吳思孝

【摘 要】我國(guó)老年教育政策發(fā)展經(jīng)歷管理機(jī)構(gòu)建立的萌芽期、管理主體更替變化的初創(chuàng)期、納入老齡事業(yè)范疇的發(fā)展期和獨(dú)立政策文本出臺(tái)的完善期四個(gè)階段。據(jù)此，形成對(duì)我國(guó)老年教育發(fā)展的基本認(rèn)識(shí)：屬性認(rèn)識(shí)經(jīng)由社會(huì)問(wèn)題、精神文化和教育事業(yè)的發(fā)展過(guò)程，管理主體由老齡部門(mén)、文化部門(mén)到教育部門(mén)，服務(wù)對(duì)象從老干部轉(zhuǎn)向普通老年人。展望未來(lái)，老年教育可關(guān)注教育與老齡、公益與市場(chǎng)、系統(tǒng)與法制、普及與均衡等關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】老年教育;老齡事業(yè);歷史追溯;發(fā)展階段

【中圖分類號(hào)】G777

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1001-8794（2019）06-0042-07

人口老齡化已成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)。截至2017年底，我國(guó)60歲及以上老年人口有2.41億人，占總?cè)丝诘?7.3%。未來(lái)二十年，人口老齡化形勢(shì)將愈加嚴(yán)峻。發(fā)展老年教育是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出的重要任務(wù)，也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、提升老年人生活品質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)和諧的必要條件。

近三十年來(lái)，老年教育研究主要聚焦人口與社會(huì)、本質(zhì)和內(nèi)涵、價(jià)值與特征、內(nèi)容與形式、途徑與方法等領(lǐng)域，側(cè)重于經(jīng)驗(yàn)介紹、現(xiàn)狀描述、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對(duì)思考等方面的探索，研究方法多以文獻(xiàn)綜述、調(diào)查問(wèn)卷、案例分析和比較研究為主。從學(xué)科切入角度來(lái)看，多是基于人口學(xué)、教育學(xué)和社會(huì)學(xué)視角的演繹，其中，人口學(xué)主要是從人口老齡化的角度、教育學(xué)主要是從終身教育的角度、社會(huì)學(xué)主要是從老齡社會(huì)化的角度來(lái)分析老年教育的應(yīng)有狀態(tài)。[1]對(duì)于老年教育的歷史過(guò)程探索，特別是專門(mén)基于老年教育政策視角，旨在厘清其脈絡(luò)、發(fā)現(xiàn)其特點(diǎn)的歷史回溯，迄今依然罕見(jiàn)，以至少了一份對(duì)于過(guò)往的反觀、反思的歷史力量，少了一份對(duì)于未來(lái)憧憬、展望的歷史根基。

一、老年教育的歷史追溯

學(xué)者孫綿濤認(rèn)為教育政策包括老年教育政策，即“一種有目的、有組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，是政黨、政府等政治實(shí)體在一定歷史時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)一定的教育目的和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則”。[2]老年教育政策的一個(gè)最為鮮明的特點(diǎn)就是既有源自福利范疇的政策，又有源自教育范疇的政策。若對(duì)教育范疇政策再作歸類，還可以進(jìn)一步細(xì)分為相關(guān)性政策和專項(xiàng)性政策，前者是指在一般教育政策文本中有所涉獵的與老年教育相關(guān)的內(nèi)容，包括與老年教育之上位概念（如終身教育、成人教育、繼續(xù)教育等）相關(guān)的內(nèi)容;后者是指專門(mén)為實(shí)踐、發(fā)展老年教育而制定的政策，抑或是以實(shí)施、推進(jìn)老年教育為主的政策。兩類政策文本在我國(guó)或以法律法規(guī)、條例條款方式得以頒發(fā)，或以黨政文件、規(guī)劃綱要方式得以體現(xiàn)。

本文試圖立足老年教育政策視角，厘清老年教育發(fā)展的歷史腳印，反思老年教育發(fā)展的歷史脈絡(luò)，以期對(duì)老年教育的既有特征凝練出一種基本的認(rèn)知，對(duì)老年教育的未來(lái)發(fā)展勾畫(huà)出一幅美好的圖景。由于老年教育具有公共性和福利性的特點(diǎn)，深受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展影響，具有很強(qiáng)的時(shí)代性，本研究以政策文本對(duì)老年教育的重要性為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，把我國(guó)老年教育劃分為以下幾個(gè)發(fā)展階段：

1.萌芽期：老年教育管理機(jī)構(gòu)建立（1982—1993年）

建國(guó)初期，我國(guó)的老年教育主要指離退休老干部的教育活動(dòng)，管理機(jī)構(gòu)主要是各級(jí)老干部局。1982年10月，為適應(yīng)國(guó)際老齡事業(yè)發(fā)展，老齡工作管理機(jī)構(gòu)“中國(guó)老齡問(wèn)題全國(guó)委員會(huì)”成立。1983年后，第一所老年大學(xué)在濟(jì)南成立;1984年，我國(guó)老年教育協(xié)會(huì)成立。1988年，第一個(gè)民間性老年教育組織“全國(guó)老年大學(xué)協(xié)會(huì)”成立。自此，國(guó)家級(jí)的老年教育主要的管理機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)組織和業(yè)務(wù)部門(mén)已全部成立，老年教育成為這些部門(mén)開(kāi)展工作的常規(guī)業(yè)務(wù)。

在老年教育管理機(jī)構(gòu)確立的過(guò)程中，老年教育的價(jià)值認(rèn)識(shí)逐漸得到清晰。1982年的國(guó)家《憲法》規(guī)定“人人都有受教育的權(quán)利”，但顯然此處的“教育”多是指向正規(guī)教育和普通教育。1989年11月，聯(lián)合國(guó)教科文組織在武漢召開(kāi)“老年教育國(guó)際研討會(huì)”，會(huì)議通過(guò)了以“確保老年人受教育”為主題的《武漢宣言》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)“老年人是知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)和智慧的寶庫(kù)”，提倡要充分認(rèn)識(shí)老年人的價(jià)值，讓老年人參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)活動(dòng)。1993年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出：“成人教育是傳統(tǒng)學(xué)校教育向終身教育發(fā)展的一種新型教育制度，對(duì)不斷提高全民族素質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要作用。”這是我國(guó)第一次在重要教育文獻(xiàn)中寫(xiě)入“終身教育”一詞，可視為終身教育理念開(kāi)始在政府層面得到重視，并逐漸由一種學(xué)術(shù)思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚摺?/p>

作為“第三齡”的老年教育在終身教育理念的光輝下開(kāi)始發(fā)展，本文稱之為老年教育的萌芽階段。該階段，老年教育的重要性被提起，并有被逐漸認(rèn)識(shí)的趨勢(shì)，老年教育的管理和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)也已基本形成。此后，老年教育開(kāi)始進(jìn)入有意識(shí)的發(fā)展階段。

2.初創(chuàng)期：老年教育管理主體更替變化（1994—2004年）

在“終身教育”被國(guó)家政策文本首次確定下來(lái)后的十年時(shí)間里，老年教育開(kāi)始被逐漸認(rèn)同。1994年，由國(guó)家十部委聯(lián)合制定出臺(tái)的《中國(guó)老齡工作發(fā)展綱要 （1994—2000）》中提到：“實(shí)現(xiàn)老有所學(xué)，保障老年人受教育的權(quán)利，不斷提高老年人的素質(zhì)。要因地制宜，多渠道、多層次、多形式地開(kāi)展頤養(yǎng)康樂(lè)和進(jìn)取有為相結(jié)合的老年教育?！痹撐募唧w而全面地闡述了國(guó)家對(duì)老年教育的地位和作用的認(rèn)識(shí)，提出老年教育的組織形式、發(fā)展途徑、教育內(nèi)容及具體要求。此后，老年教育開(kāi)始頻繁出現(xiàn)于政策文本。

2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》提出“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”。盡管該法不是老年教育單行法，但它以法的規(guī)格形式直接、明確地宣示了老年人受教育的權(quán)利，為老年教育提供了重要法律保障，是目前唯一以老年人為對(duì)象的最高法規(guī)，也是一項(xiàng)重要的涉老政策。“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”可視為是對(duì)《憲法》“人人都有受教育的權(quán)利”的進(jìn)一步詮釋。1999年10月，文化部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)老年文化工作的意見(jiàn)》，對(duì)以老年大學(xué)為主的老年教育辦學(xué)主體的定位、資源整合、課程設(shè)置等方面做了較為全面的闡述。2001年11月，文化部在杭州召開(kāi)了首次全國(guó)老年教育工作座談會(huì)，再一次強(qiáng)調(diào)了這一階段的老年教育的管理主體是文化部門(mén)。2000年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》要求“各地要重視發(fā)展老年教育事業(yè)，發(fā)展廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)和函授教育，鼓勵(lì)和指導(dǎo)社會(huì)力量按照有關(guān)規(guī)定興辦各類老年學(xué)校。各種老年教育主要為老年人提供物質(zhì)文化生活所需要的知識(shí)和技能，使更多的老年人能就近參加學(xué)習(xí)”。2001年6月，中組部、文化部、教育部、民政部、全國(guó)老齡委五部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好老年教育工作的通知》，從認(rèn)識(shí)與意義、規(guī)劃與目標(biāo)、形式與內(nèi)容等方面進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范老年教育的發(fā)展，并提出“在本世紀(jì)前十年建立健全具有中國(guó)特色的老年教育事業(yè)體系”。2001年7月，國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》要求“建立老年教育網(wǎng)絡(luò)”，提出老年教育五年的發(fā)展目標(biāo)、工作任務(wù)、活動(dòng)形式與內(nèi)容以及相關(guān)要求。2004年，教育部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見(jiàn)》，明確“開(kāi)展老年人群社會(huì)文化活動(dòng)”是社區(qū)教育培訓(xùn)活動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

這一階段，老年教育政策文件出臺(tái)較為密集。從管理主體來(lái)看，呈現(xiàn)出以文化部為主、其他部門(mén)（如民政部、教育部、老齡委等）配合的管理格局;從發(fā)展策略來(lái)看，開(kāi)始通過(guò)五年規(guī)劃及階段性指標(biāo)等規(guī)定性要求促進(jìn)老年教育，形成以規(guī)劃為起點(diǎn)，有愿景、有目的、有計(jì)劃的老年教育發(fā)展路線;從規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，側(cè)重于精神文化和政治思想教育，突出“教化”“熏陶”功能;從形式上看，側(cè)重于關(guān)注遠(yuǎn)程和網(wǎng)絡(luò)教育，“就近參加學(xué)習(xí)”的社區(qū)老年教育辦學(xué)形式、社會(huì)力量辦學(xué)被逐漸關(guān)注。

3.發(fā)展期：老年教育納入老齡事業(yè)發(fā)展范疇（2005—2015年）

隨著社會(huì)老齡化加劇和國(guó)際社會(huì)對(duì)積極老齡化理念的宣傳，老齡工作得到加速發(fā)展。2005年，國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)基層老齡工作的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見(jiàn)》等文件，從不同角度關(guān)注老齡工作發(fā)展。2006年，《老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計(jì)劃綱要（2006—2010年）》提出：“積極發(fā)展老年遠(yuǎn)程教育，開(kāi)辦老年電視大學(xué)、老年網(wǎng)上學(xué)校，倡導(dǎo)社區(qū)辦學(xué)等多種形式的老年教育?！?007年，《國(guó)家教育事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：“充分發(fā)揮各級(jí)各類學(xué)校在終身學(xué)習(xí)中的作用……辦好老年大學(xué)，擴(kuò)大覆蓋面。”國(guó)家第一次將老年教育列入國(guó)家教育整體規(guī)劃。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》在“繼續(xù)教育”板塊提到“重視老年教育”，進(jìn)一步理順了老年教育的管理體制，“政府成立跨部門(mén)繼續(xù)教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌指導(dǎo)繼續(xù)教育發(fā)展”。這是國(guó)家首次將老年教育納入教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要，也意味著老年教育作為“繼續(xù)教育”的組成部分和“終身教育”的最后階段，正式成為國(guó)家教育序列的一部分。2011年9月，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出：“加強(qiáng)老年教育工作。創(chuàng)新老年教育體制機(jī)制，探索老年教育新模式，豐富教學(xué)內(nèi)容。”2012年，全國(guó)老齡委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年文化建設(shè)的意見(jiàn)》細(xì)化了老年教育的規(guī)定。

這個(gè)階段，老年教育已經(jīng)從文化部門(mén)的管理范疇中逐漸析出，開(kāi)始被放置到老齡事業(yè)發(fā)展這一事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的宏大敘事背景中。該階段，老年教育開(kāi)始關(guān)注資金投入渠道、老年特殊群體及區(qū)域均衡發(fā)展等問(wèn)題，農(nóng)村老年群體和基礎(chǔ)老年組織受到特別的關(guān)注。據(jù)此，老年教育開(kāi)始進(jìn)入由數(shù)量的擴(kuò)張到質(zhì)量的提升、由區(qū)域發(fā)展走向均衡考量、由單一政府投資到多渠道社會(huì)資金籌措的轉(zhuǎn)變。老年教育開(kāi)始進(jìn)入以均衡、提質(zhì)和多元為核心的全面發(fā)展階段。

4.完善期：老年教育獨(dú)立政策文本出臺(tái)（2016年—）

2016年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》，從國(guó)家人口、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)，全面闡述了老年教育的規(guī)劃背景、總體要求、主要任務(wù)、重要計(jì)劃和保障措施。該文件是國(guó)家教育行政部門(mén)牽頭起草的第一份全國(guó)性老年教育專項(xiàng)規(guī)劃。2016年，教育部等九部門(mén)聯(lián)合發(fā)表的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》中指出，社區(qū)教育的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象是老年人、學(xué)前兒童、青少年、在職人員、農(nóng)民等群體。明確要把老年教育作為社區(qū)教育的重點(diǎn)，建設(shè)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）老年人學(xué)習(xí)場(chǎng)所和老年大學(xué)。2017年2月，國(guó)務(wù)院頒布的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》描述了老年教育，重點(diǎn)是推進(jìn)“老年教育機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)能力提升計(jì)劃”和“改善基層社區(qū)老年教育機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備，建設(shè)好村、社區(qū)老年學(xué)習(xí)點(diǎn)”。上述兩個(gè)政策文件都是對(duì)截止到2020年時(shí)間節(jié)點(diǎn)的過(guò)程性規(guī)范，也是最近幾年老年教育方向性的規(guī)定。目前，國(guó)家和省、市已經(jīng)開(kāi)始規(guī)劃出臺(tái)“2035教育現(xiàn)代化”，老年教育現(xiàn)代化發(fā)展將推進(jìn)更多的適老化政策的出臺(tái)。

受國(guó)際終身教育思想和老齡工作思想的影響，我國(guó)的老年教育逐漸完善發(fā)展起來(lái)。以《老年教育發(fā)展規(guī)劃》為起點(diǎn)的“完善期”意味著國(guó)家開(kāi)始以教育管理部門(mén)為主進(jìn)行老年教育的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐行動(dòng)，也意味著老年教育從早期的社會(huì)福利服務(wù)體系逐漸演進(jìn)到現(xiàn)代的終身教育的教育體系。此后，老年教育將在終身教育視野下，融合機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)治理等方面，整合各類資源服務(wù)老年教育，提升個(gè)體終其一生發(fā)展序列中的最后“一公里”。

二、老年教育發(fā)展特征的基本認(rèn)識(shí)

老年教育政策是國(guó)家在特定歷史時(shí)期對(duì)老年教育的認(rèn)識(shí)和要求，而老年教育議題的提出是國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題的戰(zhàn)略行為，是老年人個(gè)體“學(xué)”的需求轉(zhuǎn)化為“社會(huì)性需求”并進(jìn)一步“社會(huì)政策化”的過(guò)程。[3]教育在一定的社會(huì)歷史背景下呈現(xiàn)出階段性特點(diǎn)和發(fā)展性特征。

1.屬性認(rèn)識(shí)：經(jīng)由社會(huì)問(wèn)題、精神文化到教育事業(yè)

屬性是對(duì)事物的本質(zhì)認(rèn)識(shí)。老年教育到底是屬于社會(huì)公益事業(yè)、文化娛樂(lè)活動(dòng)還是終身教育范疇在不同的歷史時(shí)期存在不同的認(rèn)識(shí)。一直以來(lái)，國(guó)家將老齡問(wèn)題視為社會(huì)問(wèn)題，把老齡工作列入民政工作的范疇（老齡委與老齡協(xié)會(huì)掛在民政部）。如將老齡工作與殘疾人、計(jì)生、婦女等社會(huì)事務(wù)工作并列歸類，將老齡政策視為社會(huì)政策的范疇。在老齡事業(yè)發(fā)展的諸多政策文本中習(xí)慣把“老年教育”體現(xiàn)在“精神文化生活”板塊，視老年教育為老齡事業(yè)發(fā)展中的極少部分，表述文字寥寥。一段時(shí)間內(nèi)，老年教育還被視為精神文化范疇，理解為純粹的文化娛樂(lè)。1999年，國(guó)家明確由文化部負(fù)責(zé)全國(guó)“老年非學(xué)歷教育”，文化部又將這一職能分解給社會(huì)圖書(shū)司中的群眾文化處，據(jù)此把老年教育定位為群眾文化活動(dòng)，老年教育被簡(jiǎn)單化。及至2016年《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的通知發(fā)布，才開(kāi)始確立了全國(guó)老年教育由教育部牽頭，老年教育被納入終身教育體系。盡管在老年教育“教育”范疇內(nèi)的發(fā)展也面臨“老年教育基礎(chǔ)教育化”的局面，有些地方按照基礎(chǔ)教育和普通教育的思維方式來(lái)規(guī)劃、構(gòu)建和評(píng)估老年教育。老年教育公共服務(wù)功能的強(qiáng)化和歸口部門(mén)的明確避免了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)老年教育無(wú)法定位的尷尬局面，有利于老年教育整體發(fā)展。

把老年教育納入老年人社會(huì)保障范疇，凸顯了老齡事業(yè)的社會(huì)性和公益性，但忽略了老年人的社會(huì)價(jià)值。1996年的《老年人權(quán)益保障法》把“發(fā)展老年教育”放在“社會(huì)保障”范圍內(nèi)，而2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》則調(diào)整到“參與社會(huì)發(fā)展”，融入了“老年人要積極融入、參與社會(huì)”的思想。把老年教育理解為文化娛樂(lè)，有利于老齡工作的推廣與普及，但弱化了老年教育的再教育功能。上述兩種認(rèn)識(shí)各有側(cè)重點(diǎn)，但都在一定程度上弱化了老齡工作的“教育”屬性。對(duì)老年教育屬性的認(rèn)識(shí)是基于對(duì)老年人價(jià)值認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的功能再定位，是事關(guān)社會(huì)發(fā)展、人的發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展的重大決策。

2.管理主體：經(jīng)歷老齡部門(mén)、文化部門(mén)到教育部門(mén)

屬性認(rèn)識(shí)直接影響管理主體的安排。老年教育的管理主體主要有三類：一類是因歷史原因延續(xù)下來(lái)的負(fù)責(zé)老年大學(xué)的老干部局;一類是老齡事業(yè)發(fā)展的綜合管理部門(mén)，如全國(guó)老齡工作委員會(huì)、中國(guó)老齡協(xié)會(huì);一類是按功能屬性劃分的文化部門(mén)、教育行政部門(mén)。上述管理機(jī)構(gòu)，均是我國(guó)在特定歷史發(fā)展時(shí)期對(duì)老年教育本質(zhì)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的功能劃分和權(quán)力分配。

老干部局是各地老年大學(xué)的主要責(zé)任單位。1982年，在廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的背景下，為照顧老干部的工作感情，開(kāi)始籌備和建設(shè)老年大學(xué)。從1983年山東成立全國(guó)首所老年大學(xué)開(kāi)始，老年大學(xué)在全國(guó)各地紛紛涌現(xiàn)。學(xué)校的主（創(chuàng)）辦者基本上都是在本地區(qū)、本系統(tǒng)擔(dān)任過(guò)較高職務(wù)的老領(lǐng)導(dǎo)。鑒于特殊的發(fā)展歷史，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)各地的老年大學(xué)學(xué)員以離退休老干部為主，老年大學(xué)的管理主體為老干部局。具體見(jiàn)下表。[4]

建國(guó)后，真正意義上的老齡工作管理機(jī)構(gòu)可上溯到1983年成立的“中國(guó)老齡問(wèn)題全國(guó)委員會(huì)”。1995年2月，國(guó)務(wù)院將該組織更名為“中國(guó)老齡協(xié)會(huì)”。1999年8月，全國(guó)老齡工作委員會(huì)成立，辦公室設(shè)在民政部，日常工作由中國(guó)老齡協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。2005年8月，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，“全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室”與“中國(guó)老齡協(xié)會(huì)”實(shí)行合署辦公。但就工作內(nèi)容而言，老年教育只是滲透在老齡委和老齡協(xié)會(huì)常規(guī)事務(wù)中的極少部分內(nèi)容。

文化部門(mén)負(fù)責(zé)老年教育是歷史特定時(shí)期的政策選擇。1999年，各級(jí)黨委政府將老年教育工作列入了工作議程，各部門(mén)涉老機(jī)構(gòu)將老年教育列入各自職責(zé)范疇。1999年10月，《關(guān)于印發(fā)全國(guó)老齡工作委員會(huì)成員單位職責(zé)的通知》中規(guī)定“文化部全面負(fù)責(zé)全國(guó)老年非學(xué)歷教育工作，指導(dǎo)各級(jí)各類老年大學(xué)的工作”。此時(shí)，文化部門(mén)成為老年教育發(fā)展的政策制定核心管理機(jī)構(gòu)，此階段的老年教育側(cè)重于老年人的思想政治教育和文化精神熏陶。

老年教育被納入終身教育體系是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。國(guó)家第一次將老年教育列入國(guó)家教育整體規(guī)劃始于2007年的《國(guó)家教育事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》。文件強(qiáng)調(diào)：“充分發(fā)揮各級(jí)各類學(xué)校在終身學(xué)習(xí)中的作用……辦好老年大學(xué)，擴(kuò)大覆蓋面。”2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：“重視老年教育，倡導(dǎo)全民閱讀。廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)?！泵鞔_將老年教育納入大教育范疇。2017年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》提出：“推進(jìn)老年教育機(jī)構(gòu)逐步納入地方公共服務(wù)體系，完善老年人學(xué)習(xí)服務(wù)體系，辦好老年大學(xué)，有效擴(kuò)大老年教育資源供給。”從終身教育體系構(gòu)建的角度把老年教育機(jī)構(gòu)納入地方公共服務(wù)體系。

如果說(shuō)老齡事業(yè)發(fā)展綜合管理部門(mén)管理老年教育是因?yàn)楣ぷ鲗?duì)象的需要，那么文化部門(mén)管理老年教育則豐富了老年教育“休閑、娛樂(lè)”的功能。時(shí)下，教育部門(mén)對(duì)老年教育的關(guān)注更多的是從學(xué)習(xí)型社會(huì)和終身教育體系構(gòu)建的角度對(duì)老年人賦權(quán)增能。

3.服務(wù)對(duì)象：從老干部轉(zhuǎn)向普通老年人，普及成為發(fā)展方向

建國(guó)以來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，老年教育等同于老年大學(xué)，老年大學(xué)只招收離退休干部。老年大學(xué)成為老干部退休后休閑娛樂(lè)、發(fā)揮余熱的重要場(chǎng)所。直至今日，不少地方的老年大學(xué)仍然延續(xù)著為老干部或離退休干部服務(wù)的主體功能。老齡化社會(huì)的加劇和教育公平意識(shí)的增強(qiáng)催生了老年人接受教育的權(quán)利意識(shí)和需求動(dòng)機(jī)。老年大學(xué)的特殊功能開(kāi)始被弱化，招收對(duì)象中的普通老年人逐漸增多。老年教育的組織形式多樣化及老年人的學(xué)習(xí)熱情提升都極大地加劇了老年教育發(fā)展供給側(cè)改革的強(qiáng)烈需求，供需矛盾成為老年教育發(fā)展的瓶頸。截至“十二五”末期，全國(guó)老年教育參與率為3.5%，僅完成規(guī)定任務(wù)量要求的70%?！丁笆濉眹?guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定：“十三五”末期，經(jīng)常性參與教育活動(dòng)的老年人口比例要達(dá)到20%以上?！崩夏杲逃杉靶猿蔀槲覈?guó)老齡工作和教育事業(yè)發(fā)展的一個(gè)難題，而新觀念、新技術(shù)、新的組織形式等將有效推動(dòng)老年人參與教育。

遠(yuǎn)程開(kāi)放教育為老年教育走近普通老年人提供了多元化的選擇。2001年，國(guó)家民政部啟動(dòng)“全國(guó)社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”并提出“星光老年之家”，可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)老年大學(xué)的開(kāi)展使老年人足不出戶學(xué)習(xí)和接受教育。1994年國(guó)家十部委聯(lián)合制定的《中國(guó)老齡工作發(fā)展綱要 （1994—2000）》中提出：“要充分發(fā)揮各類成人學(xué)校和廣播電視等現(xiàn)代化傳媒設(shè)施和手段在老年教育方面的作用。”此后，1999年文化部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)老年文化工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“要充分利用社會(huì)上現(xiàn)有的教育、文化設(shè)施和各種老年人活動(dòng)場(chǎng)所，開(kāi)展老年教育，并注意發(fā)揮現(xiàn)代傳媒手段在老年教育中的作用，積極進(jìn)行老年人遠(yuǎn)程教育、電化教育的嘗試和探索?！?006年的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計(jì)劃綱要（2006—2010年）》提出：“積極發(fā)展老年遠(yuǎn)程教育，開(kāi)辦老年電視大學(xué)、老年網(wǎng)上學(xué)校，倡導(dǎo)社區(qū)辦學(xué)等多種形式的老年教育。”信息技術(shù)的發(fā)展惠及老年教育普及，作為一種傳播信息的途徑和方法，信息技術(shù)的革新、運(yùn)用和普及為老年教育提供了更多便利，有利于解決老年教育“一座難求”的局面，也讓更多的老年人能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)享受學(xué)習(xí)的快樂(lè)。

社區(qū)教育為老年教育普及提供了方便有效的途徑。2004年，教育部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見(jiàn)》，明確“開(kāi)展老年人群社會(huì)文化活動(dòng)”是社區(qū)教育培訓(xùn)活動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2007年，《國(guó)家教育事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：“整合各類教育資源，建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)學(xué)習(xí)中心。辦好老年大學(xué)，擴(kuò)大覆蓋面?！?010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提到“廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育”。2016年，教育部等九部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》，明確要把老年教育作為社區(qū)教育的重點(diǎn)，建設(shè)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）老年人學(xué)習(xí)場(chǎng)所和老年大學(xué)。2016年的《老年教育發(fā)展規(guī)劃》提出要“擴(kuò)大老年教育資源供給，建立健全‘縣（市、區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（居委會(huì)）三級(jí)社區(qū)老年教育網(wǎng)絡(luò)”。社區(qū)老年教育作為一種社區(qū)教育和老年教育的交叉形式，其重要性開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)。社區(qū)老年教育所具有的便利性、廣覆蓋、針對(duì)性和資源整合度方面的優(yōu)勢(shì)將有助于老年教育的普及普惠。

三、老年教育未來(lái)發(fā)展的圖景勾畫(huà)

《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》是對(duì)我國(guó)老年教育三十多年發(fā)展的政策性的綜合回應(yīng)，是對(duì)后續(xù)老年教育的愿景設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)老年教育發(fā)展具有里程碑式的意義。作為備受關(guān)注的老齡事業(yè)發(fā)展的一部分和人的終身教育的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，老年教育機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。基于此，有必要對(duì)老年教育進(jìn)行未來(lái)發(fā)展的圖景勾畫(huà)，以應(yīng)對(duì)不斷加速的老齡化社會(huì)。

1.教育事業(yè)與老齡工作

在積極老齡的背景下，大量老年人開(kāi)始參加老年大學(xué)學(xué)習(xí)，老年教育分而管之的管理格局已不利于“發(fā)展老年教育”的目標(biāo)。所以，各級(jí)教育行政部門(mén)需承擔(dān)起老年教育的管理職責(zé)，把老年教育納入到終身教育體系中，統(tǒng)籌各種資源，綜合發(fā)展老年教育。上海市最先把老年教育納入教育行政部門(mén)管理，走在全國(guó)前列。1998年開(kāi)始，上海市教委、老齡委就發(fā)文明確“市、區(qū)、縣教育行政部門(mén)是老年教育機(jī)構(gòu)的行政管理部門(mén)，按照分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則履行對(duì)老年教育機(jī)構(gòu)的管理工作”。[5]2007年[6]的文件再次強(qiáng)調(diào)老年教育管理責(zé)任主體，教育行政部門(mén)管理老年教育被再次強(qiáng)化并成為全國(guó)各地借鑒學(xué)習(xí)的模板。目前，我國(guó)的老年教育管理以老齡委為綜合協(xié)調(diào)管理部門(mén)，其他職能部門(mén)協(xié)調(diào)管理。處理好老年教育管理主體中涉老部門(mén)之間的職責(zé)功能的劃分，可有效發(fā)揮老齡委各職能部門(mén)的作用。為我所用是前提，效率優(yōu)先是關(guān)鍵，但也需要相對(duì)清晰的職能邊界劃分，這樣有利于老年教育在教育系統(tǒng)和養(yǎng)老體系中發(fā)揮更大的作用。

當(dāng)然，對(duì)老年教育的認(rèn)識(shí)受老齡工作政策的影響，而我國(guó)老齡工作政策深受國(guó)際老齡工作思想影響。1982年，聯(lián)合國(guó)的《維也納老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》指出，老年人接受教育是一種基本人權(quán)。受此推動(dòng)，國(guó)家引進(jìn)“老年人教育權(quán)”的觀念，教育政策也開(kāi)始重新反思老年人的受教育權(quán)，試圖為老年人提供適宜的教育資源。1996年頒布的《老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定：“保障老年人合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任?！?002年4月，第二屆世界老齡大會(huì)發(fā)布的《馬德里政治宣言》確認(rèn)：“老年人的潛力是未來(lái)發(fā)展的強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。社會(huì)依靠老年人的技能、經(jīng)驗(yàn)和智慧?！钡谝粚檬澜缋淆g大會(huì)倡導(dǎo)了老年人的受教育權(quán)，是從人權(quán)延伸出來(lái)的一種政治權(quán)利，是對(duì)老年人生存健康狀態(tài)的保障。第二屆世界老齡大會(huì)強(qiáng)調(diào)的是如何讓老年人發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，更好地適應(yīng)社會(huì)、納入主流，是對(duì)老年人發(fā)展和再社會(huì)化的具體體現(xiàn)。只有對(duì)老年人的本質(zhì)屬性有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，才能充分認(rèn)識(shí)老年人的“價(jià)值”和存在的“意義”。不管在教育范疇還是在老齡范疇，老年教育終將以其自身的發(fā)展規(guī)律和被認(rèn)識(shí)程度體現(xiàn)其存在價(jià)值。

2.公益性與市場(chǎng)化

老年教育具有公共性和社會(huì)性特點(diǎn)，而公益性成為老年教育投資的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)?；厮輾v史，涉及老年教育資金投入政策的有很多。2001年，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》中提到：“各級(jí)政府要合理安排對(duì)老年教育的投入，同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量，因地制宜辦好老年教育?！?006年，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計(jì)劃綱要（2006—2010年）》提出：“各級(jí)政府要繼續(xù)加大對(duì)老年教育的投入，同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量，因地制宜辦好老年教育?！?011年9月，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出：“加大對(duì)老年大學(xué)（學(xué)校）建設(shè)的財(cái)政投入”。2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》提出：“各級(jí)人民政府對(duì)老年教育應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入?！?016年出臺(tái)的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的表述是“完善經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。各地區(qū)要采取多種方式努力增加對(duì)老年教育的投入，切實(shí)拓寬老年教育經(jīng)費(fèi)投入渠道，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和學(xué)習(xí)者等多主體分擔(dān)和籌措老年教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。目前來(lái)看，政府投入為主、社會(huì)力量參與的辦學(xué)思路逐漸成為老年教育多渠道資金來(lái)源的政策依據(jù)。

公益與市場(chǎng)是“好”與“更好”的關(guān)系。優(yōu)化和普及老年教育資源，讓盡可能多的老年人享受到老年教育，體現(xiàn)的是國(guó)家在老年教育上社會(huì)擔(dān)當(dāng)?shù)墓嫘袨?。與此同時(shí)，老年教育的發(fā)展也要考慮層次性和高質(zhì)量問(wèn)題，要為一部分有條件、有意愿的老年人提供優(yōu)質(zhì)老年教育資源。老年人的學(xué)習(xí)需求是多元化的，優(yōu)質(zhì)、個(gè)性、基于需求的普及是老年教育的發(fā)展方向，而市場(chǎng)能較好地調(diào)劑資源、滿足需求。老年教育的公益性并不妨礙讓社會(huì)力量參與優(yōu)質(zhì)教育資源的建設(shè)，立體、多元、分層的老年教育資源建設(shè)需要注入市場(chǎng)元素。

3.系統(tǒng)性與法制化

系統(tǒng)性與法制化是學(xué)理與法理的關(guān)系。老年教育設(shè)計(jì)需要基于學(xué)理的系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)，但更需要指向法理的規(guī)定性政策定型。結(jié)合國(guó)內(nèi)外老齡工作思潮和老年教育理論做好老年教育政策頂層設(shè)計(jì)是教育系統(tǒng)思考的結(jié)果，而以法律形式規(guī)定老年教育政策發(fā)展要求最能體現(xiàn)其重要地位。在當(dāng)下國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)終身教育法和老年教育法的背景下，出臺(tái)涉及老年教育內(nèi)容的終身教育條例的有福建、上海、太原、河北、寧波等省市;出臺(tái)老年教育單行條例的有天津、湖南、徐州等省市。上述地區(qū)老年教育政策出臺(tái)規(guī)格較高，比國(guó)家總體政策發(fā)展走得更遠(yuǎn)、更靈活、更具前瞻性。2007年9月，上海市教委、老齡委、財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)老年教育工作的若干意見(jiàn)》，明確了老年教育納入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算及老年教育經(jīng)費(fèi)的使用渠道和途徑等內(nèi)容，規(guī)定了市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）各級(jí)財(cái)政的職責(zé)，有力地保障了上海市老年教育的持續(xù)、有效、健康發(fā)展。

老年教育需要以法律體現(xiàn)政策的權(quán)威。在《老年人權(quán)益保障法》和《教育法》無(wú)法詳細(xì)涉及具體老年教育工作的前提下，各地老年教育政策的區(qū)域差異異常明顯，如上所述的省份和地市出臺(tái)的終身教育條例或老年教育條例就是明證。當(dāng)然，各地可在細(xì)化上位法基礎(chǔ)上和立法權(quán)限內(nèi)，結(jié)合區(qū)域老年教育工作經(jīng)驗(yàn)和政策積累條件，形成符合區(qū)域需求的專項(xiàng)或綜合的老年教育系列政策。而這種自下而上的政策推動(dòng)方式可有效倒逼國(guó)家出臺(tái)老年教育法或終身教育法。

4.普及化與均衡化

普及與均衡是目標(biāo)和過(guò)程的關(guān)系。普及化是老年教育發(fā)展的方向，均衡化是推進(jìn)老年教育普及的路徑選擇。對(duì)老年弱勢(shì)群體的關(guān)注是國(guó)家落實(shí)“人人都有受教育的權(quán)利”及“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，也是歷屆世界老齡大會(huì)呼吁的核心主題。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及工作認(rèn)識(shí)態(tài)度等因素制約，老年教育的發(fā)展普遍存在東部?jī)?yōu)于中西部、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、城市優(yōu)于鄉(xiāng)村的局面。近三十多年來(lái)，老年教育由特殊人群享受的福利待遇逐漸轉(zhuǎn)化為普通老年人的平等權(quán)利。普及化關(guān)系到老年教育可及性問(wèn)題，發(fā)展不均衡是主要的障礙。消解各類因素導(dǎo)致的老年教育差距是目前老年教育普及的重要影響因素，特別是農(nóng)村、邊窮少地區(qū)老人和高齡、殘疾、失能、孤寡特殊老人的教育問(wèn)題。

從老年教育政策的發(fā)展走向來(lái)看，1994年國(guó)家十部委聯(lián)合制定的《中國(guó)老齡工作發(fā)展綱要（1994—2000年）》中提到，農(nóng)村要重視對(duì)老年人開(kāi)展種植、養(yǎng)殖、加工等方面的科技教育。2006年的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計(jì)劃綱要（2006—2010年）》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村老年教育問(wèn)題，圍繞老年人脫貧致富的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)進(jìn)入了老年教育的課程。上述涉及農(nóng)村老年教育的政策均從農(nóng)村老年人如何適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、提高就業(yè)機(jī)會(huì)和增強(qiáng)勞動(dòng)力技能培養(yǎng)的角度考慮。2016年的《老年教育發(fā)展規(guī)劃》明確指出：“將老年教育的增量重點(diǎn)放在基層和農(nóng)村，形成以基層需求為導(dǎo)向的老年教育供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鄉(xiāng)老年教育布局，促進(jìn)老年教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)老年學(xué)習(xí)資源對(duì)農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)的輻射?！边@是目前對(duì)老年教育城鄉(xiāng)差距均衡化發(fā)展最具體、有力的表述，但如何落實(shí)、成效如何仍視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和認(rèn)識(shí)程度而定。

回顧歷史，梳理發(fā)展階段，呈現(xiàn)基本特征;展望未來(lái)，應(yīng)對(duì)時(shí)代變遷，形成基本認(rèn)識(shí)。老年教育不只是理論問(wèn)題，還是政策問(wèn)題和政治問(wèn)題。我國(guó)的老年教育歷經(jīng)三十余年的曲折發(fā)展，基本形成趨于一致的價(jià)值認(rèn)識(shí)。在積極老齡化和終身教育理念的影響下，老年教育必將面對(duì)更加嚴(yán)峻的老齡化社會(huì)，融入國(guó)家社會(huì)治理政策體系，迎接社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的更大的挑戰(zhàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張婧.上海市老年教育政策的現(xiàn)狀分析及優(yōu)化路徑研究：基于文本分析的視角[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2011.

[2]孫綿濤，等.教育政策論：具有中國(guó)特色的社會(huì)主義教育政策研究[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2002.

[3]王英，王小波.中國(guó)老年福利的“新常態(tài)”：老年教育的社會(huì)政策化[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2015（6）.

[4]中國(guó)老年大學(xué)協(xié)會(huì).中國(guó)城市老年教育研究[M].北京：高等教育出版社，2010.

[5]上海市教育委員會(huì).上海市老年教育機(jī)構(gòu)設(shè)置的暫行規(guī)定（1998-55號(hào)）[Z].

[6]上海市教育委員會(huì)，上海市老齡工作委員會(huì)辦公室，上海市財(cái)政局.關(guān)于全面推進(jìn)本市老年教育工作的若干意見(jiàn)[Z].2007-8.