摘要：“托底”社會政策是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央面對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢提出的新的政策理念?！巴械住鄙鐣咭Ｕ蠌V大民眾特別是弱勢群體的基本福利需求，實施積極托底，為民眾構建覆蓋全面、綜合協(xié)調(diào)、保障水平合理、各項保障制度相互銜接的社會政策保障網(wǎng)，提高民眾防御社會風險的能力。在具體建設方面，應按照全覆蓋、?；?、多層次與可持續(xù)的要求與策略建構“托底”社會政策。

關鍵詞：社會政策;托底;內(nèi)涵;建構方略

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1003-1502（2019）03-0042-09

習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報告中指出，“加強社會保障體系建設，按照托底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。深人理解“托底”社會政策的內(nèi)涵和要求，對于準確把握我國社會政策未來發(fā)展方向，構建和完善“托底”社會政策等具有重要意義。

一、“托底”社會政策的緣起

長期以來，習近平總書記始終高度關注社會政策在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，并將其置于促進經(jīng)濟、社會全面發(fā)展的重要地位。2013年4月25日，中共中央政治局常務委員會召開會議，研究當前的經(jīng)濟形式和經(jīng)濟工作，習近平總書記主持會議并作了重要講話，他指出：“宏觀政策要穩(wěn)住，微觀政策要放活，社會政策要托底”2。這是習近平總書記第一次明確提出社會政策要托底，并將社會政策與宏觀政策、微觀政策放在同等重要地位，表明以習近平同志為核心的黨中央對社會政策和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系有了清楚的認識。2014年12月1日，在中共中央召開的黨外人士座談會上，習近平總書記提出，“實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標，關鍵要保持穩(wěn)增長和調(diào)結構平衡，堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底的總體思路”。2015年11月10日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十一次會議上再次提到，“要適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持穩(wěn)中求進，堅持改革開放，實行宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策，戰(zhàn)略上堅持持久戰(zhàn)，戰(zhàn)術上打好殲滅戰(zhàn)”用。2015年12月18日，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上指出，宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的總體思路，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，戰(zhàn)略上堅持持久戰(zhàn)。此外，習近平總書記在國際會議中也多次強調(diào)“托底”社會政策在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。2014年7月15日，習近平總書記在金磚國家領導人第六次會晤的講話中指出，“我們應該堅持包容性增長理念，用社會政策托底宏觀經(jīng)濟政策，織牢社會安全網(wǎng)，推動經(jīng)濟從量的增長轉向質(zhì)的提升”間。

通過對“托底”社會政策發(fā)展脈絡的梳理，可以發(fā)現(xiàn)“托底”社會政策反映了我國經(jīng)濟發(fā)展進人新常態(tài)后，以習近平同志為核心的黨中央對我國民生和社會發(fā)展工作做出的新的重要部署，加強對“托底”社會政策內(nèi)涵的研究，對于認識經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下我國社會政策的未來發(fā)展方向具有重要意義。

二、“托底”社會政策的內(nèi)涵

研究“托底”社會政策的關鍵是要明晰“托底”社會政策的內(nèi)涵，即什么是“托底”，托什么樣的“底”，怎樣來“托底”。

（一）什么是“托底”

“托底”就是在社會政策和社會保障領域中，按照底線思維的方式，為民眾構建涉及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等基本性、保底性的社會保障網(wǎng)，據(jù)此而言它有以下幾個方面的含義。

1.“托底”與人民群眾的基本福利需求

“托底”社會政策重點瞄準人民群眾的基本福利需求。從根本上說，無論是補缺型社會政策還是普惠型社會政策都是為了回應民眾的福利需要而構建的不同政策路徑的滿足策略。在民眾的福利需要層次中有的需要處于基礎地位，是民眾獲得其他福利需要的基礎，同時也是保障民眾基本生活的重要條件，這部分需要具有剛性，必須加以滿足，因此可以將其稱之為基本需要，它表現(xiàn)在社會成員生理發(fā)展和基本能力提高的過程中。在基本需要中又可以劃分出更為基礎性的需要，包括解決溫飽的需要（生存需求）、基礎教育的需要（發(fā)展需求）和公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障的需要（健康需求）?；拘枰c基礎性需要是社會成員生存發(fā)展的基本保障，托底”社會政策的“托底”首先就是保證社會成員的基本需要與基礎性需要得到滿足，這是社會政策需要保障的底線。習近平總書記曾多次強調(diào)，社會政策要托底，就是要守住民生底線，切實保障群眾基本生活。由此言之，“托底”社會政策即意味著在保障民眾基本需要和基礎性需要的過程中，相關社會政策和保障網(wǎng)絡不能有任何的推脫模糊、疏漏以及出現(xiàn)政策實施偏差、移位的情況，對民眾的基本需要和基礎性需要做到應保盡保。

由于基本需要是廣大社會成員生存發(fā)展的基礎，因此社會政策的“托底”也意味著在保障社會成員基本需要的過程中要體現(xiàn)公平性，即保障社會成員基本需要的社會政策和社會保障網(wǎng)絡應盡可能覆蓋廣大社會民眾，不應因民眾的收人、職業(yè)、年齡等的不同而出現(xiàn)差別。當然，公平性并不意味著社會保障的標準是統(tǒng)一和固化的。由于我國地域廣闊，不同省份、不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，滿足基本需要的水平、條件以及社會成員的生活標準也存在諸多差別，因此在保證滿足社會成員基本需要的社會政策廣覆蓋的前提下，應根據(jù)不同地域的社會經(jīng)濟狀況設置更為靈活、彈性的保障標準。

此外，“托底”并不意味著在滿足社會成員基本需要、保障社會成員基本生活方面采取低水平的保障策略。以往由于將社會保障與經(jīng)濟發(fā)展相對立，認為經(jīng)濟發(fā)展的基礎在于經(jīng)濟積累，而提供廣泛的社會政策和社會保障屬于純粹的消費，不利于經(jīng)濟發(fā)展。受此觀念影響，過去我國社會政策從屬于經(jīng)濟政策，并服務于經(jīng)濟發(fā)展這一目標，社會政策保障標準設置得也比較低。當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展有了長足的進步，為社會政策提供了堅實的物質(zhì)基礎。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年我國GDP總量達到900309億元，按照2018年平均匯率6.6174：1，約折合136052億美元，2017年年末全國總人口為13.9538億人，人均GDP達到9750美元吧。從國際經(jīng)驗來看，當這個國家的人均GDP超過3000美元，就意味著這一個國家的經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新的階段，當前我國人均GDP已經(jīng)遠遠超過了3000美元的規(guī)模，意味著我國發(fā)展社會福利的經(jīng)濟能力明顯增強。另外隨著我國GDP的快速增長，我國財政收人增幅顯著，2018年我國財政收人達到183352億元，同比增長6.2%。由于目前我國政府在公共福利供給體系中的主導地位仍然沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，政府仍然是我國公共福利供給的主要提供方，因此政府掌握資源的多寡直接影響了民眾社會福利和民生保障的水平，因此政府掌握的財政、物資等資源越多，意味著其在保障和改善民生方面的能力越強，越有助于促進社會公平正義。

基于此，文章認為當前我國“托底”社會政策不應再謀求將福利開支壓縮在低水平上的社會保障，而是力圖保證“托底”給付標準的“適度”。確定具體的“托底”社會政策適度給付標準非常困難，一般而言需要考慮以下原則：首先，在確定保障標準時能充分考慮不同地域的文化、經(jīng)濟發(fā)展水平和生活成本等要素，保證人民群眾特別是困難群眾能夠有尊嚴地生活，同時保障標準要有利于提高公民素質(zhì)，并且要確保人民群眾能夠積極參與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，體現(xiàn)我國作為社會主義國家在社會福利方面取得的進步;其次，“適度”保障標準要與當前我國總體社會經(jīng)濟發(fā)展水平和相關各部門、各地區(qū)的經(jīng)濟承受能力相適應，確保保障支出能夠落到實處;最后，應充分考慮不同行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的特殊性，確保給付標準符合社會公平、公正的原則;同時又要在適度、相對較高的水平。上滿足社會成員的基本需要。

2.“托底”社會政策是一種積極的“托底”

首先，“托底”社會政策是一種積極的、發(fā)展型社會政策。發(fā)展型社會政策不僅關注普通民眾的基本生活保障，更注重通過積極擴大就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)崗位、提高民眾就業(yè)能力和水平來促進民眾生活條件的改善。由于受經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的影響，人民群眾特別是困難群眾面臨失業(yè)、就業(yè)困難問題?！巴械住鄙鐣邞哟蟾＠度?，保障人民群眾的基本需要不受經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)導致的失業(yè)、就業(yè)困難等問題的影響，同時還應提高對失業(yè)人群和困難群眾的人力資本投資，開展多種形式的職業(yè)培訓，提高其就業(yè)技能，增強其進人職場的能力。此外也應大力發(fā)展吸納勞動能力強的服務業(yè)和物流業(yè)，提高就業(yè)率。

其次，“托底”社會政策的積極托底還體現(xiàn)在強化社會政策對社會成員基本需要的積極應對。以往我國將經(jīng)濟發(fā)展置于優(yōu)先地位，導致我國社會發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展，社會政策滯后于經(jīng)濟政策。不同時期的社會政策都是為了應對經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。這些政策對解決改革開放過程中出現(xiàn)的多種社會問題發(fā)揮著重要作用，不過也存在著諸多局限：第一，問題導向，消極應對。由于社會政策依附于經(jīng)濟政策，因此社會政策往往成為經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會問題的應對者和補救者，無論是面對失業(yè)，還是養(yǎng)老撫幼等問題，很多情況下社會政策是在以上問題出現(xiàn)后才制定出的應對策略。經(jīng)濟發(fā)展過程中所出現(xiàn)的各種社會問題普遍具有突發(fā)性、集群性等特征，單純地通過補漏式的后發(fā)型社會政策難以有效應對。第二，片面依靠經(jīng)濟救助。以往社會政策在應對社會成員基本生活問題時，主要為他們提供經(jīng)濟方面的幫扶來協(xié)助其解決困難。經(jīng)濟救助能夠幫助面臨困難的社會成員迅速緩解其面臨的基本生活問題，然而單純的經(jīng)濟救助將困難社會成員的基本需求簡單化，忽略了其對自我發(fā)展、人文關懷等方面的需求。第三，低水平與離散性。政府和集體對于政策對象的支持水平較低，只是保障其基本生活，這種低水平的保障一方面無益于困難群眾自我能力的發(fā)展，另一方面也容易導致福利依賴。同時，對困難家庭和個體的救助是由民政、婦聯(lián)等不同政府部門實施，各部門以本部門責任為中心缺乏對社會救助的整體規(guī)劃進而導致社會政策碎片化。

基于以上分析，研究認為無論是當前積極實施的“托底”社會政策還是將來發(fā)展的更高水平的社會政策，都要解決政策制定和運行過程中存在的問題，積極主動應對廣大群眾基本福利訴求。

首先，解決“托底”社會政策制定中可能存在的問題，做好政策頂層設計。積極“托底”社會政策應解決過去政策中存在的問題導向、補缺式、低水平等問題，為廣大社會成員建構覆蓋全民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等政策體系，滿足廣大社會成員的基本福利需要，并建立適度、普惠的福利標準，改變以往社會政策低水平滿足的問題。此外，通過對社會政策實施、資源來源的統(tǒng)籌安排和規(guī)劃，做好社會政策頂層設計，防止社會政策碎片化。

其次，積極應對人民群眾特別是困難群眾基本福利需求和服務。對人民群眾特別是困難群眾基本福利需求和服務的積極應對體現(xiàn)在政策執(zhí)行者的積極行動上，應對他們的需求和問題及時加以回應和處理，并對困難群眾定期進行回訪，了解政策救助效果，對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題以及他們生活中出現(xiàn)的新的需要及時回應和解決。加強對政策執(zhí)行者政策執(zhí)行過程和行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)“懶政”“息政”、官僚主義及政策執(zhí)行不到位的問題。此外，還應加強政策執(zhí)行者在回應人民群眾福利需求解決人民群眾問題工作時的人文關懷。習近平總書記曾多次強調(diào)，干部要帶著深厚的感情聯(lián)系群眾、服務群眾，強化為人民服務的實踐體驗。在政策執(zhí)行過程中單純的物質(zhì)和經(jīng)濟幫助雖然能迅速解決人民群眾面臨的問題，但是如果不注重政策執(zhí)行過程中的人文關懷，政策實施效果將大打折扣，并且影響人民群眾對政策執(zhí)行者和制定者的評價。

再次，積極做好福利需求調(diào)查，提高人民群眾對政策制定的參與度。做好福利需求調(diào)查能夠確保福利政策實施體現(xiàn)人民群眾的真實需要。人民群眾特別是困難群眾的需要是多樣的，因此應根據(jù)具體情況制定相應的科學政策標準。為此在社會政策制定過程中需要采取多種措施提高人民群眾對政策制定的參與度，如在基層社區(qū)建立參與咨詢委員會、需求調(diào)查和評估工作小組，以上工作需要政策制定者和執(zhí)行者與非政府組織（NGO）密切配合以推進相應工作的開展。

最后，積極建立科學的服務和資源傳輸機制，減少政策受益者在獲取資源過程中的障礙?？茖W的服務和資源傳遞機制有助于將資源精準地傳輸給目標群體，當前我國社會福利資源往往通過為政策目標群體建立銀行賬戶，將現(xiàn)金形式的福利資源定期輸送至目標群體的銀行賬戶中，這種方式減少了福利資源被截留或挪用的問題。但該方式對政策目標群體的文化素質(zhì)有一定的要求，而我國一些特殊困難地區(qū)的民眾尤其是其中的特困群眾缺乏相應的技能，而且客觀上存在著身體或交通不便等問題，使他們在獲取和使用福利資源方面面臨困難。因此，建立科學合理的服務和資源的傳輸機制，需要提高群眾對政策傳輸機制建設的參與，保證政策資源精準地傳輸給目標群體。

（二）托什么樣的“底”

“托底”社會政策是全面建成小康社會的重要基礎。有學者認為我國改革開放的前20年中沒有重視社會政策的托底作用，導致經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡，社會收人差距過大，在此情況下很難實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，因此未來5年的任務重點在于社會發(fā)展和共享層面，“托底”社會政策應在此過程中發(fā)揮相應作用響?；谏鲜鲇^點，本研究認為，“托底”社會政策在社會發(fā)展和共享層面應重點做好以下工作。

首先，“托”廣大人民群眾特別是特殊困難群眾的“底”。在全面建成小康社會的過程中，一些特殊困難群體如殘疾人群體、失業(yè)群體、貧困群體等由于身體稟賦、人力資本、生理和心理等多種因素的影響，在生活、工作中面臨更多的困難，因此“托底”社會政策應重點關注這部分群體。當前我國政府正在逐步加大對民生保障體系的建設力度，各項制度體系也在穩(wěn)步構建過程中，同時我國不斷提高對托底型民生保障的投人，對解除困難群眾的生活風險，提高其抵御風險的能力發(fā)揮了重要作用。然而，當前“托底”社會保障制度仍然存在保障水平偏低、保障范圍存在缺項等問題。各種由于社會保障缺項導致的極端事件時有發(fā)生，不斷沖擊著人們的道德和心理底線。因此在全面建成小康社會的過程中，為保障特殊困難群體同步達到小康生活，使他們在我國全面建成小康社會的道路上不掉隊，務必繼續(xù)擴大托底性社會保障的范圍和水平?，F(xiàn)階段應該按照?；尽⒐叹W(wǎng)底、守底線、掃盲區(qū)的原則，圍繞保障和改善民生的目標，加強制度建設，促進各項保障制度和相關政策的整合和有效銜接8;強化政策執(zhí)行、監(jiān)督管理和信息化建設，在保證基本民生安全保障網(wǎng)覆蓋全面的前提下，重點保障生活困難老年人、貧困兒童、殘疾人等群體的基本福利需求底線，促進社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展與改革成果的全民共享。

其次，“托”經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的“底”。習近平總書記強調(diào)，“宏觀微觀經(jīng)濟政策和社會政策是一個整體，要用社會政策托底經(jīng)濟政策，為宏觀微觀經(jīng)濟政策執(zhí)行創(chuàng)造條件?！薄庇纱丝梢姡鐣吲c宏觀、微觀經(jīng)濟政策之間是相輔相成的關系。當前由于受國際經(jīng)濟發(fā)展形勢和我國經(jīng)濟發(fā)展方式調(diào)整的影響，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。這種新常態(tài)表現(xiàn)為，我國經(jīng)濟發(fā)展速度由高速增長轉向中高速增長，同時經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化，經(jīng)濟增長方式也由投資型驅動向創(chuàng)新型驅動轉化。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)意味著我國經(jīng)濟發(fā)展挑戰(zhàn)與機遇并存，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)過程中，伴隨著經(jīng)濟增速放緩、經(jīng)濟結構優(yōu)化，經(jīng)濟領域的改革必然引發(fā)一系列問題，而經(jīng)濟領域問題必然會以社會問題的形式表現(xiàn)出來。由于經(jīng)濟發(fā)展方式調(diào)整、化解產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)轉型升級的影響，大量企業(yè)被關停、破產(chǎn)或退出市場，這意味著大量勞動者需要從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進入新產(chǎn)業(yè)，在此過程中由于新產(chǎn)業(yè)對勞動力技能和知識的要求提高，必然有部分勞動者無法適應新型產(chǎn)業(yè)要求而失業(yè)，由此導致結構性失業(yè)問題。針對經(jīng)濟領域問題可能引發(fā)的失業(yè)等社會問題，習近平總書記指出，“要適應新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)，在戰(zhàn)術上要高度重視和防范各種風險，早作謀劃，未雨綢繆，及時采取應對措施，盡可能減少負面影響”。針對以上問題“托底”社會政策應積極回應，為在經(jīng)濟發(fā)展方式轉型過程中失業(yè)和生活困難群體提供制度保障，這種保障不僅體現(xiàn)在通過提供其經(jīng)濟救助、幫助其維持基本生活，同時還應通過教育和訓練加強對該群體人力資本的投資，提高其人力資本，強化失業(yè)群體的知識技能、工作技能促進其就業(yè)。

最后，“托”社會成員預防和化解風險的“底”。社會學家盧曼指出我們生活在一個除了冒險別無選擇的社會，風險在日常生活中無所不在、無時不有，風險除了來自我們生活的自然環(huán)境和制度環(huán)境外，還可能來自常人或集體在日常生活中做出的每個決定、每個選擇、每個行動，從宏觀到微觀層面，社會成員在被風險包圍的同時也在制造著風險。在傳統(tǒng)社會，個體應對風險的方式主要是通過家庭、親屬網(wǎng)絡、社區(qū)提供支持。而在現(xiàn)代社會，家庭、親屬、社區(qū)等原有的支持系統(tǒng)受到工業(yè)化和市場經(jīng)濟發(fā)展的侵蝕，導致幫助個體應對風險的支持系統(tǒng)相應的風險防御能力減弱。同時，伴隨著個體化的發(fā)展，社會成員對個性、選擇和自由的要求越來越高，與傳統(tǒng)文化規(guī)范、約束和制度規(guī)制之間充滿矛盾與緊張，個體逐漸脫嵌于傳統(tǒng)的制度系統(tǒng)和支持網(wǎng)絡。面對社會的復雜性和風險的不確定性，個體應對風險的支持資源減少，應對復雜突發(fā)性風險的能力不斷減弱，因此不得不轉而依賴國家和復雜的社會制度。另外，在現(xiàn)代社會誘發(fā)風險的因素較多，并且由于各因素之間相互聯(lián)系、相互影響，在對導致風險的各種因素進行追究的過程中，如“無底之船”一般難以窮根究底，導致個體無法對風險產(chǎn)生的前置原因獲得清晰的認識，進而也無法對風險的產(chǎn)生進行預測。因此，作為幫助社會成員應對由于工業(yè)化而產(chǎn)生的社會風險的社會政策，在當下風險社會語境中更顯迫切?！巴械住鄙鐣邞蔀樯鐣蓡T構筑保障生命、財產(chǎn)安全的最后一道防線，積極構建幫助社會成員應對風險不確定性、復雜性、突發(fā)性的保障網(wǎng)絡，使社會成員在面對突發(fā)社會風險、自然風險時，其原有的家庭生態(tài)系統(tǒng)不至于崩潰，個體基本生命權利和基本需求能夠得到保障。

三、完善制度：“托底”社會政策的建構方略

“托底”社會政策的建構涉及一系列的制度安排，習近平總書記多次強調(diào)制度建設的重要性，他指出“要注重制度建設，花錢買制度而不是簡單花錢買穩(wěn)定，著力解決地區(qū)差異大、制度碎片化問題”14?！巴晟浦贫染褪且獔猿秩采w、保基本、多層次、可持續(xù)方針，加強城鄉(xiāng)社會保障體系建設”1。“托底”社會政策的建構方略應按照完善制度的相關要求，加強制度建設，為后續(xù)政策完善工作打好基礎。

（一）“托底”社會政策的保障范圍要“全覆蓋”

如前文所述，“全覆蓋”是“托底”社會政策的基本要求。根據(jù)底線公平理論，基本的福利需求是民眾社會福利需求層次中居于基礎地位的福利需求，在基本福利需求中又有一些屬于剛性的、必須滿足的、穩(wěn)定性的需求，這部分需求包括基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老需求。對這部分需求政府和社會必須予以滿足，這既體現(xiàn)了廣大民眾在基本需求滿足方面的一致性，也體現(xiàn)了對需求滿足的公平性。在“托底”社會政策相關制度的建設方面必須保證基本福利的全覆蓋。近年來，隨著我國各項托底性民生保障制度建設快速推進，財政托底性民生保障投人穩(wěn)步擴大，在教育、醫(yī)療等方面建立了較為完善的社會福利體系，對滿足人民群眾特別是困難群眾的生存、生活及基本福利需求發(fā)揮了重要基礎性作用。但另一方面我國目前保障標準和水平仍然偏低，各項保障制度存在“缺項”，亟須加大托底性民生保障體系建設力度，筑牢基本民生保障網(wǎng)。

托底社會政策民生保障網(wǎng)的全覆蓋首先應以保障最低生活、醫(yī)療養(yǎng)老、教育、住房、就業(yè)等基本民生需求為主，保障民眾的基本生活和基本福利需求，做到應保盡保。在此基礎上，應重點關注老年人、殘疾人、兒童、流動人口等困難人群。另外，應著力加強對由于突發(fā)事件如自然災害、礦難等導致基本生活受到影響的困難群眾基本福利需求的滿足，保障他們的基本生活。在制度建設方面應根據(jù)需求保障類型建立綜合全面彼此銜接的福利保障制度。當前應以居民最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度、災民生活救助制度為基礎，將老年人、殘疾人、兒童補缺型福利制度以及教育援助系統(tǒng)、住房援助系統(tǒng)、緊急援助和慈善援助相銜接，為所有居民建立生計保障網(wǎng)絡，為他們提供基本保障。

（二）“托底”社會政策的保障水平要“?；尽?/p>

所謂“托底”，托的是普通民眾基本福利需求的底，特別是其中的剛性和穩(wěn)定性的福利需求。由于基本福利需求所具有的基礎性，在社會政策的實施過程中這部分需求應首先給予滿足，因此社會政策的“托底”屬性直接決定了其保障水平是“?；尽?。習近平總書記在重慶調(diào)研扶貧工作時曾指出，“要從解決群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題人手，做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設”19。“托底”社會政策的“?；尽笔紫韧ㄟ^制定完善相關社會政策，保障民眾基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的福利需求。同時，針對受經(jīng)濟社會發(fā)展“新常態(tài)”影響的失業(yè)、生活困難群體，在政策上查缺補漏、織密網(wǎng)，將他們納人現(xiàn)行的社會救助體系中，做到“應保盡?！保瑤椭麄儜獙ι铒L險。

其次，“托底”社會政策“保基本”的制度建設不應僅僅停留在簡單地應對廣大人民群眾遇到的問題上?！巴械住鄙鐣叩摹氨；尽睉趯?jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”背景下普通民眾社會福利、能力發(fā)展需求充分評估的基礎上，積極建構并完善相關的社會政策，滿足普通民眾基本福利需求，在“?；尽钡耐瑫r通過政策引導、能力培訓，提升普通民眾抵御風險的能力，使他們在脫離政府幫助下也能夠應對各種問題。

（三）“托底”社會政策的保障要求是“多層次與可持續(xù)”

“托底”社會政策作用發(fā)揮的前提是社會政策本身必須是“多層次、可持續(xù)”的?！巴械住鄙鐣叩摹岸鄬哟巍笔紫纫笳哔Y源來源的多層次性。在政府資源籌集基礎上，積極引人社會資本，鼓勵引導社會資本對教育、醫(yī)療等方面的投資，在滿足人民群眾多樣化、個性化福利需求的同時拓寬政策資源來源渠道，提高社會保障資源來源的多樣性多層次性?！巴械住鄙鐣叩摹岸鄬哟巍币笊鐣弑Ｕ蟽?nèi)容的多層次性。一方面，社會政策在進行“托底”即保障民眾基本福利需求的同時，針對具有不同社會福利需求的民眾，提供不同的社會福利服務。另一方面，應形成配套完善的綜合社會政策體系，并加強與其他國家戰(zhàn)略及其他政策間的有效銜接。如與精準扶貧相結合，完善社會救助政策。提高社會救助水平和標準，提升救助對象福利水平，發(fā)展救助對象能力;擴大社會福利服務范圍，健全社會福利服務政策，解決以往社會福利服務水平低、服務類型少、覆蓋服務人群狹窄等問題。針對困境兒童、老年人、殘疾人等特殊群體，在滿足他們對福利服務需求的基礎上，將福利提供覆蓋至全體有需要的社會成員。構建完善的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房、就業(yè)等政策體系，加強各項政策的有效銜接，形成梯次保障體系;不斷提高保障水平和標準，建立與物價水平浮動相一致的保障標準，防止困難群眾生活水平受物價波動產(chǎn)生較大影響回。此外，加強“托底”社會政策頂層設計，加強各部門間的溝通協(xié)調(diào)，促進各部門之間的協(xié)作和互補，合理設計各政策職能部門的相關職責，明確各職能部門責任和政策內(nèi)容，防止社會政策制定和實施的碎片化問題。

“托底”社會政策的“可持續(xù)”性要求制定并完善相關制度，在充分調(diào)研的基礎上，建立科學合理的“托底社會政策體系，并保持政策體系的開放性，使其能夠隨經(jīng)濟、社會的發(fā)展不斷進行調(diào)整、完善。另外，“可持續(xù)”性還要建立適度、合理的政策保障水平和標準。習近平總書記曾指出，“政府主要是?；荆灰鲞^多過高的承諾”。適度合理的政策保障水平不是低水平的保障，而是適合當前我國經(jīng)濟發(fā)展水平與國家財政支付能力的保障。既要避免以往社會福利水平低，保障面較窄等問題，同時又不能拔高福利保障水平，防止出現(xiàn)政府承諾難以兌現(xiàn)的局面。

綜上所述，“托底”社會政策是在我國經(jīng)濟發(fā)展進人新常態(tài)后，以習近平同志為核心的黨中央在社會政策和保障領域做出的重大決策部署，這一決策部署與國家宏觀和微觀經(jīng)濟政策安排互為表里，共同構成了新時代治國理政的重要舉措。構建“托底”社會政策應在深人理解、領會習近平總書記相關論述基礎上，厘清“托底”的內(nèi)涵以及明晰建構“托底”社會政策的具體要求，構建合理、完善的“托底”社會政策體系。

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