孫崇鐵

【摘 要】 在我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，耕地資源是最為關(guān)鍵的生產(chǎn)資料，是糧食綜合生產(chǎn)系統(tǒng)中的重要組成部分，能夠?yàn)槲覈?guó)糧食安全提供能量好保障?！锻恋毓芾矸ā窞橥恋刭Y源管理工作提供了重要參考和依據(jù)，但受到多方面因素的影響，目前仍存在一些有待商榷的問(wèn)題。鑒于此，本文主要圍繞著《土地管理法》與耕地保護(hù)進(jìn)行了研究。

【關(guān)鍵詞】 《土地管理法》 耕地保護(hù) 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

我國(guó)幅員遼闊，地大物博，耕地總量雖大，但高質(zhì)量耕地和人均耕地較少。據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地總面積約19.51億畝，但人均不足1.60畝，低于世界平均水平的1/2，耕地質(zhì)量較差。在我國(guó)，有65%以上的耕地分布在高原、丘陵和山地地區(qū)，其余是分布在盆地和平原地區(qū)在糧食。在糧食單產(chǎn)量方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距，近年來(lái)，出于生態(tài)保護(hù)的考慮，也限制了耕地后備資源的開(kāi)發(fā)，在更替的耕地現(xiàn)狀十分嚴(yán)峻。

一、《土地管理法》中關(guān)于耕地保護(hù)的缺陷和不足

第一，法律規(guī)定：為滿足公共利益需求，國(guó)家可依照相關(guān)法規(guī)對(duì)土地進(jìn)行有償征用和征收。該條法規(guī)的缺陷在于未能對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定，因此很容易被異化。

第二，法律規(guī)定，城市以及農(nóng)村周邊的土地，如在法律規(guī)定之外，一般屬于農(nóng)民集體所有。關(guān)于“集體所有”，《憲法》中并未作明確規(guī)定。

第三，法律規(guī)定，直轄市人民政府、自治區(qū)和省編制的土地應(yīng)用規(guī)劃，應(yīng)保證區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。從字面上來(lái)看，只是提及耕地總量不減少，并未體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)和耕地質(zhì)量的要求，因此必然會(huì)導(dǎo)致占優(yōu)補(bǔ)劣問(wèn)題的發(fā)生，不僅降低了耕地總體質(zhì)量，同時(shí)也不利于耕地生態(tài)平衡。

第四，法律規(guī)定，在對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)的土地應(yīng)用規(guī)劃進(jìn)行修改時(shí)，必須要獲得原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的允許，如需作出改變，一般隸屬于省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，因此需結(jié)合省級(jí)人民政府的相關(guān)文件對(duì)土地應(yīng)用規(guī)劃進(jìn)行修改。第一，未能對(duì)土地應(yīng)用規(guī)劃修改的程序和依據(jù)作出明確規(guī)定，削弱了土地整體規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性。第二，土地應(yīng)用的修改和制定透明度較低。第三，關(guān)于違反土地應(yīng)用規(guī)劃的責(zé)任規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單，弱化了對(duì)土地應(yīng)用整體規(guī)劃制度的法律保護(hù)力度。

第五，法律規(guī)定，任何單位和個(gè)人禁止荒蕪和閑置耕地，承包經(jīng)營(yíng)耕地的個(gè)人和單位如果荒蕪和閑置耕地兩年以上，則原發(fā)包單位應(yīng)立即終止合同，并收回耕地。但實(shí)際上，我國(guó)當(dāng)前的耕地拋荒問(wèn)題仍十分嚴(yán)重，但由于這一問(wèn)題而收回耕地的報(bào)道卻從未有過(guò)。

二、《土地管理法》的完善措施

（一）強(qiáng)化耕地保護(hù)

第一，首先，各地政府部門(mén)都要盡到保護(hù)耕地的職責(zé)，實(shí)踐過(guò)程中，各級(jí)人民政府需結(jié)合實(shí)際情況采取相應(yīng)措施保護(hù)耕地，改善土壤，從根本上杜絕水土流失、土地鹽漬化、土地沙漠化和破壞耕地的行為。第二，完善建設(shè)用地原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，必須要節(jié)約用地。土地承包經(jīng)營(yíng)者以及應(yīng)用權(quán)享有者在對(duì)耕地進(jìn)行應(yīng)用的過(guò)程中，如果需要將耕地更改為非耕地，一般需要經(jīng)過(guò)上級(jí)人民政府的批準(zhǔn)。

（二）解決耕地占用問(wèn)題

在我國(guó)的《土地管理法》中明確規(guī)定，對(duì)于建設(shè)占用耕地，國(guó)家實(shí)行補(bǔ)償制度。對(duì)于經(jīng)批準(zhǔn)的、非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一般按照“占多少、墾多少”的基本原則。如果耕地開(kāi)墾不符合規(guī)定或者現(xiàn)實(shí)條件不允許，通常要按照直轄市、自治區(qū)和省規(guī)定對(duì)耕地開(kāi)墾費(fèi)用進(jìn)行繳納。直轄市、自治區(qū)和省需結(jié)合各自實(shí)際情況對(duì)耕地開(kāi)墾計(jì)劃進(jìn)行制定，同時(shí)監(jiān)督耕地占用單位按計(jì)劃對(duì)耕地進(jìn)行開(kāi)墾，之后進(jìn)行嚴(yán)格驗(yàn)收。

（三）解決耕地總量變動(dòng)問(wèn)題

結(jié)合《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，直轄市、自治區(qū)和省應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地應(yīng)用年度計(jì)劃、土地應(yīng)用整體規(guī)劃，避免行政區(qū)域內(nèi)耕地總量減少的問(wèn)題。如果耕地質(zhì)量減少，一般需由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定日期內(nèi)組織開(kāi)墾相應(yīng)的耕地，之后由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收。

（四）基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

第一，結(jié)合土地應(yīng)用整體規(guī)劃，被納入到基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)并要進(jìn)行嚴(yán)格管理的包括：經(jīng)縣級(jí)以上政府以及國(guó)務(wù)院相關(guān)管理部門(mén)批準(zhǔn)的油、棉、糧生產(chǎn)基地范圍內(nèi)的耕地;水利設(shè)施良好的耕地，可以改造或正在改造的產(chǎn)田;蔬菜生產(chǎn)種植基地;農(nóng)業(yè)科研試驗(yàn)田。

第二，關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)，需全面貫徹用養(yǎng)結(jié)合、合理規(guī)劃、嚴(yán)格管理的基本原則，同時(shí)按照相關(guān)管理?xiàng)l例，采取相應(yīng)的農(nóng)田保護(hù)措施。凡被劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地，任何個(gè)人和單位均不得擅自占用和改變。

第三，對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域內(nèi)的耕地，一般可被劃分為兩個(gè)級(jí)別，一，農(nóng)田生長(zhǎng)狀況良好、長(zhǎng)期占用，且產(chǎn)量高的耕地。二，農(nóng)田生長(zhǎng)狀況良好、規(guī)劃區(qū)域內(nèi)禁止占用的耕地。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，本文主要對(duì)《土地管理法》中關(guān)于耕地保護(hù)的缺陷和不足進(jìn)行了分析，同時(shí)提出《土地管理法》的完善措施?？傊湍壳皩?shí)際發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)雖然耕地總量多，但質(zhì)量低下，人均占有量少，在《土地管理法》中，還有很多有待完善的內(nèi)容，這些都要引起國(guó)家相關(guān)部門(mén)的高度重視，并要采取相應(yīng)的解決措施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)耕地的長(zhǎng)效保護(hù)。

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