張耀宇 沙 勇 周翼虎

一、引 言

經(jīng)過(guò)近30年的農(nóng)村扶貧，中國(guó)農(nóng)村貧困已不再是由于普遍性因素所造成的“面上的”貧困，而是由資源稟賦不足、生產(chǎn)條件惡劣、交通閉塞等一系列帶有明顯地域性特征的約束條件導(dǎo)致的區(qū)域性貧困。①羅慶、李小建：《國(guó)外農(nóng)村貧困地理研究進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)地理》2014年第6期。作為中國(guó)扶貧工作主戰(zhàn)場(chǎng)的14個(gè)連片特困地區(qū)，均存在著地理資源環(huán)境方面的缺陷，②這是筆者整理了各片區(qū)《2011-2020年扶貧規(guī)劃綱要》和官網(wǎng)信息后得出的結(jié)論。嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而造成了貧困人口高度聚集——14個(gè)片區(qū)包含了592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣中的440個(gè)。③數(shù)據(jù)來(lái)源自2012年國(guó)家扶貧辦網(wǎng)站上公布的《國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣名單》和《關(guān)于公布全國(guó)連片特困地區(qū)分縣名單的說(shuō)明》。依據(jù)2011年的貧困標(biāo)準(zhǔn)，連片特困區(qū)集中了70%以上的貧困人口，平均貧困發(fā)生率為28.4%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的12.7%。④游俊等：《中國(guó)連片特困區(qū)發(fā)展報(bào)告(2013)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第3頁(yè)。地理資本稟賦低下的區(qū)域與低收入人口空間分布的耦合無(wú)可辯駁地揭示了自然環(huán)境條件與貧困的密切聯(lián)系。⑤楊萍、沈茂英：《地理資本視角下的四川藏區(qū)農(nóng)戶(hù)增收問(wèn)題探討》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第12期。中國(guó)的貧困問(wèn)題呈現(xiàn)出“空間貧困陷阱”的特征，即在地理資本（物質(zhì)資本、自然資本、社會(huì)資本、政治資本和人力資本等）存量相對(duì)較低的地區(qū)，貧困發(fā)生率相對(duì)較高。⑥Bird K.＆ Shepherd A.，“Livelihoods and Chronic Poverty in Semi-arid Zimbabwe”，World Development，No.3，2003，pp.591-610.根據(jù)“空間貧困陷阱”理論，相同特征的家庭若處于空間貧困陷阱，就會(huì)處于貧困狀態(tài)；反之，則處于非貧困狀態(tài)。①羅慶、李小建：《國(guó)外農(nóng)村貧困地理研究進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)地理》2014年第6期。所以，貧困治理工作必須高度重視宏觀(guān)上的地理環(huán)境因素，自然和地理因素難以改變的特性意味著空間對(duì)貧困的生成及其持續(xù)具有決定性影響。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在很大程度上能緩解由不利的自然地理環(huán)境對(duì)貧困造成的負(fù)面影響，但自然地理環(huán)境制約仍然是導(dǎo)致貧困的重要因素之一。②曲瑋等：《自然地理環(huán)境的貧困效應(yīng)檢驗(yàn)——自然地理?xiàng)l件對(duì)農(nóng)村貧困影響的實(shí)證分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第2期。而且，自然條件惡劣、自然資源匱乏、生態(tài)環(huán)境脆弱且受到嚴(yán)重破壞的地區(qū)，貧困問(wèn)題還是一個(gè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。③安樹(shù)民、張世秋：《中國(guó)西部地區(qū)的環(huán)境-貧困與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)退化》，《預(yù)測(cè)》2005年第1期。④World Commission On Environment and Development，Our Common Future，Oxford：Oxford University Press，1987.

針對(duì)“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問(wèn)題，已有的貧困治理采取的主要對(duì)策是易地扶貧搬遷。根據(jù)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，計(jì)劃搬遷建檔立卡人口981萬(wàn)，其中有72%位于片區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。⑤片區(qū)縣即處于連片特困地區(qū)內(nèi)的縣，片區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣二者有交叉。主要搬遷原因是資源承載力嚴(yán)重不足、公共服務(wù)嚴(yán)重滯后且建設(shè)成本過(guò)高、災(zāi)害頻發(fā)易發(fā)和處于禁止開(kāi)發(fā)或限制開(kāi)發(fā)區(qū)等。在搬遷范圍上，搬遷戶(hù)主要是在本縣或鄰縣的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)安置。但是，在大范圍的貧困人口集聚的情況下，僅僅依靠縣域范圍的搬遷安置，恐怕難以真正突破宏觀(guān)上的“空間貧困陷阱”。在搬遷范圍較?。h域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)）的情況下，移民若不能嵌入到城鎮(zhèn)之中，則其所處環(huán)境只是在微觀(guān)層面有所改變，與經(jīng)濟(jì)中心的距離、進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)成本等方面并無(wú)明顯改善。⑥邢成舉：《搬遷扶貧與移民生計(jì)重塑：陜省證據(jù)》，《改革》2016年第11期。所以，已有的易地扶貧搬遷政策并不能很好地解決“空間貧困陷阱”問(wèn)題，需要進(jìn)一步探索新的政策工具。

二、破解“空間貧困陷阱”：一個(gè)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的減貧新思路

針對(duì)“空間貧困陷阱”問(wèn)題，考慮到已有易地扶貧搬遷存在的不足，為了推動(dòng)貧困人口跳出“空間貧困陷阱”，本文擬從城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的減貧思路出發(fā)，將“脫貧攻堅(jiān)”與新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，不再把減貧的視角局限于農(nóng)村地區(qū)本身，而是采用“山不過(guò)來(lái)我過(guò)去”的思路，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀(guān)背景下，推動(dòng)貧困人口遷出和市民化，從而真正跳出“空間貧困陷阱”，享有更好的生產(chǎn)生活條件。這樣做既滿(mǎn)足了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，同時(shí)也能夠通過(guò)減少農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健的農(nóng)村減貧。這一政策創(chuàng)新思路的可行性與必要性可以歸納為以下幾點(diǎn)：

第一，中國(guó)的連片特困區(qū)主要分布在城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后的區(qū)域。⑦劉彥隨等：《中國(guó)農(nóng)村貧困化地域分布特征及其精準(zhǔn)扶貧策略》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》2016年3期。⑧劉彥隨、楊忍：《中國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的空間特征與形成機(jī)理》，《地理學(xué)報(bào)》2012年第8期。2013年中國(guó)的（常住人口）城鎮(zhèn)化率達(dá)53.7%，而連片特困區(qū)人口城鎮(zhèn)化率僅為28.91%。⑨王軍：《集中連片特困地區(qū)的城鎮(zhèn)化選擇》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年4月第18版。在連片特困地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是減貧的主要途徑。⑩張立群、陳宇宙：《以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，《社科縱橫》2015年第10期。所以，在連片特困地區(qū)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，無(wú)論是就地城鎮(zhèn)化還是人口遷出的異地城鎮(zhèn)化，都有著非常大的潛力。?梳理各片區(qū)《2011-2020年扶貧規(guī)劃綱要〉后可知，2011年，在11個(gè)集中連片特困地區(qū)中的農(nóng)村人口多達(dá)2億?？紤]到11個(gè)連片特困地區(qū)自然條件惡劣、資源環(huán)境承載力低、生態(tài)脆弱等不利條件，因此人口遷出是其在未來(lái)發(fā)展中的必然趨勢(shì)。

第二，在中國(guó)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨區(qū)域、跨省流動(dòng)的規(guī)模非常大。2017年，中國(guó)有外出農(nóng)民工?指在戶(hù)籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工。17185萬(wàn)人，其中13710萬(wàn)人是進(jìn)城農(nóng)民工，跨省流動(dòng)人口有7675萬(wàn)人（87%來(lái)自中西部），東部地區(qū)凈輸入5593萬(wàn)人。?農(nóng)民工相關(guān)的數(shù)據(jù)整理自中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年4月27日公布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。就貧困地區(qū)而言，農(nóng)村人口外出務(wù)工、遠(yuǎn)距離遷移，進(jìn)入城鎮(zhèn)地區(qū)、非農(nóng)部門(mén)，可以視作為了跳出“空間貧困陷阱”的自發(fā)行為。而推動(dòng)貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，可以認(rèn)為是一種順勢(shì)而為的“易地扶貧搬遷”行為：農(nóng)戶(hù)已經(jīng)自發(fā)自愿地完成了遷移，僅需要在政策上幫扶其完成下一步的定居。

第三，推動(dòng)人口市民化、減少農(nóng)村人口，會(huì)使得農(nóng)村人地資源稟賦發(fā)生變化，勞動(dòng)力稀缺程度上升，人均資源稟賦上升，從而有助于農(nóng)村勞動(dòng)力收入提升。反之，城鎮(zhèn)化率偏低、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受阻，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村人口與土地、資本等資源的占有關(guān)系惡化。①馬曉河：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要解決五大失衡問(wèn)題》，《宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究》2004年第4期。②陳斌開(kāi)、林毅夫：《發(fā)展戰(zhàn)略、城市化與中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。所以，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，能夠?yàn)槿丝谶w出地的農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間聯(lián)動(dòng)的制度創(chuàng)新

將“新型城鎮(zhèn)化”與“脫貧攻堅(jiān)”這兩大基本國(guó)策統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，就意味著把相關(guān)的改革措施結(jié)合起來(lái)，釋放出更大的政策紅利與改革創(chuàng)新空間，推動(dòng)扶貧治理與人口城鎮(zhèn)化相關(guān)的制度創(chuàng)新。

（一）建立新型城鎮(zhèn)化與“人地錢(qián)”掛鉤機(jī)制

中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在著深刻的土地制度問(wèn)題。③汪暉：《城市化進(jìn)程中的土地制度研究——以浙江省為例》，博士學(xué)位論文，浙江大學(xué)，2002年。推動(dòng)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，需要從土地制度改革著手，將土地紅利從主要用于支撐城市建設(shè)擴(kuò)張、補(bǔ)貼企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕糜谕苿?dòng)人口市民化、補(bǔ)貼勞動(dòng)者。這一點(diǎn)是學(xué)者們的共識(shí)。④趙燕菁：《土地財(cái)政：歷史、邏輯與抉擇》，《城市發(fā)展研究》2014年第1期。⑤陳浩等：《新型城鎮(zhèn)化視角下中國(guó)“土地紅利”開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟(jì)地理》2015年第4期。⑥華生：《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》，北京：東方出版社，2013年，第222-256頁(yè)。因此，國(guó)家提出了“人地錢(qián)”掛鉤理念，如《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出“探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤政策”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)）提出“實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤政策，中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜”。

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕496號(hào)），在“人地掛鉤”方面，雖已取得了不少成果，但距離形成系統(tǒng)完整的“人地錢(qián)”三者緊密掛鉤尚有一定距離，以后的改革將聚焦“要繼續(xù)圍繞人往哪里去、地從何處來(lái)、錢(qián)從哪里出的大邏輯”，進(jìn)一步進(jìn)行深入探索。

（二）“脫貧攻堅(jiān)”特惠政策與“人地錢(qián)”掛鉤的融合

已有的“脫貧攻堅(jiān)”政策中，國(guó)家層面給出了專(zhuān)門(mén)的特惠土地扶貧政策，間接地為“人地錢(qián)”掛鉤機(jī)制的構(gòu)建提供了更為廣闊的探索空間。2017年9月25日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》提出：深度貧困地區(qū)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，⑦城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等土地共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少。一般情況下，“增減掛鉤”的項(xiàng)目范圍僅限于縣域范圍內(nèi)。可不受指標(biāo)規(guī)模限制，探索“三區(qū)三州”⑧“三區(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)；“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州。及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)約指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)展開(kāi)交易，收益主要用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。2018年3月10日，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》出臺(tái)，提出為了服務(wù)“脫貧攻堅(jiān)”，允許“三區(qū)三州”開(kāi)展跨省域調(diào)劑，“主要幫扶省份應(yīng)當(dāng)全額落實(shí)調(diào)入節(jié)余指標(biāo)任務(wù)，鼓勵(lì)多買(mǎi)多用。鼓勵(lì)其他有條件的省份根據(jù)自身實(shí)際提供幫扶”，并且給出了每畝價(jià)格30萬(wàn)到70萬(wàn)的指標(biāo)交易價(jià)格，且附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬(wàn)元。2018年6月15日出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“深度貧困地區(qū)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可不受指標(biāo)規(guī)模限制，建立深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用機(jī)制”。

從土地管理的角度來(lái)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的跨省交易，是一個(gè)重大突破。借助“脫貧攻堅(jiān)”中給出的扶貧特惠政策，可以構(gòu)建起一個(gè)真正意義上的全國(guó)“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)交易市場(chǎng)。而且，根據(jù)2016年12月公布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，①該文件中沒(méi)有包含實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州。東西部扶貧協(xié)作還包括：東部省份要把解決西部貧困人口穩(wěn)定就業(yè)作為幫扶重要內(nèi)容，對(duì)在東部地區(qū)工作生活的建檔立卡貧困人口，符合條件的優(yōu)先落實(shí)落戶(hù)政策，有序?qū)崿F(xiàn)市民化。可見(jiàn)，區(qū)域間幫扶中也包含了人口吸納、市民化落戶(hù)的內(nèi)在要求，“人地錢(qián)”三者均有涉及。

由上可見(jiàn)，在“脫貧攻堅(jiān)”階段國(guó)家構(gòu)建了全國(guó)性、聯(lián)系緊密的對(duì)口幫扶網(wǎng)絡(luò)，且在這個(gè)框架內(nèi)實(shí)施增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)的特惠政策并構(gòu)建區(qū)域間勞務(wù)協(xié)作的扶貧幫扶機(jī)制。這些扶貧特惠政策不僅對(duì)農(nóng)村貧困治理有著重大意義，而且能夠?yàn)椤叭说劐X(qián)”掛鉤機(jī)制構(gòu)建提供制度基礎(chǔ)與探索空間。與此同時(shí)，將已有的扶貧特惠政策的實(shí)施融合到“人地錢(qián)”掛鉤機(jī)制的探索之中，對(duì)“人地錢(qián)”掛鉤中的“人往哪里去、地從何處來(lái)、錢(qián)從哪里出”這三個(gè)基本問(wèn)題的回答有著不可忽視的意義，也能夠有力地推動(dòng)農(nóng)村貧困治理的制度創(chuàng)新。

（三）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的“人地錢(qián)”掛鉤機(jī)制創(chuàng)新

首先，結(jié)合已有“脫貧攻堅(jiān)”中提出的跨區(qū)域“增減掛鉤”節(jié)約指標(biāo)交易機(jī)制，可以探索通過(guò)跨區(qū)域交易釋放出的土地紅利，將土地紅利合理分配給指標(biāo)買(mǎi)賣(mài)雙方，并要求買(mǎi)賣(mài)雙方將土地紅利用于推動(dòng)人口城鄉(xiāng)遷移、人口市民化的用途之上，從而實(shí)現(xiàn)人口流動(dòng)、用地指標(biāo)分配、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付三者合理掛鉤、緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“人錢(qián)掛鉤、錢(qián)隨人走”“人地掛鉤、以人定地”。具體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的幫扶地區(qū)（用地指標(biāo)流入地區(qū)），在有了指標(biāo)之后，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生收益（如土地出讓金、企業(yè)落戶(hù)帶來(lái)的稅收等），且將允許購(gòu)買(mǎi)的結(jié)余指標(biāo)規(guī)模與吸納被幫扶地區(qū)遷入人口的規(guī)模緊密掛鉤，從而激勵(lì)人口遷入地有動(dòng)力來(lái)推進(jìn)外來(lái)人口市民化。同時(shí)，以指標(biāo)交易的方式將土地收益部分轉(zhuǎn)移到被幫扶地區(qū)（用地指標(biāo)流出地區(qū)），用于專(zhuān)項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地退出補(bǔ)償、土地綜合整治，以建設(shè)用地指標(biāo)的省際交易實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并且重點(diǎn)將土地開(kāi)發(fā)收益分配給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，②這里的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括貧困與非貧困人口。對(duì)于后者，推動(dòng)其市民化、土地退出，能夠增加農(nóng)村地區(qū)的人均占有資源，從而間接地推動(dòng)了減貧工作。支持其在遷入地定居，推動(dòng)人地資源的跨區(qū)域優(yōu)化配置。

圖1 “人地錢(qián)”掛鉤示意圖

其次，在交易制度的設(shè)計(jì)上（如圖1所示），可以充分參考借鑒已有的制度安排③本文參考的政策文件有《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕16號(hào)）《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金收支管理辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕16號(hào)）《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》（自然資規(guī)〔2018〕4號(hào)）《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕123號(hào)）《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào))《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕72 號(hào)）《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》。來(lái)進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新。第一，可以考慮建立全國(guó)統(tǒng)一的“人地錢(qián)”掛鉤指標(biāo)交易平臺(tái)，指標(biāo)提供方、指標(biāo)買(mǎi)入方不直接交易，而是統(tǒng)一從平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)和向平臺(tái)出售指標(biāo)。平臺(tái)負(fù)責(zé)審核各地方提交的出售/買(mǎi)入申請(qǐng)、資金收繳發(fā)放。第二，就指標(biāo)的出售方而言，每一次提交的出售指標(biāo)方案均需要提供關(guān)于“人地錢(qián)”三個(gè)方面的詳細(xì)掛鉤辦法，需要闡明計(jì)劃遷出多少人、能夠騰退出多少農(nóng)村建設(shè)用地、節(jié)約多少用地指標(biāo)，以及收到資金后將如何進(jìn)行人口遷出補(bǔ)償、鄉(xiāng)村振興、貧困治理工作。就指標(biāo)買(mǎi)入方即人口遷入地而言，需要詳細(xì)闡明擬出資多少進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、市民化多少人、需要多少用地指標(biāo)、單位用地指標(biāo)收益多少。平臺(tái)在審核交易申請(qǐng)的時(shí)候，優(yōu)先批準(zhǔn)對(duì)貧困地區(qū)脫貧助力大、人口市民化方案較好的交易申請(qǐng)。第三，交易機(jī)制的適用范圍，結(jié)合已有的政策框架、扶貧幫扶框架，初步暫定為指標(biāo)出售方限定為“三區(qū)三州”及其他深度貧困地區(qū)，指標(biāo)買(mǎi)入方則暫定為所有承擔(dān)幫扶任務(wù)的東部省份，機(jī)制實(shí)驗(yàn)成熟后可考慮向所有連片特困地區(qū)推廣，并為構(gòu)建全國(guó)性的跨區(qū)域“人地錢(qián)”掛鉤機(jī)制設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

最后，針對(duì)作為人口遷出、指標(biāo)出售地的貧困地區(qū)，要探索將舊房改造、易地搬遷、村莊整治、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出、技能培訓(xùn)等涉及到土地和勞動(dòng)力遷移的各類(lèi)扶貧政策都融合到“人地錢(qián)”掛鉤機(jī)制及在其基礎(chǔ)上的人地資源優(yōu)化配置的規(guī)劃設(shè)計(jì)之中。一方面，以土地政策為核心，帶動(dòng)多項(xiàng)扶貧措施，合理推動(dòng)村莊土地集約利用，釋放土地紅利來(lái)籌措各類(lèi)建設(shè)資金；通過(guò)復(fù)墾與用地布局調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)地連片集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、村莊綜合整治。另一方面，以土地紅利支撐勞動(dòng)力城鄉(xiāng)遷移，從而跳出“空間貧困陷阱”，通過(guò)減少農(nóng)村人口的方式來(lái)減少農(nóng)村貧困。

四、結(jié) 論

隨著中國(guó)貧困治理工作的不斷深入，貧困問(wèn)題在某些資源環(huán)境惡劣地區(qū)特別嚴(yán)重，“空間貧困陷阱”特征凸顯。由于地理環(huán)境因素極難改變，所以“空間貧困陷阱”造成的貧困問(wèn)題治理難度大且成本高。有鑒于此，本文從城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的視角出發(fā)，利用國(guó)家“脫貧攻堅(jiān)”的特惠土地扶貧政策，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展中構(gòu)建“人地錢(qián)”掛鉤的需要，將農(nóng)村減貧與新型城鎮(zhèn)化這兩大國(guó)家戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)進(jìn)行制度創(chuàng)新的探索。一方面，以土地制度創(chuàng)新促進(jìn)貧困治理，為貧困治理提供新思路新辦法，構(gòu)建更為高效的農(nóng)村貧困治理體系，提出了一個(gè)新的貧困治理思路。通過(guò)構(gòu)建“人地錢(qián)”掛鉤機(jī)制，推動(dòng)貧困地區(qū)人口遷出，從而跳出“空間貧困陷阱”，進(jìn)入人口吸納潛力大、比較收益較高的非農(nóng)部門(mén)，改善生產(chǎn)生活條件，同時(shí)還能夠減少農(nóng)村人口，提升人均資源占有量，為貧困戶(hù)就地發(fā)展打下基礎(chǔ)。另一方面，基于“脫貧攻堅(jiān)”特惠政策，進(jìn)一步推動(dòng)“人地錢(qián)”掛鉤，為以后的推廣和改進(jìn)“人地錢(qián)”掛鉤，積累相關(guān)實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，以“脫貧攻堅(jiān)”帶動(dòng)土地制度創(chuàng)新，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。

城與鄉(xiāng)是密不可分的命運(yùn)共同體，所以，“新型城鎮(zhèn)化”“鄉(xiāng)村振興”“脫貧攻堅(jiān)”這些發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)并不是彼此孤立的。針對(duì)現(xiàn)階段的貧困治理狀況，特別是連片特困地區(qū)的貧困治理問(wèn)題，以及未來(lái)長(zhǎng)期的相對(duì)貧困治理，應(yīng)該以開(kāi)放的思路進(jìn)行探索，不能將著力點(diǎn)僅僅局限于農(nóng)村。所以，不僅要在微觀(guān)上實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”，在宏觀(guān)上也要將扶貧工作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展精準(zhǔn)對(duì)接，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)方面的工作與貧困治理、鄉(xiāng)村振興融合，使得貧困治理始終內(nèi)生地結(jié)合到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心部分，使貧困地區(qū)和貧困群體始終能夠合理參與到發(fā)展之中，而不是被動(dòng)接受幫扶，這樣既能夠消除絕對(duì)貧困，又能夠防止相對(duì)貧困，從而真正消除貧困形成的根源。