何玲樞

摘要：中央開(kāi)展全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)治理工作已有兩年時(shí)間，在此期間，電商平臺(tái)的發(fā)展如火如荼。2018年8月31日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)的《電子商務(wù)法》提到：電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者可以按照平臺(tái)服務(wù)協(xié)議和交易規(guī)則，為經(jīng)營(yíng)者之間的電子商務(wù)提供倉(cāng)儲(chǔ)、物流、支付結(jié)算、交收等服務(wù)。但央行在《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》提到：任何非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)擅自從事或變相從事支付業(yè)務(wù)的，中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)責(zé)令其終止支付業(yè)務(wù);涉嫌犯罪的，依法移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。兩個(gè)文件在目前的執(zhí)行中出現(xiàn)沖突，亟待解決。

關(guān)鍵詞：無(wú)證整治 支付結(jié)算 電商平臺(tái)

2016年初，中央多部委聯(lián)合下文提出對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理工作的要求，特別是提出對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展全面清理排查。筆者作為基層單位的工作人員全程參與了該項(xiàng)工作，對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的摸排及整治進(jìn)行了深入調(diào)查，并提出了針對(duì)電商平臺(tái)類(lèi)（本文統(tǒng)稱(chēng)“電商平臺(tái)”）無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行合規(guī)改造的建議，希望能推進(jìn)電商平臺(tái)持續(xù)、合規(guī)地為社會(huì)大眾提供便捷、高效、安全的服務(wù)。

一、人民銀行整治無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的概況

（一）政策要求情況

2016年4月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治工作實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕21號(hào)）要求，“開(kāi)展支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)依法取得相應(yīng)業(yè)務(wù)資質(zhì)，不得無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)，開(kāi)展商戶(hù)資金結(jié)算、個(gè)人POS機(jī)收付款、發(fā)行多用途預(yù)付卡、網(wǎng)絡(luò)支付等業(yè)務(wù)”。拉開(kāi)了整治無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的序幕。

2016年4月，《非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》（銀發(fā)〔2016〕112號(hào)）要求開(kāi)展無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)整治。排查梳理無(wú)證機(jī)構(gòu)名單及相關(guān)信息，并根據(jù)無(wú)證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)模、社會(huì)危害程度、違法違規(guī)性質(zhì)和情節(jié)輕重分類(lèi)施策。采取集中曝光和處理的方式，整治了一批未取得《支付業(yè)務(wù)許可證》開(kāi)展資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)的典型非法無(wú)證機(jī)構(gòu)，對(duì)無(wú)證支付市場(chǎng)亂象發(fā)揮震懾作用，嚴(yán)格維護(hù)市場(chǎng)秩序。

為進(jìn)一步加強(qiáng)整治工作，2017年11月，人民銀行印發(fā)了《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)整治工作的通知》（銀辦發(fā)〔2017〕217號(hào)），以持證機(jī)構(gòu)為切入點(diǎn)，全面排查持證機(jī)構(gòu)為無(wú)證機(jī)構(gòu)提供支付清算服務(wù)的違規(guī)行為。

（二）無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)情況

1.無(wú)證機(jī)構(gòu)界定。“無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)”，從現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)定看，即未獲得國(guó)家有關(guān)經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的許可證而開(kāi)展支付業(yè)務(wù)的行為。目前，我國(guó)經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)有獲得《金融業(yè)務(wù)許可證》的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、獲得《支付業(yè)務(wù)許可證》的支付機(jī)構(gòu)、獲得《銀行卡清算業(yè)務(wù)許可證》的中國(guó)銀聯(lián)、其他獲得行政許可的機(jī)構(gòu)或清算組織等。無(wú)證機(jī)構(gòu)，則多指未獲得前述行政許可，卻在業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中涉及到支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。

2.電商平臺(tái)“二清”簡(jiǎn)介。從監(jiān)管政策及現(xiàn)有行業(yè)實(shí)踐來(lái)看，電商平臺(tái)的無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)是指電商平臺(tái)在接入持牌機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)前提下，對(duì)其平臺(tái)上的入駐商戶(hù)或經(jīng)營(yíng)主體（以下統(tǒng)稱(chēng)“平臺(tái)商戶(hù)”）的資金進(jìn)行二次結(jié)算的活動(dòng)，也即目前行業(yè)所說(shuō)的“二清”行為。具體來(lái)說(shuō)，電商平臺(tái)實(shí)質(zhì)性經(jīng)手平臺(tái)商戶(hù)的結(jié)算資金，實(shí)施對(duì)商戶(hù)結(jié)算資金入賬的控制，此為“資金二清”行為;同時(shí)，電商平臺(tái)在不經(jīng)手具體資金結(jié)算環(huán)節(jié)的情況下，依托掌握原始交易數(shù)據(jù)信息，主導(dǎo)持證機(jī)構(gòu)為平臺(tái)商戶(hù)提供資金結(jié)算的入賬規(guī)則，參與平臺(tái)商戶(hù)資金結(jié)算過(guò)程，也屬于廣義的“二清”行為。即不僅“資金二清”行為屬于“二清”，“信息二清”也屬于“二清”范疇。

二、無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的幾種形態(tài)

（一）經(jīng)營(yíng)多用途預(yù)付卡

無(wú)證機(jī)構(gòu)發(fā)行實(shí)體卡，可以在多家商戶(hù)如商城、商超、商店、零售等消費(fèi)。一般受眾為企事業(yè)單位。通過(guò)APP或網(wǎng)頁(yè)瀏覽器，客戶(hù)可以將卡上的金額通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)注冊(cè)賬戶(hù)進(jìn)行充值、消費(fèi)。

（二）經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)

一種是無(wú)證機(jī)構(gòu)通過(guò)APP或網(wǎng)頁(yè)瀏覽器，在平臺(tái)上為客戶(hù)提供各種商品或服務(wù)，客戶(hù)可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)將資金充值到注冊(cè)賬戶(hù)進(jìn)行消費(fèi)、提現(xiàn)。另一種是，在2016年初，有無(wú)證機(jī)構(gòu)接入銀行，通過(guò)銀行與其他支付機(jī)構(gòu)和其他銀行的資金渠道，開(kāi)展資金匯劃業(yè)務(wù)。目前，由于人民銀行推行“斷直連”業(yè)務(wù)，這種情況已不復(fù)存在。

（三）經(jīng)營(yíng)銀行卡收單業(yè)務(wù)

無(wú)證機(jī)構(gòu)作為銀行卡收單機(jī)構(gòu)的外包商或特約商戶(hù)入網(wǎng)后，通過(guò)拓展其他商戶(hù)接入無(wú)證機(jī)構(gòu)，為其他商戶(hù)進(jìn)行資金結(jié)算服務(wù)，即資金經(jīng)由無(wú)證機(jī)構(gòu)“二清”后結(jié)算到無(wú)證機(jī)構(gòu)下層商戶(hù)結(jié)算賬戶(hù)中。

三、電商平臺(tái)開(kāi)展業(yè)務(wù)的合理需求

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電商平臺(tái)以高增長(zhǎng)、輕資產(chǎn)、易觸達(dá)、易撮合等優(yōu)勢(shì)成為了互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一種商業(yè)形態(tài)。電商平臺(tái)不僅包括傳統(tǒng)以貨品銷(xiāo)售為主的綜合類(lèi)電商，還逐漸發(fā)展形成了包括商戶(hù)、服務(wù)、內(nèi)容分發(fā)的各類(lèi)網(wǎng)站、平臺(tái)、應(yīng)用程序等諸多平臺(tái)型商業(yè)業(yè)態(tài)，涵蓋了B2B、B2C、C2C等商業(yè)模式。在這些模式中，電商在銷(xiāo)售產(chǎn)品或服務(wù)的同時(shí)，也存在著正常合理的需求。

一是對(duì)盈利和持續(xù)經(jīng)營(yíng)的需求。電商平臺(tái)作為市場(chǎng)主體，成本本身并不低，在業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中，除了獲得正常交易盈利外，還需對(duì)其成本進(jìn)行多方彌補(bǔ)。其中，通過(guò)與平臺(tái)商戶(hù)的合作約定不同的交易結(jié)算方式則可以一定程度支持自身盈利、持續(xù)經(jīng)營(yíng)等。同時(shí)，電商平臺(tái)天然性有對(duì)平臺(tái)商戶(hù)信息進(jìn)行保密與排他性的限制措施，這也是商業(yè)企業(yè)開(kāi)展商務(wù)合作的基礎(chǔ)前提。由此，產(chǎn)生了平臺(tái)商戶(hù)交易與資金結(jié)算異步時(shí)差，即行業(yè)所謂的“資金沉淀”。

二是對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的把控與風(fēng)險(xiǎn)控制的需求。就目前監(jiān)管政策及行業(yè)慣例，更多強(qiáng)調(diào)電商平臺(tái)沉淀平臺(tái)商戶(hù)資金后產(chǎn)生的電商平臺(tái)跑路、違約或其他形式的平臺(tái)商戶(hù)資金損失風(fēng)險(xiǎn)的防范，而忽略了電商平臺(tái)作為參與商品或服務(wù)提供過(guò)程而需承擔(dān)的法律責(zé)任問(wèn)題，尤其是《電子商務(wù)法》出臺(tái)后，電商平臺(tái)的法律責(zé)任和義務(wù)都有較大增加。電商平臺(tái)在與平臺(tái)商戶(hù)合作過(guò)程中，也需要類(lèi)似資金結(jié)算控制措施來(lái)防范平臺(tái)商戶(hù)的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等。由此，電商平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)控制手段需要更加的豐富，除了法律手段以外，更多的也體現(xiàn)在以資金形式的擔(dān)保作用上。

四、無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的幾種整改方案

無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)存在著較大風(fēng)險(xiǎn)，近幾年來(lái)，監(jiān)管也多次頒布規(guī)范性文件，三令五申打擊“二清”行為，就是防范于未然。筆者認(rèn)為，對(duì)待電商平臺(tái)無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)應(yīng)一分為二地看待。在解決“二清”問(wèn)題的同時(shí)，也需正視電商平臺(tái)業(yè)務(wù)需求和支付服務(wù)需要，在不傷及市場(chǎng)主體各方正當(dāng)合法權(quán)益的情況下，采取更加多元的合理措施來(lái)防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，行業(yè)內(nèi)通過(guò)多種實(shí)踐，形成了幾種不同程度解決無(wú)證“二清”的方案。

（一）服務(wù)商模式

一是具體內(nèi)容。收單機(jī)構(gòu)不變，電商平臺(tái)向收單機(jī)構(gòu)申請(qǐng)成為外包服務(wù)商，電商平臺(tái)將平臺(tái)商戶(hù)信息上送到收單機(jī)構(gòu)，由收單機(jī)構(gòu)與平臺(tái)商戶(hù)簽訂收單協(xié)議，使電商平臺(tái)上的平臺(tái)商戶(hù)成為收單機(jī)構(gòu)直連商戶(hù)，由收單機(jī)構(gòu)直接給平臺(tái)商戶(hù)收單。電商平臺(tái)和收單機(jī)構(gòu)之間通過(guò)外包服務(wù)商協(xié)議進(jìn)行合作。

二是解決了電商平臺(tái)無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的困境，使平臺(tái)商戶(hù)資金安全性得到提升。

三是平臺(tái)商戶(hù)改造成收單機(jī)構(gòu)，外包服務(wù)商需耗費(fèi)大量時(shí)間和人力成本，電商平臺(tái)的利益訴求得不到合理保障，電商平臺(tái)改造積極性不大。

（二）自營(yíng)業(yè)務(wù)模式

一是具體內(nèi)容。收單機(jī)構(gòu)不變，電商平臺(tái)對(duì)其與平臺(tái)商戶(hù)的合作模式進(jìn)行改造，將平臺(tái)商戶(hù)售賣(mài)的產(chǎn)品或服務(wù)，通過(guò)采購(gòu)或其他合法方式，改造成電商平臺(tái)自營(yíng)業(yè)務(wù)模式。電商平臺(tái)作為普通商戶(hù)，由收單機(jī)構(gòu)為其提供收單服務(wù)。電商平臺(tái)與平臺(tái)商品自行進(jìn)行合法合作，并通過(guò)合規(guī)途徑完成合作涉及的資金結(jié)算。

二是解決了電商平臺(tái)無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的困境。劃分清楚商品或服務(wù)的售賣(mài)主體，提升了電商平臺(tái)對(duì)商品或服務(wù)的法律職責(zé);減小了收單機(jī)構(gòu)改造成本。

三是電商平臺(tái)需改造現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)合作模式，改變了經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，增大了電商平臺(tái)的法律責(zé)任。

（三）內(nèi)部賬戶(hù)模式

一是具體內(nèi)容。銀行機(jī)構(gòu)為電商平臺(tái)開(kāi)立內(nèi)部賬戶(hù)，為電商平臺(tái)提供收單和資金結(jié)算服務(wù)，收單資金不落地電商平臺(tái)自有資金賬戶(hù)，資金結(jié)算在銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部賬戶(hù)體系內(nèi)完成。

二是電商平臺(tái)不觸碰平臺(tái)商戶(hù)的資金，銀行機(jī)構(gòu)對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)督，提升資金安全性。

三是銀行作為收單機(jī)構(gòu)，內(nèi)部賬戶(hù)使用不合規(guī)，超范圍使用內(nèi)部戶(hù);銀行機(jī)構(gòu)在資金結(jié)算時(shí)需要部分來(lái)自電商平臺(tái)的分賬規(guī)則。

（四）賬務(wù)管理模式

一是具體內(nèi)容。收單機(jī)構(gòu)給電商平臺(tái)建立單獨(dú)的賬務(wù)系統(tǒng)，為電商平臺(tái)和平臺(tái)商戶(hù)分別結(jié)算資金，賬務(wù)系統(tǒng)加入電商平臺(tái)與平臺(tái)商戶(hù)的分賬規(guī)則，收單機(jī)構(gòu)按照電商平臺(tái)產(chǎn)生的交易及分賬信息規(guī)則，分別結(jié)算電商平臺(tái)與平臺(tái)商戶(hù)各自應(yīng)收資金。

二是電商平臺(tái)不觸碰平臺(tái)商戶(hù)的應(yīng)收資金，收單機(jī)構(gòu)對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)督，提升資金安全性。

三是一家收單機(jī)構(gòu)很難滿(mǎn)足電商平臺(tái)對(duì)多種支付方式的需求。收單機(jī)構(gòu)為電商平臺(tái)建立賬務(wù)系統(tǒng)時(shí)間和人力成本較大，收單機(jī)構(gòu)缺乏積極性;收單機(jī)構(gòu)的結(jié)算信息部分需要來(lái)自電商平臺(tái)的分賬規(guī)則。

五、有效解決“二清”問(wèn)題的政策建議

（一）出臺(tái)電商法相關(guān)細(xì)則，引導(dǎo)電商平臺(tái)良性發(fā)展

2018年8月，《電子商務(wù)法》出臺(tái)，對(duì)適用該法的電商范圍進(jìn)行了清晰界定，排除了合約類(lèi)電商，僅包含商品服務(wù)類(lèi)電商。我國(guó)已成為全球發(fā)展最快、規(guī)模最大的電子商務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)，《電子商務(wù)法》對(duì)電商平臺(tái)施加義務(wù)，無(wú)疑將對(duì)我國(guó)電子商務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。筆者注意到，《電子商務(wù)法》與其它法律法規(guī)及國(guó)家有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管履職之間的銜接等還有待進(jìn)一步明確，建議國(guó)家及有關(guān)部門(mén)，加大司法解釋、行政執(zhí)法和司法實(shí)踐等，強(qiáng)化研究制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)電商平臺(tái)良性健康發(fā)展。

（二）出臺(tái)相關(guān)支持電商平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)惠政策

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，離不開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新的推動(dòng)，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展催生了一大批電商平臺(tái)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了巨大促進(jìn)作用，持續(xù)改善我國(guó)營(yíng)商氛圍。在大眾創(chuàng)新萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的時(shí)代下，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的合規(guī)管理模式探索更加需要國(guó)家和政府的包容及審慎監(jiān)管。盡管在發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，但通過(guò)政策、技術(shù)等方面的不斷強(qiáng)化，將會(huì)逐步提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。建議國(guó)家和有關(guān)部門(mén)高度重視電商平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展，采取堵漏和引流相結(jié)合的方式，支持電商平臺(tái)持續(xù)、合法、合規(guī)經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)新發(fā)展，提升整體行業(yè)發(fā)展水平，為眾多中小企業(yè)和廣大群眾提供更加便捷、安全、高效的服務(wù)。

（三）強(qiáng)化方案研究，推進(jìn)電商平臺(tái)業(yè)務(wù)合規(guī)改造

建議國(guó)家及有關(guān)部門(mén)加大對(duì)現(xiàn)有無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)合規(guī)改造方案的研究力度，支持當(dāng)前銀行、支付機(jī)構(gòu)等收單方與電商平臺(tái)之間的業(yè)務(wù)合規(guī)改造。建議在容許保障資金安全的前提下，探索更加有利于平衡化處理電商平臺(tái)及其合作方、客戶(hù)之間的經(jīng)濟(jì)交易利益、法律責(zé)任、管理等各方面問(wèn)題的解決方案;或建議監(jiān)管部門(mén)能夠針對(duì)現(xiàn)有方案，給予更加積極和寬松的政策支持，加快無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付整改。

（四）鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，提升科技服務(wù)支付業(yè)務(wù)能力

在我國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的同時(shí)，國(guó)內(nèi)金融行業(yè)也持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，鑒于解決無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要，建議國(guó)家及有關(guān)部門(mén)鼓勵(lì)更多的企業(yè)加入創(chuàng)新行列，加大創(chuàng)新投入，提升金融科技水平，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，為支付業(yè)務(wù)的開(kāi)展提供更多中立、客觀、有力的技術(shù)支持，推進(jìn)解決支付業(yè)務(wù)發(fā)展過(guò)程中面臨的信息不對(duì)稱(chēng)、成本高、各方利益矛盾沖突等問(wèn)題，以促進(jìn)金融行業(yè)整體健康蓬勃發(fā)展。

（五）重視金融科技技術(shù)在支付清算領(lǐng)域的新應(yīng)用

基于現(xiàn)有各類(lèi)解決方案存在的缺點(diǎn)，結(jié)合電商平臺(tái)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)發(fā)展需要，持續(xù)通過(guò)金融科技手段，如運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)來(lái)解決無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)問(wèn)題，也許是一個(gè)不錯(cuò)的發(fā)展方向。區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N分布式數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸、共識(shí)機(jī)制、加密算法等計(jì)算機(jī)技術(shù)的新型應(yīng)用模式。是否可以用來(lái)構(gòu)建監(jiān)管部門(mén)所需要的、包含眾多手段的監(jiān)管工具箱，以利于實(shí)施精準(zhǔn)、及時(shí)和多維度的監(jiān)管，解決線上平臺(tái)類(lèi)電商的“二清”問(wèn)題呢？盡管實(shí)現(xiàn)路徑還有諸多困難障礙需要探索，但基于區(qū)塊鏈技術(shù)在新市場(chǎng)、新應(yīng)用上的廣泛延展性來(lái)看，還是值得關(guān)注和思考。

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（作者系中國(guó)人民銀行重慶營(yíng)管部經(jīng)濟(jì)師）