梁娟紅 林婧

[摘 要]本文從高等職業(yè)教育院校內(nèi)部控制涉及范圍出發(fā)，首先分析了內(nèi)部控制制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義，進(jìn)而分析了高職院校內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀，最后分析了構(gòu)建高效內(nèi)控制度規(guī)范的關(guān)鍵點(diǎn)和完善內(nèi)部控制的相關(guān)建議，旨在不斷提升高職院校的內(nèi)部控制水平，促進(jìn)高職院校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制;制度建設(shè);風(fēng)險控制;監(jiān)督過程

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.12.004

[中圖分類號]F275[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）12-00-02

1? ? ?內(nèi)部控制制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

在高等教育特殊引領(lǐng)和示范效應(yīng)下，高校治理及內(nèi)部控制管理已日益受到黨和國家的重視。財(cái)政部于2012年11月制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，主要目的是進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)。中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會通過《決定》提出堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里，進(jìn)一步明確了有效的內(nèi)部控制管理離不開制度的制約。健全完善的高校內(nèi)部控制體系，不僅能增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險管控意識，防止國有資產(chǎn)流失，還有助于提高依法治校的水平，提高財(cái)政資金績效，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)安全、規(guī)范和有效運(yùn)行，推進(jìn)績效問責(zé)，促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2? ? ?高職院校內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀

職業(yè)教育作為高等教育的主要構(gòu)成部分，內(nèi)部控制發(fā)展與本科教育同步，但也有鮮明的特點(diǎn)。特別是近年來我國政府竭力打造“一帶一路”建設(shè)（2014年）、《中國制造2025》（2015年）、《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（2019年）等一系列政策促進(jìn)中國職業(yè)教育發(fā)展等強(qiáng)力的措施，明確了“職業(yè)教育與普通高等教育是兩種不同的教育類型，具有同等重要的地位”，預(yù)示職業(yè)教育在我國高等教育中占有越來越重要的地位。同時，職業(yè)院校逐步向規(guī)?；?、社會化、多元化、多維度方向發(fā)展，面臨的外部市場風(fēng)險、內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險以及管理風(fēng)險日益增多，特別是在資金來源多渠道、體制結(jié)構(gòu)多樣化、競爭日趨激烈的形勢下，如何構(gòu)建高效、科學(xué)、規(guī)范的內(nèi)部控制機(jī)制，是擺在高職院?？沙掷m(xù)健康發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)難題之一。

一般認(rèn)為，內(nèi)部控制制度是單位內(nèi)部建立的使各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動互相聯(lián)系、互相制約的措施、方法和規(guī)程，是現(xiàn)代化企業(yè)管理的產(chǎn)物。國內(nèi)外內(nèi)部控制理論研究經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制整體框架等發(fā)展階段，已形成了以風(fēng)險管理為核心的控制體系。目前，國外學(xué)者主要圍繞高校內(nèi)控與高?？冃У年P(guān)系進(jìn)行探索，國內(nèi)主要圍繞建設(shè)內(nèi)部控制體系和框架等方面進(jìn)行研究。我國高校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究主要從企業(yè)內(nèi)部控制5要素（內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督）著手，通過與高校內(nèi)部控制目標(biāo)、管理對象、業(yè)務(wù)特點(diǎn)等方面進(jìn)行對比分析，提出適合高校內(nèi)部控制觀念、內(nèi)部控制活動、內(nèi)部控制體制等管理理論及構(gòu)建框架。經(jīng)過十幾年的探索實(shí)踐，我國高校已基本建立內(nèi)容較科學(xué)、程序較合理、配套較齊全的制度體系。

3? ? ?構(gòu)建高效內(nèi)控制度規(guī)范的關(guān)鍵點(diǎn)

3.1? ?內(nèi)部控制目標(biāo)與內(nèi)部控制制度

高職院校內(nèi)部控制目標(biāo)主要以非營利性為主，單位內(nèi)部法律意識和自我約束意識不強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)層自覺推動內(nèi)部控制的意識不強(qiáng)，對內(nèi)部控制的認(rèn)識大多仍停留在內(nèi)部會計(jì)控制或內(nèi)部牽制層面，對提高運(yùn)行效率和效果、實(shí)現(xiàn)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)等較高層次的目標(biāo)認(rèn)識不足。部分學(xué)校內(nèi)部控制制度不完善，內(nèi)部控制制度頂層設(shè)計(jì)不夠，大多以“碎片化”的形式體現(xiàn)在其他管理文件中，容易導(dǎo)致單位人員在實(shí)際操作中無據(jù)可依、無章可循，僅憑個人經(jīng)驗(yàn)或口頭不成文的規(guī)定做事，容易造成管理不嚴(yán)謹(jǐn)、隨意性大，會直接影響經(jīng)濟(jì)活動的管控效果。

3.2? ?內(nèi)部控制的廣度和深度

內(nèi)部控制是為了有效解決單位內(nèi)部管理制度和標(biāo)準(zhǔn)缺失、弱化、模糊、脫節(jié)以及缺乏體系化等問題。由于高職院校內(nèi)部控制目標(biāo)的復(fù)雜性，政績考核難以量化，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相互制衡，控制主體相對獨(dú)立，且具有高智力性，導(dǎo)致內(nèi)部控制不可能盡善盡美，只能在有效范圍內(nèi)進(jìn)行合理保證。設(shè)計(jì)內(nèi)控制度不僅局限于業(yè)務(wù)本身，還需要有一個體系用于單位整體，其中，是否有足夠的深度是執(zhí)行好壞的關(guān)鍵。內(nèi)控工作要抓關(guān)鍵風(fēng)險、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，簡化非重大風(fēng)險控制的靈活性，警惕轉(zhuǎn)移本部門風(fēng)險的本位主義。

3.3? ?內(nèi)部控制風(fēng)險識別和管理控制

目前，受傳統(tǒng)管理模式影響，我國高職院校大多由政府興辦，財(cái)政依存度較大，風(fēng)險認(rèn)識不足，風(fēng)險管理意識不強(qiáng)，內(nèi)控意識相對薄弱。學(xué)校內(nèi)部應(yīng)通過制定制度、程序、流程和方法，對各種風(fēng)險進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，將風(fēng)險管理看作一項(xiàng)合規(guī)實(shí)務(wù)在單位內(nèi)部各層級開展。針對不同的風(fēng)險采取不同的管控方法，將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi);堅(jiān)持成本效益原則，權(quán)衡風(fēng)險與收益的關(guān)系，定期做好內(nèi)控風(fēng)險評估，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，堵住漏洞。

3.4? ?內(nèi)部控制管理信息與溝通

近年來，多數(shù)高校的信息管理硬件條件有了很大改善，但部門之間的信息系統(tǒng)還未有效對接，沒有實(shí)現(xiàn)部門之間的信息共享，信息孤島現(xiàn)象仍然存在。在參與單位運(yùn)行的諸多要素中，信息是一種有效要素，而傳播信息主要依賴于溝通，信息與溝通相互配合是高校內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。我國高職院校信息管理公開工作仍處于起步階段，信息公開內(nèi)容零散、不完整;校領(lǐng)導(dǎo)不重視信息公開工作;信息公開制度對信息公開的程度和方式缺乏硬性規(guī)定，不利于溝通交流。

3.5? ?內(nèi)部控制監(jiān)督與風(fēng)險評價

內(nèi)部控制制度建設(shè)作為管理手段可以完善高校內(nèi)部監(jiān)督和評價機(jī)制，保障高校內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)信息以及業(yè)務(wù)運(yùn)行管理科學(xué)、高效和規(guī)范，而風(fēng)險評價是內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)。在風(fēng)險評價過程中，應(yīng)不斷優(yōu)化高校內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，建立定期風(fēng)險評估機(jī)制，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能，制定內(nèi)部控制評價的標(biāo)準(zhǔn)，通過定期開展審查活動，查錯防弊，改進(jìn)管理。

4? ? ?完善內(nèi)部控制的建議

4.1? ?構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度基本框架

基于建立長效工作機(jī)制的認(rèn)識基礎(chǔ)，高職院校應(yīng)明確自身的控制目標(biāo)、管理對象及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，根據(jù)財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，從頂層制度設(shè)計(jì)著手，構(gòu)建包括內(nèi)部財(cái)務(wù)支出預(yù)算控制、科研經(jīng)費(fèi)控制、采購業(yè)務(wù)控制、固定資產(chǎn)控制、基建項(xiàng)目控制、投資和籌資控制、合同控制和信息化建設(shè)等單位內(nèi)部控制基本制度框架，規(guī)范內(nèi)部控制管理，促進(jìn)學(xué)校良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)及可持續(xù)健康發(fā)展。

4.2? ?優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

第一，借鑒現(xiàn)代企業(yè)治理理念和管理方略，完善高職院校內(nèi)部控制環(huán)境，包括構(gòu)筑內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督彼此分離、相互制衡的治理機(jī)制。第二，設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，明確崗位職責(zé)，培育內(nèi)部控制理念。第三，準(zhǔn)確劃分行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的界限，有效監(jiān)督和制約行政權(quán)力。第四，培育高職特色文化，建設(shè)特色學(xué)科;改革高校內(nèi)部組織管理體制，建立適合高校特點(diǎn)的激勵約束機(jī)制。

4.3? ?完善風(fēng)險識別和管理控制

第一，結(jié)合高職院校的實(shí)際情況，從完善內(nèi)控管理流程著手，通過梳理、再造、優(yōu)化單位業(yè)務(wù)流程，對主要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)包括預(yù)算編制管理、支出管理、資產(chǎn)及物資管理、基建工程項(xiàng)目管理、票據(jù)管理和合同管理等風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行查找和分析，明確崗位職責(zé)制定及關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)上的制度安排等，識別和控制主要經(jīng)濟(jì)活動事項(xiàng)。第二，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制風(fēng)險管理，完善單位治理結(jié)構(gòu)，建立相關(guān)的風(fēng)險控制系統(tǒng)，及時分析識別高校內(nèi)外部風(fēng)險，采取有效措施進(jìn)行風(fēng)險預(yù)測和防范，把風(fēng)險發(fā)生的概率和損失降到最低。第三，培育內(nèi)部控制理念，加強(qiáng)對各級管理人員及全體教職工的教育與培訓(xùn)，增強(qiáng)對包括管理風(fēng)險、財(cái)務(wù)風(fēng)險、辦學(xué)風(fēng)險等在內(nèi)的風(fēng)險控制意識，以利于單位完善內(nèi)部控制制度。

4.4? ?完善內(nèi)部控制管理信息化

高職院校應(yīng)依托現(xiàn)有的技術(shù)資源，整合單位各部門的數(shù)據(jù)，建設(shè)校園網(wǎng)絡(luò)信息化大平臺，提升校內(nèi)信息管理質(zhì)量和溝通效率。在實(shí)施信息化的過程中，高職院校應(yīng)將信息化作為內(nèi)部控制載體，將經(jīng)濟(jì)活動的主要控制流程、關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)等嵌入管理信息系統(tǒng)并將其進(jìn)行固化，落實(shí)對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)事項(xiàng)的內(nèi)部控制，強(qiáng)化過程管理、結(jié)果管理、效益管理。

4.5? ?完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督評價機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督職能

高職院校應(yīng)按照科學(xué)設(shè)置、各負(fù)其責(zé)、有效制約、相互配合的原則，建立風(fēng)險評價體系，完善人員監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督等方面的監(jiān)督檢查機(jī)制，定期對單位內(nèi)部控制制度存在的風(fēng)險進(jìn)行綜合評估，使風(fēng)險控制管理著眼于全局目標(biāo)。同時，高職院校要加強(qiáng)績效評價和責(zé)任追究，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察及審計(jì)監(jiān)督職能，響應(yīng)習(xí)近平提出的《在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革》，積極拓展工作思路，提高紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)的有效性，把增強(qiáng)對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性性作為著力點(diǎn)，推進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行法制化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的空間。

5? ? ?結(jié) 語

高校內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及高校所有業(yè)務(wù)和所有過程，是一個動態(tài)的、不斷完善的過程，也是單位治理的基石。完善內(nèi)部控制制度建設(shè)過程，就是抓住監(jiān)督關(guān)鍵、壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任、創(chuàng)新監(jiān)督方式、提高監(jiān)督質(zhì)量的過程。

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