李巖

海關(guān)總稅務(wù)司署通令（又稱海關(guān)總稅務(wù)司通令），是第二任海關(guān)總稅務(wù)司英國人赫德創(chuàng)設(shè)的海關(guān)公文制度。該通令以海關(guān)總稅務(wù)司署名義經(jīng)由總稅務(wù)司簽發(fā)向各口岸海關(guān)稅務(wù)司下達(dá)指令，內(nèi)容涉及海關(guān)的各項(xiàng)規(guī)章制度、重要人事任免、具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)及政府內(nèi)政外交政策等，記載了海關(guān)外籍稅務(wù)司制度的建立、海關(guān)行政權(quán)的行使及海關(guān)職權(quán)不斷擴(kuò)張的歷史進(jìn)程。自赫德署理總稅務(wù)司起，他依據(jù)條約，開埠設(shè)關(guān)，建章立制，任命外籍稅務(wù)司，施行外籍稅務(wù)司制度，以通令號令各關(guān)稅務(wù)司，逐步架空海關(guān)監(jiān)督，建立起號令暢通的大清洋海關(guān)，并將海關(guān)職權(quán)擴(kuò)大到極致，奠定了海關(guān)在晚清內(nèi)政外交中不可或缺的特殊地位，也留下了覆蓋晚清政治、經(jīng)濟(jì)、外交、社會等方方面面浩如煙海的海關(guān)檔案材料。海關(guān)總稅務(wù)司署通令，則是這些檔案中的核心部分。

鴉片戰(zhàn)爭后，不平等條約中的協(xié)定關(guān)稅條款使得中國失去關(guān)稅自主權(quán)，但海關(guān)行政權(quán)仍由中國人掌管?？偫硌瞄T設(shè)立前，海關(guān)已有負(fù)責(zé)幫辦稅務(wù)的外籍稅務(wù)司職位的設(shè)置，由兩江總督監(jiān)管各口通商事務(wù)大臣札派。[1]但是，海關(guān)監(jiān)督仍是代表清政府在各口岸的海關(guān)負(fù)責(zé)人。然而，赫德通過建立和完善外籍稅務(wù)司制度，逐漸擺脫海關(guān)監(jiān)督而建立起大清洋海關(guān)，從而成為大清海關(guān)的靈魂人物。他擔(dān)任海關(guān)總稅務(wù)司長達(dá)近半個(gè)世紀(jì)，實(shí)乃大清帝國洋海關(guān)的建立者和統(tǒng)治者。

一、赫德與外籍稅務(wù)司制度的確立和完善

中國近代外籍稅務(wù)司制度，是英國殖民主義者通過不平等條約確立起來的。1858年11月簽訂的中英《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》嚴(yán)重侵犯了中國經(jīng)濟(jì)主權(quán)，其第十款規(guī)定：“然現(xiàn)已議明，各口劃一辦理……。任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務(wù)并嚴(yán)查漏稅”[2]。自此，外籍海關(guān)稅務(wù)司制度為條約所正式確認(rèn)，赫德也成為這一制度的堅(jiān)定執(zhí)行者和實(shí)際受益人。

1861年1月，總理衙門正式任命英國人李泰國為海關(guān)總稅務(wù)司。同年4月李泰國請假回國。身為粵海關(guān)副稅務(wù)司的赫德被推薦與江海關(guān)稅務(wù)司費(fèi)士來會同署理總稅務(wù)司職務(wù)。1861年6月30日，為任命費(fèi)士來與赫德會同署理總稅務(wù)司事，赫德在北京簽署了海關(guān)總稅務(wù)司署第1號通令。通令稱：“奉恭親王殿下諭，任命本人與費(fèi)士來同任署理海關(guān)總稅務(wù)司職務(wù)”[3]并將恭親王諭札作為附件通令各稅務(wù)司。附件對兩位署理總稅務(wù)司的職責(zé)予以明確，具體包括：按季向戶部和總理衙門報(bào)告稅收與船鈔以及征收中的開支；負(fù)責(zé)對各稅務(wù)司及其他洋員作出業(yè)績評估并隨時(shí)考核檢查；會同海關(guān)監(jiān)督依各口岸關(guān)稅多寡情形酌定洋員薪俸和所有開支；海關(guān)監(jiān)督有責(zé)任與總稅務(wù)司合作處理各類洋商輪船到港與離港業(yè)務(wù)；嚴(yán)厲查究商船違章、走私或逃稅；總稅務(wù)司不得聽任違章與犯法行為發(fā)生，否則將對此承擔(dān)責(zé)任。[4]該通令亦告知各關(guān)稅務(wù)司“恭親王殿下亦已將此有關(guān)聘任洋員于中國海關(guān)之任命正式通知有約各國公使轉(zhuǎn)告各國領(lǐng)事?！盵5]是為海關(guān)總稅務(wù)司署通令之肇始，海關(guān)外籍稅務(wù)司制度為清政府明文確認(rèn)。

確立總稅務(wù)司直接隸屬于總理衙門，是完善外籍稅務(wù)司制度的關(guān)鍵步驟。1864年7月，總稅務(wù)司赫德將其起草的《通商各口募用外國人幫辦稅務(wù)章程》26條呈遞總理衙門，經(jīng)總理衙門刪改增添，共成27條。《通商各口募用外國人幫辦稅務(wù)章程》明確了總稅務(wù)司和總理衙門的關(guān)系：“總稅務(wù)司系總理衙門所派?！睋?jù)此，“總稅務(wù)司只對總理衙門負(fù)責(zé)，只受總理衙門王大臣的領(lǐng)導(dǎo)，把海關(guān)從清朝行政系統(tǒng)中獨(dú)立出來?！盵6]確認(rèn)了外籍總稅務(wù)司對海關(guān)全體外籍人員的任用權(quán)和人事管理權(quán)。[7]將海關(guān)直接隸屬于總理衙門之下管轄，實(shí)現(xiàn)了“把關(guān)稅行政完全從地方當(dāng)局手中取出，而另行委派直接隸屬于北京總理衙門和對它負(fù)責(zé)的關(guān)稅征收人員”，“這樣將可以保證制度的劃一以及把一切爭執(zhí)問題提呈總理衙門王大臣和北京政府請示?！盵8]由此，以國內(nèi)法律形式確立和完善了海關(guān)外籍稅務(wù)司制度。

總理衙門成為赫德連通清政府最高權(quán)力決策層與外國列強(qiáng)之間關(guān)系的關(guān)鍵紐帶，赫德通過贏得總理衙門核心人物的信賴，將維護(hù)清政府統(tǒng)治，利用清政府為英國利益服務(wù)的條約觀念滲透到清政府核心權(quán)力層。依靠總理衙門，通過創(chuàng)建章程制度，赫德逐步確立和完善了外籍海關(guān)稅務(wù)司制度。

二、赫德對中國海關(guān)行政管理權(quán)的攫奪

赫德致力于海關(guān)行政統(tǒng)一的過程，也是總稅務(wù)司攫取海關(guān)行政管理權(quán)，進(jìn)而逐步架空海關(guān)監(jiān)督的過程。雖然赫德反復(fù)強(qiáng)調(diào)海關(guān)是中國機(jī)構(gòu)，各口岸稅務(wù)司是中國雇員，但通過主導(dǎo)船貨入關(guān)的會訊制度，逐漸擺脫了海關(guān)監(jiān)督的牽制，轉(zhuǎn)而成為僚屬與顧問的帝國上賓。

1863年11月，總理衙門任命赫德為總稅務(wù)司。赫德于30日在上海發(fā)布1863年第23號通令：“茲通知，本人已由大清國政府任命為大清國海關(guān)總稅務(wù)司。今后應(yīng)將呈送總稅務(wù)司之一切信函寄上?？偠悇?wù)司署。”[9]1864年5月，根據(jù)恭親王指示，總稅務(wù)司赫德開始在北京辦公。6月21日，為“海關(guān)應(yīng)弘揚(yáng)之精神、應(yīng)遵循之方針與應(yīng)履行之職責(zé)之思考及諸專項(xiàng)規(guī)定”事由，赫德發(fā)布1864年第8號通令，告誡外籍海關(guān)人員：“海關(guān)乃中國行政機(jī)構(gòu)，而非外國機(jī)構(gòu)”，“應(yīng)切記自己乃由中國政府雇傭之人”，“必須銘記，總稅務(wù)司乃海關(guān)中唯一向中國政府承擔(dān)責(zé)任者，稅務(wù)司乃總稅務(wù)司之代表或副手，奉派擔(dān)當(dāng)主管，協(xié)助海關(guān)監(jiān)督管理征稅及處理關(guān)務(wù)之洋員。論職位雖屬海關(guān)監(jiān)督下之行政首長，但又為該口岸海關(guān)監(jiān)督禮尊為對外通商事務(wù)之顧問?！盵10]系統(tǒng)表述了外籍稅務(wù)司的職責(zé)以及如何處理與總稅務(wù)司、海關(guān)監(jiān)督、領(lǐng)事、商界以及海關(guān)之間的公務(wù)關(guān)系?！拔┦购ｊP(guān)公務(wù)正常有序，講求效率與趨于正規(guī)。”[11]

1868年5月31日，《會訊船貨入關(guān)章程》頒布，它是赫德自進(jìn)入海關(guān)以來一貫致力實(shí)行的會訊制度。在1868年6月15日第19號通令中，赫德對《會訊船貨入關(guān)章程》予以逐條說明“。該章程第1條，說明海關(guān)稅務(wù)司之地位，規(guī)定與海關(guān)有關(guān)之事務(wù)，應(yīng)首先由稅務(wù)司與領(lǐng)事當(dāng)面或行文處理?！绱艘?guī)定，則稅務(wù)司之公務(wù)處理權(quán)得以明確無誤?！薄皬U棄領(lǐng)事先對監(jiān)督后對稅務(wù)司迂回陳詞之舊習(xí)?！盵12]它使外國領(lǐng)事和外籍稅務(wù)司占據(jù)了公堂上的優(yōu)勢地位，海關(guān)監(jiān)督公然受到輕視和凌辱，以致大部分情況下海關(guān)監(jiān)督不出席會訊，于是就由各國領(lǐng)事和外籍稅務(wù)司包攬了處置走私違章的處分權(quán)，中國政府的緝私主權(quán)遭到全面攫奪。[13]1873年，赫德先后發(fā)布13號和24號兩件通令，專門闡釋海關(guān)監(jiān)督與稅務(wù)司的關(guān)系。在第13號通令中，指令各稅務(wù)司對海關(guān)監(jiān)督停止使用“閣下”稱呼，避免“令人誤以為稅務(wù)司乃其同僚口岸監(jiān)督之屬下”。此外，改稅務(wù)司所用向海關(guān)監(jiān)督“請示”為與海關(guān)監(jiān)督“相商”，改“已接到海關(guān)監(jiān)督命令”為“經(jīng)與監(jiān)督會商”。強(qiáng)調(diào)海關(guān)監(jiān)督與稅務(wù)司乃會同辦事。在第24號通令中，赫德對稅務(wù)司與海關(guān)監(jiān)督的關(guān)系進(jìn)一步長篇論述。海關(guān)總稅務(wù)司署之經(jīng)費(fèi)奉上諭每年由歲入撥付，海關(guān)由總稅務(wù)司組建。“各關(guān)稅務(wù)司者系奉命與監(jiān)督共事，與監(jiān)督彼此為同僚，非為監(jiān)督下屬也?！薄氨O(jiān)督乃文案部門之主事，稅務(wù)司對該部門之人與事等無由干預(yù)。稅務(wù)司乃執(zhí)行部門之主事，監(jiān)督對該部門之人與事等極少過問，更不得出格干預(yù)。”[14]明確指出，海關(guān)監(jiān)督為本土官員由皇帝或皇帝欽命大員任命，稅務(wù)司為客卿由總稅務(wù)司任命，監(jiān)督與稅務(wù)司各自聽命于授其職位之長官。闡明各關(guān)稅務(wù)司主要職責(zé)：“其一為保海關(guān)高效，其二為保屬員稱職，其三為保與同僚監(jiān)督及其他官員間良好關(guān)系?！盵15]稅務(wù)司直接管轄并支付薪俸的屬員亦自成體系，包括：“內(nèi)班及外班關(guān)員，其中如通事、鈐字手、華員同文通事、漢文文案、腳夫及船夫，巡船管駕及水手，燈船船長及船員以及燈塔值事等等?！盵16]

因海關(guān)監(jiān)督只聽命于皇帝或督撫大憲，赫德無法向他們發(fā)號施令，為了全面操縱和控制海關(guān)，赫德通過制定章程、發(fā)布通令，以立法的形式和下發(fā)行政指令的手段，逐漸將稅務(wù)司的地位從海關(guān)監(jiān)督的下屬變?yōu)橥?，架空海關(guān)監(jiān)督，攫取海關(guān)行政管理權(quán)，形成自上而下由洋人控制中國海關(guān)的局面。

三、赫德擴(kuò)張海關(guān)權(quán)力的努力與成效

在赫德領(lǐng)導(dǎo)下，海關(guān)掌管之范圍既廣大無垠，故其組織也極為復(fù)雜，分為征稅股、船鈔股、教育股和郵政股四大股。[17]除征稅股履行海關(guān)基本職責(zé)外，赫德還將港口、引水、船舶航行、助航設(shè)備、氣象預(yù)測體系、檢驗(yàn)檢疫、營救海難、商標(biāo)注冊、華商輪船、沿海沿江水域測繪、郵政、電報(bào)等也納入海關(guān)范圍，后又將海關(guān)權(quán)力擴(kuò)大至常關(guān)。[18]大清洋海關(guān)儼然成為中國對外經(jīng)濟(jì)交往中包羅萬象的獨(dú)立王國，而赫德便是中國海關(guān)的無冕之王。他在中國政壇和外交舞臺上長袖善舞，寵極一時(shí)。1908年73歲的赫德請病假回英國時(shí)，總稅務(wù)司先后于1908年2月14日、4月20日、5月19日、7月17日發(fā)布了第1483、1493、1515和1535號四個(gè)通令。其中，前兩個(gè)通令由赫德簽發(fā)，后兩個(gè)通令由署理總稅務(wù)司裴式楷發(fā)布，附送總稅務(wù)司致稅務(wù)處、外務(wù)部申呈等文函抄件，歷數(shù)赫德在華五十余年尤其是1859年進(jìn)入海關(guān)后的政績。第1515號通令附件申呈被稱為“赫德爵士之自傳式記錄，且系海關(guān)以及關(guān)員五十年來在總稅務(wù)司領(lǐng)導(dǎo)下，于諸多方面為中國之權(quán)益及對外關(guān)系黽勉服務(wù)之珍貴史料”[19]，并由外務(wù)部奏請皇上御覽且獲朱批。第1483號通令附件申呈稱赫德“綜理各關(guān)稅務(wù)，布置周密，擘畫精詳，收數(shù)遞增，確著成效，近年以來續(xù)開關(guān)埠以及推廣郵政，兼理常關(guān)各事宜，異常繁劇，旨系該總稅務(wù)司經(jīng)理一切均無貽誤?！盵20]

在赫德統(tǒng)一管制下，大清洋海關(guān)的發(fā)展也日漸規(guī)范，并取得了一定成就。據(jù)赫德最后一次簽署的第1493號通令及附件申呈，以具體數(shù)字列明大清洋海關(guān)發(fā)展至赫德離開時(shí)的宏大規(guī)模，其成效確實(shí)可觀：“至1907年底，根據(jù)條約開設(shè)的口岸和自開商埠共約60處，由稅務(wù)司管理者共約50處，經(jīng)理常關(guān)19處，經(jīng)理厘金7處。新關(guān)襄助征稅人員內(nèi)班洋人共約370余人，華人共約1000余人；外班洋人共約780余人，華人共約3000余人；海班洋人共約50余人，華人共約670余人。出?；疠喲泊?只，內(nèi)港小輪共34只，篷船共9只。船鈔項(xiàng)下食俸辦理警船各事宜人員洋人共約100余人，華人共約640余人。郵政人員洋人共約100余人，華人共約7800余人。截至1907年底，各省府州縣境內(nèi)所設(shè)郵遞大小局所共約2800處。新關(guān)所收稅鈔計(jì)1907年內(nèi)共收稅項(xiàng)3254萬余兩，共收船鈔132.1萬余兩，經(jīng)理各常關(guān)所收稅數(shù)計(jì)309萬余兩。入出貨物計(jì)1907年內(nèi)進(jìn)口洋貨估值約41650余萬兩，出口前往各國之土貨估值約26450余萬兩（他項(xiàng)抵制進(jìn)口貨之物未計(jì)在內(nèi)），往來通商口岸之土貨估值約26700余萬兩以上?！盵21]

1911年赫德去世，遽聞其去世消息后，清廷頒布上諭，講述總稅務(wù)司赫德于咸豐年間來華由粵海關(guān)副稅務(wù)司洊升總稅務(wù)司迭受先朝恩遇經(jīng)歷，稱：“該總稅務(wù)司供職中國，所有通商各口設(shè)關(guān)征稅事宜，均由其經(jīng)手創(chuàng)辦，以及辦理船廳，設(shè)同文館，赴各國賽會，設(shè)立郵政，經(jīng)始規(guī)劃，悉臻妥協(xié)，遇有交涉時(shí)備咨詢，在中國宣力五十余年。”[22]1898年，赫德曾經(jīng)這樣說過：“我過去所作所為都是為了使海關(guān)站得住腳，并且不放松任何機(jī)會來擴(kuò)展它的根基，從而保證它的穩(wěn)定?！盵23]赫德無限擴(kuò)權(quán)的目的就是擴(kuò)大海關(guān)的影響力，提高海關(guān)地位，使外籍總稅務(wù)司領(lǐng)導(dǎo)的洋海關(guān)成為清政府所倚重的不可或缺的重要機(jī)構(gòu)，從而影響并左右清政府內(nèi)政經(jīng)濟(jì)外交等各方面政策。

四、大清客卿與英國總督的雙重角色

1885年，英國政府因?yàn)樾蕾p赫德調(diào)停中法戰(zhàn)爭的外交能力，任命他為英國駐中國、朝鮮全權(quán)大使。赫德于8月15日發(fā)布第317號總稅務(wù)司署通令，宣布擬辭去總稅務(wù)司職務(wù)。然而，為確保海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在英國人手里，赫德思考再三，最終拒絕了令他倍感光榮的英國政府任命，并于11月2日發(fā)布第318號通令，稱“本稅務(wù)司辭職一事，經(jīng)呈報(bào)總理衙門后，隨即予以撤回，茲特通知，本總稅務(wù)司仍繼續(xù)留任中國政府下屬海關(guān)總稅務(wù)司職務(wù)?！盵24]他曾解釋說：“我所掌握的這個(gè)機(jī)構(gòu)雖然叫海關(guān)，但它的范圍是廣泛的，它的目的是在各個(gè)方面為中國做有益的工作。它確實(shí)是一個(gè)改革所有海關(guān)分支的行政管理和改進(jìn)帝國行業(yè)應(yīng)有的核心組織。因而首要的是，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須掌握在英國人手里。這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)已經(jīng)由于談?wù)撐业母嫱怂鸬姆N種建議而受到危害?！盵25]可見，赫德總稅務(wù)司不僅是海關(guān)機(jī)構(gòu)的全權(quán)管理者，也是英帝國在各通商口岸處于領(lǐng)導(dǎo)地位時(shí)期的英國人。[26]而在清政府看來，經(jīng)歷了兩次鴉片戰(zhàn)爭后，中國的海關(guān)管理并無根本性的變化，只是由洋人承包替換了早先粵海關(guān)監(jiān)督的承包。[27]殊不知，海關(guān)早已被打造成英國對華關(guān)系的基石。

赫德所構(gòu)想的海關(guān)職能，是支持英國駐中國的領(lǐng)事十字軍，它和在維多利亞帝國其他許多地方一樣，旨在擴(kuò)展服務(wù)于貿(mào)易的法治。[28]赫德通過海關(guān)總稅務(wù)司署通令，積極改造海關(guān)，加強(qiáng)總稅務(wù)司對各口岸海關(guān)稅務(wù)司的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)垂直統(tǒng)一管理，并利用一切途徑，擴(kuò)張海關(guān)的權(quán)力，延長英國人在海關(guān)的控制權(quán)，將中國海關(guān)大權(quán)牢牢掌控在英國人手里，并以大清帝國海關(guān)為基點(diǎn)積極參與清政府的內(nèi)政外交，使英國對華的自由貿(mào)易終于得到法治的保障。在其苦心經(jīng)營下，清帝國海關(guān)成為一個(gè)包羅萬象且具有龐大職權(quán)的特殊機(jī)構(gòu)。盡管他為維護(hù)滿清政府統(tǒng)治做了一定的努力，但其作為英國殖民政策的執(zhí)行者進(jìn)入中國，繼而進(jìn)入海關(guān)并獨(dú)攬海關(guān)大權(quán)，竭力擴(kuò)張海關(guān)職權(quán)和影響力，積極為英國殖民利益服務(wù)的事實(shí)，終究無法抹殺其大英帝國殖民利益代理人的本質(zhì)屬性和侵略者的真實(shí)身份?？v觀赫德在華50年綿密規(guī)劃和實(shí)踐操持，他確實(shí)是清朝政府忠于職守的客卿，但更像是大英帝國殖民統(tǒng)治在中國的總督。

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作者單位：華東政法大學(xué)上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)