尹訓(xùn)飛

加強(qiáng)和維護(hù)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全，對(duì)制造業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端具有重要的戰(zhàn)略意義。重新評(píng)估我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全現(xiàn)狀，審視相關(guān)政策，是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策研究的當(dāng)務(wù)之急。

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已由原有的封閉狀態(tài)向開(kāi)放模式轉(zhuǎn)變，外資市場(chǎng)準(zhǔn)入不斷擴(kuò)大，一般制造業(yè)基本全部放開(kāi)，制造業(yè)已經(jīng)全面參與國(guó)際分工并融入全球產(chǎn)業(yè)鏈。但是，當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易保護(hù)勢(shì)力持續(xù)抬頭，不斷對(duì)我國(guó)制造業(yè)實(shí)施封鎖、打壓和壓制。我國(guó)制造業(yè)核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件長(zhǎng)期缺失，嚴(yán)重依賴發(fā)達(dá)國(guó)家，存在供應(yīng)中斷的風(fēng)險(xiǎn);國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈安全相關(guān)立法和政策的滯后和不完善，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)存在控制權(quán)喪失的風(fēng)險(xiǎn)，制約制造業(yè)邁向產(chǎn)業(yè)鏈中高端。為此，必須重新評(píng)估我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全現(xiàn)狀，審視相關(guān)政策，加強(qiáng)和維護(hù)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全。

產(chǎn)業(yè)鏈安全概述

從相關(guān)文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)外學(xué)者主要聚焦部分行業(yè)產(chǎn)業(yè)安全層面、圍繞國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和外資控制力來(lái)展開(kāi)研究。我國(guó)學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)安全的研究則主要側(cè)重以下三點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)安全是指本國(guó)對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)擁有控制權(quán)，確保自主可控;是產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的一種外在表現(xiàn);是指本國(guó)擁有對(duì)涉及國(guó)家安全、尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的控制力與發(fā)展能力。新時(shí)代產(chǎn)業(yè)安全是一個(gè)相對(duì)概念，具有一定的動(dòng)態(tài)性，是在全球化和市場(chǎng)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)條件下國(guó)家重點(diǎn)支柱產(chǎn)業(yè)具有不受損害或威脅的狀態(tài)，不被外資控制和封鎖，并具有持續(xù)發(fā)展的能力。從已有文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈安全開(kāi)展的研究很少，產(chǎn)業(yè)安全則僅局限于對(duì)特定產(chǎn)業(yè)或類別做出明確界定，尚缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)值。與此同時(shí)，處于不同發(fā)展階段的不同國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)安全的界定也有一定差別，美國(guó)、德國(guó)等對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全體系的構(gòu)建較為完備。

相比產(chǎn)業(yè)安全而言，產(chǎn)業(yè)鏈安全除了要體現(xiàn)本國(guó)資本對(duì)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)、支柱產(chǎn)業(yè)核心掌控能力，還要體現(xiàn)在開(kāi)放環(huán)境下，降低供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)，確保延伸到國(guó)外的產(chǎn)業(yè)鏈條安全，具有較強(qiáng)的層次性、系統(tǒng)性。

加強(qiáng)和維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈安全對(duì)制造業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端具有十分重要的戰(zhàn)略意義。一般來(lái)講，宏觀上產(chǎn)業(yè)安全主要涉及以下幾個(gè)要素：對(duì)外依存度、產(chǎn)業(yè)控制、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，具體體現(xiàn)在資源安全、產(chǎn)業(yè)鏈（供應(yīng)鏈）安全、核心技術(shù)安全、裝備（產(chǎn)品）安全等幾個(gè)方面。其中，對(duì)外依存度主要是指某特定行業(yè)在市場(chǎng)渠道、供應(yīng)鏈體系、產(chǎn)業(yè)配套能力等對(duì)外的依賴程度;產(chǎn)業(yè)控制主要涉及產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)控制、技術(shù)控制、資本控制等相關(guān)內(nèi)容;產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力主要指本國(guó)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)中市場(chǎng)份額、創(chuàng)新能力、技術(shù)、質(zhì)量、品牌等方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);對(duì)外依存度、產(chǎn)業(yè)控制、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力作為不同層面的產(chǎn)業(yè)安全表現(xiàn)形式，對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全具有重要作用和意義。

產(chǎn)業(yè)鏈安全政策環(huán)境分析

一般來(lái)講，分析我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的政策環(huán)境，首先要分析我國(guó)利用外資的水平，以及對(duì)外投資等“走出去”進(jìn)行國(guó)際產(chǎn)能合作所包含的政策環(huán)境。一方面，利用外資是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放基本國(guó)策和開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，合理地、有效地利用外資是引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)裝備、管理知識(shí)、高端人才的重要手段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革進(jìn)程中發(fā)揮著積極作用，同時(shí)也是影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的因素之一。另一方面，我國(guó)對(duì)外投資活躍，分布領(lǐng)域廣泛。2018年全年，中國(guó)全行業(yè)對(duì)外直接投資1298.3億美元，同比增長(zhǎng)4.2%。其中，對(duì)外非金融類直接投資1205億美元，同比增長(zhǎng)0.3%。對(duì)外勞務(wù)合作年末在外各類勞務(wù)人員99.7萬(wàn)人，較上年同期增加1.7萬(wàn)人。尤其是中國(guó)企業(yè)對(duì) “一帶一路”沿線的56個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)非金融類直接投資156.4億美元，同比增長(zhǎng)8.9%。

從國(guó)家層面的政策舉措來(lái)看， 我國(guó)已經(jīng)初步形成利用外資和鼓勵(lì)“走出去”的政策體系，各部門也在積極采取舉措落實(shí)。在鼓勵(lì)利用外資方面，進(jìn)一步推動(dòng)新一輪對(duì)外開(kāi)放，2018年6月，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單） （2018年版）》，此負(fù)面清單為我國(guó)利用外資和事關(guān)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的重要政策文件，也是我國(guó)外資準(zhǔn)入施行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單管理”制度的重要抓手。2018年版負(fù)面清單長(zhǎng)度由63條減至48條，共在22個(gè)領(lǐng)域推出開(kāi)放措施;基本放開(kāi)制造業(yè)，大幅度開(kāi)放服務(wù)業(yè)，并且列出了汽車、金融領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放路線圖、時(shí)間表，在積極擴(kuò)大利用外資的同時(shí)也為我國(guó)更好維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈安全工作帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。在鼓勵(lì)“走出去”方面，為更廣泛地利用國(guó)際市場(chǎng)的資本、技術(shù)、管理、人才等資源，深化國(guó)際合作，2013年，我國(guó)正式提出“一帶一路”國(guó)際合作倡議，鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)積極走出去，促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作。2014年至2016年，中國(guó)同“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)貿(mào)易總額超過(guò)3萬(wàn)億美元。中國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)投資累計(jì)超過(guò)500億美元。中國(guó)企業(yè)已經(jīng)在20多個(gè)國(guó)家建設(shè)56個(gè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，為有關(guān)國(guó)家創(chuàng)造近11億美元稅收和18萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。與此同時(shí)，隨著“走出去”的廣度不斷擴(kuò)大，“走出去”的速度不斷加快，我國(guó)部分行業(yè)存在產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)，如輕工紡織行業(yè)加速流出（如2003—2018 年，中國(guó)紡織產(chǎn)業(yè)對(duì)外直接投資累計(jì)達(dá)97.96億美元，年均增速為15.6%，占制造業(yè)對(duì)外直接投資累計(jì)總額的5.2%），對(duì)我國(guó)規(guī)避產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定就業(yè)帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。

部分行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全現(xiàn)狀

機(jī)械行業(yè)

機(jī)械工業(yè)是制造業(yè)的重要組成部分，承擔(dān)著為國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)提供關(guān)鍵核心技術(shù)和重大裝備的重任，其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)性強(qiáng)，涉及面廣，產(chǎn)業(yè)鏈相對(duì)較為復(fù)雜， 下游應(yīng)用廣泛，目前機(jī)械工業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)到9%左右。機(jī)械產(chǎn)品已成為21世紀(jì)我國(guó)迅速崛起的出口產(chǎn)品群，是我國(guó)比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力充分體現(xiàn)的重要領(lǐng)域，也是進(jìn)出口政策性金融支持的重點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局來(lái)看，我國(guó)機(jī)械工業(yè)的優(yōu)勢(shì)地區(qū)主要集中在長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、中部地區(qū)和東北地區(qū)。

從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)看，就行業(yè)整體而言，我國(guó)機(jī)械工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模雖然很大，已經(jīng)連續(xù)多年居世界第一，但大而不強(qiáng)。由于核心技術(shù)缺乏，產(chǎn)品附加值低，原始創(chuàng)新供給不足，具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品比重較低，現(xiàn)階段我國(guó)機(jī)械工業(yè)仍然處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端。

與此同時(shí)，在推動(dòng)我國(guó)機(jī)械工業(yè)“走出去”開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作中，要注意保持乃至提高我國(guó)機(jī)械行業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，保障產(chǎn)業(yè)安全。具有國(guó)際領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品核心技術(shù)研發(fā)必須牢牢握在手中，關(guān)鍵零部件的生產(chǎn)制造要保留在國(guó)內(nèi);對(duì)于涉及國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生重大需求的機(jī)械產(chǎn)品產(chǎn)能輸出要有所限制;行業(yè)、企業(yè)的數(shù)據(jù)中心要保留在國(guó)內(nèi)。

汽車行業(yè)

2003年以來(lái)，隨著我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的不斷提升，汽車產(chǎn)品出口規(guī)模開(kāi)始迅速提高。雖然我國(guó)汽車產(chǎn)品質(zhì)量水平有所提高，但出口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，銷售價(jià)格和利潤(rùn)率比較低。我國(guó)汽車零部件工業(yè)是伴隨整車企業(yè)起步發(fā)展的，基本都是圍繞整車生產(chǎn)基地，具有集群式發(fā)展的特點(diǎn)，現(xiàn)已基本形成東北、京津、華中、西南、長(zhǎng)三角、珠三角等六大零部件集中區(qū)域。

從國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈布局來(lái)看，目前，中國(guó)汽車品牌“走出去”已經(jīng)從當(dāng)初單一的產(chǎn)品貿(mào)易逐漸向技術(shù)、人才與資本共同輸出的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局轉(zhuǎn)變。不少中國(guó)汽車品牌設(shè)立研發(fā)中心，集聚一流汽車人才，布局本土化的生產(chǎn)基地，積極海外建廠。其中，吉利、江淮、奇瑞、長(zhǎng)城、力帆等22家國(guó)內(nèi)汽車企業(yè)已在俄羅斯、巴西、伊朗、南非等35個(gè)主要出口國(guó)家和地區(qū)建立90多家工廠， 多以技術(shù)合作為主，采取KD方式在當(dāng)?shù)亟M裝生產(chǎn)。部分自主品牌汽車企業(yè)海外研發(fā)中心的建立，標(biāo)志著部分企業(yè)的國(guó)際化戰(zhàn)略已經(jīng)開(kāi)始向縱深領(lǐng)域拓展。通過(guò)設(shè)立海外研發(fā)中心有利于企業(yè)融入美國(guó)、歐洲和日本等世界頂級(jí)汽車研發(fā)產(chǎn)業(yè)集群，聘用最優(yōu)秀的汽車科研人才，與一流的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，最大程度整合各方面優(yōu)勢(shì)資源，提高研發(fā)水平和縮短研發(fā)周期。

從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)看，中國(guó)品牌汽車開(kāi)發(fā)能力相對(duì)較弱、成本不斷提高、技術(shù)水平相對(duì)落后，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱;中國(guó)汽車自主零部件產(chǎn)品滯后于整車技術(shù)水平，一些勞動(dòng)密集型和耗能耗材型產(chǎn)品有一定的價(jià)格優(yōu)勢(shì);合資企業(yè)對(duì)外資產(chǎn)品、技術(shù)依賴依然很強(qiáng)。外國(guó)品牌產(chǎn)品銷量占中國(guó)轎車類市場(chǎng)份額3/4，過(guò)分依賴直接引進(jìn)外方技術(shù)，停留在單純加工生產(chǎn)狀態(tài)，對(duì)中國(guó)汽車核心競(jìng)爭(zhēng)力形成和對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展的拉動(dòng)作用較弱。

紡織行業(yè)

我國(guó)紡織產(chǎn)業(yè)鏈獨(dú)立完整，涵蓋棉紡、毛紡、麻紡、絲綢、化纖、印染和服裝、家用紡織品、產(chǎn)業(yè)用紡織品等所有重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。我國(guó)紡織工業(yè)的上中下游在國(guó)內(nèi)緊密聯(lián)系，產(chǎn)生顯著的高效協(xié)同和集聚效應(yīng)。同時(shí)，紡織工業(yè)是我國(guó)傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)、重要民生產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造國(guó)際化新優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，是科技與時(shí)尚融合、生活消費(fèi)與產(chǎn)業(yè)用并舉的產(chǎn)業(yè)，中國(guó)已經(jīng)成為全球紡織品服裝最大的生產(chǎn)國(guó)、出口國(guó)和消費(fèi)國(guó)。紡織產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)和巨大本土市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，加上200余個(gè)產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)市場(chǎng)的積極作用，促使我國(guó)紡織工業(yè)打造出世界一流的高效供應(yīng)鏈體系，產(chǎn)業(yè)的國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)在加入WTO后得以充分發(fā)揮。

從國(guó)際布局來(lái)看，棉紡和針織行業(yè)成為境外綠地投資熱點(diǎn)，織染、面料、梭織服裝和化纖領(lǐng)域的產(chǎn)能跨國(guó)配置初見(jiàn)端倪，產(chǎn)業(yè)用紡織品、家用紡織品和紡機(jī)類產(chǎn)品目前主要以產(chǎn)品出口為主，產(chǎn)能基本留在國(guó)內(nèi);產(chǎn)能的跨國(guó)綠地投資主要是以東南亞國(guó)家（越南、柬埔寨和緬甸）為主，另外非洲的埃塞俄比亞也成為行業(yè)產(chǎn)能布局目標(biāo);原料資源、設(shè)計(jì)研發(fā)/高端技術(shù)資源、品牌資源和市場(chǎng)渠道資源的主要投資區(qū)域?yàn)闅W、美、日發(fā)達(dá)國(guó)家以及部分原料資源豐富的國(guó)別。從國(guó)內(nèi)布局來(lái)看，紡織產(chǎn)業(yè)鏈主要集中在沿海的山東、 福建、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)。對(duì)于加工制造環(huán)節(jié)，中西部地區(qū)擁有相對(duì)豐富且便宜的勞動(dòng)力;對(duì)于價(jià)值鏈兩端的研發(fā)和市場(chǎng)，企業(yè)更愿意將產(chǎn)業(yè)資本和設(shè)計(jì)營(yíng)銷貿(mào)易中心向東部沿海轉(zhuǎn)移。

產(chǎn)業(yè)鏈安全存在的主要問(wèn)題

在對(duì)外依存度方面，雖然我國(guó)在部分行業(yè)核心技術(shù)領(lǐng)域取得一定的突破，但從整體上看，原始創(chuàng)新能力依然不足，距離制造強(qiáng)國(guó)仍然有相當(dāng)距離。一方面，部分產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域存在核心技術(shù)缺失、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈空心化的風(fēng) 險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈不健全及產(chǎn)業(yè)鏈掌控能力不強(qiáng)等問(wèn)題，核心裝備（芯片）關(guān)鍵零部件僅能從國(guó)外進(jìn)口，對(duì)外依賴度較高;另一方面，科技創(chuàng)新投入結(jié)構(gòu)不合理，尤其是基礎(chǔ)研究方面存在研發(fā)投入水平偏低，國(guó)外技術(shù)引進(jìn)轉(zhuǎn)化率低、研發(fā)優(yōu)惠政策缺乏普惠性以及缺乏有效的人才激勵(lì)措施等諸多問(wèn)題。在全球貿(mào)易環(huán)境出現(xiàn)更多不確定性、國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端形勢(shì)有加劇跡象的背景下，部分發(fā)達(dá)國(guó)家采取提高關(guān)稅和限制技術(shù)轉(zhuǎn)移（并購(gòu)）等保護(hù)措施，提高貿(mào)易壁壘，設(shè)置出口障礙，導(dǎo)致對(duì)外依存度較大的行業(yè)面臨著諸多不確定因素。

在產(chǎn)業(yè)控制方面，隨著促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造升級(jí)和發(fā)展人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等一系列政策的頒布落實(shí)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新已步入從跟蹤為主轉(zhuǎn)向跟蹤和并跑、領(lǐng)跑并存的新階段，一批企業(yè)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)第一方陣，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵支撐、奠定了制造強(qiáng)國(guó)和網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，加快形成新動(dòng)能。與此同時(shí)，企業(yè)充分利用海內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源，加快并購(gòu)國(guó)外具有核心技術(shù)的公司，積極在海外布局研發(fā)中心或創(chuàng)新機(jī)構(gòu)。2018年，我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資并購(gòu)活躍，境外融資比例高，共實(shí)施完成并購(gòu)項(xiàng)目405起，實(shí)際交易總額702.6億美元，其中境內(nèi)出資274.5億美元，占并購(gòu)總額的39.1%和同期對(duì)外直接投資總額的22.8%。 同時(shí)，外資企業(yè)利用其核心技術(shù)優(yōu)勢(shì)加快在我國(guó)布局。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步推進(jìn)，外資準(zhǔn)入門檻和開(kāi)放領(lǐng)域不斷增大，對(duì)國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)也帶來(lái)一定的沖擊。外資也在加快收購(gòu)我國(guó)部分產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)，對(duì)民族品牌和產(chǎn)業(yè)鏈完整性造成一定的沖擊和威脅。

在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面。我國(guó)產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)逐漸由低端產(chǎn)品向中高附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，但產(chǎn)業(yè)整體來(lái)看，產(chǎn)業(yè)集中度依然不高，部分領(lǐng)域產(chǎn)品附加值偏低，高端產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)份額占有率偏低，品牌效應(yīng)不強(qiáng)。從創(chuàng)新維度來(lái)看，創(chuàng)新資源重復(fù)分散，創(chuàng)新載體分散重復(fù)建設(shè)，資金、設(shè)備等創(chuàng)新資源配置的重復(fù)浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，創(chuàng)新過(guò)程中的“孤島現(xiàn)象”十分普遍，產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系不夠完善，很多產(chǎn)業(yè)處在價(jià)值鏈中低端，高端產(chǎn)業(yè)低端化現(xiàn)象明顯。多數(shù)制造企業(yè)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈分工中仍處于“制造-加工-組裝”低技術(shù)含量和低附加值環(huán)節(jié)，創(chuàng)新體系技術(shù)創(chuàng)新能力與發(fā)達(dá)國(guó)家相比依然存在較大差距，部分關(guān)鍵核心技術(shù)及裝備主要依賴進(jìn)口，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力亟須提高。

維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈安全的政策建議

建立健全外商投資審查機(jī)制

為規(guī)范外商投資行為，盡量避免外商惡意并購(gòu)或者試圖控制我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)，以至于給我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全造成一定的損害或者帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)亟須健全外資并購(gòu)審查機(jī)制，進(jìn)一步明確外資安全審查的范圍領(lǐng)域。進(jìn)一步明確我國(guó)安全審查機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門職權(quán)職責(zé);為謹(jǐn)防外資通過(guò)在我國(guó)注冊(cè)新設(shè)公司規(guī)避外資并購(gòu)審查，需擴(kuò)大外商投資審查邊界，將外資新設(shè)企業(yè)納入監(jiān)管審查范圍;完善審查啟動(dòng)程序，細(xì)化第三方建議啟動(dòng)審查條件，明確對(duì)虛假申報(bào)的處罰措施;建立權(quán)力救濟(jì)機(jī)制，鑒于現(xiàn)階段的審查程序尚未明確并購(gòu)方如何獲得救濟(jì)，為防止審查機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，并購(gòu)申請(qǐng)方若對(duì)復(fù)議結(jié)果有異議，可向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)復(fù)審，由國(guó)務(wù)院作出最終裁決。

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)管控

構(gòu)建國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈安全防控體系，加強(qiáng)核心環(huán)節(jié)、敏感技術(shù)和高端裝備“走出去”的管理和控制。制定產(chǎn)業(yè)鏈核心關(guān)節(jié)目錄，強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)“走出去”安全審查。落實(shí)外商投資國(guó)家安全審查制度，增強(qiáng)外商投資國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)、并購(gòu)核心企業(yè)的審查力度，降低產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)被外資主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)。適當(dāng)控制技術(shù)密集型和勞動(dòng)密集型企業(yè)“走出去”速度，適度維持產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和速度，防止國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)“空心化”風(fēng)險(xiǎn)。

完善國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈安全法律保障

對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的對(duì)外投資、關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)移、特定產(chǎn)品和服務(wù)輸出、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)安全法和配套法規(guī)規(guī)章的制定。完善技術(shù)性貿(mào)易措施、關(guān)稅管理、外資管理法律法規(guī)，加強(qiáng)技術(shù)性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法規(guī)的制定，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)保護(hù) 的效果，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈全球布局的新要求。加快推進(jìn)國(guó)際投資協(xié)定談判，增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)在海外市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，為企業(yè)在國(guó)際化經(jīng)營(yíng)中爭(zhēng)取更大利益空間。

建立產(chǎn)業(yè)鏈安全預(yù)警機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工體系下，盡快建立具有操作性的產(chǎn)業(yè)鏈安全預(yù)警機(jī)制，有助于提高我國(guó)防范產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力。要建立貿(mào)易壁壘預(yù)警以及快速反應(yīng)機(jī)制，委托第三方智庫(kù)或者相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)我國(guó)企業(yè)出口數(shù)量、價(jià)格等情況，密切關(guān)注國(guó)外針對(duì)我國(guó)設(shè)置的貿(mào)易壁壘情況，避免不必要的貿(mào)易摩擦。強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)在產(chǎn)業(yè)鏈安全預(yù)警機(jī)制中的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)熟悉本行業(yè)的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)態(tài)勢(shì)，且不受多邊貿(mào)易體制限制，其作為企業(yè)代表提起反傾銷調(diào)查訴訟有利于提高勝訴概率。完善產(chǎn)業(yè)鏈安全數(shù)據(jù)庫(kù)，為適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，應(yīng)建立全覆蓋的產(chǎn)業(yè)鏈安全數(shù)據(jù)庫(kù)。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈安全預(yù)警培訓(xùn)，對(duì)獲得出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)進(jìn)行定期指導(dǎo)，加強(qiáng)企業(yè)與協(xié)會(huì)的相關(guān)聯(lián)系。

健全海外利益保護(hù)和救援體系

構(gòu)建海外投資救援服務(wù)機(jī)制， 聘請(qǐng)屬地專業(yè)的法律咨詢機(jī)構(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)專家、稅務(wù)專家等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為企業(yè)在涉及境外投資風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)業(yè)鏈安全等方面時(shí)提供專業(yè)咨詢。建立與國(guó)外安全執(zhí)法部門的協(xié)作機(jī)制，為企業(yè)應(yīng)對(duì)海外投資風(fēng)險(xiǎn)事件提供及時(shí)有效保護(hù)。提升企業(yè)海外機(jī)構(gòu)安全保護(hù)意識(shí)和安保級(jí)別，建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理方案，定期對(duì)當(dāng)?shù)厝藛T進(jìn)行培訓(xùn)，與當(dāng)?shù)卣?、商?huì)等機(jī)構(gòu)密切聯(lián)系，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)救援合作。