【摘 要】農(nóng)村宅基地總量巨大，在城市建設(shè)用地不足的情況下可為城市的建設(shè)提供有力支持。因此探討農(nóng)村宅基地優(yōu)化利用措施，對(duì)提高宅基地使用率、節(jié)約土地、改善農(nóng)民居住環(huán)境具有重要意義。但實(shí)際上，由于宅基地退出制度的缺失，農(nóng)民對(duì)于騰退宅基地表示抗拒，實(shí)現(xiàn)宅基地集約利用難度較大。本文以仁壽縣祿加鎮(zhèn)為例對(duì)宅基地優(yōu)化利用進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】祿加鎮(zhèn)；農(nóng)村宅基地；宅基地制度改革；宅基地優(yōu)化利用

1.研究區(qū)概況

本文以祿加鎮(zhèn)為研究對(duì)象，對(duì)該區(qū)域內(nèi)宅基地利用進(jìn)行研究。祿加鎮(zhèn)隸屬眉山市仁壽縣，位于仁壽縣東南端，距離縣城 35 公里。該鎮(zhèn)與六個(gè)鎮(zhèn)相鄰。鎮(zhèn)域內(nèi)主要有兩條河流，7 座水庫，能夠?yàn)檗r(nóng)民提供充足的生活用水。祿加鎮(zhèn)地處榮威山脈，自然地理環(huán)境獨(dú)特，擁有豐富的自然資源，其中石灰石儲(chǔ)量多達(dá)4億多立方米，擁有煤炭儲(chǔ)量4000萬噸。祿加鎮(zhèn)地區(qū)屬于亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，最低年均降雨量650mm，年平均氣溫17.4℃。

2.研究區(qū)宅基地優(yōu)化利用困境分析

2.1宅基地管理措施不足

在農(nóng)村農(nóng)民建房時(shí)，大部分并未按照國家規(guī)定審批程序進(jìn)行申請(qǐng)宅基地，多數(shù)為未批先占，并且宅基地占用面積及選址全憑農(nóng)戶自身意愿進(jìn)行，針對(duì)違法違規(guī)、未批先占的現(xiàn)象，缺乏有效管理措施。根據(jù)法律規(guī)定，國土資源部有權(quán)要求農(nóng)民歸還違法占用的土地，并且拆除已建房屋，恢復(fù)土地原貌。然而在實(shí)際中，對(duì)于違法占地修建住宅的，責(zé)令停工或拆除已建房屋面臨各種困難。據(jù)了解，研究區(qū)內(nèi)有很多未批先占，違法占用土地、違規(guī)擴(kuò)建的情況，雖然經(jīng)過多次制止，但是最終還是不了了之。

2.2宅基地退出機(jī)制缺乏

農(nóng)村村民使用宅基地是無償?shù)?，并且能夠無限期的使用，集體經(jīng)濟(jì)組織要想收回宅基地在實(shí)際操作中具有較大的難度。首先，農(nóng)戶從農(nóng)村遷至城鎮(zhèn)后，農(nóng)戶如果沒有申請(qǐng)集體收回宅基地的話，集體組織和政府沒有權(quán)利自行處置。其次，村集體如果要收回這些宅基地需要進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，而大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織很難拿出資金進(jìn)行補(bǔ)償，宅基地?cái)?shù)量很難降下去。因此需要制定一個(gè)切實(shí)可行的宅基地退出制度。

2.3村莊缺乏規(guī)劃

在該區(qū)域內(nèi)，村莊規(guī)劃滯后，規(guī)劃的作用不明顯，沒有考慮到農(nóng)民建房的實(shí)際需要，嚴(yán)重阻礙了居民小區(qū)、中心村的建設(shè)。農(nóng)民以耕種為生，為了便于耕種，大多愿意將宅基地修建在距離承包地較近的地方，因此很難做到不占用耕地。農(nóng)民都想在建通便利、通訊良好，水源較好的地方進(jìn)行建房，這些都影響著農(nóng)村宅基地的分布。此外，許多農(nóng)民因?yàn)槊孕藕完惻f觀念，不愿意在規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，致使村莊規(guī)劃沒有實(shí)際性的作用。由于村莊規(guī)劃的缺失，農(nóng)村住宅建設(shè)缺乏依據(jù)，容易造成宅基地布局混亂。

3.研究區(qū)宅基地優(yōu)化利用建議

3.1提高農(nóng)民的節(jié)約用地意識(shí)

農(nóng)民的用地意識(shí)是導(dǎo)致宅基地利用不合理的重要根源，因此，提高農(nóng)民的思想認(rèn)識(shí)，可以有效解決宅基地利用不合理問題。祿加鎮(zhèn)具有良好的通訊網(wǎng)絡(luò)，仁壽縣廣播電視臺(tái)可通過新聞資訊對(duì)節(jié)約用地、土地利用法律規(guī)范進(jìn)行傳達(dá)。此外，每年召開村民大會(huì)，對(duì)土地管理制度進(jìn)行詳細(xì)講解，使節(jié)約用地思想根深蒂固。只有使農(nóng)民對(duì)土地集約利用有清楚的認(rèn)識(shí)，才能從根源上減少土地資源浪費(fèi)。因此，加大對(duì)國土所的投入，將宣傳實(shí)效作為一項(xiàng)績效考核，能夠有效達(dá)到宣傳目的，從而使農(nóng)民自覺節(jié)約用地，有效利用土地。

3.2 加強(qiáng)宅基地使用管理

（1）宅基地超標(biāo)的處理辦法。由歷史原因造成面積超標(biāo)的宅基地，例如由繼承或分配所得，要維持現(xiàn)狀或借助移民搬遷等政策予以解決，解決不了的，可作為遺留問題，待新政策出臺(tái)后予以解決。如果是違規(guī)超占，對(duì)于超占面積較大的，如果主動(dòng)退還超占部分，應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。否則，收取較高費(fèi)用，通過增加使用成本迫使農(nóng)民退還超標(biāo)部分；對(duì)于超標(biāo)面積較小的，超出部分收取適當(dāng)費(fèi)用。收取的費(fèi)用可用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共方面。

（2）閑置宅基地的處理辦法。對(duì)于無合理理由造成宅基地閑置的，可按照閑置時(shí)間收取閑置費(fèi)，增加農(nóng)戶的閑置成本，迫使其有效利用宅基地。對(duì)于繼承的宅基地，可采取優(yōu)惠政策，引導(dǎo)其充分利用或退出閑置宅基地。農(nóng)村有很多不在村內(nèi)居住的村民，可以將其閑置的宅基地流轉(zhuǎn)給需要宅基地的村民，從而降低農(nóng)村宅基地的閑置率。

（3）一戶多宅的處理辦法。由于繼承住宅而形成的一戶多宅，可采?。?）處理辦法；對(duì)于建新不拆舊的，可以對(duì)其舊宅基地收取較高的費(fèi)用，逐年累積費(fèi)用，促使拆除舊宅基地上房屋。違規(guī)修建造成一戶多宅的則應(yīng)規(guī)定強(qiáng)制回收期限，按期收回或者收取超占費(fèi)。

3.3 加強(qiáng)村莊建設(shè)規(guī)劃，并嚴(yán)格實(shí)施

目前，祿加鎮(zhèn)村莊規(guī)劃缺乏科學(xué)性和合理性，造成了嚴(yán)重的土地浪費(fèi)。因此，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理的村莊發(fā)展規(guī)劃，并在實(shí)際操作中加以落實(shí)，對(duì)不按照規(guī)劃實(shí)施的建設(shè)，堅(jiān)決制止，避免有規(guī)劃不落實(shí)，在縣鄉(xiāng)村三級(jí)村莊規(guī)劃體系內(nèi)審批宅基地，將宅基地使用作為一個(gè)重點(diǎn)規(guī)劃。村莊規(guī)劃應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益，逐步改變現(xiàn)狀。并且，目前沒有一部直接規(guī)范調(diào)整農(nóng)村宅基地的法律，在宅基地管理過程中面臨的問題缺乏有效的法律依 據(jù)，具體操作起來比較困難。因此，在處理宅基地違法利用問題上，應(yīng)該盡快制定懲處規(guī)則，針對(duì)目前宅基地存在的各類問題制定相關(guān)法律法規(guī)，這樣在實(shí)際工作中才能做到有法可依、有章可循，真正發(fā)揮國土部門的監(jiān)管作用。

3.4 改革完善宅基地制度

（1）改革農(nóng)村宅基地審批制度，加大監(jiān)督力度。在目前的農(nóng)村宅基地審批制度下，村集體成為了完全受管理和限制的群體，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村民代表大會(huì)或者全體村民的決策功能和監(jiān)督功能。將審批的每一個(gè)環(huán)節(jié)都控制好，做到透明審批，簡化審批，提高審批效率。

（2）嚴(yán)格規(guī)范宅基地確權(quán)登記。目前，祿加鎮(zhèn)宅基地確權(quán)進(jìn)展緩慢，農(nóng)民由于產(chǎn)權(quán)意識(shí)不夠，自主確權(quán)積極性不高，尤其是涉及違規(guī)占地的，村民更是不愿意主動(dòng)確權(quán)。另外，國土部門投入不足，工作因經(jīng)費(fèi)問題難以開展，降低了確權(quán)的主動(dòng)性，對(duì)宅基地現(xiàn)狀掌握不夠也造成了確權(quán)困難。因此，要使確權(quán)工作有效開展，就必須建立有效的登記制度，加大對(duì)此項(xiàng)工作的人力、財(cái)力投入，規(guī)范現(xiàn)場勘查、確定權(quán)屬等各個(gè)環(huán)節(jié)。有條件的情況下，可開展專項(xiàng)行動(dòng)，集中對(duì)宅基地使用狀況進(jìn)行清查，掌握土地利用情況。

（3）建立宅基地有償取得制度。宅基地的無償取得是農(nóng)民超占、亂占等重要影響因素。因此，本人認(rèn)為應(yīng)該借鑒郫都區(qū)宅基地有償使用試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，使用經(jīng)濟(jì)壓力迫使農(nóng)民規(guī)范使用宅基地。為了遏制宅基地超占和非法占用耕地等現(xiàn)象，可在市批宅基地前，由村民繳納一定的宅基地保證金或使用費(fèi)，如果最終宅基地占地面積符合規(guī)定，則退還保證金或給予一定補(bǔ)助，如果宅基地超過標(biāo)準(zhǔn)面積，則按照超標(biāo)面積的多少予以處罰，對(duì)于未經(jīng)審批非法占用耕地修建房屋的，可嚴(yán)厲加大處罰。

（4）建立合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。宅基地流轉(zhuǎn)制度不僅要保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也要考慮到宅基地的供需關(guān)系，只有滿足供需關(guān)系，才能解決現(xiàn)實(shí)中宅基地閑置、一戶多宅等問題，最終實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用。目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于集體內(nèi)部，本人認(rèn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍過小，流轉(zhuǎn)效果不好，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍?？稍谝恍┑貐^(qū)進(jìn)行宅基地外部流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索一個(gè)合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

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作者簡介：

趙姍（1996.10-）；女；河南省三門峽市靈寶市人；單位：成都理工大學(xué)；學(xué)歷：大三本科在讀；研究方向：土地資源管理

（作者單位：成都理工大學(xué)）