Goods）和準公共產品（Quasi Public Good）。純公共產品服務需要由政府直接提供，如國防、司法管理;準公共產品介于純公共產品和私人產品之間，是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，如教育、道路的修建、橋梁的維護、社區(qū)管理等都屬于準公共產品。所以由政府來提供社區(qū)養(yǎng)老服務是理所應當的，但提供不等于生產，政府要努力促進養(yǎng)老服務提供主體的多元化和競爭性，一方面，在主體多元化保證養(yǎng)老服務數量的同時，另一方面引入競爭機制以提升養(yǎng)老服務的質量。對于準公共產品的供給，理論上認為應當由政府和市場共同分擔。

（2）福利多元主義理論。福利多元主義主張社會福利可以由公共部門、盈利組織、非盈利組織、家庭和社區(qū)共同負擔，政府不再是社會福利的唯一提供者。政府角色由“劃漿”轉為“掌舵”，這當中兩個最主要的方面即是分權和參與。

福利多元主義理論對我國政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務有著重要的理論指導作用。以往由公辦養(yǎng)老機構直接提供養(yǎng)老服務，存在建設規(guī)模小、基礎設施差、服務水平低、高投入低產出等問題，難以適應養(yǎng)老服務社會化、專業(yè)化、精細化、標準化的要求，也無法滿足老齡化社會養(yǎng)老服務的需要。面對社會養(yǎng)老需求不斷擴大，養(yǎng)老服務的社會化成為必然，都需要社會各個層面的參與來創(chuàng)造共同的養(yǎng)老新格局。社會福利社會化將部分社會福利的提供交給市場，從長遠和全局出發(fā)，廣泛動員和依靠社會力量，加快社會福利事業(yè)的發(fā)展，讓政府角色進行轉變，有效提高了工作效率，降低政府成本，對于擴大內需，拉動經濟增長，增加就業(yè)，也有積極的現實意義。

2、F市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的現實分析

在人類社會發(fā)展過程中，人口老齡化已逐漸被世界各國視為衡量社會發(fā)展水平的一項重要指標。相比較而言，中國人口老齡化的速度遠遠超過發(fā)達國家的速度，發(fā)達國家一般需要幾十年甚至一個多世紀才進入人口老齡化階段（法國用了115年，瑞士用了85年，英國用了80年），中國的人口老齡化階段僅經過了18年（1981-1999年）。中國人口結構在由“橄欖型”逐步發(fā)展成為“倒金字塔型”。老齡人口基數大、高齡人口劇增、空巢化速度加快是當前F市人口老齡化的主要特征，“空巢老人”約占全市老年人的52%。從市老齡辦、市老年學會對30個社區(qū)老年人心理狀況調查的情況看，有90%以上的老年人都希望能在家中養(yǎng)老，頤養(yǎng)天年（見表一、表二）。一半以上的老年人希望在社區(qū)內就能享受低價優(yōu)質的服務，感受家門口的幸福生活。

由于家庭結構日趨小型化，導致家庭養(yǎng)老功能弱化，家庭防老這一傳統(tǒng)養(yǎng)老方式則顯得越加窘迫。而在機構養(yǎng)老方面，存在著供給總量不足以及結構性失衡的問題。在國家社會福利保障尚不健全的情況下，僅靠政府大包大攬地承擔全社會的養(yǎng)老責任也不切實際。充分發(fā)揮政府和社會的作用，購買養(yǎng)老服務儼然成為老齡化社會中政府參與養(yǎng)老服務供給的途徑之一。

二、F市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的現狀

自2007年起，F市在全省率先將居家社區(qū)養(yǎng)老服務工作列入市委、市政府每年為民辦實事項目，作為一項重要的“民生工程”擺上議事日程，歷屆市委和市政府主要領導都關心、支持居家社區(qū)養(yǎng)老服務工作。近年來，F市委、市政府又深入貫徹中央關于加強老齡工作的重要指示精神和省委關于大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)和老齡產業(yè)的要求，高度重視居家社區(qū)養(yǎng)老服務工作。2017年，F市被國家民政部和財政部聯合確定為第二批中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點地區(qū)。

目前，通過招投標渠道政府購買服務，金太陽老年綜合服務中心、三盛青鳥居家養(yǎng)老服務公司、壽爾康等居家社區(qū)養(yǎng)老專業(yè)化服務組織相繼在F市落地，通過開展無償、低償、有償及志愿服務相結合的專業(yè)化、社會化居家社區(qū)養(yǎng)老服務項目，基本形成百花齊放的社區(qū)養(yǎng)老服務態(tài)勢，使廣大老年人（F市居住的60歲以上老年人，重點保障生活困難老人）在享受服務時，通過橫向對比進行選擇，爭取到最大的利益。購買服務補貼采用居家養(yǎng)老服務券的形式支付（200-400元/月）。通過政府購買服務、專項政府補貼、品牌推廣宣傳、榮譽稱號授予、人員培訓輸送、引導社區(qū)對接等方面的扶持政策，使金太陽“968885”平臺成為全國有影響力的F市本土居家社區(qū)養(yǎng)老服務專業(yè)化品牌。

三、F市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的缺陷

1、制度規(guī)范不健全

政府采購制度是目前政府購買公共服務的基本法律構架。由于頂層的制度設計仍處于缺位狀態(tài)，有關政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的專門性法律尚未出臺。F市一般以《政府采購法》和《招標投標法》以及民政局、財政局等職能部門所出臺的政策性文件作為政府購買的法律依據。前者并未制定明確的政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的規(guī)范準則，對整個購買服務過程，包括承接機構資質、服務項目、資金來源、權益保障等方面，沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定，不能適用于具體的政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務實踐。后者往往帶有試行的性質，無法有效回應政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務過程中出現的新情況，影響政府購買的良性運行。國際上，關于養(yǎng)老服務早已有明確的法律規(guī)定，已成為政府采購的一項重要組成部分。當前，我國政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務尚處于起步階段，經驗的欠缺極易導致政策的制定與過程的實施中問題不斷。在資金投入、考評制度方面無依據可尋，進而導致尋租行為，沒能發(fā)揮出市場機制本身應該有的作用，影響我國政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的全面推廣和深入發(fā)展。

2、財政投入力度不足

政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的資金主要來源于財政撥款，但是社區(qū)養(yǎng)老作為一項長期福利事業(yè)，需要大量資金持續(xù)性地投入，這種單一的籌資方式渠道過于狹窄，必然增加財政壓力和負擔，造成資金缺口。加之當前我國政府公共服務購買還沒能成為公共財政支出的主要部分，“政府購買的公共服務目前尚未納入預算管理的范圍，各級政府向社會組織購買的服務資金來源不固定，隨意性較大”是普遍存在的現狀，[1]由此導致社區(qū)養(yǎng)老服供給難以滿足需求。

從當前來看，F市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的財政投入力度不足，主要體現在補助標準低和購買范圍窄兩方面。與國內其他城市相比，F市現有的社區(qū)居家養(yǎng)老補助標準為200—400 元/人·月， 如表三所示，與廣州市持平，最低限值高于北京。但標準還不高，可逐年提高。

按照F市相關規(guī)定，在F市行政區(qū)域內居住年滿70歲，生活不能自理且在市區(qū)無子女照顧的低保老人、重點優(yōu)撫對象;年滿80歲，在市區(qū)無子女照顧的獨居老人能享受到200元或400元的政府補貼。上述規(guī)定造成購買范圍過窄，購買居家養(yǎng)老服務的受益老年人以低保、特困、高齡、空巢老人為主，在總量占比上屬“少數派”。所以，政府作為主體之一要適當的拓寬購買資金來源，這樣就有資金來擴大受惠人群的范圍、購買更高層次的養(yǎng)老服務。

3、監(jiān)督評估機制不健全

由于政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務在我國剛剛起步，對于監(jiān)管方式政府有一個不斷摸索的過程。作為政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的直接受益者，老年人理應在養(yǎng)老服務質量監(jiān)督評估中享有話語權。但從現實來看，老年人作為養(yǎng)老服務相對人評估參與缺位，在表達自己的需求和不滿的時候缺乏機會和資源。有效的監(jiān)督評估機制是確保政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務實施的重要環(huán)節(jié)，它主要從需求評估、過程評估、結果評估三個方面實現對政府購買居家養(yǎng)老服務的功能嵌入。[2]從當前來看，在服務過程中，民政局沒有派專門的工作人員進行現場指導、督查。F市對購買社區(qū)養(yǎng)老服務的評估尚處于初始階段，即以政府主導型評估為主。作為社區(qū)養(yǎng)老服務購買者的地方政府部門缺乏專業(yè)的測評人員，沒能對養(yǎng)老服務提供的效果進行全方位系統(tǒng)的監(jiān)督。評估標準不夠具體，缺乏可操作性，缺乏專業(yè)性和科學性，主觀性較大，監(jiān)督評估規(guī)則落實不到位、服務流程形式化。對引入第三方評估機構的制度安排仍在探索之中，甚至未涉及到第三方評估。由于養(yǎng)老服務機構大多屬于盈利機構，有可能利用監(jiān)管漏洞進行市場投機，從中牟利，從而降低了政府的公信度，影響了居家養(yǎng)老服務發(fā)展。

4、養(yǎng)老公共服務市場發(fā)育不足

一般而言，政府向社會組織購買服務的模式可以分為市場競爭模式、合作模式和協(xié)商模式三種。（見表四）。即使在競爭模式中，也可能出現購買成本高于政府生產的情況，購買模式與政治、經濟體制和文化相關。

我國政府向社會組織購買社區(qū)養(yǎng)老服務開啟時間較短，目前具有承接居家養(yǎng)老服務資質的社會組織寥寥無幾，社會組織發(fā)展較為緩慢，發(fā)育不成熟，處于稚嫩、被動狀態(tài)。社區(qū)養(yǎng)老服務中心對政府具有依賴性，不夠獨立。加之數量少、認可度低、法律不完善、資金匱乏等問題，使得其難以有效承接政府職責的轉移。

一般來說，政府往往會根據目前手頭已掌握的信息選擇適當的合作方。大多數的地方政府采取的都是后兩種非競爭性的購買模式。從目前F市的實踐來看，仍然存在購買行為內部化的問題，不能完全體現競爭原則。合同承接方和政府之間的關系非常重要。缺乏競爭易造成其提供服務的質量和效率逐漸降低的后果?！肮┙o方缺陷”和“需求方缺陷”的存在，使得競爭的假設只能存在于理想層面，購買也缺乏應有的競爭性。

四、加強F市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的對策

1、夯實政府購買養(yǎng)老服務的制度化基礎

法律是治國之重器，良法是善治之前提，制度體系是政府購買有效運行和穩(wěn)定發(fā)展的基本保障。一方面，可從頂層制度設計入手，完善相關法律——《政府采購法》，制定專門法律——《政府購買公共服務法》，以解決現實中法律依據缺失的問題，從制度層面明確政府購買公共服務的法律地位。“政府購買公共服務法”的內容應包括政府購買公共服務的法律界定、政府購買應遵循的基本原則、公共服務內涵的定義、相關管理機關的確定、供給與購買雙方的權利義務關系、監(jiān)督主體機制等。[3] 社區(qū)居家養(yǎng)老服務本質上屬于公共服務的范疇，可擴大購買范圍，明確將養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務納入其中，理順政府購買公共服務過程中各部門之間權責關系，防止權力濫用。

另一方面，根據當地具體情況，可探索在行政立法權限范圍內，政府在購買社區(qū)養(yǎng)老服務過程中，制定專門性地方政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的制度，例如：出臺政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的實施細則、監(jiān)督評估方法等，避免貫徹實施過程中的隨意性。作為區(qū)政府的上一級政府機關，F市政府具有地方行政立法權。當前F市政府在上位法無變動的時候，可制定一系列地方性法規(guī)、地方規(guī)章，打破“意見”占多的困境，提高制度的位階和操作的強制性。

2、拓寬資金渠道，完善投入機制

黨的十九大報告提出要“積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境”?？梢哉J為，政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務中的適度普惠原則是指，在既有購買社區(qū)養(yǎng)老服務對象的基礎上，積極拓展購買社區(qū)養(yǎng)老服務項目，逐步擴大購買服務的受益范圍，努力提升社區(qū)養(yǎng)老老年人的福利水平。[4]

購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務必須要有充足的資金予以保障，公共財政預算中應保障購買社區(qū)養(yǎng)老服務的配套資金，增加購買養(yǎng)老服務的財政投入比例，加大政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的財政支持力度。2014年財政部頒布的《關于政府購買服務有關預算管理的通知》中明確規(guī)定，“政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排”。建議在部門財政預算中增設“政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務”的專項資金，確保?？顚Ｓ?。二是要多方拓展籌資渠道，建立多元化資金籌集機制?？梢越⑸鐓^(qū)養(yǎng)老服務基金，通過稅收優(yōu)惠、慈善捐贈等方式，吸引企業(yè)和社會各界人士前來投資。政府拿出一部分公共資金，同時通過社會組織的引入增加一部分社會資本，形成財政資金和基金、公益創(chuàng)投等社會資本的多元投入機制，實現投資主體多元化發(fā)展。公共資金和社會資本加總后能夠改進養(yǎng)老服務供給水平，一定程度上減輕政府財政負擔和緩解資金不足的問題，提升居家養(yǎng)老服務覆蓋率。

3、健全政府監(jiān)督評估機制

完善的居家養(yǎng)老服務評估監(jiān)督機制，是提質增效的必要保證。引入多元評價主體，建立一個多元、公正、科學的政府購買養(yǎng)老服務績效評價體系。政府購買公共服務通常被稱為“百姓點菜，政府買單”。一個基本的價值前提便是：“點菜權”必須掌握在百姓手中。只有這樣，購買的養(yǎng)老服務這道“菜”，才會真正適合老年人的口味。為此，科學設計評價指標體系，在評估工具指標的設計上體現出消費者至上導向（如表五所示）。社區(qū)養(yǎng)老服務最直接的受益者毫無疑問是老年人，其對服務質量的評價理所應當最有發(fā)言權。因此，評估指標設計中應提升養(yǎng)老服務的直接消費者——老年人在項目評估中的話語權，必要時可成立老年人監(jiān)管與評估協(xié)會。

其次，政府職能部門以及相關的專業(yè)人士都應當參與到對服務績效的評估中去?！皣鈱φ徺I公共服務多建立獨立、專業(yè)的外部監(jiān)督機制。比如，由會計事務所、法律事務所、專業(yè)調查公司等專業(yè)機構對政府購買公共服務進行審核評估?！盵5]我國政府應借鑒國外的有益經驗，聘請相對獨立的第三方評估機構對社區(qū)養(yǎng)老服務提供方的服務質量以及服務對象的滿意度等，進行全方面的評估。通過健全評估體系和完善監(jiān)督機制，將評估結果與社區(qū)養(yǎng)老服務提供方的績效獎懲掛鉤，作為是否續(xù)簽合同的重要參考指標，調動其積極性，使得服務機構主動完善自身能力，在滿足人民群眾基本需求基礎上提供更優(yōu)質的服務。

4、回歸競爭性價值追求

政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務本質上是政府主動承擔公共服務責任，轉變公共服務職能實現的方式，打破政府作為公共服務一元供給主體狀態(tài)，增加多元的服務供給主體。購買服務一定程度上意味著政府主動向社會分權，激發(fā)社會主體活力，參與公共服務網絡供給。服務供給網絡的基本特點是多元化以及小微型組織的發(fā)展，多元社會主體通過競爭提高整體社會服務水平。

經濟學的市場競爭理論表明，賣方和買方的數量都比較多且充分了解對方及商品的信息、產品具有同質性、要素自由流動等，公共服務市場才是完全競爭市場。[6]養(yǎng)老公共服務市場發(fā)育不足決定了難以存在一個充分競爭的市場。政府購買居家養(yǎng)老服務，實質上是市場化的結果，應在購買居家養(yǎng)老服務中回歸競爭性的價值追求;而充分競爭，本就是市場的重要體現。當前各地普遍采用的委托購買僅僅適用于社區(qū)養(yǎng)老服務組織數量極少、發(fā)育不成熟的情形，但即便如此仍需綜合考慮，謹慎使用。

為實現公平競爭、避免壟斷，促進社區(qū)養(yǎng)老服務市場有序健康的發(fā)展，政府應簡化審批程序，培育發(fā)展各類提供社區(qū)養(yǎng)老服務的社會組織，使其發(fā)展壯大。要創(chuàng)造條件，打造公平競爭的市場環(huán)境，鼓勵更多的社會組織參與到養(yǎng)老服務競爭中來，形成養(yǎng)老服務機構“百花齊放、百家爭鳴”的繁榮市場，促進充分競爭的市場機制的形成。

【參考文獻】

[1][2] 肖靚.居家養(yǎng)老服務購買機制的實踐檢視與路徑建構——基于N市J區(qū)的實證分析[J].西華大學學報（哲學社會科學版），2018（7）.

[3] 方俊，李子森.政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的探索——以廣州Y區(qū)為例[J].中共中央黨校學報，2018（6）.

[4][6] 王軻.論政府購買居家養(yǎng)老服務的三項基本原則[J].經濟研究導刊，2018（12）.

[5] 胡宏偉，童玉林，郭少云.我國政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務現狀、問題與改進路徑[J].廣東工業(yè)大學學報，2013（4）.

【作者簡介】

雷美霞（1979—）女，福建浦城人，行政管理學碩士，中共福州市委黨校行政管理教研部副教授，研究方向：行政現代化.