粘晨磊

（國防大學(xué)軍事管理學(xué)院，北京 100091）

低空空域是指真高1000米以下的空域。隨著我國航空業(yè)的不斷發(fā)展和低空空域改革的不斷推進(jìn)，我國低空空域飛行活動愈加錯綜復(fù)雜，低空空域的管控出現(xiàn)諸多新情況新問題，給領(lǐng)空安全和社會穩(wěn)定帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。低空空域的管理和使用是軍民雙方共同的責(zé)任和義務(wù)。因此，分析查找低空空域安全穩(wěn)定存在的矛盾問題及其誘因，加強(qiáng)研究軍民聯(lián)合管控低空空域的對策措施，確保低空空域的安全穩(wěn)定具有重大現(xiàn)實意義。

1 低空空域安全穩(wěn)定存在的問題

1.1 不明空情頻發(fā)，加大空防值班壓力

近年來，我國低空不明突發(fā)情況的數(shù)量呈現(xiàn)遞增趨勢，其中大部分空情為“低慢小”目標(biāo)?！暗吐　蹦繕?biāo)指具有飛行速度較小、不易被雷達(dá)發(fā)現(xiàn)、低空飛行等全部或部分特征的小型航空器和空飄物，主要有輕型和超輕型飛機(jī)、輕型直升機(jī)、滑翔機(jī)、三角翼、動力三角翼、滑翔傘、動力傘、熱氣球、飛艇等有人目標(biāo)和航空模型、航天模型、小型無人機(jī)、空飄氣球、風(fēng)箏、系留氣球、孔明燈等無人目標(biāo)。此類目標(biāo)違規(guī)飛行、空中失控等情況嚴(yán)重擾亂空管秩序，已經(jīng)成為軍隊日常防空作戰(zhàn)值班需要處置的一個主要內(nèi)容，導(dǎo)致空防指揮機(jī)構(gòu)和部隊頻繁轉(zhuǎn)進(jìn)、飛機(jī)接續(xù)起飛、值班人員壓力倍增，付出了高昂的軍事、經(jīng)濟(jì)、人力代價，嚴(yán)重影響了軍隊空防作戰(zhàn)值班秩序。

1.2 防范處置較難，影響國家空防安全

隨著低空空域的不斷開放，我國各類通用航空器和空飄物空中活動愈來愈多。因其具有獲取便利、種類繁多、隱蔽突然、規(guī)避能力強(qiáng)等特點，各類人員可以在各種時機(jī)和各種地域進(jìn)行操控，難以預(yù)測，防范處置難度較大，給國家領(lǐng)空安全帶來較大威脅。一方面，個人愛好者違規(guī)使用滑翔傘、動力傘、無人機(jī)等等進(jìn)行飛行活動，雖然滿足了個人需求，卻嚴(yán)重擾亂空管秩序，甚至有部分人員對我軍地重要涉密場所進(jìn)行航空拍攝，引發(fā)嚴(yán)重問題。另外，敵對勢力在境內(nèi)或境外施放攜帶偵照設(shè)備的空飄氣球、無人機(jī)等，有目的的對我進(jìn)行電磁、攝像等偵察，試探我空防能力，甚至投放宣傳單、破壞我重要設(shè)施等，危害極大。而且，剛發(fā)現(xiàn)時敵我難辨、虛實難分、處置較難，嚴(yán)重威脅我空防安全。

1.3 空中相撞難控，威脅空中飛行安全

目前，應(yīng)用于公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、航空消費等各種類型的通用航空蓬勃發(fā)展，加之軍隊低空超低空訓(xùn)練飛行強(qiáng)度日益加大，低空空域的飛行流量與日俱增，飛行密度變大、矛盾突出，給低空飛行相撞帶來很大隱患。另外，低空空域通信、導(dǎo)航和雷達(dá)等未實現(xiàn)全覆蓋，飛行盲區(qū)較大，地面服務(wù)保障管理能力較弱，而且大部分通用航空器機(jī)載設(shè)備簡單落后，與地面溝通聯(lián)絡(luò)不暢通，尤其是發(fā)生突發(fā)情況，臨機(jī)改變飛行航線航路，很難及時與地面進(jìn)行溝通，也就無法及時調(diào)控其他軍民航航空器緊急避讓，極易發(fā)生相撞事件。還有部分人員法規(guī)意識缺失，空防意識淡薄，無計劃飛行，更是容易造成撞機(jī)事故，嚴(yán)重威脅空中飛行安全。

1.4 恐怖肇事易發(fā)，破壞社會安全穩(wěn)定

熱氣球、小型無人機(jī)等通用航空器，因成本低廉、操控簡便、不易發(fā)現(xiàn)、難以控制等，極易被恐怖分子、極端組織或敵對勢力進(jìn)行改造使用，對我邊疆地區(qū)、大中城市甚至首都地區(qū)投放生化毒劑、易燃易爆物品進(jìn)行恐怖襲擊，甚至蓄意制造空中爆炸、相撞事件等。一旦發(fā)生此類事件，影響范圍廣、破壞程度大，將給人民群眾生命財產(chǎn)、國家軍政中心、政府首腦等造成極大危害，甚至給國內(nèi)外輿論帶來極大影響，破壞社會公共安全，影響社會穩(wěn)定。

2 低空空域問題多發(fā)的致因分析

2.1 人員觀念淡薄

低空空域存在的諸多問題，其根本原因在于人員思想意識淡薄。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是空防意識淡薄。大部分地方人員對我國空防機(jī)制缺乏了解，不清楚軍隊全天候作戰(zhàn)值班保障空防安全，不重視空中安全的重要性，沒有國防意識，對違規(guī)飛行等問題產(chǎn)生空防安全和國家主權(quán)的嚴(yán)重危害性認(rèn)識不足。二是法規(guī)觀念淡薄。部分通用航空管理人員和從業(yè)人員對低空空域的改革認(rèn)識片面，缺乏航空管理飛行基本常識，不知法不懂法不守法，不按照正常程序?qū)徟?，依法飛行觀念相對較弱，甚至自己做了違規(guī)違法的事情還不清楚?？辗酪庾R和法規(guī)意識淡薄成為低空空域問題多發(fā)的內(nèi)在原因。

2.2 法規(guī)制度缺失

隨著低空空域改革的逐步推進(jìn)，相關(guān)的法規(guī)體系雖然初步形成，但從實踐看，仍然存在不細(xì)致、不全面、不完整、層級低等問題，未形成一套完整的法規(guī)體系。一是缺少基本法規(guī)。目前僅《民用航空法》法律層次高，但其中涉及低空空域的條款較少，相對簡單、內(nèi)容寬泛、實用性差，不能總體統(tǒng)籌低空飛行活動。二是規(guī)定不細(xì)致。我國頒發(fā)了《通用航空飛行管制條例》，內(nèi)容不詳實不全面，對通用航空的運(yùn)營規(guī)則、飛行規(guī)則，以及機(jī)場的使用、建設(shè)等諸多問題未明確。三是懲處力度小。部分法律法規(guī)雖然對違規(guī)飛行等行為進(jìn)行了處罰規(guī)定，但是標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)、力度較輕，執(zhí)法時靈活性較大、威懾性較小，對違規(guī)人員未造成壓力。

2.3 管理機(jī)制僵化

目前，我國通用航空管理與公共運(yùn)輸航空基本相同，然而通用航空與公共運(yùn)輸航空運(yùn)行存在諸多不同。一是公共運(yùn)輸航空是按照提前規(guī)劃的航路航線飛行，其飛行高度、速度、航向基本固定，與軍機(jī)的飛行在籌劃時可減少沖突，實施階段不需要太多調(diào)整。二是公共運(yùn)輸航空的技術(shù)水平比較高，在空中臨機(jī)協(xié)調(diào)的事情較少，而通用航空飛行空域動態(tài)變化，其飛行高度、速度、航向需要不斷協(xié)調(diào)，涉及的管制區(qū)較多，審批繁瑣，時間周期長，難以滿足任務(wù)需求。運(yùn)行管理機(jī)制落后問題，導(dǎo)致通用航空與管制部門溝通渠道不暢，信息傳達(dá)不及時，低空空域資源利用率低，在個人利益驅(qū)使下，部分人員違規(guī)違法操作，導(dǎo)致事件多發(fā)。

2.4 管控能力有限

受裝備性能、技術(shù)水平、人員素質(zhì)等方面因素制約，我國管控通用航空器的能力水平存在較大差距。一是目前我國軍民雷達(dá)預(yù)警體系未實現(xiàn)低空空域的全覆蓋，低空預(yù)警探測能力較弱，存在盲區(qū)，難以準(zhǔn)確連續(xù)全面掌握和實時跟蹤目標(biāo)飛行動態(tài)，“看不到”問題突出，空中監(jiān)控和管理能力有限。二是在諸多區(qū)域，通信手段不足，通信設(shè)備受不同程度的干擾，信號較弱，不能進(jìn)行時時的溝通，“聯(lián)不上”問題突出，空中調(diào)配協(xié)調(diào)能力較弱。三是在遇有空中“低慢小”違規(guī)飛行時，受目標(biāo)特性、武器裝備性能、人員能力素質(zhì)等方面因素制約，處置難度較大，很難準(zhǔn)確查證，快速有效處置。

3 軍民聯(lián)保低空安全穩(wěn)定的對策

3.1 軍民聯(lián)合加強(qiáng)宣傳教育

軍民多手段全方位加強(qiáng)低空航空器從業(yè)者思想教育，提高行動的自覺性，是確保低空空域安全穩(wěn)定的內(nèi)在措施。一是綜合使用電視、報刊等傳統(tǒng)媒體與微信公眾號、移動傳媒等新媒體相結(jié)合的方式，多手段加大相關(guān)政策法規(guī)的宣傳力度，實現(xiàn)全民覆蓋，提高法規(guī)意識。二是軍隊對通用航空公司、相關(guān)企事業(yè)單位常態(tài)化開展專題輔導(dǎo)講座，有重點的對通用航空管理、飛行人員進(jìn)行教育，宣講日常防空的重要意義、違規(guī)飛行的嚴(yán)重危害性等等，提高國民空防安全意識。三是定期對通用航空從業(yè)人員進(jìn)行針對性培訓(xùn)，強(qiáng)化專業(yè)技能和職業(yè)道德，提高人員業(yè)務(wù)技能水平和法規(guī)素養(yǎng)，從而提高從業(yè)人員的自覺性。

3.2 健全完善相關(guān)法律法規(guī)

完備的通用航空器法律法規(guī)體系，是確保低空空域安全穩(wěn)定的基本前提。一是加緊完善現(xiàn)有低空空域飛行法律法規(guī)，制定國家低空空域管理的規(guī)則，完善通用航空法，明確低空空域飛行航空的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、銷售渠道、監(jiān)管制度等關(guān)鍵內(nèi)容，制定成體系的低空空域的管制、監(jiān)督、保障規(guī)則。二是通過法規(guī)細(xì)化軍民航管制人員在低空空域的權(quán)責(zé)，明確執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、履行義務(wù)等，形成責(zé)權(quán)統(tǒng)一、相互銜接的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)體系。三是將低空空域違規(guī)人員和單位懲罰規(guī)則寫入法規(guī)，加大懲治力度，細(xì)化處罰處罰標(biāo)準(zhǔn)，形成違規(guī)必罰、逢罰必重的法規(guī)制度，促使相關(guān)人員不敢違規(guī)、不能違規(guī)、不想違規(guī)。

3.3 改進(jìn)軍民聯(lián)合管制機(jī)制

優(yōu)化軍民聯(lián)合低空空域管制機(jī)制，形成高效、快捷、安全的運(yùn)行模式，是確保低空空域安全穩(wěn)定的重要手段。一是建立完善軍民信息傳送溝通機(jī)制，密切順暢的協(xié)同，實現(xiàn)軍地管制部門、地方公安政府信息的快速準(zhǔn)確傳遞，從空域的分配使用、飛行活動的調(diào)配、突發(fā)情況處置等各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效的協(xié)同。二是規(guī)范通用航空器的注冊使用、人員登記、計劃審報、報批審查等機(jī)制，使得日常管理能夠合理合法、程序簡化、安全有效、正規(guī)有序的常態(tài)化運(yùn)行。三是建立軍民聯(lián)合處置低空空域突發(fā)情況的處置機(jī)制，參照突發(fā)事件，對威脅程度進(jìn)行分級分類，窮盡各種情況類型，制定軍民聯(lián)合處置預(yù)案，細(xì)化軍民應(yīng)急處置流程，提高處置的科學(xué)性、合理性，確保遇有情況，能夠快速有效處置。

3.4 軍民聯(lián)合加強(qiáng)能力建設(shè)

軍民聯(lián)合加強(qiáng)低空空域管制配套設(shè)施能力、管制人員能力建設(shè)，提高管制的能力水平，是確保低空空域安全穩(wěn)定的重要保障。一是加強(qiáng)技術(shù)裝備研制，大力創(chuàng)新導(dǎo)航衛(wèi)星、探測雷達(dá)、低空通信等的技術(shù)裝備研發(fā)，同時加強(qiáng)通用航空器機(jī)載設(shè)備的研制配備，建立自動智能化自動監(jiān)視系統(tǒng)，軍民進(jìn)行技術(shù)互補(bǔ)、優(yōu)勢互惠、深入融合，實現(xiàn)軍民航同步改革、同步發(fā)展、同步提高，不斷增強(qiáng)空中服務(wù)保障和管制能力。二是加強(qiáng)管制人員能力培訓(xùn)，在相關(guān)軍民院校建立相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，軍民院校充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，建立健全通用航空管制相關(guān)學(xué)科內(nèi)容，加強(qiáng)師資力量建設(shè)，完善培訓(xùn)制度機(jī)制，管制人員進(jìn)行軍民院校雙向?qū)W習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)具有專業(yè)性、復(fù)合性、創(chuàng)新性人才隊伍。三是組織軍民常態(tài)化聯(lián)合處置演練，針對經(jīng)常發(fā)生的違規(guī)飛行事件，研究事發(fā)的特點規(guī)律，不同階段有針對性的進(jìn)行聯(lián)合處置演練，使得管制人員熟悉處置預(yù)案、處置流程、處置要點，提高軍民聯(lián)合處置能力，確保低空空域的安全穩(wěn)定。