劉衛(wèi)東

摘要：近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地改革在各地通過(guò)試點(diǎn)正在如火如荼的進(jìn)行，是撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要支點(diǎn)。隨著農(nóng)村宅基地改革的深入，宅基地的價(jià)值、土地利用標(biāo)準(zhǔn)、宅基地有效供給和有償退出及其科學(xué)管理等問(wèn)題也日益突出，需要進(jìn)一步深化對(duì)于農(nóng)村宅基地性質(zhì)、市場(chǎng)化和利用規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：宅基地;農(nóng)村地權(quán);農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

中圖分類(lèi)號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2019） 06-0018-23

收稿日期：2019-04-10

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，賦予農(nóng)村宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的相關(guān)權(quán)利及實(shí)現(xiàn)的相關(guān)路徑，提升了農(nóng)村居民宅基地的資產(chǎn)價(jià)值和投資能力;通過(guò)宅基地確權(quán)登記，摸清了農(nóng)村宅基地利用的家底和農(nóng)村“一戶(hù)一宅”政策的落實(shí)情況，限制了農(nóng)村土地利益的不公平分配;通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和實(shí)施村莊集聚，優(yōu)化了村莊布局，逐步改變了城市化水平提高的同時(shí)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地沒(méi)有相應(yīng)縮小，存在大量空心村、農(nóng)村宅基地低效利用和閑置的現(xiàn)象。農(nóng)村宅基地的整理和復(fù)墾，不僅使農(nóng)村建設(shè)面貌煥然一新，方便了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，促進(jìn)了土地利用水平和效益的提高，擴(kuò)大了補(bǔ)充耕地的來(lái)源，增強(qiáng)了自然環(huán)境的生態(tài)平衡和自我修復(fù)更新功能，避免了一些自然環(huán)境災(zāi)害的威脅和破壞;并且通過(guò)城市建設(shè)用地的擴(kuò)大和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的減少掛鉤，在規(guī)劃指標(biāo)控制上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源利用，使得城市化的紅利可以為相關(guān)農(nóng)民群眾所分享。

1農(nóng)村宅基地的性質(zhì)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶(hù)或個(gè)人用作住宅基地占有、使用本集體所有的土地。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主要組成部分，和村莊建設(shè)用地（或者農(nóng)村居民點(diǎn)用地）是不同的概念。農(nóng)村集體建設(shè)用地包括農(nóng)村宅基地、集體公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地。村莊建設(shè)用地主要為農(nóng)村宅基地;集體公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地在空間上可以獨(dú)立于村莊建設(shè)用地而存在，也可以是村莊建設(shè)用地的一部分。經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地規(guī)模和農(nóng)村工業(yè)化、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平密切相關(guān)。一般說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村工業(yè)化、非農(nóng)化水平高，經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地面積就比較大。相反，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，主要以農(nóng)業(yè)為主，村莊建設(shè)用地基本上很少含有經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地。

第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果表明：2016年末，全國(guó)99.5%的農(nóng)戶(hù)擁有自己的住房。其中，擁有1處住房的20030萬(wàn)戶(hù)，占87.0%;擁有2處住房的2677萬(wàn)戶(hù)，占11.6%;擁有3處及以上住房的196萬(wàn)戶(hù)，占0.9%;擁有商品房的1997萬(wàn)戶(hù)，占8.7%。

根據(jù)《農(nóng)村宅基地管理辦法》的規(guī)定，宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)家庭人口數(shù)量而定。一般3人及3人以下家庭可獲得75平方米左右的宅基地;4人可獲得100平方米左右的宅基地;5人可獲1 10平方米左右;6人及6人以上則為125平方米左右。由于我國(guó)南北差異較大，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)不能一概而論，不同省份在大體原則之下制定的面積標(biāo)準(zhǔn)有所差異，多為人均20-30平方米。

根據(jù)《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2019年2月26日載文的數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地4200萬(wàn)畝，占集體建設(shè)用地面積的13.3%。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》對(duì)于全國(guó)261.7萬(wàn)個(gè)自然村（其中村民委員會(huì)所在地52.6萬(wàn)個(gè)）統(tǒng)計(jì)匯總，全國(guó)村莊居住人口7.63億，占村鎮(zhèn)總?cè)丝诘?9.67%。村莊現(xiàn)狀用地1392.2萬(wàn)公頃，人均用地面積182.5平方米。農(nóng)村宅基地一般占集體建設(shè)用地面積80%，村莊建設(shè)用地面積的90%以上，全國(guó)農(nóng)村宅基地面積估計(jì)為2億畝左右。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，全國(guó)各地農(nóng)村宅基地超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)用地和“一戶(hù)多宅”情況非常突出。農(nóng)村宅基地改革，很多地方基于農(nóng)村宅基地使用實(shí)行“一戶(hù)一宅”、面積法定的宅基地分配制度的落實(shí)。根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定：農(nóng)村宅基地登記發(fā)證必須貫徹“一戶(hù)一宅”的法律規(guī)定，“戶(hù)”的確定以公安部門(mén)戶(hù)籍登記為準(zhǔn)。宅基地面積不得超過(guò)省、市政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村居民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，除繼承外，對(duì)于一戶(hù)多宅的，只對(duì)一處住宅進(jìn)行確權(quán)，其余的住宅只進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不予確權(quán)登記。目前農(nóng)村宅基地確權(quán)和登記工作中，依法可以予以確權(quán)登記面積和實(shí)際合法占有使用面積的差距比較大，很多超占面積需要在登記簿和權(quán)屬證書(shū)附記欄中注明。這樣，一方面使得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利復(fù)雜化，造成了不動(dòng)產(chǎn)登記工作任務(wù)繁重;另一方面也不方便于宅基地管理，許多不予登記的超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)宅基地可以合法存在，對(duì)于宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)化配置更增加了不必要的人為障礙。究其原因，主要是對(duì)于農(nóng)村宅基地性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不完全正確。

很多人認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是屬于集體建設(shè)劃撥用地，具有保障農(nóng)民居住權(quán)（基本人權(quán)），無(wú)償供應(yīng)的福利性質(zhì)，按照“一戶(hù)一宅”和法定用地標(biāo)準(zhǔn)登記比較合理。實(shí)際上，農(nóng)村宅基地的形成，具有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，宅基地是農(nóng)戶(hù)家庭世代繁衍的過(guò)程中不斷繼承和發(fā)展的結(jié)果，大多數(shù)并不是近年來(lái)通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織以劃撥供地方式取得的。農(nóng)村宅基地不僅具有福利性，更加具有資產(chǎn)性。對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，農(nóng)村宅基地越多越好。此外，農(nóng)村宅基地還具有文化價(jià)值，它被視為一個(gè)家庭的“根”。宅基地的“風(fēng)水”意義和家庭文化的象征性意義，也可能成為其存在和傳承的客觀需要。

按照“一戶(hù)一宅”和法定用地標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地比較理想。從土地利用上講，“一戶(hù)一宅”實(shí)際上相當(dāng)于宅基地供應(yīng)的底線（居住保障），而不是農(nóng)村住房建設(shè)用地的天花板（面積上限）。宅基地的合理使用面積標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該依據(jù)住房建設(shè)要求和消費(fèi)需要確定，它是村莊建設(shè)規(guī)劃的用地依據(jù)。宅基地是農(nóng)村住房建設(shè)的基礎(chǔ)，居住條件是通過(guò)住房面積和質(zhì)量來(lái)保障的，宅基地并不是最終消費(fèi)目標(biāo)。從產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度分析，合法取得的財(cái)產(chǎn)，特別是通過(guò)遺產(chǎn)繼承和居住條件改善依法取得而形成的“一戶(hù)多宅”不能夠隨意剝奪。宅基地產(chǎn)權(quán)登記應(yīng)該尊重歷史和客觀現(xiàn)實(shí)，按照合法取得的宅基地實(shí)際面積登記。土地確權(quán)登記主要是明晰產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民合法的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益，對(duì)于土地節(jié)約集約利用雖然應(yīng)該起到促進(jìn)作用，卻不是它們的主要功能和任務(wù)。

2農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)配置

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房主要用于農(nóng)民自住，由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)宅基地的福利性質(zhì)，只可以在集體內(nèi)部調(diào)劑流轉(zhuǎn)，限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部間進(jìn)行，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。前述第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)表明，全國(guó)2016年末僅有0.5%的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有住房或者說(shuō)沒(méi)有宅基地。即使一些無(wú)房或者住房困難的農(nóng)戶(hù)，按照規(guī)定可以申請(qǐng)無(wú)償使用的宅基地，他們大多沒(méi)有必要也不愿意使用別人已經(jīng)取得的宅基地。按照目前規(guī)定，農(nóng)村宅基地限于農(nóng)戶(hù)使用，顯然缺乏市場(chǎng)需求。

我國(guó)農(nóng)村宅基地改革也已經(jīng)提出了宅基地有償退出和促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，一些試點(diǎn)地區(qū)也提出了宅基地資源配置的市場(chǎng)化。從各地宅基地市場(chǎng)化的情況分析，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)具有很好的經(jīng)濟(jì)效益。其經(jīng)濟(jì)價(jià)值主要通過(guò)以下途徑實(shí)現(xiàn)：（1）外來(lái)人口租賃住房。在城市郊區(qū)和工業(yè)化比較發(fā)達(dá)，外來(lái)務(wù)工人員較多的地方，農(nóng)村宅基地建房出租可以給擁有宅基地的農(nóng)戶(hù)帶來(lái)良好的財(cái)產(chǎn)性收益;（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少相掛鉤，通過(guò)宅基地復(fù)墾，取得城市建設(shè)用地指標(biāo)和空間，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移（建設(shè)用地指標(biāo)或地票交易），獲得城市建設(shè)用地增值效益（城市化紅利）。（3）用途轉(zhuǎn)變。利用低效利用和閑置的宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，使宅基地由消費(fèi)性用地變成為經(jīng)營(yíng)性用地，可以增加農(nóng)民新的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。對(duì)于這幾種途徑具體分析，第1種主要受到經(jīng)濟(jì)條件的制約，沒(méi)有外來(lái)人口就不可能有房屋租賃可能。第2種主要受到城市建設(shè)和發(fā)展的投資制約，一般說(shuō)來(lái)，城市土地需求有限，土地利用相對(duì)集約，城市建設(shè)新增加建設(shè)用地面積往往比農(nóng)村可以復(fù)墾的宅基地面積要小很多。一旦建設(shè)用地指標(biāo)（地票）供大于求，價(jià)格降低，宅基地復(fù)墾成本高，可能出現(xiàn)入不敷出。第3種主要受制于自然景觀和村莊歷史文化等風(fēng)景名勝資源條件的制約，也不是適用于一般農(nóng)村地區(qū)。

目前，各地宅基地改革試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)宅基地抵押貸款。由于宅基地只限制于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，一方面是受讓范圍非常有限;另一方面礙于鄰里間的感情，很少有村民愿意購(gòu)買(mǎi)被拍賣(mài)的房屋。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押違約后的處置和清償成本較高，也會(huì)在很大程度上影響金融機(jī)構(gòu)的供給意愿。

農(nóng)村宅基地改革過(guò)程中，盡管目前有的試點(diǎn)地區(qū)不再把宅基地流轉(zhuǎn)限制在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和村集體內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)之間，已經(jīng)把交易范圍擴(kuò)大到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，甚至整個(gè)縣域。但是，市場(chǎng)化是應(yīng)該使市場(chǎng)在宅基地資源配置中起決定性作用仍然沒(méi)有取得基本的共識(shí)。其中，最主要的擔(dān)憂是宅基地市場(chǎng)化后，農(nóng)民自愿退出的、交通便利的宅基地很有可能不是復(fù)墾為耕地而是成為城市有錢(qián)人下鄉(xiāng)度假的別墅用地。由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬率的相對(duì)低下，農(nóng)民收入往往不如其他行業(yè)，真正的農(nóng)民在宅基地市場(chǎng)化的空間競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)劣勢(shì)的弱者地位。宅基地的市場(chǎng)化，有人擔(dān)心農(nóng)民會(huì)成為無(wú)家可歸的流民。宅基地市場(chǎng)化相對(duì)于現(xiàn)行宅基地基于農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利性安排，可能侵害保護(hù)農(nóng)民的根本利益。對(duì)于這些擔(dān)心，看起來(lái)似乎很有道理，仔細(xì)分析實(shí)際上是值得商榷的。

從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問(wèn)題是處理好稀缺資源的配置問(wèn)題。市場(chǎng)機(jī)制是配置資源的主要手段，它通過(guò)供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)之間的相互作用與影響，推動(dòng)資源合理流動(dòng)與分配，提高資源的使用效率，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。宅基地資源的合理配置也不例外。我國(guó)農(nóng)村宅基地的合理利用，按照市場(chǎng)規(guī)律，不應(yīng)該限制其土地利用合理需求（市場(chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)），抑制其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)。城市居民和外地移民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地是否屬于土地合理利用，應(yīng)該依據(jù)土地用途管制和土地集約節(jié)約利用原則處理，而不能用基于戶(hù)籍來(lái)進(jìn)行判斷。例如，為了防止城市富人購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，防止有人憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力侵占有限的土地資源和剝奪其他人的合理生存空間，可以通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記，限制居民的最高住房消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，用征收房地產(chǎn)稅的方法來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。我國(guó)城市化過(guò)程中，大量農(nóng)民工進(jìn)城，不能享受到城市居民的同等待遇，農(nóng)村保留其宅基地可以為他們留有退路，起到一定的生存保障和保險(xiǎn)作用，這在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下是合理的和必要的。但是，限制城市居民和外來(lái)人口購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民存量宅基地，并不符合土地合理利用規(guī)律，也不利于宅基地節(jié)約集約利用。

第一，宅基地沒(méi)有市場(chǎng)需求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其土地資產(chǎn)的合理價(jià)格不能形成，宅基地資產(chǎn)價(jià)值無(wú)法在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)，農(nóng)戶(hù)寧可閑置宅基地也不會(huì)退出宅基地，農(nóng)村宅基地退出缺乏經(jīng)濟(jì)動(dòng)力;如果城市居民和外地人口可以購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村存量宅基地，顯然，農(nóng)村宅基地市場(chǎng)可以立刻激活。

第二，城市化質(zhì)量的提高在于進(jìn)城農(nóng)民工完全市場(chǎng)化。對(duì)于能夠完全市民化的進(jìn)城農(nóng)民工，如果農(nóng)村宅基地能夠有償退出，農(nóng)村宅基地資產(chǎn)可以變現(xiàn)，實(shí)際上是降低了其城市化成本。對(duì)于未能完全市民化的進(jìn)城農(nóng)民工，只要規(guī)定宅基地退出的條件（城市有住房，農(nóng)村保留住房能夠滿足最低居住需要等），宅基地市場(chǎng)化并不意味著他們必定失去宅基地，城市居民和外地人口可以購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村存量宅基地也不可能侵害農(nóng)民的合法宅基地福利保障權(quán)益。

第三，我國(guó)目前城市住房市場(chǎng)對(duì)于農(nóng)村居民開(kāi)放，允許農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房。相反，限制城市居民和外來(lái)人口購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村存量宅基地，實(shí)際上是對(duì)于城市居民和外來(lái)人口的歧視，剝奪了居民遷徙自由。城市居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地的，并不一定都是富人，例如退休人員到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地建房，由于農(nóng)村消費(fèi)水平低，生態(tài)環(huán)境污染少，可以降低其生活成本，提高其生活質(zhì)量。

第四，一般說(shuō)來(lái)建設(shè)用地價(jià)值比農(nóng)用地價(jià)值高。農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地，宅基地復(fù)墾成為耕地，在土地資產(chǎn)價(jià)值上是一個(gè)貶損的過(guò)程，為了保護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，按照價(jià)值規(guī)律應(yīng)該盡量維持其建設(shè)用地使用，促進(jìn)其土地資產(chǎn)保值增值。當(dāng)然，由于區(qū)位條件限制，我國(guó)很多地方農(nóng)村人口城市化以后，農(nóng)村宅基地只能夠復(fù)墾成為耕地、林地或者草地，土地復(fù)墾需要投資，這些需要政府通過(guò)建立耕地保護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)保護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)加以調(diào)節(jié)。我國(guó)實(shí)行的城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地建設(shè)掛鉤制度，一些地方實(shí)行的易地耕地代保和建設(shè)用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓制度（地票制度）等均是屬于此類(lèi)制度創(chuàng)新。實(shí)踐證明，它們符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活力。

3農(nóng)村宅基地的合理供給

無(wú)論一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)如何發(fā)達(dá)，城市化水平多么高，農(nóng)村居民點(diǎn)作為相對(duì)于城鎮(zhèn)而客觀存在的人類(lèi)聚落基本形態(tài)是不會(huì)消失的，將長(zhǎng)期存在。

農(nóng)村宅基地的合理供給，首先是應(yīng)該符合土地利用規(guī)劃，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。做到控制總量，盤(pán)活存量，用好增量。由于城市化水平不斷提高，各地農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積或農(nóng)村宅基地總面積應(yīng)該逐步減少。也就是說(shuō)，農(nóng)村宅基地總體上應(yīng)該退出，退出是絕對(duì)的;增加是局部的，相對(duì)的。農(nóng)村宅基地的增加，主要是由于農(nóng)戶(hù)家庭人口變化，需要分戶(hù);以及生活水平提高，原有宅基地建房不能滿足人居環(huán)境改善需要，必須擴(kuò)大面積，甚至另行選址建房。任何農(nóng)戶(hù)新增宅基地或另行選址建房必須以原有宅基地的有效利用和合理利用為前提。農(nóng)村宅基地退出應(yīng)該優(yōu)先作為村莊建設(shè)用地使用，努力保證其土地資產(chǎn)能夠保值增值。如果原有宅基地不能合理流轉(zhuǎn)（成為他人合法使用的宅基地），根據(jù)嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和用地標(biāo)準(zhǔn)的要求，那么，只能夠先拆后建，先將宅基地復(fù)墾為耕地或其他類(lèi)型農(nóng)用地。農(nóng)戶(hù)新建房屋宅基地使用面積不應(yīng)該超過(guò)法定面積的標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村宅基地分布是歷史上按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律適應(yīng)自然景觀特征和土地利用需求而形成的。為了利于生產(chǎn)，方便生活，農(nóng)村聚落布局分散，規(guī)模相對(duì)較小。很多存量農(nóng)村宅基地不能適應(yīng)現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量提高的需要，在各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)生態(tài)移民（避災(zāi)移民）、下山脫貧、項(xiàng)目建設(shè)移民、小城鎮(zhèn)建設(shè)等措施，許多原有的零散分布的、獨(dú)戶(hù)或少戶(hù)的農(nóng)村聚落將被拆遷搬離，實(shí)行村莊集聚。這樣，有利于農(nóng)田的集中連片，有利于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的配套和完善，有利于改變農(nóng)村落后面貌，振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)科學(xué)管理。所以，在農(nóng)村宅基地供給過(guò)程中，農(nóng)村宅基地的空間置換是一種新常態(tài)。農(nóng)村宅基地退出，主要是農(nóng)村宅基地總面積或人均宅基地面積減少，大量的存量宅基地使用用途轉(zhuǎn)變，并不是不再增加新的宅基地。根據(jù)我國(guó)各地農(nóng)村宅基地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)，政府或集體通過(guò)集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實(shí)“一戶(hù)一宅”。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)對(duì)人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行相對(duì)集中建房落實(shí)“一戶(hù)一宅”，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配;而已沒(méi)有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設(shè)用地，在政府支持下集中建設(shè)公寓式住宅，落實(shí)農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地權(quán)益。這種對(duì)于新增農(nóng)村宅基地供給的規(guī)定是合理的，也是可行的。對(duì)于存量建設(shè)用地的使用，主要是根據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)需要，對(duì)于宅基地的布局和利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，逐步提高農(nóng)村宅基地的集約利用水平和效益。宅基地的空間置換，遵守土地空間競(jìng)爭(zhēng)和等價(jià)交換的市場(chǎng)規(guī)律。

由于城市化的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌使用，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。目前我國(guó)農(nóng)村居民住房消費(fèi)通過(guò)“一戶(hù)一宅”和宅基地使用面積有明確的規(guī)?？刂?，而城市居民可以購(gòu)買(mǎi)多套住房，只要經(jīng)濟(jì)能力許可并沒(méi)有住房使用面積的限制;城市居民對(duì)于低收入和特殊人群的居住保障主要通過(guò)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等住房供給來(lái)予以落實(shí)。農(nóng)村居民的居住權(quán)益保障通過(guò)劃撥供應(yīng)宅基地實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村居民可以到城市購(gòu)買(mǎi)住房，城鎮(zhèn)居民嚴(yán)禁購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房，明顯存在城鄉(xiāng)市場(chǎng)分割的弊端。對(duì)于農(nóng)村聚落的功能或者宅基地的使用，簡(jiǎn)單地將其歸結(jié)為農(nóng)民居住是因循守舊的表現(xiàn)。未來(lái)的農(nóng)村可能是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)基地，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)行地域?qū)ｉT(mén)化生產(chǎn);由于交通運(yùn)輸和信息化發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也可以遠(yuǎn)程控制，農(nóng)民可能是一種職業(yè)，并不限定居住在農(nóng)村。這也就是說(shuō)，農(nóng)村居住人口不再只是農(nóng)民，他們可能是退休老人，旅游休閑人口和其他愛(ài)好親近自然，喜歡田園風(fēng)光的人們。農(nóng)村宅基地的居住保障福利性將逐步轉(zhuǎn)變和消失，住房建設(shè)基地的商品性和居住人口的多樣性將日益普遍。

參考文獻(xiàn)：

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