陳 鴻， 簡 興， 吳偉東， 周寶娟， 賈媛媛

(安徽科技學院 建筑學院，安徽 鳳陽 233100)

黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代的科學論斷，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大歷史任務，在我國“三農(nóng)”發(fā)展進程中具有劃時代的里程碑意義。鄉(xiāng)村具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間[1]。鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。改革開放以來，由于我國經(jīng)濟社會的主戰(zhàn)場在城市，優(yōu)質資源不斷往城市單方向集聚，導致農(nóng)村和城市的差距越來越大。我國長期處于社會主義初級階段的特征很大程度上表現(xiàn)在農(nóng)村，實現(xiàn)偉大復興的中國夢，最艱巨最繁重的任務也在農(nóng)村。農(nóng)村中的貧困村更是因為基層組織凝聚力不強、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足、文化生活單調、基礎設施落后、人居環(huán)境較差，亟需在當前脫貧攻堅的背景下予以特殊考慮。鄉(xiāng)村振興需相關部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃師密切關注，協(xié)同作戰(zhàn)。

國內外實踐證明，良好的規(guī)劃有助于地區(qū)的有序和可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟社會較發(fā)達地區(qū)較重視鄉(xiāng)村規(guī)劃編制及研究，欠發(fā)達地區(qū)對鄉(xiāng)村規(guī)劃則重視不夠。如江蘇省自上世紀90年代以來已開展了多輪村莊規(guī)劃研究與編制工作[2]。廣東省委省政府在2009年就提出扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶、責任到人”，注重解決共性問題與個性問題，做到以需求定項目，以規(guī)劃定標準，以政策謀資金，利用規(guī)劃來統(tǒng)籌村民需求、政府目標、涉農(nóng)資金，既落實了精準扶貧要求，又改善人居環(huán)境[3]。廣東還在2017～2018年完成了省定貧困村整治創(chuàng)建規(guī)劃編制及報批工作，有效指導了當?shù)孛撠毠院腿司迎h(huán)境建設工作。

關于鄉(xiāng)村規(guī)劃編制問題，從實踐角度開展研究較多，總的觀點是相對于理論研究和規(guī)劃實踐豐富的城市規(guī)劃，目前針對鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎研究、規(guī)劃方法、實施制度、人才支撐明顯不足，村莊規(guī)劃編制的覆蓋率低和實用性差，難以有效指導農(nóng)村發(fā)展工作[4-5]。本文擬就鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃編制的關鍵點加以研究探討。

1 當前村莊規(guī)劃編制中的主要問題

對我國鄉(xiāng)村規(guī)劃編制方法與成果進行研究，我們不難發(fā)現(xiàn)多年來鄉(xiāng)村規(guī)劃編制人員在規(guī)劃編制思維、方法、技術上一直沿用城市規(guī)劃方法，編制過程不透明，編制內容空洞，不能落地，可實施性較差。

1.1 對鄉(xiāng)村規(guī)劃重視程度不夠

中國過去的鄉(xiāng)村工作，一直以來以上級指令的形式下達，鎮(zhèn)村干部負責執(zhí)行，鎮(zhèn)村協(xié)同編制規(guī)劃的經(jīng)驗嚴重不足，對編制村莊規(guī)劃重視程度與參與度都很低。當前鄉(xiāng)村規(guī)劃的覆蓋還主要集中在部分中心村和示范村。以安徽省五河縣為例，全縣199個行政村，2019年需要新編制39個美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃后才能完成65%的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制覆蓋率，推理可得2018年底五河縣縣域村莊規(guī)劃編制覆蓋率約為45%～50%。貧困村規(guī)劃編制的覆蓋率更低，2018年蚌埠市集中開展了100個幫扶村的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，恰恰證明之前沒有規(guī)劃。于2018年隨機對安徽蕭縣、鳳陽、泗縣3個縣15個貧困村進行了規(guī)劃編制情況調研，完成鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的比例不足15%。

1.2 懂鄉(xiāng)村規(guī)劃的專業(yè)人才少

城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的從業(yè)人員中，真正“懂農(nóng)業(yè)、懂農(nóng)村、懂農(nóng)民”的規(guī)劃師很少。對于農(nóng)村特有的集體土地制度、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)結構調整對土地利用規(guī)劃的需求、頑強的基于姓氏和血緣關系所形成的復雜鄉(xiāng)村社會關系、農(nóng)民追求近期效益的現(xiàn)實主義等諸多情況，均是缺少鄉(xiāng)村生活經(jīng)驗的新一代規(guī)劃師所欠缺的。對規(guī)劃對象認識陌生，理論與實踐研究的膚淺，是當前鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要制約因素。

1.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃技術方法不成熟

我國目前的規(guī)劃編制體系是自上而下模式，編制方法與技術規(guī)范參考套用城市規(guī)劃編制套路，側重上位規(guī)劃傳導，缺乏協(xié)同、開放、民主、自下而上的規(guī)劃編制理念與實踐。以安徽省當前村莊規(guī)劃編制的依據(jù)為例來說明，目前編制依據(jù)包括三個層面：一是法律、法規(guī)、規(guī)章制度、國家技術標準，如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法基本農(nóng)田保護條例》《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》《村莊整治技術規(guī)范》(GB50445-2008)；二是地方法規(guī)與標準體系，如《安徽省村莊建設規(guī)劃技術要點》《安徽省村莊整治標準》《安徽省村莊整治技術導則》《安徽省村莊規(guī)劃編制標準》(DB34/T5011-2015)；三是縣及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))一級的總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃，和鎮(zhèn)、村及村民有關村莊整治的材料和地方政府有關本規(guī)劃的意見和建議。規(guī)劃依據(jù)很充分，也很繁瑣，但很明顯是自上而下。

1.4 規(guī)劃內容針對性不強

鄉(xiāng)村規(guī)劃內容過多過雜，貌似面面俱到，實則多是對上位規(guī)劃及相關規(guī)劃的講解或照搬，部分規(guī)劃設計單位對規(guī)劃村莊的現(xiàn)狀調研不足，規(guī)劃針對性不夠。如安徽懷遠縣某行政村于2018年編制的美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，說明書足足有35 824字，圖紙有33張。如果規(guī)劃不堅持問題導向，泛泛而談，沒有重點，即使是再厚的本子，也令人感到一頭霧水。大多數(shù)村民委員會無法應用規(guī)劃成果，規(guī)劃對實施的指導性較差。此外，現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃對如何達到規(guī)劃目標缺乏路徑安排，無法做到明確近期、中期、遠期規(guī)劃的實施主體、投資人、建設時序，最終使規(guī)劃淪為一紙空談。

1.5 村民主體在規(guī)劃決策中缺位

盡管《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條明確規(guī)定“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報上一級人民政府審批。村莊規(guī)劃在報送審批前，應當經(jīng)村民委員會議或者村民代表會議討論同意?！钡珜嶋H上由于多數(shù)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒錢，主動編制村莊規(guī)劃動力不足，因此村莊規(guī)劃多數(shù)是由縣級政府出資，縣里組織規(guī)劃編制與評審。村民主體地位確實，村民規(guī)劃參與度低，上級政府或職能部門包辦規(guī)劃現(xiàn)象嚴重。以2019年3月20日召開的蕭縣2019年度美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制征求意見會為例，參會人員包括“縣農(nóng)村環(huán)境整治辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、發(fā)改委、住建局、規(guī)劃局、國土資源局、環(huán)保局、交通運輸局、水利局、文廣新局、林業(yè)局分管負責人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管負責人、村支書”。按一個部門一個人計算，再加5位評審專家，參會的18人中，村里只有1個人，比例只占5.56%。結果是相關領導和專家熟悉政策和規(guī)范標準，但不了解村莊具體情況，圖紙在技術上沒問題方案一般均可通過，但到實施的時候經(jīng)常會發(fā)生各種問題。

造成上述現(xiàn)象的主要原因，主要在于過去規(guī)劃理論研究和工作實踐的重心一直在城市，對鄉(xiāng)村規(guī)劃重視度不夠，優(yōu)秀的鄉(xiāng)村規(guī)劃研究成果少。城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育中有關鄉(xiāng)村的理論和教育缺失，對鄉(xiāng)村考慮不夠。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念成為國家戰(zhàn)略選擇。但直到2013年“城市規(guī)劃”才調整為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，高校中專業(yè)設置更明顯滯后，直至今天不少高校鄉(xiāng)村規(guī)劃課程依然沒有普遍納入教學計劃，結合中國實際的鄉(xiāng)村規(guī)劃教材也鳳毛麟角。

2 破解村莊規(guī)劃編制難題的途徑

鄉(xiāng)村振興的一個大背景是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出的“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，即“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調推進。”在村莊規(guī)劃中，既要傳導上位規(guī)劃，更要結合村莊發(fā)展實際，在注重調研的基礎上，抓主抓重，編制好村莊建設與發(fā)展規(guī)劃[6]。如前所述，因為鄉(xiāng)村規(guī)劃因盲目模仿城市規(guī)劃，沒有體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足新時代農(nóng)民生活和鄉(xiāng)村發(fā)展的需要，無法真正實施，亟需找到規(guī)劃編制的破解之策。

2.1 更新規(guī)劃理念

2.1.1 充分發(fā)揮村民的主體作用 把貧困村建成社會主義新農(nóng)村示范村是全社會的共識。堅持“政府引導、村民主體”，應早謀劃、早動工、早見效。共謀以全面提升村民認識水平；共建以引導發(fā)動村民積極參與；共管以加強農(nóng)村民主政治建設；共享以探索建立長效發(fā)展機制。廣東共謀共建共管共享新農(nóng)村經(jīng)驗非常值得借鑒[7]。

2.1.2 規(guī)劃成果應納入村規(guī)民約 村莊規(guī)劃應包含村莊未來社會治理和秩序維持，經(jīng)全村村民小組討論同意的村規(guī)民約應融進規(guī)劃。如垃圾堆放與清運、雨水污水排放、鄰里互助等鄰里社會關系條款，也包括農(nóng)村宅基地規(guī)模、高度、色彩等涉及秩序和風貌的控制規(guī)定。

2.1.3 規(guī)劃成果要好用實用管用 根據(jù)村莊定位和保護耕地的實際需要，村莊規(guī)劃成果應讓村民委會看得懂、用得上、用的好。抓住村莊規(guī)劃的主要問題，聚焦重點，內容詳略適宜，不貪大求全，不能把鄉(xiāng)村規(guī)劃成城市模樣。

2.2 厘清規(guī)劃目標

2.2.1 通盤考慮補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板 村莊規(guī)劃應該是多規(guī)合一的規(guī)劃，應把土地、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、村鎮(zhèn)建設方方面面融合在一起。村莊規(guī)劃要么不編，要編就要編一個實用的、長遠的、好的規(guī)劃，以盡快補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這塊短板為中心[8]。2019年兩會期間，習近平總書記在參加某代表團審議時指出：“要補齊農(nóng)村基礎設施這個短板，按照先規(guī)劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃。”

2.2.2 堅持問題導向和目標導向 為什么人的問題是個根本問題。鄉(xiāng)村規(guī)劃應切實為農(nóng)民農(nóng)業(yè)服務。近期堅持問題導向，著力解決村莊發(fā)展中的矛盾和困境，理順村莊發(fā)展思路，秉承“自然生長”規(guī)劃理念，依據(jù)原有發(fā)展優(yōu)勢及市場需求，完善村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并持續(xù)進行動態(tài)優(yōu)化，堅持“一村一品”，做好產(chǎn)業(yè)分析與選擇[9-10]。廣東省通過理論探索與實踐創(chuàng)新，先后在實踐領域探索出以“文”興村、以“農(nóng)”興村、以“旅”興村和以“居”興村4種模式[11]力改善村莊人居環(huán)境，建設美麗鄉(xiāng)村，配置好發(fā)展要素，激活村莊發(fā)展動力。中期遠期堅持目標導向，以實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！睘猷l(xiāng)村全面振興的目標。

2.2.3 規(guī)劃目標清晰簡明突出重點符合實際 有限的規(guī)劃目標容易達到。建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興的首要任務，需推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復。一般村莊規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)選擇和建設規(guī)劃為主，突出公共設施(村部、學校、公共墓地)、基礎設施(道路布置、給水排水、坑塘整治)、住宅安排(宅基地的標準及具體布局)、環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)用地范圍劃定及禁止行為[12]。要明確鄉(xiāng)村振興用地，保障鄉(xiāng)村振興用地。

2.3 改革規(guī)劃方法

2.3.1 自下而上找問題，突出村民參與 結合農(nóng)村工作實際，改變過去自上而下的規(guī)劃模式，采用自下而上，村民民主參與的方式，以問題為導向，以解決村民實際發(fā)展難題為重點，安排鄉(xiāng)村基礎設施和公共設施。注重立足村民主體，強化宣傳引導，注重村情民意，讓村民全程參與規(guī)劃編制，讓村民充分認識創(chuàng)建新農(nóng)村示范村的美好前景，提高村民參與創(chuàng)建的積極性和主動性，共同打造新農(nóng)村示范村創(chuàng)建的宏偉藍圖。只有規(guī)劃有良好的群眾基礎，實施的時候才能得到群眾擁護。只有家家戶戶參與鄉(xiāng)村建設，才能真正打造美好的家園。以廣播電視、手機短信、微信推送、進村入戶等方式，全方位多層次開展宣傳發(fā)動，凝聚村民參與新農(nóng)村示范村創(chuàng)建的思想共識。增強村民參與創(chuàng)建的內生動力，實現(xiàn)“要我創(chuàng)建”到“我要創(chuàng)建”思想轉變。

2.3.2 建立規(guī)劃師深入?yún)⑴c鄉(xiāng)村規(guī)劃機制 推廣四川成都2010年首創(chuàng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃師經(jīng)驗，同時可以鼓勵引導高校與設計機構提供鄉(xiāng)村規(guī)劃下鄉(xiāng)服務，培養(yǎng)一批真正懂鄉(xiāng)村、愛鄉(xiāng)村、能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊服務的鄉(xiāng)村規(guī)劃師。建立駐村、祝鎮(zhèn)規(guī)劃師制度，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府設立規(guī)劃專業(yè)崗位，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理或編制需求。

2.3.3 強化現(xiàn)狀調研，分類編制規(guī)劃 村莊規(guī)劃必須應加大調研力度，接地氣，在對村莊進行科學分類基礎上抓主抓重，科學施策，提出解決思路、策略、行動，最終創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游名村、人文歷史名村、生態(tài)休閑名村，特色農(nóng)業(yè)名村。各類型村莊規(guī)劃編制側重點見表1。

表1 不同村莊規(guī)劃編制的側重點

2.4 精簡規(guī)劃內容

2.4.1 規(guī)劃成果簡明扼要 村莊規(guī)劃的內容不宜太復雜，成果表達也應簡明易懂。村莊規(guī)劃的公共設施主要是村部(結合其他管理或服務功能)和學校。住宅區(qū)應根據(jù)現(xiàn)狀住房及人口預測，結合村莊空心村整治，分片或集中安排，確保住宅選址安全，設施配套，用地集約。養(yǎng)殖或加工區(qū)應與住宅有必要的限制距離，確保衛(wèi)生和安全。

2.4.2 明確近期建設內容 近期規(guī)劃應以行動規(guī)劃為主，根據(jù)村莊發(fā)展實際，精心完善項目庫，明確投資規(guī)模與主體，建設時序，推動項目落地。結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點應對生態(tài)修復、農(nóng)田整治、補充耕地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施、人居環(huán)境整治、歷史文化保護項目，明確資金規(guī)模及籌措方式，實施主體和方式。

2.4.3 規(guī)劃重點內容深入 村莊規(guī)劃的重點內容應直接指導投資和實施，設計深度達到操作層面。如公共服務設施應確定好位置和規(guī)模。道路和排水作為村莊整治的中心內容，兩者應充分結合，統(tǒng)籌規(guī)劃，細心設計。

3 結語

鄉(xiāng)村振興背景下，村莊規(guī)劃必須通盤考慮，多規(guī)合一，堅持問題導向和目標導向，為村民服務；充分發(fā)揮村民主體作用，共謀共建共管共享新農(nóng)村；近期應篩選精準的項目庫，廣泛宣傳籌集資金；成果應有體現(xiàn)村莊未來的社會治理和秩序維持。規(guī)劃編制中，要注意村莊的差異性、目標的有限性、程序的民主性、內容的簡潔性、重點的深入性。村莊規(guī)劃應實用、好用，最終有效指導村莊建設發(fā)展。當前，把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅有機銜接起來，促進資源要素向鄉(xiāng)村流動是中心目的。因農(nóng)村不同于城市，應避免“居高臨下”或所謂“指導”的心態(tài)去“規(guī)劃”農(nóng)村的發(fā)展。未來的村莊規(guī)劃不應只停留在研究如何改善物質空間上，更應該關注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，加強生活基礎保障。如何促進鄉(xiāng)村差異化發(fā)展，建立特色品牌，培育本地域拳頭產(chǎn)品，“抓住消費者舌頭”，需認真研判，順應農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和市場規(guī)律，避免瞎指揮。