陳 凱 杜紅心（浙江省杭州市司法局）

董紅民 李文鶴（浙江省杭州市法律援助中心）

司法部提出要運用云計算、大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術開展“數(shù)字法治、智慧司法”信息化體系建設，提升推進全面依法治國實踐的能力和水平。“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設是“數(shù)字法治、智慧司法”的基礎與初探，本文通過SWOT分析方法，總結“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設工作實踐中的問題與經(jīng)驗，希望對推進這項工作有所幫助。

SWOT分析是指基于內(nèi)外部競爭環(huán)境和競爭條件下的態(tài)勢分析，就是將與研究對象密切相關的各種主要內(nèi)部優(yōu)勢、劣勢和外部的機會和威脅等通過調(diào)查列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出相應的決策性結論。運用這種方法，可以對研究對象所處的情景進行全面、系統(tǒng)、準確的研究，從而根據(jù)研究結果制定相應的發(fā)展戰(zhàn)略、計劃以及對策等。S （strengths）代表優(yōu)勢，W （weaknesses）代表劣勢，O （opportunities）代表機會，T （threats）代表威脅。下面筆者將運用 SWOT分析方法對“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”進行分析并提出發(fā)展策略。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設的內(nèi)部優(yōu)勢

（一）公共法律服務體系自身的獨特性

公共法律服務是由行政機關統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權利，維護社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務。首先，行為的目標是滿足公眾基本生存和發(fā)展的公共服務需求。這種本著從人民角度出發(fā)服務社會、服務公眾的理念目標，是其他組織不具備的。其次，行為的主體是政府，公共法律服務體系建設是政府職能發(fā)揮的一部分，公共法律服務體系建設由國家法律、法規(guī)、政策以及公共財政予以支持，并由各級司法行政部門保障實施。第三，行為對象是中華人民共和國全體公民，特定情況下包括外國人和無國籍人，具有廣泛性和堅實的群眾基礎。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”可有效調(diào)劑律師資源分配，實現(xiàn)律師資源跨區(qū)域互補

受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的影響，律師資源分布不均衡的現(xiàn)象在全國普遍存在，成為實體公共法律服務發(fā)展的掣肘。以浙江省杭州市為例，截至2017年底，杭州市已有律師事務所505家、律師7224人，每萬人律師比達7.6人，律師成為提供基本公共法律服務的中堅力量。但全市律師資源分布不平衡，杭州市主城區(qū)每萬人律師比達9.94人，淳安、桐廬、建德、臨安等杭州下轄縣（市、區(qū)）每萬人律師比尚未達到1.6，不足2012年底全國每萬人律師平均水平①2013年《中國律師行業(yè)社會責任報告》顯示2012年底我國每萬人平均擁有律師1.6名。，各區(qū)（縣、市）律師事務所和律師分布如下：

區(qū)域 律所數(shù)量 律師數(shù)量 人口數(shù)量 每萬人律師比②上城區(qū) 36家 347人 34.8萬人下城區(qū) 58家 831人 53.1萬人江干區(qū)（含下沙） 57家 726人 112.8萬人主城區(qū)拱墅區(qū) 72家 782人 56.2萬人西湖區(qū) 96家 1086人 86萬人濱江區(qū) 39家 328人 33.6萬人蕭山區(qū) 45家 422人 165.5萬人余杭區(qū) 32家 260人 147.6萬人9.94桐廬市 8家 54人 42.9萬人 1.26淳安縣 5家 24人 35.3萬人 0.68建德市 9家 61人 44.5萬人 1.37富陽區(qū) 14家 138人 73.9萬人 1.86臨安區(qū) 11家 92人 59.1萬人 1.56下轄區(qū)縣市

由此可見，杭州下轄區(qū)（縣、市）律師資源嚴重不足，制約了公共法律服務的供給，無法有效滿足當?shù)厝嗣袢罕妼Ψ煞盏男枨?，給實體法律平臺建設帶來一定的影響。因此，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”可以實現(xiàn)律師資源跨區(qū)域互補，克服律師資源不足地區(qū)實體公共法律服務發(fā)展的困難。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設的內(nèi)部劣勢

（一）公共法律服務業(yè)務種類繁多，內(nèi)容更新快

2016年，杭州市司法局梳理出50項公共法律服務清單，向社會公布了第一批公共法律服務產(chǎn)品目錄，包括法律援助、法律服務、人民調(diào)解、法治宣傳共四大類27項。公共法律服務與老百姓的生活密切相關，服務內(nèi)容也隨著依法治國方略的推進和老百姓法律需求的變化而不斷更新。以法律援助工作為例，2017年3月新修訂的《杭州市法律援助條例》正式實施，進一步放寬經(jīng)濟困難標準，全面放開法律援助申請事項范圍，降低法律援助門檻。同年，杭州作為認罪認罰從寬工作試點城市和刑事案件律師辯護全覆蓋試點城市，建立健全了律師值班制度、認罪認罰案件快速辦理機制，擴大了刑事法律援助范圍。2017年，杭州市法律援助案件已達14390件。隨著法律法規(guī)國家政策的推進，老百姓法律需求的增加，公共法律服務業(yè)務種類增加與內(nèi)容的變化更新成為工作常態(tài)，這對“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”平臺建設與服務供給的穩(wěn)定性均帶來挑戰(zhàn)。

（二）“信息孤島”現(xiàn)象仍然存在

政務服務中的“信息孤島”是指各個政府部門的信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關聯(lián)互助，信息運用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象③陳文：《政務服務“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解》，《中國行政管理》，2016年第7期。。目前公共法律服務還未實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)之間的信息共享與信息交流。以申請法律援助業(yè)務為例，目前浙江省法律援助業(yè)務平臺數(shù)據(jù)共享，受援人信息、律師信息通過浙江省法律援助業(yè)務平臺可以查詢，但跨省法律援助信息或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府出具的經(jīng)濟狀況證明等信息沒有相應的共享平臺。

（三）缺乏專業(yè)的管理組織機構和相應人才

管理機構方面，杭州市公共法律服務中心是由杭州市司法局牽頭，組織司法局相關處室、杭州市法律援助中心、杭州市律師協(xié)會、市醫(yī)療糾紛調(diào)委會等入駐的實體平臺。公共法律服務實體平臺和網(wǎng)絡平臺管理由司法局律師管理處、基層處等相關處室和下屬參公事業(yè)單位杭州市法律援助中心負責管理，“12348”熱線平臺由杭州市信訪局進行政府購買，杭州市司法局進行協(xié)調(diào)和業(yè)務指導。管理組織機構不統(tǒng)一導致職責分散、職能交叉、效率不高，工作的系統(tǒng)性、整體性不強。技術人才方面，“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”的有序發(fā)展離不開既懂法律、行政管理，又懂互聯(lián)網(wǎng)技術知識的人才，傳統(tǒng)的公務員由于所學專業(yè)限制，具備兩種專業(yè)背景的人才較少，“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”對公務員知識結構、學習能力和應用水平都提出了挑戰(zhàn)。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設的外部機會

（一）大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢

大數(shù)據(jù)（big data）指無法在一定時間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具進行捕捉、管理和處理的數(shù)據(jù)集合，是需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢在于三個方面，首先，大數(shù)據(jù)能夠高度整合信息資源，將分散的信息資源集中起來，提供公共法律服務過程中，將不同種類的公共法律服務以及不同地區(qū)的公共法律服務整合起來，打破原有信息系統(tǒng)的壁壘。其次，大數(shù)據(jù)能夠提高立法機關、司法行政機關科學決策的能力。公共法律服務涉及社會生活各個方面，大數(shù)據(jù)可以通過服務平臺海量的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)一些隱藏問題，同時也可以利用大數(shù)據(jù)基于現(xiàn)有的數(shù)據(jù)信息來預測未來的發(fā)展趨勢，為立法和決策提供數(shù)據(jù)支持。第三，對于擴大刑事法律援助范圍、認罪認罰從寬等試點工作，可以利用大數(shù)據(jù)對試點效果進行評估，并積累決策的相關成果和資源，為試點工作的推廣提供信息資源支持。

（二）移動智能產(chǎn)品普遍應用

截至2018年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達8.02億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.7%；我國手機網(wǎng)民規(guī)模達7.88億，網(wǎng)民通過手機接入互聯(lián)網(wǎng)的比例高達98.3%。我國已進入了移動互聯(lián)網(wǎng)時代，智能產(chǎn)品方便了人民的生活，同時也給“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”帶來了傳播和發(fā)展的機遇。我國在線政務服務用戶規(guī)模達到4.70億，占總體網(wǎng)民的58.6%。

（三）現(xiàn)有的電子政務成熟的技術和模式

第42次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示：截至2018年6月，我國在線政務服務用戶規(guī)模達到4.70億，占總體網(wǎng)民的58.6%，有42.1%的網(wǎng)民通過支付寶或微信城市服務平臺獲得政務服務。首先，政府積極出臺政策推動政務線上化發(fā)展，打通信息壁壘，構建全流程一體化在線服務平臺，建設人民滿意的服務型政府。其次，各級政府網(wǎng)站集約化程度明顯提升，全國政府網(wǎng)站總數(shù)為19868個，較2015年第一次普查時縮減70.1%。最后，各級黨政機關和群團組織等積極運用微博、微信、客戶端等“兩微一端”新媒體，發(fā)布政務信息、回應社會關切、推動協(xié)同治理，不斷提升地方政府信息公開化、服務線上化水平。由此可見，我國現(xiàn)階段在電子政務方面發(fā)展形勢良好，電子政務技術和模式均已成熟。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設的外部威脅

（一）網(wǎng)絡安全問題隱患

隨著移動網(wǎng)絡的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡安全問題日益突顯，公共法律服務涉及諸多個人信息和隱私事件，老百姓在使用電子設備接受法律咨詢、法律援助申請等服務時，都會留下相應的信息記錄，而進行個人網(wǎng)絡社交時，個人信息通過軟件泄露的情況時有發(fā)生，這對于“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”的推廣是一項巨大的挑戰(zhàn)。此外，政務應用軟件存在容易被篡改、反編譯的風險，容易導致用戶受到釣魚攻擊而泄露隱私信息，這些信息一旦被不法分子利用，可能會發(fā)生違法犯罪行為，嚴重危害社會正常秩序。

（二）開發(fā)和維護成本較大

建設“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”需要在前期開發(fā)、運行維護完善等方面投入大量財力。正如日常生活中，我們所能接觸到的互聯(lián)網(wǎng)軟件，會根據(jù)人們的習慣操作，對功能的需求以及界面的美化進行相應的調(diào)整。公共法律服務軟件的應用，也需要定期根據(jù)公眾需求進行更新，讓政務服務更人性化，否則“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”會被老百姓慢慢淘汰。因此，在政府資金支持有限的前提下，如何創(chuàng)新工作機制，使“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”項目的開發(fā)與維護工作以最小的支出，達到最佳運行效果，是“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設的重要問題。

（三）相關法律建設缺失，監(jiān)管機制不夠完善

在“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”法律建設方面，到目前為止，我國仍沒有一部法律或者行政法規(guī)專門系統(tǒng)地規(guī)定電子政務?，F(xiàn)行電子政務的規(guī)定大多屬于部委規(guī)章或者地方立法，效力層級比較低，不利于樹立電子政務立法的權威。有關網(wǎng)絡信息安全等方面的法律法規(guī)尚不健全，行政監(jiān)管部門以及監(jiān)管機制尚不完善，這些已成為制約“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”發(fā)展的障礙。

五、“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設對策

通過前文關于“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設SWOT分析，可以清晰的看出政府在構建這一體系時存在的內(nèi)部優(yōu)勢與劣勢、外部機會與威脅，下面本文將以矩陣分析問題，探討對策。

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（一）推廣公共法律服務人工智能項目，構建O2O政務服務模式

基于“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”內(nèi)部優(yōu)勢S1、S2和外部機會O1、O2、O3，筆者認為應該推廣公共法律服務人工智能項目，積極構建O2O政務服務模式。O2O（Online To Offline）政務服務模式是指通過線上線下資源重組，角色定位重新布局，渠道方式多樣選擇，進而解決針對不同群體在不同時間就近辦、優(yōu)先辦、窗口辦、快遞辦、網(wǎng)上辦等不同形式的服務需求④孫松濤、貝聿運：《互聯(lián)網(wǎng)+政務”背景下政務服務新思考》，《信息化建設》，2016年第8期。。O2O統(tǒng)一線上線下模式主要涉及互聯(lián)網(wǎng)四個方面的功能。1.預約功能，用戶可以通過線上預約，線下獲取法律咨詢、公證辦理、法律援助申請等服務。2.網(wǎng)上辦事功能，用戶可以通過公共法律服務自助機或者公共法律服務網(wǎng)站進行法律援助申請及審核，可以鏈接律師工作室，咨詢法律問題等。3.支付功能，如公共法律服務中涉及費用，用戶可以通過移動支付系統(tǒng)進行付費。4.網(wǎng)上送達，對于線上或線下辦事的業(yè)務結果，可以送達至用戶同意的網(wǎng)絡接收系統(tǒng)。杭州市司法局參與開發(fā)的公共法律服務人工智能項目以O2O政務服務模式為理念，將公共法律服務的各個方面，在一個平臺上（自助機或機器人）實現(xiàn)服務功能的整合，逐步實現(xiàn)O2O統(tǒng)一線上線下模式所涉及的互聯(lián)網(wǎng)四個方面的功能。

（二）打破“信息孤島”現(xiàn)象，完善“一號一窗一網(wǎng)”服務模式

通過“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”內(nèi)部劣勢W1、W2和外部機會O1，可以得出打破“信息孤島”現(xiàn)象、建立專業(yè)管理部門這一對策。公共法律服務業(yè)務種類繁多，內(nèi)容更新速度快，“信息孤島”現(xiàn)象的存在造成政府信息共享困難，給老百姓辦理公共法律業(yè)務帶來不便，而大數(shù)據(jù)時代的到來，可以解決這一問題，大數(shù)據(jù)提倡信息共享，如果建立全國統(tǒng)一的公共法律服務數(shù)據(jù)庫，將信息全部收納其中，并與民政系統(tǒng)、公安機關、檢察院和法院的數(shù)據(jù)庫有效對接，并通過不同的需求進行數(shù)據(jù)分析，就可以實現(xiàn)信息資源充分利用。

《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》(國辦發(fā)〔2016〕23號)提出了實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務”工作目標的具體實施途徑，“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系是“互聯(lián)網(wǎng)+政務”體系的組成部分，因此應該從“一號一窗一網(wǎng)”著手，打破“信息孤島”實現(xiàn)信息互通。

“一號”申請，簡化優(yōu)化群眾辦事流程。依托統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，以公民身份號碼作為唯一標識，構建電子證照庫，實現(xiàn)涉及公共法律服務事項的證件數(shù)據(jù)、相關證明信息等跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互認共享。在群眾辦事過程中，通過公民身份號碼，直接查詢所需的電子證照和相關信息，作為群眾辦事的依據(jù)，避免重復提交，實現(xiàn)以“一號”為標識為居民“記錄一生、管理一生、服務一生”的目標。

“一窗”受理，改革創(chuàng)新政務服務模式。前端整合構建綜合公共法律服務服務窗口和統(tǒng)一的公共法律服務信息系統(tǒng)，后端建設完善統(tǒng)一的分層管理的數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，推動涉及政務服務事項的信息跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互通共享、校驗核對，建立高效便民的新型“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系，推進網(wǎng)上網(wǎng)下一體化管理，實現(xiàn)“一窗口受理、一平臺共享、一站式服務”。

“一網(wǎng)”通辦，暢通公共法律服務服務方式渠道。以建設群眾辦事統(tǒng)一身份認證體系為抓手，逐步構建多渠道多形式相結合、相統(tǒng)一的便民服務“一張網(wǎng)”，實現(xiàn)群眾網(wǎng)上辦事一次認證、多點互聯(lián)、“一網(wǎng)”通辦。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維和大數(shù)據(jù)手段，做好公共法律服務個性化精準推送，為公眾提供多渠道、無差別、全業(yè)務、全過程的便捷服務。

（三）預防網(wǎng)絡安全隱患，加強相關法律建設

基于“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”內(nèi)部優(yōu)勢S1、S2和外部威脅T1、T3的分析，提出這一對策。目前我國尚未頒布統(tǒng)一的《電子政務法》，有關電子政務的法律法規(guī)分布在《電子商務法》《電子簽名法》《計算機軟件保護條例》等法律法規(guī)之中，導致電子政務發(fā)展沒有統(tǒng)一的原則和標準，部門職能分散重合，電子政務的特性不突出。解決這些問題的根本方法在于出臺《電子政務法》及實施細則，對電子政務項目建設、信息技術應用、電子政務保障與促進和法律責任進行規(guī)范。根據(jù)社會發(fā)展的需要，統(tǒng)一規(guī)范的《電子政務法》一方面可以保障“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系的有效實施，規(guī)范主管部門、相關從業(yè)人員的行為。另一方面可以解決“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系在實施過程中與傳統(tǒng)公共法律服務模式的沖突，使上網(wǎng)辦事流程、文書送達、行政審批形式合法化。此外，《電子政務法》可以對“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”體系建設和實施過程中出現(xiàn)的泄露公民隱私、越權操作等破壞行為，規(guī)定具體的監(jiān)管責任和規(guī)范的處罰措施。

（四）設立專門機構，發(fā)展政企合作

基于“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”內(nèi)部劣勢W1、W3和外部威脅T2的分析，提出這一對策。首先，針對目前公共法律服務平臺機構分散、職能不統(tǒng)一的問題，應當設立專門機構，完善工作機制。各級司法行政部門應針對法律服務問題設立專門的公共法律管理局或管理處，實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)線上線下各項公共法律服務的全面管理，為該領域的發(fā)展提供人力、物力保障。其次，由于公共法律服務專業(yè)性強，融合了專業(yè)的法律知識、行政管理知識和計算機知識，且內(nèi)容多、更新快，政府主導開發(fā)與維護“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”項目存在人力、物力局限，應當合理有效的利用社會資源，加強政企合作?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+公共法律服務”主要由平臺建設和法律服務兩方面的工作組成，可通過政府招投標的方式，將開發(fā)政務服務信息平臺的業(yè)務、法律咨詢和法律援助等工作交給企業(yè)、律師事務所或者社會律師完成。資金方面，可采用公共物品供給PPP 模式，即為了滿足公共產(chǎn)品和服務需求，在政府和私人部門形成一種合作關系的公共項目融資模式。同時，公共法律服務機構通過制定服務標準、細化考核機制，進一步加強對線上公共法律服務質(zhì)量的全方位動態(tài)評估與監(jiān)管。