彭國強, 舒盛芳

(1.南京體育學院 體育系,江蘇 南京 210014; 2.江蘇省運動與健康工程協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京 210014; 3.上海體育學院 體育教育訓練學院,上海 200438)

國家“十三五”規(guī)劃將創(chuàng)新社會治理體系、提升社會治理能力作為推進國家改革的重要目標。體育治理是社會治理的重要組成部分。新時代,如何推進體育事業(yè)改革,打造適合我國國情的體育治理體系,提升體育治理能力現(xiàn)代化水平,是一項重要議題。美國作為世界體育治理的先行者,在體育事業(yè)發(fā)展中注重發(fā)揮政府、市場、社會組織的多元主體協(xié)同治理,注重運用法治實施體育領(lǐng)域的制度治理,其健全的治理體系促成了體育的持續(xù)強盛。在當前我國大力提升體育治理能力的背景下,挖掘美國體育治理的思想淵源,歸納美國體育治理的經(jīng)驗特征,對推進我國體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有著重要意義。

1 美國體育治理的思想淵源

1.1 “三權(quán)分立與制衡原則”是美國體育分權(quán)治理的思想之源美國體育治理嫁接于特殊的國家治理體制之上。由于美國是由立法、司法和行政構(gòu)成的聯(lián)邦制國家,在處理國家事務中秉承“三權(quán)分立”,分權(quán)與相互制衡成為國家和社會治理的法律基礎(chǔ)[1],同樣為體育治理的實施提供了思想之源。在國家宏觀治理模式影響下,美國體育呈現(xiàn)“分權(quán)治理”的特征。

(1) 體育治理中政府的治理權(quán)限被分割,聯(lián)邦機構(gòu)、社會市場、協(xié)會組織等多元主體共同參與體育治理,國家不設(shè)立體育管理機構(gòu),只通過總統(tǒng)顧問委員會對體育事務進行咨詢與宏觀指導服務工作,具體的體育治理組織主要是市場協(xié)會和民間團體,這些治理主體的獨立性強且互不干涉。國家通過“分權(quán)”,把體育事業(yè)交由市場和社會體育組織治理,權(quán)力分散于各級市場主體。各治理主體采取自治的方式,其治理權(quán)限不受國家行政機構(gòu)的制約,國家主要采用制定制度法規(guī),通過監(jiān)督間接調(diào)控體育發(fā)展。如在美國體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)制方面,通過立法、司法、行政3個系統(tǒng)對體育產(chǎn)業(yè)進行分權(quán)治理,3個部門各司其職。其中立法機構(gòu)主要通過國會頒布各類體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)制度;行政機構(gòu)執(zhí)行立法機構(gòu)的制度;司法機構(gòu)負責監(jiān)督產(chǎn)業(yè)制度的執(zhí)行情況,對體育產(chǎn)業(yè)實施具體規(guī)制,糾正市場失靈,提高運行效率。

(2) 美國體育不同層次治理主體之間遵循相互制衡的原則,彼此構(gòu)成了良性拮抗關(guān)系。如美國奧委會、美國大學生體育協(xié)會、美國單項體育聯(lián)合會采取分權(quán)治理模式,三大組織彼此協(xié)作而又相互制衡,三大組織之間在競技體育組織管理、治理職能發(fā)揮以及運動員的選派等方面均存在相互牽制的關(guān)系。其中,美國大學生體育協(xié)會是獨立的業(yè)余競技體育管理組織,并不受控于美國奧委會和美國單項體育聯(lián)合會;然而,在運動員注冊和參加奧運會與世界單項體育賽事時,必須要經(jīng)過奧委會與美國單項體育聯(lián)合會的同意[2]。同樣,美國單項體育聯(lián)合會組織參加世界體育賽事如奧運會、泛美運動會時也必須通過奧委會。

(3) 分權(quán)治理在職業(yè)體育和體育教育等多個領(lǐng)域都得以體現(xiàn),職業(yè)體育治理主旨在于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,把職業(yè)體育聯(lián)盟作為一種經(jīng)濟上的合資企業(yè)和法律上的合作實體,職業(yè)聯(lián)盟競爭均衡的制度設(shè)計、商業(yè)化模式運行、管理制度的不斷創(chuàng)新等都在《聯(lián)邦憲法》的制度框架下得以彰顯。總之,美國體育的分權(quán)治理與國家政體的“權(quán)力制衡與三權(quán)分立”制度設(shè)計具有一致性,通過闡明政府的權(quán)力及組織方式,限制政府的權(quán)力,確保國民授予政府的權(quán)力只能用來服務國民。這種制度設(shè)計實現(xiàn)了體育治理的多元主體,保障了不同主體的利益訴求,最大限度地確保了國民基本體育權(quán)利的最大化。

1.2 《獨立宣言》是美國體育制度治理理念創(chuàng)新的法理依據(jù)《獨立宣言》提出運用憲法對人權(quán)進行制度性保障,所宣揚的一系列治理原則,包括有限政府、權(quán)力分立、人的基本權(quán)利、法治、分權(quán)治理、權(quán)力制衡等,都有著相應的制度依托,目的在于將邪惡的政府關(guān)進制度的籠子中,限制政府的權(quán)力,保障人民的權(quán)力[3]?！丢毩⑿浴匪宫F(xiàn)的制度精髓為體育領(lǐng)域的制度治理提供了法理依據(jù),美國體育在這種政治制度影響下衍生了特殊的治理特征。

(1) 《獨立宣言》倡導的“人的基本權(quán)利”原則保障美國民眾體育基本權(quán)利。美國政府并未獨攬體育的支配權(quán),而是把體育權(quán)下放到社會,發(fā)揮社會市場和公民的參與式治理,使民眾成為享受體育權(quán)利的最大主體。

(2) 實施社會主導型治理機制,體育治理的權(quán)力分立。體育事業(yè)中政府的權(quán)力受到了限制,政府與社會組織的權(quán)限明確,自下而上的社會組織擔當體育治理主體,政府沒有采用集權(quán)治理,很少對體育事務直接介入,主要通過社會市場機制,采用制度、法律、法規(guī)等手段對體育事業(yè)間接管理,運用制度保障不同主體在體育治理中的職責。

(3) 通過“法治”而不是“人治”進行體育治理?！丢毩⑿浴诽岢龅闹贫戎卫砝砟畋Ｕ狭梭w育制度的不斷創(chuàng)新,使體育制度充滿了活力,如《業(yè)余體育法》《反壟斷法》《謝爾曼法案》《美國戶外休閑政策法案》《教育美國法案》等都是體育“法治”治理的最好體現(xiàn)。

(4) 體育治理中秉承權(quán)力分立的制度設(shè)計。美國有關(guān)法規(guī)條例的制定都是以《獨立宣言》和美國憲法為依據(jù),按照判例法與制定法的有關(guān)條款進行設(shè)計[3]。受此影響,美國體育法規(guī)條例產(chǎn)生于3套體系:一是聯(lián)邦政府;二是地方州政府;三是社會體育組織、體育協(xié)會等。國家“三權(quán)分立”的政體決定了體育治理的“三位一體”、彼此相互平衡又制約的特征,在具體事務上遵循“權(quán)力分立”的原則。如美國體育教育的地方治理,在國家層面雖有教育主管部門,但并沒有專門的行政管理組織,各州負責學校體育教育的直接治理,在各州的教育局設(shè)立類似學科委員會的組織管理體育教育,各州具有對體育教育計劃制定與修改的直接權(quán)力(圖1)[4]。美國的體育治理理念是在國家長期制度演進中“公眾選擇”的必然結(jié)果,這種體制充分尊重公民的意志,體現(xiàn)了高度的民主性,保障了體育法治的實施。

圖1 美國體育教育的地方治理框架Figure 1 Local governance of physical education in America

1.3 歐洲啟蒙運動的先進思想是美國體育民權(quán)治理的社會基礎(chǔ)美國體育治理的背后有一套保障民權(quán)并制約政府權(quán)力的思想基礎(chǔ),以洛克和盧梭為代表的歐洲啟蒙思想家對美國體育治理理念的影響最大。歐洲啟蒙思想家提出的政府治理理論,即國家的主權(quán)在于人民,政府的權(quán)力必須受到嚴格限制,其思想主旨在于保護人民的自然權(quán)利,主導民權(quán)自治[5]。歐洲啟蒙運動的自然權(quán)利哲學思想對美國體育治理產(chǎn)生了重要影響。受歐洲政治制度和文化思想影響,美國體育治理具有濃郁的歐洲特征,如強調(diào)政府的分權(quán),通過限制政府權(quán)力,實施政府與社會組織協(xié)同治理,注重政府和社會在體育治理中共同發(fā)揮作用。由于美國的制度文化相對于歐洲更為多元,美國注重制度創(chuàng)新,在創(chuàng)新基礎(chǔ)上的美國憲法和政府組建方式強調(diào)“權(quán)力制衡”和“民權(quán)自治”,把契約作為民主治理的核心[6],導致了美國體育治理具有鮮明的本土化特征,即美國在法治思維和意識乃至制度框架內(nèi)獨立運營體育且與歐洲有別。歐洲一些國家如英國、法國等在政府層面設(shè)有體育行政管理部門或準行政機構(gòu),而美國不設(shè)立專門的體育管理機構(gòu),主要把體育事務交由社會團體,通過市場機制治理體育。

相對于歐洲而言,美國更為注重社會團體的作用,更加強調(diào)體育治理的“分權(quán)”和“民權(quán)”,更加突出以社會體育組織為中心的自治和制度基礎(chǔ)上的“法治”,從而保護人民享有體育的自然權(quán)利。“主權(quán)在民”的治理思想在各類具體體育形式中得到充分體現(xiàn):① 美國社會體育組織采取自治模式,社會體育組織屬于獨立的團體,具有很強的自治能力,如美國大學競技體育實行三維自治模式,通過大學生體育協(xié)會(NCAA)、校際體育聯(lián)盟和會員學校協(xié)作,3個層次的治理主體相互配合,通過主體間互動和監(jiān)督,最大限度地避免治理失效。② 美國職業(yè)體育俱樂部實行“公司治理”模式,把各類俱樂部作為職業(yè)體育治理的獨立單位,把體育俱樂部的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,將職業(yè)俱樂部作為按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立的獨立法人[7],對職業(yè)體育的相關(guān)產(chǎn)業(yè)實施分級、分權(quán)治理。③ 各單項體育協(xié)會及非營利性體育組織的自治,非營利體育組織在體育服務咨詢、指導、場館設(shè)施提供、志愿服務等方面發(fā)揮獨立作用[8]。美國體育教育的多元分權(quán)治理體制、地方社區(qū)與學校協(xié)同治理機制、大眾體育的聯(lián)動治理模式等都體現(xiàn)出“主權(quán)在民”的特征。④ 將“法治治理”理念貫穿于體育治理的整個過程。傳統(tǒng)啟蒙思想中的權(quán)利和法治理念是美國體育“法治治理”的重要保障。受自然權(quán)利思想影響,美國體育法治中貫徹人民所追求的“自由、獨立、平等”的價值理念,把體育參與權(quán)作為基本人權(quán)的一部分,通過不斷建立完善的體育法規(guī),如反壟斷法、勞工法、稅法、版權(quán)法、殘疾人法、業(yè)余體育法等對治理主體進行約束,利用體育促使人民實現(xiàn)自由權(quán)和追求幸福權(quán)。

1.4 市場經(jīng)濟規(guī)律和實用主義是推進美國體育治理的持續(xù)動力美國倡導市場經(jīng)濟和實用主義,主張市場決定一切,體育的社會化治理體制與市場經(jīng)濟規(guī)律和實用主義密切相關(guān)。1776年亞當·斯密在《國富論》中提出市場機制對國家發(fā)展的重要性,認為只要合作是自愿的,那么交易雙方就能獲益[9]。在市場經(jīng)濟理念下,美國率先建立了自由的資本主義經(jīng)濟治理模式,市場經(jīng)濟規(guī)律在體育領(lǐng)域得到了很好運用,市場競爭所塑造的實用屬性決定了體育的商業(yè)價值,為體育發(fā)展注入了活力[10]。在市場規(guī)律和實用主義影響下,美國體育展現(xiàn)出社會(市場)主導的治理特征。

(1) 實用主義理念的盛行促使美國體育治理機制變革,決定了體育的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,體育被披上了“實用”的外衣,形成商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化運作模式[11]。體育組織或個人通過市場選擇或購買所需的服務,職業(yè)體育價值觀念注入體育產(chǎn)業(yè)治理之中,通過完善的市場機制和經(jīng)濟規(guī)律調(diào)節(jié)體育發(fā)展,市場成為主導體育產(chǎn)業(yè)的“隱性元素”,促使體育成為不依賴于政府撥款而自主生存的產(chǎn)業(yè)。在實用主義推動下,體育與資本主義市場有機融合,成為美國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分。通過與國家體制和資本主義市場機制的結(jié)合,形成了獨特的社會(市場)化治理機制,塑造了社會主導型治理體制。

(2) 美國體育遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,運用企業(yè)治理的形式進行運作,依據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度建立了成熟的治理模式和運行機制。如美國四大職業(yè)聯(lián)盟(NFL、NBA、MLB、NHL)采取公司治理模式(圖2),利用“委托—代理”的董事會制度,實施所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,把職業(yè)聯(lián)盟作為市場規(guī)范的一種企業(yè)實體,按照法人治理模式、遵循市場規(guī)律運作職業(yè)體育,利用高水平競技體育的商業(yè)價值,既能為俱樂部帶來碩大收益,又能為社會提供高水平賽事產(chǎn)品[12]。

圖2 美國職業(yè)體育聯(lián)盟的公司治理框架(以NBA為例)Figure 2 Corporate governance of American professional sports leagues

(3) 體育治理的政府職能方面,依靠市場化運作保障了美國體育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展,在市場規(guī)律調(diào)控下,政府不參與體育的直接管理,依靠企業(yè)和俱樂部在開放的市場環(huán)境中運作,政府的政治權(quán)力與市場的經(jīng)濟權(quán)力分離。美國體育以經(jīng)濟社會發(fā)展為基礎(chǔ),依靠“內(nèi)生式”治理模式。雖然政府不設(shè)立體育管理機構(gòu),但能借助制度規(guī)范體育的發(fā)展方式,如在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域推出的反壟斷法、謝爾曼法、稅法、版權(quán)法、勞工法、奢侈稅、工資帽制度、電視轉(zhuǎn)播法等都是適應市場經(jīng)濟規(guī)律的體現(xiàn),為體育發(fā)展提供了持續(xù)的制度動力。

1.5 業(yè)余主義與自由主義的精神傳統(tǒng)是美國體育治理的文化基因美國社會形成的體育治理方式是社會制度、文化環(huán)境、經(jīng)濟體制等多個因素共同作用的結(jié)果,其中美國精神傳統(tǒng)是影響體育發(fā)展的文化基因。美國文化是一種雜糅文化,帶有明顯的多元化和世界性特征,其主流源于英國“盎格魯-薩克遜(WASP)”文化傳統(tǒng),其中清教主義、自由主義、業(yè)余主義、個人主義對美國文化影響最大,這些文化傳統(tǒng)成為美國國家治理思想的核心;同樣將業(yè)余、自由、民主、平等、冒險以及個人精神等文化基因注入體育治理之中,影響著美國的體育治理理念。

(1) 在自由主義文化設(shè)計下,美國體育形成了強烈的自由精神,體育制度秉承“公民的一切行為都呈現(xiàn)在不受政府干預的條文里”[13]。人民長期對政府存有偏見,相信社會市場可以解決體育領(lǐng)域的實際問題。因此,在體育治理方面,美國聯(lián)邦政府不設(shè)立專門的體育管理機構(gòu)是“公眾選擇”的結(jié)果,政府不參與體育事務的直接管理,是由美國社會環(huán)境和文化傳統(tǒng)決定的。受業(yè)余主義和自由主義精神傳統(tǒng)的影響,美國體育秉承業(yè)余主義理念,注重寓教育于體育,把體育作為國民生活方式的重要組成部分,注重挖掘體育的娛樂、健康、休閑、教育、經(jīng)濟等多元價值。政府不干預體育治理,放權(quán)于社會公眾,充分發(fā)揮社會市場對體育的自主治理作用。

(2) 美國文化所追求的民主、自由、平等、獨立的價值理念決定了美國體育治理的社會主導屬性,促使體育與資本主義市場有機融合,自由結(jié)社的文化傳統(tǒng)為地方政府以及非政府組織的體育治理提供了可能。美國體育深受自由主義影響,在體育領(lǐng)域推崇個人競爭、獨立進取、自由平等、拜物實用等文化特質(zhì),尤其是業(yè)余主義被視為美國競技體育的主旨精神。

(3) 業(yè)余主義文化傳統(tǒng)使體育成為美國教育的一部分,遵循教育規(guī)律治理競技體育。業(yè)余性成為美國競技體育的本質(zhì)屬性,如針對學訓矛盾,NCAA將體教融合下的“業(yè)余競賽”作為治理的過程要素,規(guī)定運動員參與訓練的時間一周不得多于20 h,每天參與體育訓練的時間不能超過4 h,一周必須保證1天的閑暇時間[14],保障了學生以業(yè)余身份參與體育運動,不允許把運動員作為競賽的工具。美國體育業(yè)余屬性的治理理念根植于特殊的社會土壤與文化觀念,是美國社會文化與體育價值觀念長期互動融合的結(jié)果,是美國社會發(fā)展的產(chǎn)物。

2 美國體育治理的特征

2.1 治理理念:強調(diào)制度設(shè)計基礎(chǔ)上的“法治治理”美國是世界上高度注重法治的國家之一。在美國成長為世界大國的歷程中,主要利用法治制度對社會各領(lǐng)域進行治理,以憲法的形式對《獨立宣言》所聲明的基本人權(quán)進行制度性保障,通過闡明設(shè)立政府的原則,確保人民授予政府的權(quán)力只能用來保護人民。美國在體育領(lǐng)域的治理源于國家的制度頂層設(shè)計,法治治理是美國體育的內(nèi)部驅(qū)動力,通過政策、法規(guī)的不斷完善實現(xiàn)對體育的規(guī)制,法治治理理念貫穿于體育治理的整個過程。美國的體育制度充滿了活力,不同時期,一系列制度安排是美國體育法治治理的體現(xiàn)。

法治治理覆蓋美國體育的多個領(lǐng)域。如20世紀70年代之前,美國婦女一直被排斥在體育參與之外,社會對女性體育運動嚴格控制。為改善婦女體育的法定地位,1972年美國國會頒布《教育法修正案》(第九條),保障了婦女參與體育的合法權(quán)益。20世紀60年代之前,美國不允許黑人參與體育比賽,1964年,《民權(quán)法》的“7號人權(quán)法”,禁止體育領(lǐng)域的種族偏見[15]。為爭取殘疾人的體育權(quán)利,1973年國會通過了《康復法案》,支持殘疾人機會平等;1975年的《殘疾人全員教育法案》,保障了殘疾人的體育教育權(quán)利;1990年的《美國殘疾人法》,為殘疾人群的體育參與提供了保障。在美國法治治理中,主要通過制度協(xié)調(diào)政府、社會組織、市場的關(guān)系,保障不同主體在體育治理中的職責和權(quán)限,注重打造全面的制度體系。

再如,在美國職業(yè)體育運行中,為規(guī)避俱樂部惡性競爭、運動員勞資糾紛等問題,職業(yè)聯(lián)盟設(shè)立了奢侈稅制度、工資帽制度、收入分享制度、自由轉(zhuǎn)會制度等(圖3),形成了完善的法律體系,防止聯(lián)盟的不合理擴張,達到維持聯(lián)盟穩(wěn)定運營的目的[16]?？梢哉f,美國的體育法治治理實踐了《獨立宣言》的契約理念,依法而治,其背后是一套保障民權(quán)并制約政府權(quán)力的制度機制,對人民享受體育的自然權(quán)利進行制度性保障,把體育治理權(quán)交由社會。在國家制度設(shè)計下,美國體育形成了特有的法治體系,通過大眾體育的聯(lián)動治理、學校體育的分權(quán)治理、職業(yè)體育的多中心治理、體育產(chǎn)業(yè)的多邊治理等,促進美國體育沿著大眾體育、體育教育、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)等形式不斷發(fā)展,推動美國成長為世界體育強國。

圖3 美國職業(yè)體育的特殊制度設(shè)計Figure 3 Special system design of American professional sports

2.2 治理主體:注重多元主體的“協(xié)同共治”治理主體是體育治理的直接參與者,治理主體的角色和關(guān)系決定著治理結(jié)構(gòu)和效果的達成。美國體育治理主體具有多樣性,強調(diào)多中心治理,存在聯(lián)邦政府、各級地方政府、奧委會、大學生體育協(xié)會、社會體育組織等多個中心,建立了多元主體合作治理模式,通過多主體間聯(lián)動,實施多元主體協(xié)同共治(圖4)。

美國屬于地方分權(quán)制國家,這就決定了體育治理主體的多樣性,本著“小政府”的治理理念,體育事務主要由民間組織負責,并且各組織獨立性強,組織間不存在管轄制約關(guān)系,而是強調(diào)主體間的“橫向互動”,多元主體在溝通、協(xié)作的基礎(chǔ)上達成利益最大化。

圖4 美國大眾體育的聯(lián)動治理框架Figure 4 Joint governance of American mass sports

(1) 美國體育治理主體分工明確。美國聯(lián)邦政府相關(guān)機構(gòu)實施參與式治理,如美國司法部、教育部、水土資源部等11個部門與體育關(guān)系密切,在體育事務中擔當參與式治理角色,主要體現(xiàn)在場地設(shè)施修建、體育服務供給、體育教育咨詢和體育糾紛調(diào)節(jié)等[17]。如:教育部負責向大眾開放學校場館;衛(wèi)生與社會福利部制定大眾健康政策和體育活動標準;司法部調(diào)解大眾體育糾紛、制定相關(guān)體育政策等。其中,健康與公共事業(yè)部參與體育治理的事務最多,主要通過公民健康管理、鍛煉激勵、健康引導和體力活動咨詢等實施間接治理。地方政府也設(shè)立了專門的體育事務治理機構(gòu),如美國50個州都設(shè)有“州總統(tǒng)健康與體育委員會”,各地方政府都設(shè)立了體育咨詢服務機構(gòu)(地方政府公園娛樂部),負責基層體育活動治理[13]。

(2) 美國體育治理主體具有多樣性,實施政府、市場、社會組織構(gòu)成的“多中心”網(wǎng)絡(luò)治理(圖4)。聯(lián)邦政府、地方政府、商業(yè)組織、宗教組織、基金會和非政府組織構(gòu)成多元治理主體,通過不同主體間的相互聯(lián)系推進聯(lián)動治理,最大限度地提升治理效率。如美國大眾體育治理主體集中于社會組織,主要有美國奧委會、31個體育休閑委員會、21個全國學術(shù)團體、大學生體育聯(lián)合會(NCAA)以及一些非營利志愿組織等,包含100個單項體育組織和5 000個俱樂部[18]。并且,美國注重多元主體協(xié)同治理,強調(diào)非營利性體育組織自治。一些非營利性組織在推動體育治理中扮演了重要角色,這些組織與政府部門、企業(yè)團體、營利組織之間具有很好的互動關(guān)系,其包括美國奧委會,大學生體育聯(lián)合會,業(yè)余體育聯(lián)合會,美國健康、體育和舞蹈聯(lián)盟,全國單項體育協(xié)會等多個治理主體(圖5)[19]。非營利體育組織、營利體育組織、政府機構(gòu)和地方組織形成了共贏治理機制,通過主體間協(xié)作和相互監(jiān)督,整合各主體利益訴求,在尊重多元主體個性化和多元化基礎(chǔ)上,構(gòu)成了政府主導、部門協(xié)同、社會組織與個人共同參與的多元主體協(xié)同治理體系。

圖5 美國體育治理的多元主體Figure 5 Pluralistic subjects of American sports governance

2.3 治理模式:凸顯以社會組織為中心的“分權(quán)治理”體育治理體制是有關(guān)體育機構(gòu)設(shè)置及其相關(guān)運行體系的總稱。一個國家體育治理模式是在特定的社會環(huán)境下形成的,受到國家政治、經(jīng)濟、文化等多重因素影響。世界各國體育治理模式不同,依據(jù)各國政體以及體育制度的特征,把體育治理模式分為政府治理型(集權(quán)型)、政府與社會體育組織共同治理型(混合型)和社會體育組織治理型(分權(quán)型)3種模式(表1)。

表1 世界大國體育治理模式對比Table 1 Comparison of sports governance system between the world powers

美國的體育治理模式屬于分權(quán)型,主要通過自下而上的社會組織實施治理,政府對體育不直接介入,未設(shè)置專門的體育管理機構(gòu),政府主要起督導作用;通過社會市場機制,采用制度、法律、法規(guī)等手段對體育進行間接治理,具體制度的制定主要由社會團體承擔,各社會體育組織采取自治模式。在這種治理模式下,政府幾乎不直接資助體育,體育事業(yè)憑靠高度的市場化、職業(yè)化和商業(yè)化運作自給自足,通過市場運作與社會的其他經(jīng)濟活動建立互利互惠的關(guān)系。聯(lián)邦政府的政治分權(quán)、法制健全是促進體育社會化治理的保障。美國體育治理模式與政府治理型(集權(quán)型)模式有著本質(zhì)區(qū)別。集權(quán)型治理模式主要在國家行政管理下,由政府設(shè)置專門的體育行政管理機構(gòu),在政府的統(tǒng)一部署下實施管理。政府部門是管理主體,政府主導相關(guān)制度的制定與實施,各級體育行政管理機構(gòu)對國家體育事業(yè)進行直接管理,主要采用行政化手段,在體育管理制度的制定、實施以及體育資源配置上國家起主導作用。

美國的體育治理模式與政府、社會組織共治型(混合型)模式亦有很大不同。混合型體育治理模式由政府和社會組織共同治理,國家設(shè)置相應的體育行政管理機構(gòu),但不直接負責體育治理,在政府宏觀調(diào)控下,主要通過社會組織負責體育管理。政府負責制定體育制度、政策、方針等,發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能。根據(jù)政府和社會組織在體育治理中的作用,進一步分為政府社會型、平衡型和社會政府型模式。① 政府社會型模式。以政府管理為主,政府除了擔負國家體育事業(yè)的宏觀管理職能外,還涉足體育事業(yè)管理中的中觀和微觀層面,目前處于體育體制改革期的中國采用政府社會型治理模式。② 平衡型模式。政府管理與社會治理相結(jié)合,政府負責體育事業(yè)的宏觀管理,一般不參與體育的中觀和微觀管理,在國家宏觀管理下,由社會體育組織負責體育事務的具體治理。③ 社會政府型模式。政府在體育治理中的職能由宏觀管理轉(zhuǎn)向宏觀監(jiān)管,主要由社會體育組織實施治理,政府更多利用制度、政策、法規(guī)對體育事業(yè)進行監(jiān)管,并指導國家體育事業(yè)的發(fā)展,社會體育組織具有自治權(quán)。

2.4 治理結(jié)構(gòu):貫徹多元機制聯(lián)動下的“民權(quán)自治”體育治理結(jié)構(gòu)是國家在體育組織機構(gòu)、權(quán)限劃分、運行機制上的設(shè)計,是實現(xiàn)體育治理目標的基本構(gòu)架。不同政治體制的國家具有不同的體育治理結(jié)構(gòu),美國體育體制屬于社會治理型,體育治理強調(diào)多中心、分權(quán)化和民權(quán)參與,避免政府參與的壟斷性和強制性。通過政府放權(quán)于社會市場,組成了政府、市場、社會組織構(gòu)成的“多中心”治理結(jié)構(gòu),強調(diào)多元治理主體的橫向聯(lián)動,打造了一種多元、自組織、合作的治理模式,既強調(diào)“民權(quán)自治”又凸顯“聯(lián)動共治”,實現(xiàn)了多中心結(jié)構(gòu)的自我治理和平等共治。

美國體育凸顯多元機制聯(lián)動下的“民權(quán)自治”,主要由社會市場組織實施治理,體育事業(yè)由社會體育協(xié)會、各單項體育聯(lián)盟或?qū)W生體育組織等社會團體實施具體治理,如美國奧委會、職業(yè)體育聯(lián)盟、大學生體育協(xié)會、中學生體育協(xié)會、各單項體育聯(lián)合會、公園與休閑委員會等分別負責各類體育事務的直接治理,民間社會體育團體以及一些非營利組織等共同參與體育治理之中[14]。如美國奧委會實行“公司治理”方式,設(shè)立董事會和企業(yè)性質(zhì)的治理機構(gòu),下設(shè)72個單項協(xié)會,負責協(xié)調(diào)各類體育組織的關(guān)系,為業(yè)余體育開展和婦女、殘疾人等體育活動提供制度引導。從表2可以看出,美國體育治理結(jié)構(gòu)是一種典型的社會主導型治理方式,通過社會組織自治的形式,利用社會市場機制調(diào)節(jié),在社會業(yè)余體育組織、職業(yè)體育聯(lián)盟與體育俱樂部等多個社會組織的共同治理下,圍繞個人主義的價值核心,把治理目標定位為國家榮譽、經(jīng)濟利益與人民利益,充分發(fā)揮多元主體治理優(yōu)勢,強化非政府體育組織的公益服務職能,強調(diào)多方共治。其具有以下特征:① 民權(quán)自治,典型的社會治理模式,嫁接于社會市場之上,通過社會體育組織具體治理,尊重民權(quán),確保人民在體育治理中的主體地位;② 聯(lián)動共治,治理主體是多元化而非一元化,強調(diào)社會、市場和人民共同參與以及不同主體的橫向聯(lián)動;③ 治理結(jié)構(gòu)是合作式參與,充分尊重民間市場,利用社會市場機制的充分調(diào)節(jié),通過市場載體由社會和個人資助體育發(fā)展;④ 以人為本,以個人主義、實用主義、業(yè)余主義為價值核心,與社會市場密切結(jié)合,以社會化、市場化、職業(yè)化以及與教育的融合為組織體系,充分協(xié)調(diào)多元主體的利益訴求,實現(xiàn)體育公共利益最大化。

表2 美國體育治理體制與運行機制Table 2 Sports governance system and operation mechanism of America

3 對我國體育治理的啟示

3.1 立足體育治理社會基礎(chǔ),構(gòu)建本土治理理論框架,強化體育的“制度治理”體育治理是社會治理的重要組成部分,體育治理的實踐要建立在完善的社會治理基礎(chǔ)之上。美國體育治理的背后有著深厚的社會基礎(chǔ),《獨立宣言》《聯(lián)邦憲法》、實用主義等社會政治經(jīng)濟理論是實踐美國體育治理的基本保障。在多重制度的護持下,美國體育治理很好地融入國家治理體系。我國的體育治理同樣要在國家治理的基礎(chǔ)框架下實施。當前,我們圍繞體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進行了系列改革,如轉(zhuǎn)變政府職能,培育社會組織,貫徹依法治體,推進政府、市場、社會體育組織的協(xié)作治理等[21],體育事業(yè)改革對于提升我國體育治理能力具有重要意義。然而,受傳統(tǒng)政治體制的影響,短期內(nèi)我國社會治理的行政色彩依然濃厚,國家傳統(tǒng)的政治制度、經(jīng)濟規(guī)律、社會文化等與有限政府、社會主導、自下而上、多元主體等現(xiàn)代治理理念不協(xié)調(diào)[22],從而導致了與體育治理相匹配的社會環(huán)境和理論基礎(chǔ)缺失。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的大潮下,要在立足本土國情的基礎(chǔ)上,構(gòu)建適應我國體育治理需要的社會環(huán)境和理論框架,強化體育的“制度治理”。

(1) 打造體育治理的社會基礎(chǔ)。體育作為社會文化的重要組成部分,與國家政治、經(jīng)濟和社會文化的發(fā)展密切相關(guān),體育治理的推進不是一項獨立的事業(yè),而是要建立在良好的國家政治治理、經(jīng)濟治理、社會文化治理等多個理論基礎(chǔ)之上。體育治理與國家治理是齊頭并進的事業(yè),在構(gòu)建體育治理理論的同時,應明確體育治理與國家治理的聯(lián)系,培養(yǎng)體育治理的社會環(huán)境,打造適應體育治理發(fā)揮效用的社會基礎(chǔ)。

(2) 以國外體育治理的理論實踐為借鑒,拓寬理論視野與學科視角,搭建本土體育治理理論平臺。體育治理在我國是一項新鮮事物,體育治理實踐的推進要有相關(guān)理論的支持。當前,在勾勒國外體育治理理論的脈絡(luò)后,應及時將其精華與我國當下倡導的治理理念相結(jié)合,形成“立足本土,借鑒國際”的創(chuàng)新模式。同時,應充分剖析我國現(xiàn)有的社會治理特征,借鑒管理學、社會學、法學、政治學、經(jīng)濟學等多學科理論,從國家發(fā)展、社會環(huán)境、文化氛圍、法治環(huán)境、治理文化等多個維度透視體育治理的本質(zhì),豐富體育治理理論內(nèi)涵,建立符合我國國情的體育治理理論體系。

(3) 健全體育制度體系,強化體育的制度治理。把法治理念納入體育治理體系,構(gòu)筑以滿足市場需求和社會公共服務為導向的體育法治構(gòu)架,提升體育制度活性,通過制度治理推進體育治理能力現(xiàn)代化。把體育相關(guān)制度文本納入治理體系,進一步完善《體育法》的制度內(nèi)容,利用制度法規(guī)對政府機構(gòu)、社會組織、市場等多個主體的權(quán)責進行規(guī)范,對不同主體的權(quán)力邊界進行約束,從而推動體育事業(yè)的多中心治理與法治治理相結(jié)合。

3.2 重塑政府、市場、社會組織關(guān)系,打造多元主體協(xié)同聯(lián)動的體育治理綜合體治理主體是實施體育治理的直接參與者,治理主體的角色和關(guān)系決定著治理效果的達成。美國體育治理主體具有多樣性,實施政府、市場、社會組織構(gòu)成的“多中心”治理,多個治理主體在聯(lián)動關(guān)系中保障了體育的健康發(fā)展。隨著體育事業(yè)改革的推進,我國傳統(tǒng)的體育管理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,當前正處于從單一行政主體向社會多元主體轉(zhuǎn)變、由“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)到“網(wǎng)式多中心”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,從體育事業(yè)的“垂直型”管理到“扁平化”治理轉(zhuǎn)變,這些轉(zhuǎn)變?yōu)轶w育治理方式的優(yōu)化提供了基礎(chǔ)。然而,由于我國的相關(guān)制度建設(shè)滯后于社會改革的步伐,在缺乏制度約束和道德引領(lǐng)的條件下,為謀求自身利益最大化,不同主體關(guān)系混亂和主體間的越軌行為成為我國體育事業(yè)改革的瓶頸。這體現(xiàn)在政府主體治理權(quán)限的越位與缺位,市場主體治理活性的阻滯與弱化、社會體育組織治理角色模糊與功能異化等[21,23]。重塑多元主體的關(guān)系,構(gòu)建合作、協(xié)商、聯(lián)動的“協(xié)同治理”格局是提升體育治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

欲重塑不同主體間關(guān)系,首先要厘清國家、社會和市場在體育治理中的角色定位和利益訴求,明確我國傳統(tǒng)的單一行政管理結(jié)構(gòu)已不能滿足當前多元主體利益的需要,在政府主導的單向度管理模式向政府、市場、社會互動的多向度治理體系轉(zhuǎn)變過程中,應處理好不同主體的關(guān)系,打造多元主體協(xié)同聯(lián)動的體育治理綜合體。

(1) 政府主體有序退出與有效介入。轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)劃政府治理的職權(quán)邊界,強化政府的調(diào)控型服務式治理,政府應放權(quán)于社會市場,推進行政機關(guān)與體育行業(yè)協(xié)會脫鉤,盡可能退出市場主體[24]。同時,政府又不能“缺位”,政府應承擔制度設(shè)計和治理監(jiān)管的責任,監(jiān)督社會體育活動的開展和市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為?？梢越梃b美國體育制度治理的方式,政府運用法規(guī)、制度、政策、標準計劃的制定等對社會市場進行監(jiān)督、引導和問責,通過制度法規(guī)形式防止不同主體在體育領(lǐng)域的權(quán)力尋租。

(2) 市場主體優(yōu)先與保持活性。重點發(fā)揮社會市場在體育治理中的主體作用,在遵守市場規(guī)律的同時,通過制度激活市場活性,發(fā)揮市場的體育資源配置優(yōu)勢,不斷引入體育項目協(xié)會進市場,運用“公司治理”的形式參與社會市場的經(jīng)濟活動,規(guī)范企業(yè)和俱樂部的運作方式,配合政府和社會組織,提供高水平公共體育服務產(chǎn)品。

(3) 社會組織主體應積極應對角色模糊與身份混亂。在組織內(nèi)部,應完善社會體育組織運行機制,加強組織自身獨立性,大力培育非營利體育組織,發(fā)揮體育社會組織貼近民眾的優(yōu)勢,實現(xiàn)政府治理和基層民主治理的有機結(jié)合。在組織外部,積極配合政府和市場主體的治理需求,利用市場資源創(chuàng)新組織活性,規(guī)范社會體育組織合作的行為準則,通過健全管理機制、拓展組織功能、完善組織制度規(guī)范和道德引領(lǐng)等方式,擔當體育治理的主體角色。

政府、社會、市場等多元主體的合理介入和共生是推進體育善治的途徑,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體的關(guān)系是提升體育治理能力的基礎(chǔ)。體育治理綜合體是一種多元主體協(xié)同合作、多種機制相互配合、多個主體共商共治的模式。這種模式在協(xié)調(diào)社會政治、經(jīng)濟、法律等多個要素的基礎(chǔ)上,可有效避免體育治理中的條塊分割和治理分野,深化不同主體間“自下而上、自上而下和橫向互動”的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,有效推動我國體育事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)體育公共利益最大化。

3.3 定期開展體育治理效果的社會化評估,提升體育治理能力的現(xiàn)代化水平體育治理的效益取決于治理目標的實現(xiàn)程度,科學有效的效果評估是衡量治理能力的有效手段。美國注重打造適應社會需求的體育治理體系,將善治作為體育治理評價的旨歸。在治理評價中重視效率、關(guān)注結(jié)果,通過引入社會組織為主體的第三方評價機構(gòu),定期實施分類、分層社會化評估,提升了體育治理績效。

體育治理效果評估的關(guān)鍵在于評價指標體系的構(gòu)建。由于當前我國體育治理體系建設(shè)起步較晚,體育治理體系中的主體關(guān)系、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和運行機制等方面還不完善,在體育治理效率、分層分類評估、第三方評估和社會主體的多元參與等方面薄弱,我國體育治理評估總體還處于理論構(gòu)建階段[25]。當前我們既不能簡單套用美國體育治理的評價方式,亦不能沿用傳統(tǒng)體育管理的評價措施,應在立足國情的基礎(chǔ)上借鑒國外體育治理評估的經(jīng)驗,打造適應我國體育“由管理到治理轉(zhuǎn)型”的治理評估方式,從而客觀動態(tài)地監(jiān)測國家體育治理體系建設(shè)進展,不斷修正體育治理過程中的不足,更好地引導體育治理體系的科學化發(fā)展,提升體育治理能力的現(xiàn)代化水平。

(1) 明確體育治理評估的本質(zhì),強調(diào)分層、分類評價。① 明確體育治理評價的旨歸在于優(yōu)化多元治理主體組合、促進體育治理的協(xié)同化、提升體育治理能力現(xiàn)代化等,將體育“善治”作為終極目標。② 強調(diào)分層、分類評價,厘清國家、社會和市場等不同主體在體育治理評估中的角色。對政府層面?zhèn)戎赜谠u價宏觀政策制定和對體育事業(yè)指導、監(jiān)督的實施情況;對區(qū)域、地方層面重點評估體育公共產(chǎn)品投入、公共體育服務供給和群眾體育健康指數(shù)的達成情況;社會組織和市場層面?zhèn)戎赜谠u估體育組織體系構(gòu)建是否合理、體育制度的設(shè)計是否科學、體育運行機制是否完善等。

(2) 建立科學有效的體育治理評估體系,強調(diào)體育治理評估體系的“包容能力”?？梢詫⒎ㄖ苹?、協(xié)作化、民主化、效益化、規(guī)范化等多元指標納入評估體系,豐富體育治理體系評估內(nèi)容構(gòu)成,緊密圍繞治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理目標、治理領(lǐng)域、治理手段等多個層面,從治理結(jié)構(gòu)科學性、治理主體多元化、治理手段制度化、治理目標多樣化、治理領(lǐng)域整合化、治理方式專業(yè)化等7個維度進行評估(圖6),從透明、公正、問責、高效等層面提升體育治理績效,確保體育治理能力和公共利益的最大化。

圖6 體育治理體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)Figure 6 Structure of sports governance system

(3) 引入第三方評價機構(gòu),對體育治理能力和效果定期開展社會化評估,既要實施全面、整體、系統(tǒng)性評估,也要采用微觀和個性化評估?？梢圆捎梅謱雍头诸愒u價相結(jié)合模式,通過引入社會第三方評價機構(gòu),以市場、社會體育協(xié)會、非營利組織、企業(yè)代表以及高校相關(guān)研究領(lǐng)域的專家等為評價主體,重點發(fā)揮社會組織在體育治理評估中的主體作用。強調(diào)體育治理評價的程序規(guī)范化、評價社會化、監(jiān)督科學化、反饋具體化,貫徹評價過程的問責制,不斷提升體育治理社會化評估的科學性。