包善駒， 張 瀟， 鄧洪波

(安徽師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院,安徽 蕪湖 241003)

引 言

改革開放40年來，我國(guó)逐步建立并完善了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)保障。作為社會(huì)市場(chǎng)體系中的本源市場(chǎng)，土地市場(chǎng)是我國(guó)市場(chǎng)體系與價(jià)格體系合理性的關(guān)鍵[1]。人口基數(shù)大，人均資源占有量低以及城鄉(xiāng)人口分布不均衡的基本國(guó)情導(dǎo)致土地日益成為城市的稀缺資源。為了促進(jìn)城市土地合理配置和利用，增加政府財(cái)政收入，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，需要建立和發(fā)展城市土地市場(chǎng)[2]。城市土地儲(chǔ)備制度具有調(diào)控土地市場(chǎng)、抑制土地投機(jī)、規(guī)范市場(chǎng)秩序的作用[3]，是推動(dòng)城市土地市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

土地儲(chǔ)備發(fā)源于1896年的荷蘭阿姆斯特丹“土地銀行”制度，實(shí)行該制度起初是為了緩解居住用地緊張的問題。但是隨著土地銀行制度的完備與發(fā)展，一些新的作用體現(xiàn)在該制度中，比如抑制土地投機(jī)、調(diào)控地價(jià)、保障城市用地供給和促進(jìn)城市健康發(fā)展等。由于土地銀行制度具有諸多優(yōu)點(diǎn)，該制度很快擴(kuò)展到了歐洲和北美的一些發(fā)達(dá)國(guó)家[4,5]。瑞典于1904開始實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，目前瑞典斯德哥爾摩市已經(jīng)發(fā)展成為西歐最大的土地銀行[6]。1975年，美國(guó)學(xué)者Richard P.Fishman將土地儲(chǔ)備制度定義為政府獲取土地、調(diào)控城市發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共效用最大化的有效手段[7]。Ann L.Strong認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度具有收儲(chǔ)土地、保障城市用地供給的重要作用，是解決“城市病”的重要途徑[8]。Charles M.Haar提出通過建立土地銀行來實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，并以此促進(jìn)土地收儲(chǔ)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[9]。Barlow J.通過研究瑞典土地儲(chǔ)備制度發(fā)現(xiàn)土地儲(chǔ)備對(duì)于抑制房?jī)r(jià)過快上漲，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用[10]。Henry Bain指出土地儲(chǔ)備規(guī)劃對(duì)于編制與落實(shí)城市土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃具有重要意義[11]。E.C.Pasour.Jar通過研究認(rèn)為土地儲(chǔ)備具有投機(jī)性，必須合理利用土地儲(chǔ)備制度，否則會(huì)導(dǎo)致土地市場(chǎng)秩序紊亂失調(diào)[12]?，F(xiàn)有研究表明，國(guó)外已經(jīng)全面認(rèn)識(shí)了土地儲(chǔ)備制度的重要作用，建立了完善科學(xué)的土地儲(chǔ)備理論體系與實(shí)踐機(jī)構(gòu)。研究借鑒國(guó)外土地儲(chǔ)備理論與實(shí)踐對(duì)發(fā)展和完善我國(guó)土地儲(chǔ)備制度具有重要參考價(jià)值。

1996年，中國(guó)大陸第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在上海市建立[13]。隨后，青島、杭州、南京、廣州等大城市也相繼探索實(shí)踐土地儲(chǔ)備制度[14]。2007年11月原國(guó)土資源部等三部門出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》[15]，為我國(guó)提升土地調(diào)控能力，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，保障建設(shè)用地供給提供了政策保障。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步形成了較為完善的土地儲(chǔ)備制度。但是，與國(guó)外近百年的土地儲(chǔ)備實(shí)踐相比，我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度仍處于初級(jí)階段，編制和實(shí)施土地儲(chǔ)備規(guī)劃的城市仍然較少，土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制體系仍不成熟[16]。目前我國(guó)研究的關(guān)注點(diǎn)主要集中在大城市，而對(duì)于中小城市的土地儲(chǔ)備研究尚不多見。因此，本文以蕪湖市為例，運(yùn)用層次分析等方法，進(jìn)行土地儲(chǔ)備空間時(shí)序研究，以期為我國(guó)其他中小城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃的制定與實(shí)施提供理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為建設(shè)與完善符合我國(guó)國(guó)情的土地儲(chǔ)備制度提供參考依據(jù)。

1 研究區(qū)域與研究方法

1.1 研究區(qū)域

蕪湖市位于安徽省東南部，是長(zhǎng)三角城市群、南京都市圈與合肥都市圈主要成員城市。2016年蕪湖市總?cè)丝跒?87.6萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值2699.44億元，全市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)總量均居安徽省第二位。在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)過程中，蕪湖市進(jìn)入了新的建設(shè)發(fā)展階段：其中心城區(qū)全面推進(jìn)老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)等改造，建設(shè)美麗新蕪湖，不斷加快城鎮(zhèn)化步伐，形成“江南城區(qū)、龍湖新城和江北新城”三大主城區(qū)。在此背景下，蕪湖市土地供需矛盾突出，迫切需要建立健全土地儲(chǔ)備機(jī)制。為此，蕪湖市于2017年開展土地儲(chǔ)備規(guī)劃，成為安徽省繼合肥市之后第二個(gè)制定土地儲(chǔ)備規(guī)劃的城市。綜合考慮蕪湖市城市發(fā)展水平與土地儲(chǔ)備規(guī)劃制定進(jìn)展，將蕪湖市城區(qū)作為研究區(qū)域。

1.2 數(shù)據(jù)來源

土地儲(chǔ)備潛力需求的人口數(shù)據(jù)、面積數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》；地產(chǎn)數(shù)據(jù)來源于房地產(chǎn)分析報(bào)告；容積率數(shù)據(jù)來源于《蕪湖市控制性詳細(xì)規(guī)劃通則》。同時(shí)，參考了《蕪湖市“十三五”規(guī)劃》《蕪湖市城市總體規(guī)劃》《蕪湖市土地利用總體規(guī)劃》的相關(guān)數(shù)據(jù)。

1.3 研究方法

1.3.1 城市居住用地預(yù)測(cè) 公式如下：

H增i=Fi×Ji-Fi-1×Ji-1+Ci

(1)

其中：H增i表示第i年的新增住房建筑面積；Fi表示第i年的非農(nóng)業(yè)人口；Ji表示第i年的人均住房建筑面積；Ci表示第i年拆遷的住房建筑面積。

1.3.2 土地價(jià)值評(píng)價(jià)方法 參考區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市地理學(xué)等學(xué)科的研究方法，采用層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)等，形成一種多方案多指標(biāo)的綜合比較方法，該方法能使復(fù)雜問題層次化、系統(tǒng)化，將定性指標(biāo)定量化，最終確定指標(biāo)權(quán)重，并能在一定程度上減少并檢驗(yàn)主觀影響[17]。層次分析法基本步驟如下：

(1)建立遞階層次結(jié)構(gòu)，采用1～9標(biāo)度方法進(jìn)行每?jī)稍亻g的相對(duì)比較，構(gòu)造判斷矩陣A=(aij)max進(jìn)行計(jì)算，求解判斷矩陣A的特征根。

(2)AW=λmaxw，計(jì)算最大特征根λmax，找出對(duì)應(yīng)的特征向量W，即為同一層各因素相當(dāng)于上一層某因素相對(duì)重要性的排序權(quán)重；

(3)進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。

2 蕪湖市土地儲(chǔ)備對(duì)象

土地儲(chǔ)備過程大致分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將合適的地塊進(jìn)行集中收儲(chǔ)。第二個(gè)階段是按照市場(chǎng)需求和實(shí)際需要，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有組織、有計(jì)劃的進(jìn)行土地出租或出讓。因此，編制城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃的首要任務(wù)就是確定城市土地儲(chǔ)備對(duì)象。

城市土地儲(chǔ)備對(duì)象一般是根據(jù)每個(gè)城市的《城市總體規(guī)劃》和《土地利用總體規(guī)劃》以及城市具體發(fā)展情況，排除不可建設(shè)用地和已建設(shè)用地以及已儲(chǔ)備與已出讓的用地來確定的。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，下列土地可以納入土地儲(chǔ)備范圍：(1)依法收回的國(guó)有土地；(2)收購(gòu)的土地；(3)行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地；(4)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；(5)其他依法取得的土地[13]。土地儲(chǔ)備潛力評(píng)價(jià)和供應(yīng)需求預(yù)測(cè)是確定土地儲(chǔ)備對(duì)象的兩個(gè)重要的前期工作。

2.1 土地儲(chǔ)備潛力評(píng)價(jià)

土地潛力是指在遵循城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃基本原則的基礎(chǔ)上，可供城市建設(shè)擴(kuò)展的土地資源[18]。土地儲(chǔ)備潛力評(píng)價(jià)則是通過一定方法評(píng)價(jià)閑置土地資源轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的可能性和適應(yīng)性[5]。

2.1.1 居住用地土地儲(chǔ)備潛力 居住用地土地儲(chǔ)備潛力可以分為存量土地儲(chǔ)備潛力和新增土地儲(chǔ)備潛力，兩者有不同的劃定標(biāo)準(zhǔn)和劃定流程。

(1)存量土地儲(chǔ)備潛力。參考蕪湖市土地儲(chǔ)備實(shí)際情況，結(jié)合城市功能提升與用地結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)要求，確定存量土地儲(chǔ)備潛力地塊劃定標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)狀用地與規(guī)劃用途不符需進(jìn)行功能變更的用地；空間布局雜亂、建筑層數(shù)較低，配套設(shè)施一般需進(jìn)行改造的混合住宅區(qū)用地；其它不符合城市規(guī)劃用途且現(xiàn)狀環(huán)境有待改造更新的用地；擬選址地塊原則上以道路圍合的街坊為單位，兼顧宗地的完整性；擬選址地塊原則上面積應(yīng)不低于10畝；未被打包或出讓、未納入城中村改造的用地；未獲得行政許可(包括選址意見書、規(guī)劃許可證等用地的行政許可條件)的用地。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行存量土地儲(chǔ)備潛力劃定工作，劃定工作可分為用地功能核查、地形遙感圖判讀、核查權(quán)屬信息、核查審批信息、現(xiàn)場(chǎng)踏勘核實(shí)、核定潛力地塊、劃定儲(chǔ)備片區(qū)七個(gè)階段。

依據(jù)居住用地存量土地潛力地塊劃定標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)狀實(shí)地踏勘的基礎(chǔ)上，將蕪湖市存量土地儲(chǔ)備潛力分為城中村和工業(yè)改造區(qū)兩類。城中村共劃定儲(chǔ)備潛力地塊376.16公頃，共5個(gè)區(qū)片，涉及土地42宗。工業(yè)改造區(qū)共劃定儲(chǔ)備潛力地塊183.39公頃，共2個(gè)區(qū)片，涉及土地8宗。

(2)新增土地儲(chǔ)備潛力。新增土地儲(chǔ)備潛力地塊劃定標(biāo)準(zhǔn)為：依據(jù)《中心城區(qū)總體規(guī)劃》，符合規(guī)劃控制要求的尚未儲(chǔ)備、出讓的新增城市建設(shè)用地。其劃定工作可分為三步：根據(jù)《中心城區(qū)總體規(guī)劃》用地布局規(guī)劃圖，對(duì)比用地現(xiàn)狀圖，挑選出規(guī)劃新增建設(shè)用地；對(duì)近年來土地出讓信息進(jìn)行核查，排除已出讓地塊；對(duì)近年來土地儲(chǔ)備信息進(jìn)行核查，排除已儲(chǔ)備地塊。

依據(jù)居住用地新增土地潛力地塊劃定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合蕪湖市用地現(xiàn)狀與規(guī)劃情況，劃定新增土地儲(chǔ)備潛力地塊1786.91公頃，共7個(gè)區(qū)片，涉及土地135宗。

2.1.2 商服用地儲(chǔ)備潛力

(1)商服用地儲(chǔ)備潛力測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)要求納入潛力的地塊既是城市總體規(guī)劃確定的商服用地，包括商業(yè)用地和商務(wù)辦公用地，又要符合城市土地利用總體規(guī)劃的用地性質(zhì)，應(yīng)在土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地范圍內(nèi)。

(2)商業(yè)用地劃定工作應(yīng)根據(jù)《中心城區(qū)總體規(guī)劃》用地布局規(guī)劃圖，對(duì)比用地現(xiàn)狀圖，挑選出符合規(guī)劃的商服用地。然后對(duì)土地出讓、儲(chǔ)備信息進(jìn)行核查，排除已出讓、儲(chǔ)備地塊。最后依據(jù)潛力地塊劃定標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)狀實(shí)地踏勘的基礎(chǔ)上，將商服用地土地儲(chǔ)備潛力分為商業(yè)用地和商務(wù)辦公用地兩類。

通過上述劃定標(biāo)準(zhǔn)，蕪湖市商業(yè)用地共劃定儲(chǔ)備潛力地塊1033.01公頃，共7個(gè)區(qū)片，涉及土地96宗。商務(wù)辦公用地共劃定儲(chǔ)備潛力地塊119公頃，共3個(gè)區(qū)片，涉及土地15宗。

2.2 土地儲(chǔ)備供應(yīng)需求預(yù)測(cè)

2.2.1 居住用地供應(yīng)需求預(yù)測(cè) 其基本流程如下：①預(yù)測(cè)總?cè)丝谧兓厔?shì)和城市化率；②估算城市非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模；③預(yù)測(cè)人均住房建筑面積變化趨勢(shì)；④預(yù)測(cè)新增居住建筑面積；⑤預(yù)測(cè)城市居住用地容積率；⑥估算城市居住用地需求量[19]。

(1)城市人口規(guī)模預(yù)測(cè)。城市非農(nóng)業(yè)人口為城市人口總數(shù)與城市化率的乘積。非農(nóng)業(yè)人口根據(jù)蕪湖市2012—2016年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的城市化率數(shù)據(jù)，采用回歸分析模型預(yù)測(cè)人口變化趨勢(shì)。

(2)城市居住用地預(yù)測(cè)。城市居住用地預(yù)測(cè)包括居住建筑面積預(yù)測(cè)、居住用地容積率預(yù)測(cè)和城市新增居住用地需求預(yù)測(cè)。居住用地的容積率，需要充分考慮居住小區(qū)的環(huán)境品質(zhì)，市政、交通等設(shè)施的綜合承載能力，以及教育、醫(yī)療等公共設(shè)施的服務(wù)水平合理確定。根據(jù)新增住房建筑面積和居住用地容積率的預(yù)測(cè)結(jié)果，將預(yù)測(cè)期內(nèi)各年份的新增住房建筑面積除以同一年份的居住用地容積率，得出該年份居住用地需求量的預(yù)測(cè)值。

2.2.2 商業(yè)服務(wù)業(yè)用地供應(yīng)需求預(yù)測(cè) 商業(yè)服務(wù)業(yè)用地是指城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，其預(yù)測(cè)的思路是：首先，預(yù)測(cè)每年新增加的第三產(chǎn)業(yè)增加值；其次，預(yù)測(cè)每增加1萬元第三產(chǎn)業(yè)增加值需要增加的商業(yè)服務(wù)業(yè)建筑面積；第三，預(yù)測(cè)商業(yè)服務(wù)業(yè)用地容積率；第四，預(yù)測(cè)商業(yè)服務(wù)業(yè)用地面積需求[19]。

通過以上評(píng)價(jià)方法，預(yù)測(cè)蕪湖市中心城區(qū)2017—2022年新增居住用地規(guī)模約1841.37公頃。新增商業(yè)服務(wù)業(yè)用地規(guī)模約1011.9公頃。故蕪湖市中心城區(qū)2017—2022年經(jīng)營(yíng)性用地土地供應(yīng)規(guī)模約2853.27公頃(表1)。

3 儲(chǔ)備地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)

土地價(jià)值評(píng)價(jià)是編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃的基礎(chǔ)。其基本的評(píng)價(jià)流程是：通過定性和定量的方法，針對(duì)土地儲(chǔ)備潛力測(cè)算結(jié)果確定的潛力地塊，估計(jì)可收儲(chǔ)潛力地塊轉(zhuǎn)變?yōu)閮?chǔ)備地塊的潛力，進(jìn)行儲(chǔ)備地塊的篩選及價(jià)值等級(jí)評(píng)價(jià)，以此來確定土地儲(chǔ)備前期開發(fā)收儲(chǔ)地塊。

表1 2017—2022年經(jīng)營(yíng)性用地需求預(yù)測(cè)

3.1 儲(chǔ)備地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)基本理論

儲(chǔ)備地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工作，科學(xué)合理的評(píng)價(jià)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值需要眾多理論支撐，本文主要依據(jù)土地區(qū)位論、地租與地價(jià)論兩大經(jīng)典理論評(píng)價(jià)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.1.1 土地區(qū)位理論 德國(guó)地理學(xué)家杜能于1826年首次系統(tǒng)地提出了農(nóng)業(yè)區(qū)位論。杜能指出：生產(chǎn)地與消費(fèi)地之間的距離可以導(dǎo)致相同自然環(huán)境下的農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)生利用類型分異，從而形成以市區(qū)為中心的杜能圈層結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋伯提出了工業(yè)區(qū)位論，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)布局提供了基本理論。其最核心觀點(diǎn)是工廠布局的最佳區(qū)位點(diǎn)是運(yùn)費(fèi)最小的地點(diǎn)。土地區(qū)位不僅是土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是土地價(jià)值的重要體現(xiàn)。進(jìn)行土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)必須以土地區(qū)位論為指導(dǎo)，綜合考量土地所處的地理位置，合理評(píng)判土地價(jià)值[20]。

3.1.2 地租與地價(jià)理論 地租與地價(jià)理論是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)的重要理論。為了合理配置與利用資源，發(fā)揮土地資源最大價(jià)值，需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)土地利用加以調(diào)控。地租是不占有土地的生產(chǎn)者付給土地所有者的報(bào)酬，是土地所有權(quán)出現(xiàn)的產(chǎn)物。地價(jià)是地租資本化的產(chǎn)物，是土地價(jià)值的貨幣表現(xiàn)。土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益的重要途徑之一就是有償使用土地。根據(jù)地租與地價(jià)理論評(píng)價(jià)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，應(yīng)把高價(jià)格土地評(píng)定為高價(jià)值土地，如城市中心用地、商業(yè)中心用地等。把低價(jià)格的土地評(píng)定為低價(jià)值土地，如工業(yè)用地、農(nóng)用地等[21]。

3.2 儲(chǔ)備地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

影響土地的價(jià)值因素主要包括自然因素和社會(huì)因素兩個(gè)方面，自然因素包括氣候、高程、坡度、坡向等，社會(huì)因素主要指土地所處的經(jīng)濟(jì)區(qū)位。由于蕪湖市城市土地所處自然環(huán)境基本相同，所以社會(huì)環(huán)境成為評(píng)價(jià)重點(diǎn)。綜合考慮各種影響因素，依據(jù)土地價(jià)值的內(nèi)涵和評(píng)價(jià)理論，建立儲(chǔ)備地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表2)。

為簡(jiǎn)化儲(chǔ)備地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)過程，選取14個(gè)指標(biāo)：高速口、地鐵口、快速路、軌道交通、文體設(shè)施、酒店、小學(xué)、醫(yī)療等為評(píng)價(jià)因子。應(yīng)用Arc GIS平臺(tái)，對(duì)各因子采用分級(jí)賦值或緩沖區(qū)的方法，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

3.3 儲(chǔ)備地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)結(jié)果及分析

通過上述各項(xiàng)因子的研究，得出以下結(jié)論：蕪湖市儲(chǔ)備土地評(píng)定為五級(jí)的地塊共44個(gè)，評(píng)定為四級(jí)的地塊共165個(gè)，評(píng)定為三級(jí)的地塊共66個(gè)，評(píng)定為二級(jí)的地塊共10個(gè)，評(píng)定為一級(jí)的地塊共11個(gè)。

表2 儲(chǔ)備地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)體系(米)

圖1 蕪湖市經(jīng)營(yíng)性用地潛力地塊評(píng)價(jià)圖Fig.1 Profit-oriented land potential plot evaluation map of Wuhu

由圖1可知，蕪湖市經(jīng)營(yíng)性用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值分布分別以四個(gè)市轄區(qū)中心(鳩江區(qū)、鏡湖區(qū)、弋江區(qū)、三山區(qū))為核心，向四周逐漸擴(kuò)散降低，呈現(xiàn)出4大經(jīng)濟(jì)價(jià)值高地片區(qū)。其中鳩江片區(qū)、鏡湖片區(qū)和弋江片區(qū)擴(kuò)散相連形成了一個(gè)高價(jià)值片區(qū)大組團(tuán)。由于三山片區(qū)距離其他三區(qū)較遠(yuǎn)，所以單獨(dú)形成了一個(gè)高經(jīng)濟(jì)價(jià)值核心，高價(jià)值的三山片區(qū)核心與大組團(tuán)之間則相對(duì)形成了一個(gè)經(jīng)濟(jì)洼地。對(duì)照蕪湖市城市總體規(guī)劃分析可以看出，蕪湖市高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)性用地主要為商業(yè)用地，其次為居住用地，工業(yè)用地與農(nóng)林用地是低經(jīng)濟(jì)價(jià)值土地。這說明蕪湖市經(jīng)營(yíng)性用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值主要是由土地區(qū)位決定的，并按照商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)的順序依次降低。

4 土地儲(chǔ)備的時(shí)序

土地價(jià)格和需求量具有一定不確定性，土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)投資大，風(fēng)險(xiǎn)高的社會(huì)工程[22]。同時(shí)，土地儲(chǔ)備時(shí)序又是土地儲(chǔ)備規(guī)劃的重中之重。因此，土地儲(chǔ)備工作需要制定科學(xué)收儲(chǔ)計(jì)劃，合理確定儲(chǔ)備土地時(shí)間與規(guī)模，并要受到嚴(yán)格監(jiān)管與控制[15]。土地儲(chǔ)備時(shí)間與規(guī)模應(yīng)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，原則上土地儲(chǔ)備庫(kù)存規(guī)模應(yīng)維持在后三年年均供地量預(yù)測(cè)值的3倍左右[23]。土地儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)以“應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)、突出重點(diǎn)”為原則制定[24]。依據(jù)地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值高低、資金條件和城市用地需求量科學(xué)收儲(chǔ)并制定經(jīng)營(yíng)性用地年度儲(chǔ)備計(jì)劃。地理區(qū)位優(yōu)良，經(jīng)濟(jì)價(jià)值高且易于收購(gòu)和出讓的土地，在資金條件允許的情況下要優(yōu)先收儲(chǔ)。自然條件較好，具有較大開發(fā)升值潛力，但經(jīng)濟(jì)價(jià)值一般，近期收儲(chǔ)困難的地塊應(yīng)遠(yuǎn)期收儲(chǔ)[25-27]。

4.1 分年度儲(chǔ)備規(guī)模

圖2 蕪湖市經(jīng)營(yíng)性用地年度儲(chǔ)備計(jì)劃Fig.2 Profit-oriented land annual reserve plan of Wuhu

蕪湖市土地儲(chǔ)備規(guī)劃規(guī)劃期限為2017年至2022年，依據(jù)蕪湖市往年土地儲(chǔ)備實(shí)施情況，結(jié)合經(jīng)營(yíng)性用地收儲(chǔ)潛力規(guī)模及經(jīng)營(yíng)性用地需求預(yù)測(cè)規(guī)模，根據(jù)土地收儲(chǔ)潛力評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合確定分年度儲(chǔ)備實(shí)施規(guī)模(圖2)。

根據(jù)儲(chǔ)備潛力調(diào)查，蕪湖市中心城區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備潛力面積3498.47公頃，如全部在2022年之前完成儲(chǔ)備，按地塊評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)因子分析，安排經(jīng)營(yíng)性用地土地儲(chǔ)備時(shí)序與規(guī)模如表3所示。

表3 蕪湖市經(jīng)營(yíng)性用地土地儲(chǔ)備時(shí)序與規(guī)模

4.2 各政區(qū)分年度儲(chǔ)備情況

依據(jù)各政區(qū)往年土地儲(chǔ)備實(shí)施情況，結(jié)合各區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地收儲(chǔ)潛力規(guī)模，根據(jù)經(jīng)營(yíng)性用地需求預(yù)測(cè)規(guī)模，綜合確定分年度儲(chǔ)備實(shí)施規(guī)模和布局(表4)。其中鳩江區(qū)作為市政府所在地，是城市的政治中心、文化中心、金融商貿(mào)中心，收儲(chǔ)土地占蕪湖市整體土地儲(chǔ)備規(guī)模的近30%，為各政區(qū)中規(guī)模最大的，反映出蕪湖市對(duì)市中心開發(fā)建設(shè)的需求。弋江區(qū)與三山區(qū)緊隨其后，分別約占20%和21.5%。大橋區(qū)作為新開發(fā)地區(qū)，城市土地儲(chǔ)備規(guī)模較小。

5 結(jié)論與討論

運(yùn)用層次分析法，結(jié)合GIS技術(shù)構(gòu)建土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)體系對(duì)蕪湖市儲(chǔ)備土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)，并依據(jù)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值高低確定土地儲(chǔ)備時(shí)序，得出如下結(jié)論。

(1)蕪湖市居住用地存量土地儲(chǔ)備潛力分為城中村和工業(yè)改造區(qū)兩類，其中城中村共劃定儲(chǔ)備潛力地塊376.16公頃，工業(yè)改造區(qū)共劃定儲(chǔ)備潛力地塊183.39公頃，居住用地新增土地儲(chǔ)備潛力地塊1786.91公頃。蕪湖市商業(yè)用地共劃定儲(chǔ)備潛力地塊1033.01公頃，商務(wù)辦公用地共劃定儲(chǔ)備潛力地塊119公頃。

(2)預(yù)測(cè)蕪湖市中心城區(qū)2017—2022年新增居住用地規(guī)模約1841.37公頃。新增商業(yè)服務(wù)業(yè)用地規(guī)模約1011.9公頃，經(jīng)營(yíng)性用地土地供應(yīng)規(guī)模約2853.27公頃。蕪湖市儲(chǔ)備土地評(píng)定為五級(jí)的地塊共44個(gè)，評(píng)定為四級(jí)的地塊共165個(gè)，評(píng)定為三級(jí)的地塊共66個(gè)，評(píng)定為二級(jí)的地塊共10個(gè)，評(píng)定為一級(jí)的地塊共11個(gè)。

表4 蕪湖市各政區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地分年度儲(chǔ)備情況(公頃)

(3)在蕪湖市經(jīng)營(yíng)性用地土地儲(chǔ)備時(shí)序方面，2020年需儲(chǔ)備的土地規(guī)模最大，2018年次之，2022年最小。在蕪湖市各個(gè)行政區(qū)中，鳩江區(qū)收儲(chǔ)土地規(guī)模最大，弋江區(qū)與三山區(qū)緊隨其后，而大橋區(qū)作為新開發(fā)地區(qū)，城市土地儲(chǔ)備規(guī)模較小。

實(shí)施土地儲(chǔ)備制度雖可以為城市與政府帶來諸多好處，但是土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域、耗時(shí)長(zhǎng)、投資大的龐大工程，盲目跟風(fēng)可能造成地方政府?dāng)控?cái)、土地積壓和財(cái)政赤字等問題[14]。所以，各地應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際發(fā)展情況，量力而行，逐步建立一條適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的土地儲(chǔ)備體系，使有限的土地資源得到永續(xù)利用[28]。