許春淑，呂楠楠

（天津商業(yè)大學經(jīng)濟學院，天津 300134）

1 文獻綜述與問題的提出

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度在滿足城鎮(zhèn)低收入群體的基本生活需求與維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。最低生活保障標準是衡量最低生活保障制度的重要指標，它的高低直接影響被保障群體的生活質(zhì)量。學者們對我國最低生活保障標準做了很多有價值的研究，大部分集中于測量貧困線的方法和方法的應用。最低生活保障標準的測算有兩條思路：一是與收入掛鉤，測算絕對貧困標準；二是與支出掛鉤，測算相對貧困標準（祝梅娟，2003）[1]。因為以絕對貧困標準來測量的貧困線，其最低支出的范圍就是用最低生活的標準來確定的，這個標準本身就已經(jīng)將貧困相對化；而相對貧困標準測量貧困線又需要有一個合理的解釋，這個解釋又將相對貧困絕對化。因此在研究貧困問題時必須將二者統(tǒng)一起來，并在測量的貧困線中得到反映（馬新文、馮睿，2005）[2]。沿著這兩條思路，學者主要運用恩格爾系數(shù)法、市場菜籃法（又稱必需品法）、收入比例法、馬丁法、數(shù)學模型法等方法來測量貧困線。目前，在數(shù)學模型法中，因為數(shù)據(jù)的易得，使用最多的是擴展線性支出系統(tǒng)（ELES）（邊恕，2014）[3]、擬合的收入分布函數(shù)（王競，2005）[4]以及結(jié)合彈性理論的擴展線性支出系統(tǒng)（ELES）（米紅、葉嵐，2010）[5]。結(jié)合貧困線的理論測量方法，學者們還用低保標準的理論值和現(xiàn)實的低保標準作比較，大多數(shù)學者得出我國現(xiàn)行最低生活保障標準水平偏低的結(jié)論（胡杰容、楊朔，2018；鄧大松、仙蜜花，2015）[6-7]。還有的學者對現(xiàn)有的最低生活保障標準本身的科學合理性提出質(zhì)疑，主張最低生活保障標準要和消費支出掛鉤，而不是與收入掛鉤，主張中心城市和地級市應該規(guī)定消費支出替代率的浮動空間（姚建平，2012）[8]。城市最低生活保障標準用“居民消費指數(shù)”作為調(diào)整的依據(jù)水平偏低（唐鈞、劉蔚瑋，2011）[9]。名義最低生活保障標準較高的城市，其實質(zhì)救助水平并不高（高清輝，2008）[10]。但是，也有學者認為最低生活保障對象享受到的綜合指標遠遠高于低保線，而生活在低保線邊緣的困難群體可能享受不到任何待遇，從而降低了救助標準的科學合理性（楊寶山，2003）[11]。最低生活保障標準的調(diào)整機制設計，我國城鄉(xiāng)最低生活保障標準的替代率總體呈上升趨勢，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間不平衡問題突出（褚福靈，2016）[12]，各種標準的城鎮(zhèn)貧困線差異較大，嘗試確定階梯性的全國統(tǒng)一的城市貧困線（陳宗勝等，2017）[13]，進一步對城市低保標準多層次需求水平進行了實際測算（邊恕，2014）[3]。大部分學者基于全國層面的城市最低生活保障標準研究，也有學者基于地區(qū)層面的城市最低生活保障標準研究，如馬新文等[2]、胡杰容等[6]、鄧大松等[7]分別對西安、北京、湖北省的城市居民最低生活保障標準進行研究。

通過對已有相關文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前學術界對城市低保標準的研究多采用實證研究和規(guī)范研究相結(jié)合的研究方法，側(cè)重于從全國層面測算最低生活保障標準理論值，并與現(xiàn)有的最低生活保障標準進行比較，提出對現(xiàn)有最低生活保障標準的調(diào)整方案，但鮮有對地區(qū)層面城市低保標準的研究，即使對地區(qū)層面城市低保標準的研究也是側(cè)重于對城市居民最低生活保障標準本身的測算，尚未結(jié)合低保標準的保障能力與調(diào)整機制進行全面研究，也未發(fā)現(xiàn)有學者對天津市現(xiàn)行低保標準的保障能力的研究。由于我國地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，對全國層面的研究并不能涵蓋地區(qū)最低生活保障標準特殊狀況。因此，本文在借鑒相關學者研究成果的基礎上，側(cè)重對天津市現(xiàn)行低保標準的保障能力做出綜合評價，借助ELES模型測算天津市低保標準理論值并與現(xiàn)行低保標準進行比較，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出對天津市城市低保標準動態(tài)調(diào)整的相關對策。

2 天津城市低保標準的保障能力分析

2.1 天津城市低保資金支出和低保標準的現(xiàn)狀

2.1.1 天津城市低保資金支出的變化趨勢

我國城鎮(zhèn)低保津貼標準是由各個地方的人民政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定的，而且低保制度對貧困群體的救助力度在很大程度上取決于當?shù)卣呢斦Ц赌芰Α?/p>

通過表1可以看出，天津城市低保支出從2007年的2.54億上升到了2016年的12.27億，上漲接近10個億。但是低保支出占天津市財政一般公共預算收入的比重卻從2007年的0.47%下降到了2016年的0.45%，甚至在2015年下降到了0.38%；占財政一般公共預算支出的比重也從2007年的0.38%下降到2016年的0.33%。總體來看，2007年到2016年天津城市低保支出呈上升態(tài)勢，但是低保支出占政府財政一般公共預算收支的比重是處于下降態(tài)勢的。

表1 2007—2016年天津城市低保支出占地方政府財政一般預算收支的比重

2.1.2 天津市人均GDP、人均可支配收入與低保標準增長速度

從表2可以看出，2007年到2018年間天津城市低保標準、人均GDP與人均可支配收入的年平均增速分別為9.87%、9.57%和9.72%，可見三者增長速度平均來看是趨于一致的，且低保標準的年平均增速要略快于人均GDP與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的年平均增速。其中2009—2012年低保標準增長速度大幅度低于人均GDP、城鎮(zhèn)人均可支配收入的增長速度，2013—2018年低保標準增長速度高于人均GDP、人均可支配收入的增長速度。

表2 天津市人均GDP、人均可支配收入和低保標準增長速度

2.2 天津城市低保標準對低收入群體生存需求的保障程度

城市低保制度的最初目標是為城市貧困居民提供收入支持以滿足他們的最低生活需要。朗特里認為生活在絕對貧困中的家庭是指那些總收入不足以支付維持生存所需要的必需品，例如食物、衣服、燃料等[14]。英國的彼特·阿爾柯克在《認識貧困》一書中指出，“絕對生存建立在維持生存這個概念的基礎上，維持生存就是延續(xù)生命的最低需求，因此低于維持生命的最低水平就會遭受絕對貧困，因為他沒有足夠延續(xù)生命的必需品。”[15]所以，就其本質(zhì)而言，絕對貧困是基于“生計維持”和“基本需要”兩方面缺乏維持某種基本生存和保障狀態(tài)的能力。城市低保標準的設定必須以維護城市貧困居民的生存權為出發(fā)點，消除城市弱勢居民的絕對貧困，保證他們生活所需要的最低商品以及服務的最低支出，與城市最低生活保障制度的最初目標相適應。計算天津市城鎮(zhèn)低保標準與城市居民以及城市低收入居民的人均食品支出的比例，可以表明城市低保標準對低保群體的生存需求滿足程度。

圖1顯示，除個別年份（2011和2012）外，天津市城鎮(zhèn)低保標準占人均食品支出的比重都在90%以上，2015年和2016年天津市城鎮(zhèn)低保津貼標準高于城市居民人均食品支出?？傮w來看，天津市城鎮(zhèn)低保標準占城市居民人均食品支出的比重基本處于上升的態(tài)勢。2007年天津市城鎮(zhèn)最低收入群體的月人均食品支出215元，低保標準占其比重為153.49%；2012年城市最低收入者月平均食品支出378元，低保標準為其支出數(shù)額的1.38倍①。這表明天津市城鎮(zhèn)低保標準較好地滿足了城鎮(zhèn)低收入群體的生存需要，體現(xiàn)了低保標準確定時的生存性原則。

圖1 天津市城鎮(zhèn)低保標準占城鎮(zhèn)居民人均食品支出的比重（%）

就其本質(zhì)而言，低保標準是一種名義貨幣，它只有在剔除通貨膨脹因素之后才會反映出對一般性商品的實際購買力。2007年，天津市市場價格出現(xiàn)一定幅度上漲，給低收入群體的生活帶來了一定的影響。2008年，天津市人民政府發(fā)布《關于建立基本生活必需品價格上漲與困難群眾生活補助聯(lián)動機制的通知》（津政發(fā)〔2008〕16號），確保低收入居民的生活質(zhì)量不會因為物價指數(shù)的上漲而下降。2011年，積極配合發(fā)改委關于建立社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制的政策，天津市政府又下發(fā)《關于進一步完善基本生活必需品價格上漲與困難群眾生活補助聯(lián)動機制的通知》（津政發(fā)〔2011〕28號），依據(jù)城鎮(zhèn)低收入居民的基本生活費用價格指數(shù)，適時調(diào)整價補聯(lián)動機制補助標準，保障低收入群體的生活免受通貨膨脹的影響。2008年和2011年，CPI增長分別達到了5.4%和4.9%，城鎮(zhèn)低保標準增長21.2%和6.7%。2015年和2016年CPI分別增長1.7%和2.1%，低保標準增長率基本維持在10%左右?？梢娞旖蚴腥嗣裾紤]到了物價波動對人民群眾尤其是低收入群體的生活水平會造成一定的影響，而及時作出了相應調(diào)整。

2.3 天津城市低保標準對低收入群體多層次生活需要的保障程度

天津市低保標準已經(jīng)滿足了低收入群體的基本生活需要，但是要在2020年邁入小康社會，還應該縮小低收入群體與其他社會成員生活水平的差距，滿足低收入群體的多層次生活需要。將低收入群體的需求分為五個層次：第一層是僅包括食品消費的生存需求；第二層是包含衣食住三個指標的基本生活需求；第三層是第二層的基礎上加入最低水平的醫(yī)療保健消費支出的持續(xù)生活需求；第四層是第三層的基礎上加入文教娛樂支出的初步發(fā)展需求；第五層是第四層的基礎上加入家庭用品及服務、交通通信與其他消費性支出等全面發(fā)展需求。用天津市城市低保標準與其他處于正常生活水平的社會群體的平均工資水平、人均消費性支出和人均可支配收入的替代程度，分析天津市現(xiàn)行低保標準對低收入群體多層次生活需要的保障程度。

2.3.1 天津城市低保標準與工資水平的替代率

失業(yè)人員在低保對象的構成中占有很大比重。據(jù)《天津統(tǒng)計年鑒》中的有關數(shù)據(jù)顯示，2015年天津市城鎮(zhèn)低保受助者中登記失業(yè)人員38 105人，未登記失業(yè)人員30 337人，分別占城鎮(zhèn)低保受助者的29%和23%，且城鎮(zhèn)低保受助者登記失業(yè)人員占整個城市登記失業(yè)人員的37.32%；2016年天津市城鎮(zhèn)低保受助者中登記失業(yè)人員36 832人，未登記失業(yè)人員28 179人，分別占城鎮(zhèn)低保受助者的30%和23%，且城鎮(zhèn)低保受助者登記失業(yè)人員占整個城市登記失業(yè)人員的37.93%。這意味著2015年和2016年天津城鎮(zhèn)低保對象中分別有52%和53%的人是下崗失業(yè)人員，失業(yè)人員已經(jīng)成為低保領取者的主力軍。所以，將低保標準與社會平均工資和最低工資水平作比較有一定現(xiàn)實意義。

根據(jù)表3可以看出，從2007—2016年，天津市低保標準占社會平均工資的比率在10%～12%之間，占最低工資水平的比率在38%～49%之間波動，這個比率將工作者和不工作者的生活水平顯著區(qū)分開來，避免了低保待遇給貧困人口帶來福利依賴。但是，低保津貼標準占社會平均工資的比例從2007年的11.89%下降到2016年的10.85%，下降了將近一個百分點；低保標準占最低工資標準的比例也從2007年的44.59%下降到2016年的40%。進一步將低保標準的數(shù)額與社會平均工資以及最低工資直接比較，低保標準與天津市平均工資的差額從2007年的2 446元擴大到2016年的6 412元，與最低工資水平的差額由2007年的410元擴大到2016年的1 170元。這表明天津市低保標準的制定兼顧了滿足貧困群體基本生活需求和促進其積極就業(yè)兩大要求。

表3 天津城市低保標準占社會平均工資和最低工資標準的比例元/月，%

2.3.2 天津城市低保標準與居民收入與支出的替代率

城市低保標準的高低與其他處于正常生活水平的社會群體的收支有緊密聯(lián)系。按照歐盟模式，社會救助標準應該在社會平均收入的50%～60%之間[9]，這個標準可以作為重要參考。另外一個重要因素則是居民人均支出，因為消費支出比例法便于低保標準統(tǒng)一，并且消費支出替代率還為比較各地區(qū)低保標準的實際待遇水平提供了依據(jù)[8]。因此，本文選擇用低保標準占城市居民人均收支和低收入（20%）群體人均消費性支出的比例兩個指標。

根據(jù)圖2，天津市城鎮(zhèn)低保標準占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的替代率維持在21%～25%之間，10年的平均值為24%；對人均消費性支出的替代率保持在31%～36%之間，其平均值為33%。總體來看，天津城市低保標準對城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的替代率從2007年的24%上升到2016年的25%，全國平均水平 2010—2012為 17.55%、18.06%、18.16%[12]（褚福靈，2016），相比較而言天津城市低保標準占人均可支配收入的比重大大高于全國平均比重，但和歐美國家相比，還是偏低。表4數(shù)據(jù)顯示，2007—2012年，城市低保標準對最低收入居民的人均消費性支出替代率保持在60%～68%，對低收入居民人均消費性支出替代率維持在50%～55%之間，2010—2012年一直穩(wěn)定在50%?？傮w而言，天津城市低保標準對緩解相對貧困作用有限。

圖2 天津市城市低保標準占居民人均收支的比重

表4 天津市城市低保標準占低收入居民人均消費性支出的比例元/月

3 天津城市低保標準理論值的測算

本文采用被廣泛應用于測算低保標準理論值的擴展線性支出模型（ELES模型），它是在英國著名經(jīng)濟學家Lunch在Stone提出的線性支出模型基礎上改進得到的，該模型有三個假定條件：第一，模型假定消費者的消費需求由基本需求和非基本需求兩部分構成；第二，基本需求用于維持居民的最基本生存，因此模型假定居民基本需求與收入水平無關；第三，非基本需求是指消費者在滿足基本需求之外根據(jù)剩余收入水平和個人偏好等因素選擇的超額需求。該模型的基本形式如下：

其中，Pi表示第i類商品的價格；Qi表示居民對第i類商品的需求量；Ri表示居民對第i類商品的基本需求量；I表示城鎮(zhèn)居民人均可支配收入；αi表示非基本需求品的邊際消費傾向，其經(jīng)濟含義為消費者在滿足基本需求外，剩余收入會有αi的比例用于購買非必需品。對式（1）進行變形，可以得到：

令

得到：

式中，μi表示隨機誤差項。

對式（4）兩邊求和，進行變形得到：

從歷年統(tǒng)計年鑒中可以得到式（5）中城鎮(zhèn)居民對第i類商品的需求額Yi和人均可支配收入I，根據(jù)高斯最小二乘法可以得到估計值αi和βi，代入式（6），便可得到低保標準的值。

由于《天津統(tǒng)計年鑒》中只有最近5年同時涵蓋城市居民家庭不同收入分組情況與城市居民生活消費性分類支出的數(shù)據(jù)，因此，本文選?。?008—2012年）的7組不同收入城市居民的八大類日常生活支出，運用Eviews 7.2分析軟件，以城市居民不同收入階層的人均可支配收入為解釋變量，以城市居民的生活性消費支出為被解釋變量作回歸分析，得到各年份回歸方程的α、β值和R（2如表5）。各回歸方程的R2有85%的概率在0.9以上，表明天津市城市居民八大類商品的消費變化90%以上是由城市居民的人均可支配收入變化引起的。各系數(shù)中大約有7/8的概率通過了顯著性檢驗，且參數(shù)α均通過強顯著性檢驗。

表5 天津市城市居民ELES模型的參數(shù)估計

依據(jù)現(xiàn)階段天津城市居民消費結(jié)構、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》的有關規(guī)定，借鑒國內(nèi)著名學者（邊恕，2014；鄧大松等，2015；韓旭峰等，2017）[3，7，16]的已有研究成果，本文進一步將城市低保標準劃分為五個層次：第一層是僅包括食品消費支出的生存線；第二層是基本生活線，包含衣食住三個指標；第三層是持續(xù)生活線，基于安全需求在第二層的基礎上加入了最低水平的醫(yī)療保健消費支出；第四層是初步發(fā)展線，在第三層的基礎上加上文教娛樂支出，在一定程度上滿足貧困群體的精神需求；第五層是城市貧困居民最高層次保障線，是在第四層的基礎上增加家庭用品及服務、交通通信與其他消費性支出，是實現(xiàn)自我需要的全面發(fā)展線。根據(jù)公式（6）和以上對于低保標準層次線的界定，可以得到天津市五個層次的低保標準理論值（如表 6）。

表6 天津市城市低保五層次的低保標準理論值 元

經(jīng)以上數(shù)據(jù)測算，2008—2012年天津市實際城市低保標準分別占生存線的148.82%、155.39%、142.63%、129.37%、145.1%；占基本生活線的101.07%、106.85%、94.27%、86.44%、116.94%；占持續(xù)生活線的 83.06%、91.80%、81.04%、74.94%、99.01%；占初步發(fā)展線的63.36%、86.79%、78.76%、64.53%、97.23%；占全面發(fā)展線的53.19%、61.36%、56.94%、51.79%、87.08%。天津市作為我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城市低保標準應該至少達到初步發(fā)展線，滿足安全需求和最低水平的醫(yī)療保健消費需求和文教娛樂支出，在一定程度上滿足貧困群體的精神需求，而分析結(jié)果表明：天津市現(xiàn)行低保標準能夠充分滿足低收入群體的食品消費支出，較好地保障了天津城市低收入群體的生存權；天津城市現(xiàn)行低保標準能基本滿足低收入群體衣、食、住三方面的基本需求；但明顯不能滿足除基本需求之外的醫(yī)療、教育、娛樂等方面的需求。

4 天津城市低保標準動態(tài)調(diào)整機制設計

以上通過測算得到天津城市低保標準理論值，但是天津城市低保標準還應該是動態(tài)可調(diào)整的?？紤]到城市低保調(diào)整的標準一般要取決于當?shù)鼐用竦纳钏?、收入或者消費等因素，要使低保標準既能滿足當期多層次的需求，又能夠與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，就需要建立起低保標準與居民生活水平、消費及收入因素的聯(lián)動機制[7]。本文計算天津市多層次低保標準線與上年人均可支配收入與人均消費性支出的替代率獲取城市低保標準的調(diào)整比例，并用2013—2016年的有關數(shù)據(jù)驗證此區(qū)間比例的合理性。

表7 多層次城市低保標準的調(diào)整比例 %

首先計算出2008—2012年多層次線占城市人均可支配收入和消費性支出的平均比重，然后按照調(diào)整比例與收入和支出測算2013—2016年的低保標準上下限（見表8）。

表8 2013—2016年城市現(xiàn)行低保標準與低保標準測算值上下限的比較 元/月

由表8可以看出，天津市2013—2016年實際制定的城市低保標準均位于測算低保標準上限和下限的區(qū)間之內(nèi)，這也說明上文所用ELES模型測算出的多層次低保線在很大程度上具有參考價值。同時實際低保標準均與下限較為接近，表明天津市現(xiàn)行的城市低保標準能夠解決貧困居民的基本需求，但是還難以滿足貧困居民全面發(fā)展的需求。

5 結(jié)論與政策建議

本文首先運用天津市2007—2016年的相關指標數(shù)據(jù)客觀分析天津市城鎮(zhèn)低保標準對城鎮(zhèn)居民的保障能力，結(jié)果顯示天津城市低保標準年平均增速與人均GDP、人均可支配收入大致保持一致，且低?？傊С鲈诓粩嘣鲩L，保障了低收入群體的最低生活需求，貫徹經(jīng)濟發(fā)展成果全民共享原則；其次，本文采用ELES模型測算天津城市五層次低保標準理論值并與現(xiàn)實低保標準值作比較，發(fā)現(xiàn)天津市現(xiàn)行城市低保標準僅僅能基本滿足低收入者衣食住三方面的基本需求，很大程度上無法滿足低保受助者的多元化需求；最后，本文通過計算多層次低保標準線占上年人均可支配收入及消費性支出的比重并運用年度數(shù)據(jù)驗證了此比重的科學性，給出低保標準調(diào)整的合理區(qū)間?；谝陨涎芯拷Y(jié)論，為全面推動天津市實現(xiàn)全面小康社會的目標，提高天津市城鎮(zhèn)低保標準對城鎮(zhèn)居民的保障能力，提出以下幾點建議：

（1）進一步擴大財政城市低保投入的力度。政府在城市低保的供給方面承擔了主要責任，天津市雄厚的經(jīng)濟實力與充足的財政資金是城市低保正常運行的首要前提。本文數(shù)據(jù)分析表明，雖然天津城市低?？傤~在不斷增加，但是占一般公共預算財政收支的比例卻在持續(xù)下降。按照歐盟的模式，低保救助標準應在社會平均收入的50%～60%之間[17]，若按此標準換算，2016年天津城市低?？傊С稣钾斦话愎差A算收入的比重理應在0.61%～0.73%之間，但是天津城市實際低?？傊С稣钾斦话愎差A算收入比重僅達0.45%，結(jié)合天津市政府的財政能力，應該進一步增加對城市低保的支出份額。

（2）逐步將低保標準從?；旧嫦蚋叩膶哟翁嵘?。天津市在2009年人均GDP已經(jīng)達到10 293.13美元，2018年人均GDP上升到19 564.21美元。隨著天津市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，城市貧困標準的調(diào)整完善應該有利于防范貧困的發(fā)生，而不僅僅限于解決溫飽。低保標準要以滿足基本生活為主，可這個“基本生活”應當是一個相對概念，應該隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升而提高?？紤]到目前支出比重較高的教育及醫(yī)療費用，當前的天津市低保標準偏低，不能適應低保受助人口多樣化、脆弱性增加的需要，急需超越“生存”界線提高貧困標準，從“溫飽”逐漸向“防范”方向調(diào)整，避免遺漏貧困線邊緣的群體。

（3）制定科學的城市低保標準線。依據(jù)天津市財政可支付能力和經(jīng)濟發(fā)展水平，建議將ELES模型測算出的初步發(fā)展線作為制定城市低保標準的下限；若選擇將城市低保標準與收入水平掛鉤，則可以參照上年人均可支配收入及上文計算出的初步發(fā)展線占人均可支配收入的固定比例確定城市低保標準的下限；若選擇將城市低保標準既與物價水平掛鉤又與收入水平掛鉤，則可以參照上年人均消費性支出及上文計算出的初步發(fā)展線占人均消費性支出的平均比例確定城市低保標準的下限。

（4）實現(xiàn)低保標準線梯度化。在制定科學的城市低保標準線的基礎上，還應使低保標準盡可能符合受助者個體家庭實際情況，實現(xiàn)精準救助，讓政府有限的低保資金最大限度發(fā)揮救助低收入群體的作用。有關部門應該對天津市所有低保家庭進行一次細致的全面調(diào)查，根據(jù)統(tǒng)計調(diào)查結(jié)果協(xié)商制定天津市階梯化城市低保標準。比如可將低保人群細分為傳統(tǒng)的民政救濟對象、有特殊困難的低保對象，有勞動能力的低保對象。將這些特殊群體劃分成不同的保障級別，按照普惠制原則確定滿足低收入群體最低生活消費需求，保障其一般標準的基礎上，按照低保對象的保障級別，實行梯度的保障待遇，滿足特殊群體的差異化需求。特別是對有勞動能力的貧困者，要盡可能幫助其就業(yè)，防止陷入對低保的依賴。而對于存在特殊困難的人群，要給予充分的救助，最大限度地保障其生存權。

（5）建立健全保障機制。由于財政支出占據(jù)社會救助支出的主導地位，是政府義不容辭的責任。隨著低保覆蓋面的擴大，公共財政壓力也會逐年增大。一方面，要合理調(diào)節(jié)財政支出結(jié)構，為低保制度提供財政保障。另一方面，借助社會力量，盡量擴大資金籌集的渠道，如鼓勵社會捐助，還可以通過發(fā)行福利彩票等靈活多樣的方式，多渠道籌集資金。對從事社會捐助的企事業(yè)單位和社會公益組織及個人，在稅收上給予進一步優(yōu)惠。此外，采取對救濟金領取實行時間進行限定，使有勞動能力的低保對象實現(xiàn)盡快就業(yè)。救助方式也可靈活多樣，如采取現(xiàn)金援助和實物救助兩種基本方式提供，可以包括機會、服務、物品、代用券和退稅、現(xiàn)金等，以減輕財政壓力。

注 釋：

① 因為數(shù)據(jù)所限，本文僅找到2007年和2012年的天津市城鎮(zhèn)最低收入群體人均食品支出的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于2008年和2013年的《天津統(tǒng)計年鑒》。