孟 華

(廈門大學(xué) 公共政策研究院，福建 廈門 361005)

跨區(qū)域協(xié)作治理在西方政府實(shí)踐中由來已久。早在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)期，由于稅基較小導(dǎo)致的財(cái)政壓力，美國(guó)地方政府就開始嘗試通過區(qū)域間的協(xié)作來維持公共服務(wù)提供。[1]225目前，這種跨區(qū)域協(xié)作治理從二十世紀(jì)六七十年代盛行的由聯(lián)邦政府項(xiàng)目附加條件約束下的被動(dòng)協(xié)作，已經(jīng)逐漸演變成地方政府之間的習(xí)慣性思維，廣泛存在于現(xiàn)今美國(guó)地方政府諸多的公共服務(wù)領(lǐng)域中。同樣的，跨區(qū)域的協(xié)作治理在其他西方國(guó)家也如火如荼地發(fā)展著。

面對(duì)跨區(qū)域協(xié)作治理實(shí)踐的演進(jìn)與日益興盛，西方學(xué)者針對(duì)這一現(xiàn)象的研究興趣也不斷提高。人們關(guān)注的研究主題相當(dāng)廣泛，力圖從各個(gè)不同的角度入手來解讀這一現(xiàn)象。從對(duì)區(qū)域政府協(xié)作發(fā)生原理的分析，到對(duì)推進(jìn)協(xié)作治理過程的關(guān)注，再到協(xié)作治理績(jī)效的評(píng)估，研究問題逐漸深入。不過，無論是要理解跨區(qū)域協(xié)作的產(chǎn)生與發(fā)展，還是要評(píng)估跨區(qū)域協(xié)作的績(jī)效，都必須依賴于合理的跨區(qū)域協(xié)作分析框架，這是跨區(qū)域協(xié)作研究過程中無法回避的問題。

西方學(xué)者在建構(gòu)跨區(qū)域協(xié)作治理的分析框架時(shí)，采用了兩種不同的研究路徑。有些學(xué)者的分析視角相對(duì)具有截面、靜態(tài)化特點(diǎn)，關(guān)注跨區(qū)域協(xié)作的整體特征或者構(gòu)成要素。Leach就基于對(duì)協(xié)作性公共管理過程中民主問題的關(guān)注，提出了評(píng)估協(xié)作民主的規(guī)范性分析框架，從民主的理想狀態(tài)出發(fā)提煉出七大因素：包容性、代表性、非偏性、透明性、審議權(quán)、合法性以及授權(quán)，是典型的基于協(xié)作特征的分析框架。[2]McGuire則從區(qū)域協(xié)作治理的構(gòu)成要素入手，認(rèn)為協(xié)作性公共管理是由協(xié)作結(jié)構(gòu)、協(xié)作管理技能以及協(xié)作公共管理的收益與成本構(gòu)成的，進(jìn)而從這三個(gè)要素入手進(jìn)行分析框架的設(shè)計(jì)。[3]

不過，跨區(qū)域協(xié)作治理本身是過程性的管理活動(dòng)，僅從這一過程的特征或者要素角度入手進(jìn)行分析框架設(shè)計(jì)，難免會(huì)面臨特征概括與要素分解難題，出現(xiàn)觀察視角限制導(dǎo)致的特征或要素把握缺失或不準(zhǔn)確問題。因此，更多的學(xué)者實(shí)施的跨區(qū)域協(xié)作研究是從過程視角切入的，他們或者關(guān)注協(xié)作過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)或幾個(gè)環(huán)節(jié)，或者關(guān)注整個(gè)協(xié)作過程。總體來看從過程視角入手，就必須要探討三個(gè)與過程環(huán)節(jié)相關(guān)的問題：跨區(qū)域協(xié)作治理為什么會(huì)發(fā)生？協(xié)作治理如何運(yùn)作？協(xié)作治理產(chǎn)生了怎樣的結(jié)果或影響？當(dāng)然，西方學(xué)者不但設(shè)計(jì)了理解這些過程環(huán)節(jié)的分析框架，也提供了分析協(xié)作治理全過程的整合模型。

一、協(xié)作發(fā)生的分析框架

區(qū)域協(xié)作治理主要是發(fā)生在政府之間的自愿性、共享性橫向合作行為。當(dāng)然，地方政府間的協(xié)作同樣可以由更高層次政府推動(dòng)或強(qiáng)加的協(xié)作。無論是否有上級(jí)政府的推動(dòng)，對(duì)于其發(fā)生機(jī)理的解釋都吸引著西方學(xué)者的注意力。雖然學(xué)界對(duì)于協(xié)作發(fā)生的解釋多種多樣，但是，其研究途徑無外乎關(guān)系型和非關(guān)系型兩種。非關(guān)系型研究途徑為絕大多數(shù)研究者所采用，這種研究途徑可以幫助研究者確定哪些政府想要(或者說可能會(huì))參與到協(xié)作中來，但是，卻相對(duì)忽視潛在參與者的特性，因而，無法幫助人們識(shí)別出導(dǎo)致政府確實(shí)參與協(xié)作的一系列條件。由Gerber等[4]另辟蹊徑開發(fā)出的關(guān)系型研究途徑，其首要特征是采用了二元分析方法(dyadic approach)研究成對(duì)協(xié)作參與方之間的相互聯(lián)結(jié)性，力圖通過分析將成對(duì)地方政府聯(lián)結(jié)起來的變量，勾畫出區(qū)域協(xié)作的二元現(xiàn)實(shí)(dyadic reality)圖景，以幫助人們理解影響地方政府實(shí)際參與協(xié)作的條件。[5]

(一)非關(guān)系型分析框架

采用非關(guān)系型途徑研究區(qū)域協(xié)作發(fā)生的學(xué)者，通常力圖識(shí)別出一些能夠推動(dòng)一個(gè)地方政府參與到協(xié)作中去的條件，這些條件可能是參與方主觀的相互依賴性[1]、組織管理與空間距離等[6]問題，也可能是在應(yīng)急管理視角下的問題嚴(yán)重性程度[7]等。但是，學(xué)界通常認(rèn)為，制度化集體行動(dòng)框架(Institutional Collective Action Framework)是理解當(dāng)前跨區(qū)域協(xié)作治理的前提條件與動(dòng)因的最有價(jià)值的分析框架。該框架識(shí)別出了三種整合地方?jīng)Q策過程的因素：(1)權(quán)力集中化，即上級(jí)或第三方政府要承擔(dān)起必要的責(zé)任，能夠推動(dòng)區(qū)域協(xié)作的產(chǎn)生；(2)網(wǎng)絡(luò)的嵌入，即協(xié)作各方需要借助于相互間的協(xié)議而不是正式的權(quán)力進(jìn)行協(xié)作，從而保證協(xié)作中各方地位的對(duì)等性；(3)相互約束的合同，即協(xié)作方需要通過合同實(shí)現(xiàn)相互認(rèn)可的目標(biāo)。[注]該分析框架是在Feiock為代表的多位研究者努力的基礎(chǔ)上形成的，對(duì)于這一框架的更為詳細(xì)的介紹，請(qǐng)參閱Scott L.Minkoff.From Competition to Cooperation:A Dyadic Approach to Inter-local Developmental Agreements[J].American Politics Research,2013,41(2):261-297.

針對(duì)該分析框架對(duì)正式協(xié)議的關(guān)注，學(xué)界的支持者還是相當(dāng)多的。而且，人們還嘗試將協(xié)議建構(gòu)得更為合理有效，以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域協(xié)作中搭便車行為的控制。Andrew等人[8]就在制度化集體行動(dòng)框架基礎(chǔ)上，凸顯深植于地方協(xié)議中的跨區(qū)域協(xié)作的控制機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)造出地方協(xié)議與合作框架。這一分析框架用三個(gè)指標(biāo)檢測(cè)政府協(xié)作控制機(jī)制的特征：是否有年度服務(wù)費(fèi)計(jì)劃，是否有財(cái)務(wù)報(bào)告體系，機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)記錄是否能提供給第三方進(jìn)行審計(jì)。當(dāng)然，協(xié)議的約束與控制作用并非只能通過財(cái)務(wù)條款來實(shí)現(xiàn)，Sulan Chen等[9]在研究跨界水資源治理問題時(shí)就發(fā)現(xiàn)，國(guó)際水資源治理已經(jīng)從“模糊的公約”走向“行動(dòng)導(dǎo)向的協(xié)議”，更為強(qiáng)調(diào)在協(xié)議中明確具體的行動(dòng)方案，并限定時(shí)間框架和資金支持，以切實(shí)推進(jìn)協(xié)議執(zhí)行。

制度化集體行動(dòng)框架也相當(dāng)重視上級(jí)或第三方政府對(duì)區(qū)域協(xié)作所起的推波助瀾作用，認(rèn)為權(quán)力集中化有助于帶來跨區(qū)域的政府協(xié)作。不過，基于上級(jí)或第三方政府的推動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的政府協(xié)作活動(dòng)畢竟帶有一定的非自愿色彩，因此，制度化集體行動(dòng)框架在關(guān)注上級(jí)推動(dòng)作用的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)嵌入作用，從而使得該分析框架能夠符合Hamilton所界定的更高層次的協(xié)作即“政策或治理層面”的合作特點(diǎn)，極大地?cái)U(kuò)展了該分析框架的可適性。根據(jù)Hamilton的觀點(diǎn)，在“政策或治理層面”的合作中，協(xié)作各方不僅允許許多非政府力量參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供中來，而且更為關(guān)注協(xié)作政策與治理規(guī)劃的制定。[1]228-229制度化集體行動(dòng)框架就力圖將上級(jí)的推動(dòng)作用與合作網(wǎng)絡(luò)中不同力量參與公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)融合起來，上級(jí)政府推動(dòng)所具有的權(quán)力集中化主要是為了保證協(xié)作能夠發(fā)生與運(yùn)行，網(wǎng)絡(luò)中各方的平等互利則更著重于確保協(xié)作運(yùn)行的順暢性。

(二)關(guān)系型分析框架

雖然Gerber等最早采用關(guān)系途徑研究區(qū)域協(xié)作發(fā)生問題，但是，真正基于這一途徑進(jìn)行分析框架設(shè)計(jì)的是Minkoff。他利用二元分析法將成對(duì)的地方政府作為研究對(duì)象，進(jìn)而分析地方政府間能夠達(dá)成正式開發(fā)協(xié)議的條件(影響變量)。在他開發(fā)的協(xié)作發(fā)生分析框架中，正式開發(fā)協(xié)議被視為一個(gè)復(fù)雜的且相互聯(lián)系的政策生產(chǎn)過程，影響成對(duì)地方政府實(shí)現(xiàn)協(xié)作的變量則是在政策競(jìng)爭(zhēng)理論、交易成本理論和資源理論的基礎(chǔ)上引導(dǎo)出來的，具體包括：雙方政府發(fā)展政策競(jìng)爭(zhēng)力的整體水平；雙方轄區(qū)內(nèi)部的人口、經(jīng)濟(jì)類型、收入、種族、黨派構(gòu)成以及發(fā)展政策方面的差異性；雙方的財(cái)政資源、政府建立時(shí)間、政府雇員職業(yè)化程度等資源的整體數(shù)量以及非正式網(wǎng)絡(luò)的向心性程度。[5]

顯然，與非關(guān)系型分析框架不同的是，關(guān)系型分析框架關(guān)注的不是單個(gè)的地方政府，而是成對(duì)的地方政府。也就是說，非關(guān)系型分析框架中的地方政府是非特指的，可以是任何一個(gè)地方政府，研究者關(guān)注的是一個(gè)地方政府是否可能會(huì)參與到與其他地方政府的協(xié)作中去；而關(guān)系型分析框架中的地方政府則必然是一對(duì)對(duì)特定的地方政府，研究者的關(guān)注點(diǎn)是這些特定的成對(duì)地方政府之間出現(xiàn)協(xié)作的機(jī)率有多大。而且，與非關(guān)系型分析框架更為關(guān)注地方政府外部條件或因素，而相對(duì)漠視作為參與主體的政府自身情況相比，關(guān)系型分析框架更為關(guān)注成對(duì)參與者自身因素的情況。而且，從Minkoff的研究過程和研究結(jié)果來看，在關(guān)系型分析框架中，成對(duì)地方政府自身因素是兩個(gè)地方政府自身因素的整合加總，而非單個(gè)地方政府的自身?xiàng)l件。這說明，關(guān)系型分析框架能夠從更為細(xì)微的角度研究協(xié)作雙方實(shí)施合作的決定性條件。

不過，需要注意的是，關(guān)系型分析框架與非關(guān)系型分析框架主要是一種研究視角的差異，非關(guān)系型分析框架下，也有學(xué)者關(guān)注了協(xié)作參與方的自身因素，比如通過對(duì)城市間在公共服務(wù)提供方面實(shí)施合作的實(shí)證研究文獻(xiàn)的元回歸分析，Bel 和Warner[6]就發(fā)現(xiàn)，專業(yè)化管理水平更高、地理位置上聯(lián)系更為密切且在提供公共服務(wù)時(shí)受到較多財(cái)務(wù)限制的城市更傾向于參加到政府協(xié)作中來。顯然，專業(yè)化管理水平與財(cái)務(wù)限制兩個(gè)因素與Minkoff的關(guān)系型分析框架內(nèi)容就有重合，只是非關(guān)系型分析框架下，研究者對(duì)這些變量的測(cè)量都是以單個(gè)政府為主體實(shí)施的。

二、協(xié)作運(yùn)行的分析框架

(一)協(xié)作過程分析框架

跨區(qū)域協(xié)作運(yùn)行不僅是整個(gè)協(xié)作過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，而且協(xié)作運(yùn)行本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)操作過程，是由不同的小環(huán)節(jié)構(gòu)成的，每一個(gè)小環(huán)節(jié)又包括一系列的協(xié)作行動(dòng)與協(xié)作產(chǎn)出。相應(yīng)的，西方跨區(qū)域協(xié)作治理的運(yùn)行分析模型關(guān)注的主要是協(xié)作過程中一個(gè)個(gè)小環(huán)節(jié)的展開與推進(jìn)。在此方面，Ring 和Van de Ven所提出的協(xié)作過程分析框架(A process framework of collaboration)是一個(gè)非常簡(jiǎn)潔清晰的運(yùn)行分析框架。他們所構(gòu)建的協(xié)作過程分析模型是典型的循環(huán)運(yùn)作流程，包括三個(gè)相互聯(lián)接的核心環(huán)節(jié)：談判、承諾與實(shí)施。在談判環(huán)節(jié)，行動(dòng)者會(huì)通過正式的討價(jià)還價(jià)或非正式的感知了解而相互作用與影響，并且伴隨著談判的進(jìn)行，行動(dòng)者之間開始形成一些共識(shí)，從而進(jìn)入承諾階段；在承諾階段，行動(dòng)者會(huì)簽定正式協(xié)議或合同，形成各方合作的心理契約，并且擁有解決搭便車行為的能力，從而可以達(dá)成對(duì)未來行動(dòng)的共同承諾；進(jìn)入實(shí)施階段，行動(dòng)者通過互動(dòng)來確保采取一致行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同承諾。在這一運(yùn)行過程中，如果承諾能夠以互惠方式實(shí)現(xiàn)，協(xié)作者就會(huì)擴(kuò)大雙方的承諾，否則，協(xié)作者會(huì)再次談判或者降低承諾。[12]

雖然這一框架清晰明了，但是，它對(duì)于三個(gè)不同環(huán)節(jié)的描述都過于籠統(tǒng)，無法關(guān)注到每一環(huán)節(jié)更為內(nèi)在的東西，也未能就各環(huán)節(jié)在不同情境下出現(xiàn)的不同策略與行動(dòng)展開更為詳細(xì)的探討。顯然，在協(xié)作過程中，最為關(guān)鍵的問題是如何解決合作困境，避免合作中的搭便車行為以及不協(xié)作行為。然而，協(xié)作過程分析框架只是簡(jiǎn)單地指出協(xié)作者在承諾階段已經(jīng)擁有解決這一問題的能力，并未深入探討在何種條件下怎樣才能擁有這種能力。

(二)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)分析模型

對(duì)于協(xié)作過程中如何突破協(xié)作困境的研究，許多學(xué)者是以網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)資本理論為基礎(chǔ)展開的。由于社會(huì)資本可以根據(jù)其橋梁作用和結(jié)合作用而劃分為橋梁資本(bridging capital)與結(jié)合資本(bonding capital)，因此，基于這兩種資本就可以構(gòu)造出協(xié)作過程的網(wǎng)絡(luò)分析模型。Berardo[11]就在前人研究的基礎(chǔ)上，將橋梁資本與結(jié)合資本組合進(jìn)其雙因素模型網(wǎng)絡(luò)中，并且用星狀結(jié)構(gòu)和閉環(huán)結(jié)構(gòu)展示區(qū)域協(xié)作過程中出現(xiàn)的不同協(xié)作狀態(tài)(見圖1)。根據(jù)Berardo的解釋，結(jié)合資本通常意味著，參與者通過密切和重疊的關(guān)系相互協(xié)作，易于找到不協(xié)作者并實(shí)施懲罰，以降低失控行為的發(fā)生。在兩個(gè)閉合結(jié)構(gòu)的強(qiáng)結(jié)合模型中，組織在不只一個(gè)項(xiàng)目中與其他組織發(fā)生了重疊關(guān)系，這種在多個(gè)項(xiàng)目中的重疊參與關(guān)系是相對(duì)穩(wěn)定的，有助于維持組織間的長(zhǎng)期合作，避免不合作行為的發(fā)生。而在星狀結(jié)構(gòu)的弱結(jié)合資本模型中，多個(gè)組織雖然建立了聯(lián)系，但僅限于一個(gè)項(xiàng)目，組織間的聯(lián)系無法在其他項(xiàng)目下不斷重復(fù)加強(qiáng)，因此社會(huì)資本產(chǎn)生的紐帶關(guān)系相對(duì)較弱。橋梁資本網(wǎng)絡(luò)主要用于解決多個(gè)主體協(xié)作中存在的相互獨(dú)立缺少聯(lián)系的碎片化情況。在橋梁資本網(wǎng)絡(luò)條件下，協(xié)作的碎片化問題是通過具有創(chuàng)建聯(lián)系的中心行動(dòng)者發(fā)揮橋梁作用將網(wǎng)絡(luò)的未聯(lián)接部分銜接起來的。在星狀結(jié)構(gòu)的橋梁資本模型中，核心組織通過同時(shí)參與多個(gè)項(xiàng)目或活動(dòng)而具有了橋梁資本，從而可以將一個(gè)項(xiàng)目中獲取的信息傳播至其他項(xiàng)目中去。

圖1 Berardo的結(jié)合資本與橋梁資本雙因素網(wǎng)絡(luò)分析模型[11]

顯然，這一協(xié)作網(wǎng)絡(luò)分析模型具有類型學(xué)的特有優(yōu)勢(shì)，能夠促進(jìn)我們對(duì)協(xié)作過程實(shí)現(xiàn)多維度的觀察與思考，理解現(xiàn)實(shí)中某些協(xié)作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)展順利的原因，并且?guī)椭覀儗?duì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)做出預(yù)測(cè)。由于這一分析模型對(duì)跨區(qū)域協(xié)作的運(yùn)行過程具有相當(dāng)明顯的解釋作用，能夠?qū)ing和Van de Ven所提出的協(xié)作過程分析模型起到良好的補(bǔ)充作用，因此，在理解協(xié)作運(yùn)行過程時(shí)，將兩個(gè)模型相結(jié)合將會(huì)是不錯(cuò)的選擇。

三、協(xié)作結(jié)果的分析框架

在進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)作的結(jié)果分析框架設(shè)計(jì)時(shí)，西方學(xué)者通常采用項(xiàng)目評(píng)估的常用思維模式，將項(xiàng)目執(zhí)行與項(xiàng)目結(jié)果相關(guān)聯(lián)，研究項(xiàng)目執(zhí)行是否能夠帶來預(yù)期的結(jié)果。根據(jù)項(xiàng)目評(píng)估領(lǐng)域?qū)Y(jié)果的認(rèn)知，它是一個(gè)多層次的概念，既包括運(yùn)行過程結(jié)束時(shí)的直接產(chǎn)出和最終產(chǎn)出，也包括由產(chǎn)出進(jìn)一步導(dǎo)致的直接和最終影響。[12]同時(shí)，協(xié)作結(jié)果經(jīng)常被劃分為社會(huì)結(jié)果與特定服務(wù)或政策領(lǐng)域的結(jié)果兩種類別。因此，常見的結(jié)果分析框架在構(gòu)建時(shí)既體現(xiàn)出結(jié)果的層次性，也關(guān)注結(jié)果的類別性。Innes和Booher將不同層次的結(jié)果與結(jié)果的社會(huì)影響相結(jié)合，借助于政策分析的邏輯模型(Logic Model)，對(duì)先后發(fā)生的社會(huì)結(jié)果進(jìn)行解析，認(rèn)為協(xié)作結(jié)果可以展現(xiàn)在三個(gè)不同層面上：第一個(gè)層面是協(xié)作過程的直接結(jié)果，包括社會(huì)、智力和政治資本的形成、高質(zhì)量協(xié)議達(dá)成以及創(chuàng)新戰(zhàn)略的開發(fā)；第二個(gè)層面的影響包括新型伙伴關(guān)系、協(xié)作與聯(lián)合行動(dòng)、共同學(xué)習(xí)、協(xié)議執(zhí)行、實(shí)踐的變革以及視角的變化；第三個(gè)層面的影響則包括新型協(xié)作、新的對(duì)話方式、新機(jī)構(gòu)等。[13]從中可以看出，該結(jié)果分析模型并不關(guān)注特定服務(wù)的提供，而是將焦點(diǎn)放在協(xié)作活動(dòng)對(duì)組織能力以及協(xié)作網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)與提升的影響方面。不過，任何協(xié)作都是基于某些公共服務(wù)或者公共事務(wù)的協(xié)作，因此，結(jié)果分析模型通常需要將社會(huì)影響與對(duì)特定服務(wù)或政策領(lǐng)域的影響結(jié)合起來。在此方面， Koontz 和Thomas[14]將多位學(xué)者對(duì)環(huán)境協(xié)作結(jié)果的分析與指標(biāo)設(shè)計(jì)努力進(jìn)行了整合，提出了環(huán)境區(qū)域協(xié)作的產(chǎn)出與結(jié)果指標(biāo)體系。其中的產(chǎn)出指標(biāo)包括達(dá)成的協(xié)議、完成的修復(fù)或居住地改善項(xiàng)目、公共政策變化以及實(shí)施的教育與推廣活動(dòng)等，結(jié)果指標(biāo)包括環(huán)境質(zhì)量感知的變化、地表覆蓋變化、生物多樣性變化、環(huán)境變化的資源消耗水平。顯然，他們提供的指標(biāo)既包括政策的社會(huì)影響，也包括政策本身所導(dǎo)致的環(huán)境影響。不過，由于文章關(guān)注的是結(jié)果指標(biāo)的整合與提取，與Innes和Booher就協(xié)作的社會(huì)影響所進(jìn)行的研究相比，更具有碎片化特點(diǎn)，并未提煉出清晰的結(jié)果分析框架。相比之下， Nelson等人[15]對(duì)于環(huán)境協(xié)作的研究很值得一提。他們首先基于政府間沖突的現(xiàn)實(shí)提供了一個(gè)“競(jìng)爭(zhēng)-協(xié)調(diào)(coordinated)-合作(cooperative)”連續(xù)統(tǒng)一體的政策分類框架，在此基礎(chǔ)上對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行分類，再分別探討不同類型政府間協(xié)作政策的結(jié)果。最終他們發(fā)現(xiàn)，在不同類型區(qū)域協(xié)作政策下，降低溫室效應(yīng)(服務(wù)或政策領(lǐng)域影響)與部門就業(yè)情況變動(dòng)(社會(huì)結(jié)果)之間存在著差異。

四、協(xié)作過程的綜合分析框架

除了分別從區(qū)域協(xié)作的發(fā)生、運(yùn)行和結(jié)果入手進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)作分析框架設(shè)計(jì)之外，不少學(xué)者還提出了跨區(qū)域協(xié)作的整合模型。這些整合模型在設(shè)計(jì)時(shí)通常采用歷時(shí)性的過程視角，只是具體的組合策略有所區(qū)別。有些學(xué)者的過程拓展較為簡(jiǎn)單，從一般的因果關(guān)系入手，采用簡(jiǎn)單的三階段因果分析思路進(jìn)行框架設(shè)計(jì)；也有學(xué)者基于項(xiàng)目或政策評(píng)估的邏輯模型對(duì)跨區(qū)域協(xié)作分析框架進(jìn)行復(fù)雜建構(gòu)。

(一)三階段分析框架

三階段因果分析通常包括起因-過程-結(jié)果三個(gè)階段。Wood和Gray曾基于對(duì)《應(yīng)用行為科學(xué)雜志》的“協(xié)作聯(lián)盟：從實(shí)踐到理論”?？?篇論文，提煉出一個(gè)三階段整合分析框架。這個(gè)分析框架將前因、過程與結(jié)果三個(gè)階段與資源依賴性、法團(tuán)社會(huì)績(jī)效/制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、戰(zhàn)略管理/社會(huì)生態(tài)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度/協(xié)商秩序五個(gè)維度組成矩陣。[16]不過，雖然他們的分析框架對(duì)前因與結(jié)果提供了較為豐富清晰的解釋，過程階段卻仍然處于“黑箱”中。在Wood和Gray的研究基礎(chǔ)上，Thomson和Perry結(jié)合后來的研究成果，不但豐富了前因與結(jié)果變量，而且對(duì)過程“黑箱”進(jìn)行了詳細(xì)探討。他們認(rèn)為，前因階段包括高度相互依賴性、資源需求與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、資源稀缺、先前的協(xié)作努力、各參與方資源互補(bǔ)的形勢(shì)和事件的復(fù)雜性；結(jié)果階段則涉及實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、組織間的工具性交易轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)嵌入關(guān)系、新型價(jià)值伙伴關(guān)系提升了資源平衡能力、采用自治型集體行動(dòng)解決制度供給、承諾和監(jiān)控難題。根據(jù)他們的理解，過程階段包括五個(gè)前后關(guān)聯(lián)的因素：治理、行政、組織自主權(quán)、相互性以及信任和互惠規(guī)則，這五大因素進(jìn)而將過程解析為協(xié)作治理過程、協(xié)作行政過程、個(gè)體與集體利益整合過程、互惠關(guān)系構(gòu)造過程以及社會(huì)資本規(guī)范構(gòu)建過程。他們指出，治理意味著參與式?jīng)Q策、共享的權(quán)力安排以及關(guān)注解決問題，雖然協(xié)作中的治理作為一個(gè)過程并不是能夠產(chǎn)生“聯(lián)結(jié)性”的通用途徑，治理過程中仍然會(huì)產(chǎn)生分歧，不過，分歧會(huì)在更大的協(xié)作框架下得以解決，并最終實(shí)現(xiàn)平衡。行政在協(xié)作中的關(guān)鍵作用是確保做好事情，為此，需要尋求正確的行政能力組合方式，尋求建構(gòu)協(xié)作參與主體之間關(guān)系的社會(huì)資本。而且，在協(xié)作過程中扮演不同行政角色的參與者，都關(guān)注如何將協(xié)作過程中的個(gè)人利益與集體利益結(jié)合起來，從而觸及到自主權(quán)問題。由于協(xié)作中的自主權(quán)是自主-責(zé)任困境，因此，為了將個(gè)體利益與集體利益結(jié)合起來就要打造互利關(guān)系。作為第四個(gè)要素的相互性意味著協(xié)作各方在滿足他人利益的同時(shí)未減少個(gè)人利益，它強(qiáng)調(diào)通過談判從差異性中提煉一致意見，共同尋求共同點(diǎn)。信任與互利規(guī)則維度則是幫助協(xié)作參與方尋求共同點(diǎn)的基礎(chǔ)。[17]不過，目前研究者提供的前因-過程-結(jié)果模型的各具體要素之間的過程關(guān)聯(lián)性并不明顯，因果關(guān)系相對(duì)模糊。

(二)復(fù)雜分析框架

應(yīng)當(dāng)說，三階段分析模型相對(duì)清晰地概括出了區(qū)域協(xié)作中的關(guān)鍵問題，但是，三階段的劃分過于粗暴，無法將復(fù)雜的區(qū)域協(xié)作管理問題的全貌細(xì)致地描繪出來，因此，學(xué)者們也嘗試著基于政策評(píng)估的邏輯模型設(shè)計(jì)更為復(fù)雜的跨區(qū)域協(xié)作治理的分析模型。Bryson等人[18]就從初始條件、過程、結(jié)構(gòu)與治理、環(huán)境條件與限制、結(jié)果與責(zé)任性等方面力圖捕捉跨部門協(xié)作的全貌，從而提出了用于理解跨部門協(xié)作的分析框架(見圖2)。根據(jù)他們的理解，初始條件涉及一般環(huán)境、部門失敗以及直接的前因影響因素，這些初始條件會(huì)直接影響協(xié)作過程、結(jié)構(gòu)與治理，也影響到結(jié)果與責(zé)任。過程涉及正式與非正式的協(xié)議締結(jié)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)建立、合法性構(gòu)造、信任培養(yǎng)和沖突管理規(guī)劃。結(jié)構(gòu)與治理則是整合了正式與非正式的協(xié)作成員、結(jié)構(gòu)化構(gòu)造(structural configuration)和治理結(jié)構(gòu)的組成部分。過程與結(jié)構(gòu)和治理相互影響，并且都受到權(quán)變因素和限制條件的影響，又同時(shí)影響著結(jié)果與責(zé)任性。顯然，這一分析框架對(duì)跨區(qū)域協(xié)作的發(fā)展過程有著完整的把握，能夠把多種因素、多個(gè)方面都包容進(jìn)框架中，保證每一步驟的思考都能夠避免簡(jiǎn)單粗暴。在初始條件方面，他們不但象其他研究者那樣關(guān)注常見的前因變量，還關(guān)注到一般性環(huán)境和部門失?。辉谶^程層面上，不但關(guān)注協(xié)作過程中的正式與非正式協(xié)議、領(lǐng)導(dǎo)、信任與沖突等動(dòng)態(tài)環(huán)節(jié)，而且將靜態(tài)的協(xié)作結(jié)構(gòu)與治理納入到框架中，甚至也未忘記一些權(quán)變性因素的影響作用，從而將協(xié)作類型、權(quán)力失衡以及競(jìng)爭(zhēng)性制度邏輯也考慮進(jìn)來；最后，在結(jié)果層面上，他們不但考慮到了協(xié)作產(chǎn)生的不同層次的影響，也能夠在責(zé)任角度進(jìn)行思考，把政治與行政視角下的責(zé)任問題放進(jìn)邏輯框架中。

不過，相比較而言，由Emerson,Nabatchi和Balogh[19]提出的協(xié)作治理綜合分析框架(見圖3)影響更為廣泛。與其他學(xué)者相比，他們選擇的治理研究視角更為寬廣，對(duì)協(xié)作治理的理解突破了不同公共機(jī)構(gòu)間、不同層次政府之間以及公共、私人和社會(huì)領(lǐng)域之間的邊界。在這一研究視角下，他們?cè)O(shè)計(jì)的分析框架具有更為廣泛的包容性，強(qiáng)調(diào)公共政策制定中的跨界協(xié)作以及由協(xié)作所導(dǎo)致的行動(dòng)。該框架的核心是協(xié)作治理體系(collaborative governance regime)，這是一個(gè)由協(xié)作動(dòng)力系統(tǒng)(collaboration dynamics)推動(dòng)協(xié)作行動(dòng)繼而循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的體系。這一協(xié)作治理體系中的協(xié)作動(dòng)力系統(tǒng)本身也是一個(gè)循環(huán)運(yùn)作的小系統(tǒng)，它由三個(gè)相互影響相互作用的因素構(gòu)成：原則化參與(principled engagement)、共享的激勵(lì)(shared motivation)以及聯(lián)合行動(dòng)能力(capacity for joint action)。這三個(gè)動(dòng)力因素的運(yùn)作與影響導(dǎo)致協(xié)作行動(dòng)，而協(xié)作行動(dòng)的實(shí)施反過來也會(huì)對(duì)協(xié)作動(dòng)力系統(tǒng)的運(yùn)作進(jìn)行修正與調(diào)適。在這個(gè)核心的協(xié)作治理體系外部，推動(dòng)協(xié)作治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的是一些協(xié)作治理的環(huán)境推動(dòng)力。由于這些環(huán)境推動(dòng)力的趨動(dòng)，協(xié)作治理體系中的協(xié)作動(dòng)力系統(tǒng)開始運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而促使協(xié)作行動(dòng)的發(fā)生。協(xié)作治理體系的運(yùn)作又會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生特定的影響，并且促使整個(gè)協(xié)作治理產(chǎn)生相應(yīng)的變動(dòng)與調(diào)整。為了保證分析框架的操作性，他們還對(duì)框架的三個(gè)層次的分析要素(見表1)進(jìn)行了分解，以實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)作過程更為細(xì)致的把握。顯然，該框架不但突破了三階段分析框架的粗線條限制，而且，整體上的過程特色更為明顯，整個(gè)分析路徑的演進(jìn)也更為清晰，同時(shí)又能夠?qū)⒉煌蚣芩P(guān)注的核心問題容納進(jìn)來。因此，該框架有著極強(qiáng)的適用性和包容性，它不但能夠涵蓋多個(gè)相關(guān)的主題，而且研究者還可以根據(jù)研究的側(cè)重點(diǎn)而對(duì)框架進(jìn)行相應(yīng)的取舍，以更好地適用于相關(guān)的研究。

圖2 Bryson等的跨部門協(xié)作分析框架[18]

圖3 Emerson等的協(xié)作治理綜合分析框架

協(xié)作治理體系協(xié)作動(dòng)力系統(tǒng)產(chǎn)出協(xié)作結(jié)果維度/成分系統(tǒng)環(huán)境趨動(dòng)力原則化參與共享的激勵(lì)聯(lián)合行動(dòng)能力協(xié)作行動(dòng)影響適應(yīng)性調(diào)整組成成分資源條件政策合法框架先前解決問題失敗政治動(dòng)力/權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)性沖突水平/信任社會(huì)-經(jīng)濟(jì)/文化健康與多樣性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)結(jié)果激勵(lì)相互依賴性不確定性發(fā)現(xiàn)界定審議決定相互信任相互理解內(nèi)部合法性共同承諾過程/制度安排領(lǐng)導(dǎo)權(quán)知識(shí)資源依賴于環(huán)境但可能包括:強(qiáng)化支持實(shí)施政策、法律或規(guī)定調(diào)動(dòng)資源安排人員執(zhí)行/允許建設(shè)/清理采用新管理實(shí)踐監(jiān)督實(shí)施強(qiáng)化遵從依賴于環(huán)境,但目標(biāo)是在系統(tǒng)環(huán)境下改善先前存在的條件系統(tǒng)環(huán)境變化協(xié)作治理體系改善協(xié)作動(dòng)力系統(tǒng)改善

五、研究評(píng)價(jià)

從西方區(qū)域協(xié)作分析框架的研究情況來看，這些分析框架包羅萬象，而且隨著研究的發(fā)展能夠不斷深入，形成對(duì)協(xié)作過程不同方面以及總體情況的深度解讀。而且，西方學(xué)者在開發(fā)區(qū)域協(xié)作的理論分析框架時(shí)，多采用了實(shí)證分析方法對(duì)框架進(jìn)行設(shè)計(jì)與驗(yàn)證，因此，框架本身的解釋力是很強(qiáng)的，在現(xiàn)實(shí)的區(qū)域協(xié)作中有很大的應(yīng)用空間。應(yīng)該說，無論是關(guān)注過程中不同環(huán)節(jié)或不同要素的解構(gòu)，還是力圖對(duì)協(xié)作過程中前后各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性與順承性進(jìn)行總體的把握與分析，西方學(xué)者所構(gòu)建的跨區(qū)域協(xié)作治理分析框架都能夠幫助研究者對(duì)區(qū)域協(xié)作治理問題展開深入研究，也能夠推動(dòng)實(shí)踐者對(duì)區(qū)域協(xié)作活動(dòng)的理解。

不過，西方現(xiàn)有理論分析框架研究中仍然存在著一定的問題。從過程視角來看，區(qū)域協(xié)作治理的三個(gè)環(huán)節(jié)的研究進(jìn)度是不一致的。對(duì)于區(qū)域協(xié)作的源起是區(qū)域協(xié)作治理研究開始時(shí)人們就會(huì)關(guān)注的一個(gè)話題，因此，目前西方學(xué)術(shù)界對(duì)區(qū)域協(xié)作治理趨動(dòng)因素的研究成果相當(dāng)多，許多實(shí)證研究成果能夠幫助我們理解這一現(xiàn)象為何會(huì)發(fā)生以及如何發(fā)生。同時(shí)，由于結(jié)果層面的可觀察性最強(qiáng)，協(xié)作產(chǎn)出或影響經(jīng)常具有明顯的可測(cè)量性，因此，學(xué)者們提供的結(jié)果分析框架也相當(dāng)清晰。相比之下，協(xié)作運(yùn)行或者說過程環(huán)節(jié)的分析仍然相對(duì)薄弱，雖然學(xué)界努力揭開運(yùn)行過程的黑紗，但是，無論是從縱向歷時(shí)角度去探討還是從橫向要素角度去分析，現(xiàn)在學(xué)界提供的過程分析模型對(duì)于深入理解和分析協(xié)作運(yùn)行的過程仍然不夠充分，并不存在得到學(xué)界普遍認(rèn)可的相對(duì)完善的運(yùn)行過程分析模型。

同時(shí)，雖然西方區(qū)域協(xié)作治理的分析框架應(yīng)用空間廣泛，但是，在實(shí)際應(yīng)用中仍然需要注意分析框架與研究目的和研究背景的匹配性。

區(qū)域協(xié)作分析框架與研究目的之間的匹配性問題典型地表現(xiàn)在利用框架實(shí)施協(xié)作績(jī)效評(píng)估的情況下。雖然目前的分析框架特別是綜合分析框架主要是基于政策或項(xiàng)目評(píng)估的邏輯模型延伸出來的，但是，現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)作治理分析框架關(guān)注的仍然是框架對(duì)于協(xié)作現(xiàn)象的描述作用，著重于框架的敘事功能，其主要開發(fā)目的在于幫助研究者理解區(qū)域協(xié)作治理的發(fā)生、演變與影響。因此，現(xiàn)有的分析框架總體上都相對(duì)宏觀，框架中提供的指標(biāo)比較粗略、概括性強(qiáng)。運(yùn)用現(xiàn)有的分析框架對(duì)區(qū)域協(xié)作現(xiàn)象進(jìn)行分析與理解是沒有問題的，但是，如果要利用現(xiàn)有框架實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域協(xié)作治理的評(píng)估還需謹(jǐn)慎，這是因?yàn)楝F(xiàn)象解釋與對(duì)現(xiàn)象測(cè)量是兩個(gè)不同的概念，如果試圖對(duì)協(xié)作治理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，還需要強(qiáng)化分析框架的可測(cè)量性。也就是說，必須先將分析框架細(xì)化，這樣才能將框架中各因素用可測(cè)量的指標(biāo)予以操作化。

分析框架與研究背景之間的匹配性其實(shí)是一個(gè)選擇問題。西方學(xué)者在設(shè)計(jì)協(xié)作分析框架時(shí)通常根據(jù)研究需要選用不同的研究視角或切入點(diǎn)，從而使得各框架的解釋力受到這些視角或切入點(diǎn)的限定。這就意味著，我們?cè)谑褂醚芯靠蚣芊治鰠^(qū)域協(xié)作問題時(shí)，需要結(jié)合特定的情況進(jìn)行選擇。比如協(xié)作發(fā)生的分析框架類型之間的差異就暗示，當(dāng)我們的研究目的是觀察零散的地方政府是否會(huì)參與到既定的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中去，那么選擇非關(guān)系型分析框架就可以滿足研究需求；如果需要分析特定地方政府之間是否能夠產(chǎn)生協(xié)作，那么關(guān)系型分析框架則更為恰當(dāng)。再比如，當(dāng)我們需要借助綜合分析框架研究區(qū)域協(xié)作整體過程時(shí)，如果能夠獲取的信息相對(duì)有限，可采用三階段的簡(jiǎn)單分析框架，若要對(duì)協(xié)作進(jìn)行更為深入的分析，那就必須借助于復(fù)雜的過程分析模型。

分析框架與研究背景的匹配繞不開其在中國(guó)背景下的應(yīng)用問題。那么，這些理論分析框架是否適用于中國(guó)的跨區(qū)域協(xié)作實(shí)踐呢？答案是肯定的。西方學(xué)者提出的理論分析框架總體上都具有明顯的理論概括性，框架各構(gòu)成要素比較宏觀，能夠避免不同國(guó)家國(guó)情的限定性，具有普適性特點(diǎn)。當(dāng)然，在具體應(yīng)用這些框架時(shí)，也要注意兩種情況。首先，要素層次比較多的分析框架，底層要素可能有一定的限定性，需要在使用時(shí)加以調(diào)整。比如協(xié)作治理綜合分析框架的第一層和第二層要素相對(duì)宏觀，使用中不存在普適性的難題，但是，從作者提供的第三層要素來看，個(gè)別要素不太符合中國(guó)國(guó)情，如系統(tǒng)環(huán)境下的“文化健康與多樣性”就更適用于美國(guó)、加拿大這種移民較多的國(guó)家。其次，要素設(shè)計(jì)相對(duì)微觀的分析框架其個(gè)別要素也可能會(huì)存在西方特色，需要在使用中加以調(diào)整。雖然絕大多數(shù)分析框架的主體分析要素并不具有國(guó)別的限定性，但是，仍然存在個(gè)別具有西方特色要素的分析框架，那些要素基于西方國(guó)家的政治或行政以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)提煉出來，與我國(guó)國(guó)情有相當(dāng)明顯的出入。比如在協(xié)作發(fā)生的關(guān)系型分析框架下，雙方轄區(qū)的黨派差異性這一要素就明顯帶有美國(guó)特色，使用該框架研究中國(guó)實(shí)踐時(shí)，需要?jiǎng)h除此要素。