孟存鴿

摘 要：近年來，黨和國家政策持續(xù)強調(diào)集體土地征收增值收益分配應(yīng)向農(nóng)民、農(nóng)村傾斜，然而實踐中農(nóng)民征地增值收益分配被忽略、剝奪、侵犯的現(xiàn)象屢見不鮮，使得農(nóng)民占征地增值收益分配結(jié)構(gòu)的比例甚低。如何保障農(nóng)民應(yīng)得的征地增值收益，將政策落到實處，是全社會必須認(rèn)真對待的問題。立足現(xiàn)實，當(dāng)前應(yīng)注重從限制公權(quán)力與培育私法法律文化意識、提高征地成本與農(nóng)民土地補償金、強化農(nóng)民利益表達機制建設(shè)、重構(gòu)土地增值收益分配格局及規(guī)范土地征收增值收益分配程序入手來保障農(nóng)民公平分享征地增值收益。

關(guān)鍵詞：征地增值收益;農(nóng)民土地權(quán)益;公平分享;制度保障

中圖分類號：F320

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2019）06-0080-06

一、引言

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的深入發(fā)展意味著人口從農(nóng)村向城市的持續(xù)轉(zhuǎn)移、工業(yè)園區(qū)建設(shè)的加快及城市邊界的不斷擴張，政府急需更多的土地來滿足城市對空間的需要。城市國有土地面積顯然已無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對空間的需求，為此政府將城中村和城市郊區(qū)的農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜幸越庥玫鼐骄车男袨橹率拐鞯匾?guī)模呈快速增長趨勢，加之土地資源的稀缺性，土地價格持續(xù)上漲。土地增值就是指土地價格的上漲。集體土地征收中的土地增值是指農(nóng)地非農(nóng)化過程中，由集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地使用權(quán)的土地價格增值。土地增值收益是由土地用途的改變、土地投資或周圍環(huán)境設(shè)施的改良而獲得的差額地租收益[1]。經(jīng)濟學(xué)界認(rèn)為集體土地征收中土地增值收益生成于以下三個階段：第一次增值為土地所有權(quán)及用途的改變帶來的增值，即地方政府支付的征地補償款與農(nóng)用地價格之間的差額;第二次增值為國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓帶來的增值，即土地掛牌交易的土地出讓金減去政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入所得差額;第三次增值為房地產(chǎn)開發(fā)商對土地進行投資開發(fā)所帶來的增值，即商品房銷售價格減去開發(fā)商投資支出所得差額。對于土地增值收益的歸屬問題理論界進行了深入研究，土地的人工增值即使用者對土地的直接投資產(chǎn)生的增值，學(xué)界一致認(rèn)同“誰投資、誰收益”的歸屬原則;關(guān)于土地自然增值的歸屬問題，由于其形成來源的復(fù)雜性與多樣性，學(xué)術(shù)界的觀點聚焦在“歸公”“歸私”及“公私兼顧”間。顯然“公私兼顧”論不僅符合我國的土地制度，又與征地增值收益分配的實踐做法相契合。集體土地征收中土地的三次增值環(huán)節(jié)涉及諸多利益主體并生成巨額土地增值收益，在“公私兼顧”論下各主體為尋求自身利益最大化而展開對土地增值收益的爭奪，從而引發(fā)一系列權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)利的利益之爭。

從中共十八大報告到十八屆三中全會會議內(nèi)容，從中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議內(nèi)容到近兩年的中央一號文件，黨中央國務(wù)院在政策層面上持續(xù)性地強調(diào)集體土地征收中土地增值收益分配比例應(yīng)向農(nóng)民、農(nóng)村傾斜，提高農(nóng)民收益，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。2019年中央一號文件進一步提出在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上全面推開農(nóng)村土地征收制度，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入比例，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。強調(diào)土地征收要處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，保證農(nóng)民的土地權(quán)益。然而，由于制度的不夠詳盡，政策所表達的理念和價值取向與政府的實際操作仍存在明顯差距。實踐表明，源于政府對土地一級市場的壟斷，集體土地征收致使農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的價格差大部分被政府和開發(fā)商獲取，土地增值收益款被分配到原集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民手里的數(shù)額則少的可憐。林瑞瑞等學(xué)者的調(diào)研資料顯示我國省級層面及城市層面的土地收益分配比例中，集體、政府和開發(fā)商所得增值平均比例分別為3.70 ∶22.32∶73.98和4.21∶26.01∶69.78，三者差異懸殊[2]，顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所獲得的征地增值收益比例最低。而在征地補償款的分配中，行政截留、村委會留存現(xiàn)象較為普遍，這就使得本來較低的征地補償款落到農(nóng)民手里少之又少。

集體土地征收中土地增值收益在各利益主體間分配失衡使得被征地集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，引發(fā)了尖銳的社會矛盾。如農(nóng)民集體上訪、越級訪、非正常訪，堵門堵路、直接對抗、沖擊政府機關(guān)等過激行為，12345所接大部分投訴皆為征地拆遷補償款分配不公平所引發(fā)的矛盾糾紛。2018年2月4日中央農(nóng)辦副主任韓俊在接受記者采訪時談到，從2012年以來，土地出讓金額高達20萬億元以上，這些收益主要用于城市建設(shè)，這是取之于農(nóng)，用之于城。相反，征地增值收益用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的比例是很低的。他強調(diào)：“應(yīng)進一步深化創(chuàng)新政策安排，將土地增值收益更多用于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。特別是要完善征地增值收益的分配機制，將征地增值收益更多地用于鄉(xiāng)村建設(shè)?！睆囊陨蠑?shù)據(jù)可見在征地增值收益分配中，農(nóng)民所占的收益比例最低，獲取的收益額最少，這種失衡的收益分配格局引發(fā)了被征地人的強烈不滿和激烈的社會沖突。為何黨和國家政策一直強調(diào)集體土地征收中土地增值收益向農(nóng)民傾斜的分配格局無法貫徹落實下去，為何被征地農(nóng)民無法從土地征收中獲得公平、公正的補償，到底什么原因在影響和掣肘著征地增值收益的公平分配，促進農(nóng)民公平分享征地增值收益的舉措有哪些？文章擬對以上問題進行研究，以期對實現(xiàn)農(nóng)民對土地征收的參與權(quán)和發(fā)展權(quán)、提高農(nóng)民征地增值收益分配比例、從根本上減少征地糾紛等有所裨益。

二、農(nóng)民征地增值收益分配受損的原因分析

（一）土地征收中政府公權(quán)力過大

1.公共利益界定不清致使政府土地征收權(quán)過大。地方政府的土地征收職權(quán)過大是現(xiàn)有土地征收過程中農(nóng)民土地增值收益分配失衡的根本原因。按照現(xiàn)行法律，中國的“圈地運動”是以政府為唯一合法主體且完全在政府的主推下進行的，土地征收權(quán)和土地出讓權(quán)被政府壟斷在手，農(nóng)民對于集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移沒有權(quán)利說“不”，只能被動服從和接受。上至根本法下至法律都明確規(guī)定集體土地征收的合法性應(yīng)以“公共利益”為前提，然而反觀當(dāng)下，地方政府不僅因“公共利益”征地，更多的征地用途為商業(yè)用地，尤其以房地產(chǎn)開發(fā)為主，工業(yè)園區(qū)和商圈建設(shè)次之，政府往往把招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟納入到“公共利益”的范疇，其他經(jīng)營性建設(shè)用地也采取強制征收的形式以減少成本而獲取豐厚的土地增值收益。法律只賦予了政府征地的權(quán)利，而沒有對這種權(quán)利進行有效的制度約束，沒有約束的權(quán)利必然會被濫用[3]。因此，對 “公共利益”界定不清是土地征收中公權(quán)力不受限制的根源，尤其在一味追求經(jīng)濟效益的政績背景下粗疏的法律規(guī)定致使“公共利益”在一些地方政府的需要中被任意解釋、無限放大。

2.公權(quán)對私權(quán)的尊重意識淡漠。農(nóng)地征收中公權(quán)力與私權(quán)利的矛盾沖突尤為突出，我們不能簡單地把這種沖突或矛盾均歸結(jié)于公權(quán)力一方，但無疑公權(quán)力在沖突中起著主要作用。盧梭在《社會契約論》中闡明公權(quán)力的由來是私主體將自己的部分權(quán)利讓渡給國家，政府接受私主體委托而行使這部分公共權(quán)力。因此，私權(quán)是公權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，公權(quán)存在的目的是為了更好地保護私權(quán)。然而，由于我國傳統(tǒng)社會重視公權(quán)力，私法領(lǐng)域強調(diào)義務(wù)本位、集體本位和社會本位的法律文化觀念根深蒂固，導(dǎo)致我國現(xiàn)代私法法律文化土壤貧瘠。如我國《憲法》《民法總則》《物權(quán)法》《土地管理法》雖均規(guī)定公民合法的私有財產(chǎn)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯，然而在實際的征地拆遷中，當(dāng)村民不接受拆遷安置補償、無法達成拆遷協(xié)議時，拆遷方的一些過激行為甚至違法犯罪行為卻踐踏了法律秩序，侵害了被拆遷人的基本權(quán)利，甚至造成無法挽救的后果。

（二）土地征收補償不合理

《土地管理法》對于補償范圍及標(biāo)準(zhǔn)有明確規(guī)定，《物權(quán)法》與《土地管理法》關(guān)于補償?shù)姆秶３忠恢拢a償?shù)脑瓌t沒有涉及。雖然《土地管理法》及相關(guān)部門制定的條例或決定都有關(guān)于補償制度的進一步規(guī)定，但顯然這種以原土地用途及年產(chǎn)值為依據(jù)制定的補償標(biāo)準(zhǔn)遠落后于經(jīng)濟發(fā)展的速度和土地變性后價值的提升比，其公平性受到被拆遷人和學(xué)者的質(zhì)疑。根據(jù)土地的原始用途進行的補償忽視了市場經(jīng)濟規(guī)律，并未體現(xiàn)出土地的潛在收益，征地補償和土地的潛在價值不對等[4]。從表象上看，土地征收是土地所有權(quán)從集體所有向國家所有的轉(zhuǎn)移，土地作為農(nóng)民經(jīng)濟收入的來源已經(jīng)淡化，但土地?fù)?dān)負(fù)著農(nóng)民的社會保障功能卻從未改變。農(nóng)民拿到了補償款，卻永久地失去了賴以保障生存的土地，尤其在傳統(tǒng)農(nóng)村補償款遠遠不能夠維持農(nóng)民的生活所需，導(dǎo)致農(nóng)民越征越窮。如關(guān)中地區(qū)因修建公路，Y村A農(nóng)戶家的1.6畝耕地被征收，政府給予的經(jīng)濟補償不足兩萬元，A農(nóng)戶家庭共6口人（兩位60歲以上老人、一對35歲左右的夫妻及兩個不足10歲的孩子），現(xiàn)有耕地僅余0.8畝，根本無法維持原有的生活水平。在這一公益性征地中并未對農(nóng)地所負(fù)擔(dān)的農(nóng)民的社會保障功能進行補償，如養(yǎng)老、就業(yè)、教育等，致使被征地農(nóng)民老無所依，中年人失地又失業(yè)。

（三）農(nóng)民利益表達欠缺強有力的組織團體

中國農(nóng)民文化程度偏低，表達利益訴求的強有力組織機構(gòu)缺失。國家統(tǒng)計局公布的2017年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截止到2017年末全國大陸總?cè)丝?39008萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口81347萬。以此推算，我國農(nóng)村目前常住人口57661萬人，占總?cè)丝诘?1%。2018年全國人大網(wǎng)公布的人大代表構(gòu)成顯示：共有468名一線工人、農(nóng)民代表，占代表總數(shù)的15.70%。顯然，農(nóng)民代表名額與農(nóng)村常住人口數(shù)量不匹配，在國家最高權(quán)力機構(gòu)的比例偏低，致使農(nóng)民代表在權(quán)力機構(gòu)中為農(nóng)民利益發(fā)聲的力量微弱。加之目前我國農(nóng)民普遍文化程度低和政治素養(yǎng)差，嚴(yán)重影響了農(nóng)民利益訴求的表達并造成了表達方式的扭曲。征地拆遷雖涉及人數(shù)眾多，惡性事件頻發(fā)亦引起社會的高度關(guān)注，但農(nóng)民單個的、分散的利益表達并沒有產(chǎn)生多少作用，使得農(nóng)民征地利益受損的局面并未改變。幾千年來，中國農(nóng)村社會以血親和宗親為關(guān)系的社會紐帶將農(nóng)民牢牢地禁錮在一定的組織關(guān)系中，從而束縛了農(nóng)民自覺形成開放性的農(nóng)民利益表達組織團體。在訴求表達方式方面農(nóng)民往往也以宗親血親關(guān)系形成的團體進行維權(quán)，而這種所謂的“團體”并不具備足夠的知識和能力客觀理性地解決問題，而常常采取一些極端的、有損社會秩序的事件以求引起相關(guān)部門的重視達到實現(xiàn)利益訴求的目的，這種不理性的維權(quán)方式不但給當(dāng)事人造成了不可挽回的損失，也破壞了社會秩序、影響了政府形象，可以說有百害無一利。村委會作為村民自治組織在基層社會治理中行政化色彩嚴(yán)重以及村民對村干部的不信任等因素，也使得農(nóng)村真正代表農(nóng)民利益的團體缺失。

（四）征地增值收益分配格局失衡

征地增值收益分配失衡是造成當(dāng)前征地矛盾沖突的主要因素。征地拆遷中各利益主體紛紛登場，農(nóng)民永久失去了擁有保障功能的土地，想從中獲得最大化的補償作為以后生活的保障;政府希望以最低成本實現(xiàn)拆遷和改造目的，并從中獲取巨額收益來滿足城市建設(shè)對資金的需求;作為商主體，開發(fā)商存在的根本價值就是以最小的投資獲取最大的收益。中國目前的土地征收制度決定了地方政府在征地拆遷中占據(jù)主導(dǎo)地位，征地增值收益的分配結(jié)構(gòu)更直接地體現(xiàn)了政府意志，在這種非公平的市場交易下農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的交易性得不到完全體現(xiàn)，農(nóng)民的土地收益受到很大的限制。在征地增值收益產(chǎn)生的三個環(huán)節(jié)，農(nóng)民只參與和享受了第一環(huán)節(jié)的征地增值收益分配，第二環(huán)節(jié)及第三環(huán)節(jié)產(chǎn)生的土地增值收益農(nóng)民完全被排除在分配主體之外，導(dǎo)致農(nóng)民在征地增值收益分配中所占比例最低。拆遷中的一次性補償過于簡單，不利于農(nóng)民長遠生計的保障。

（五）征地增值收益分配程序失范

《土地管理法》關(guān)于征地增值收益的程序規(guī)定幾乎是空白，只有第46條規(guī)定了征收方案的制定者和公告主體?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條對征地補償方案的擬定者、被征地人對補償方案存有異議的處理程序、征地補償費用的支付期限及公告主體做了進一步規(guī)定，但公告的具體期限仍未明確?！墩魇胀恋毓孓k法》的規(guī)定則更明確，更具操作性，明確了公告的期限，如征地公告的期限、擬定征地補償、安置方案的期限等;規(guī)定了被征地主體對補償方案持有異議的申訴途徑，如申請舉行聽證會或向上級主管部門申訴。從以上規(guī)定可以看出：第一，農(nóng)民對土地征收程序的參與主要體現(xiàn)在事后參與，補償方案的制定由相關(guān)土地行政主管部門以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬定，由市、縣人民政府審批。農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為土地的所有人并沒有參與補償方案的制定，對補償方案能否通過更沒有決策權(quán)。第二，雖然《征收土地公告辦法》規(guī)定了農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及相關(guān)權(quán)利主體對補償分配辦法有異議可以要求聽證，或者由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，然而在土地征收實踐中，聽證會往往是走過場的表面儀式，并未發(fā)揮聽證會應(yīng)有的作用;被征地人若向上級政府申訴又緣于上級政府是征地方案的審批者、征地補償分配的審批者及征地利益的爭奪者，其結(jié)果往往石沉大海。土地征收涉及農(nóng)民重要財產(chǎn)權(quán)益，顯然《征收土地公告辦法》的效力位階太低。以上程序規(guī)定簡單，可操作空間較大，忽視了農(nóng)民作為被征地者的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)及異議權(quán)，不能保障征地增值收益的公平分配，農(nóng)民權(quán)利在很多情況下被合法地侵犯。加之程序違法的低成本及責(zé)任的不明確，程序規(guī)范在限制政府行為方面沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，未能保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。相反，程序違法行為的后果往往得不到制裁，反而成為政府侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的捷徑[5]。

三、促進農(nóng)民公平分享征地增值收益的制度保障

法律無疑是最規(guī)范的制度，法治社會要求政府在社會管理中做到行為于法有據(jù)，不能僭越法律賦予的職權(quán)范圍，牢記并嚴(yán)守“制度的籠子”。然而當(dāng)前這種低成本的、以斂財為目的的土地征收制度導(dǎo)致農(nóng)地過度征收現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅侵犯了農(nóng)民應(yīng)有的合法土地權(quán)益，而且造成大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田流失、土地資源浪費嚴(yán)重、糧食安全形勢嚴(yán)峻等問題。因此，在保護土地資源、生態(tài)環(huán)境的背景下，應(yīng)從完善法律制度與強化被征地農(nóng)民利益表達機制入手，提高農(nóng)民的征地增值收益，限制政府的土地征收權(quán)力。

（一）限制政府土地征收權(quán)，保護農(nóng)民土地權(quán)益

1.完善法律，明確 “公共利益”的內(nèi)涵、外延及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第一，對“公共利益”的稱謂各國不盡相同，如公共福祉、公共安全、公共福利、公共政策等，但其價值取向是一致的，都體現(xiàn)了與“公眾的”有關(guān)的“利益”。“公共利益”是不特定的且多數(shù)人的利益，既不是少數(shù)人的利益，更不是政府利益。不特定的多數(shù)人的利益意味著政府的某一特定征地行為會得到多數(shù)人認(rèn)同，且 “多數(shù)人”的“利益”是“公共利益”的價值取向和基礎(chǔ)?！肮怖妗钡尼屃x必須涵蓋以上內(nèi)容。第二，《憲法》作為國家的根本法對“公共利益”做出具體詳盡的規(guī)定是不現(xiàn)實的，學(xué)界和立法者只能根據(jù)法理精神、價值在制定的高位階“法律”中進一步明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。韓大元認(rèn)為“公共利益”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含六要素：公益性、目標(biāo)性、合理性、制約性、個體性及補償性[6]。上述任何一項的缺失將不構(gòu)成以“公共利益”為目的的征收行為。第三，準(zhǔn)確界定“公共利益”的范圍，并采取正面列舉和排除列舉的方式予以明確。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條以列舉及兜底條款的方式對“公共利益”的外延給予了規(guī)定，但源于條例的制定者與拆遷行為的決定者、執(zhí)行者歸于一體，即政府既是裁判員又是運動員，加之條文的制定欠缺廣大被拆遷主體代表參與，不但存在擴大解釋“公共利益”范圍的嫌疑，且法的效力位階過低。將《國有土地上房屋征收與補償條例》關(guān)于“公共利益”的規(guī)定直接用于農(nóng)村集體土地征收中顯然是不合適的，但有參考價值，可以對其列舉的范圍進行揚棄。農(nóng)村土地征收行為已經(jīng)轟轟烈烈地開展了20多年，給立法者提供了充足的案例考察，在總結(jié)以往教訓(xùn)和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合實踐成果，通過法律的形式對“公共利益”的外延進行列舉，同時為了消弭“公共利益”本身的這種模糊性，亦應(yīng)采取排除列舉的方式對不屬于“公共利益”的事項進行規(guī)定，以防止政府動輒將政府利益說成“公共利益”，造成對私人所有權(quán)的侵犯。

2.培育私法法律文化意識，保護農(nóng)民土地權(quán)益。首先，積極培育私法法律文化土壤。國家應(yīng)積極、長期培育私法法律文化的土壤，讓公民樹立私法文化意識。要在每個人的內(nèi)心深處埋下私法法律文化的種子，樹立私權(quán)神圣觀念，自覺地尊重他人權(quán)利，保障被征地農(nóng)民土地權(quán)益。其次，強化政府在征地拆遷中的公共管理職責(zé)，保護農(nóng)民權(quán)益。政府的身份在社會生活中具有雙重性，在征地拆遷中政府既扮演著行政主體的角色，也充當(dāng)著市場主體的身份。因此，在土地征收拆遷中地方政府必須把公共管理者和產(chǎn)權(quán)受益者的身份分開，才能在征地拆遷的利益博弈中保持中立，依法履行法律和政策規(guī)定的強制性義務(wù)和公共職責(zé)，加強行政自制、自律，依法維護被征地農(nóng)民和集體的土地權(quán)益，穩(wěn)妥推進征地拆遷工程。再次，應(yīng)加強政府公務(wù)人員的法律素養(yǎng)，規(guī)范執(zhí)法行為，尤其是政府拆遷工作人員的法律意識，使其清楚公權(quán)力的來源及存在目的，牢記公權(quán)力為私權(quán)利服務(wù)的理念，在征收拆遷中依法依規(guī)行事，杜絕通過暴力、威脅、違規(guī)等方式迫使被拆遷人搬遷，尊重農(nóng)民依法享有的權(quán)益。最后，提高拆遷違法成本，強化落實主體責(zé)任。征地拆遷中的種種違法行為皆因利益使然，若違法成本高于所得利益，相關(guān)主體自然不會去做冒著承當(dāng)嚴(yán)重責(zé)任后果的種種違法行為，同時對于相關(guān)行政主體及工作人員的違法拆遷行為要一追到底，不能不了了之。

（二）提高土地補償金，縮小征地范圍，增加農(nóng)民征地增值收益

土地征收是強制性的，也是農(nóng)民的義務(wù)，農(nóng)民沒有辦法去否定“合法”的征收，因此只能在土地補償條款上與政府進行協(xié)商， 所以補償條款對控制政府過度征收集體土地起著非常重要的限制作用。對《土地管理法》中以原土地用途及年產(chǎn)值為依據(jù)制定的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進行修訂。首先，此次的《土地管理法（修正案草案）》對原補償標(biāo)準(zhǔn)進行了修訂，即以區(qū)片綜合地價確定補償標(biāo)準(zhǔn)。在保護耕地及縮小征地范圍的背景下，政府所有的征地行為不管是基于什么目的都應(yīng)一視同仁按照市場原則給予公平補償。土地定價以市場價值為基礎(chǔ)并以此為標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民進行征收補償，避免了地方政府借“公共利益”之名而損害農(nóng)民財產(chǎn)利益。這種補償原則可以在一定程度上阻止政府公權(quán)力主導(dǎo)、控制下的強制征收土地的行政行為，并避免過度征收而產(chǎn)生的各種各樣的違法浪費行為。積極發(fā)展并完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策將集體土地價值充分體現(xiàn)，以便為農(nóng)地征收補償提供參考。其次，盡快出臺《集體土地征收補償條例》，建議大幅度提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)及安置輔助費以便和現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展速度相匹配;同時要對集體土地所承載的失地農(nóng)民的社會保障功能進行補償，如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等。今年的中央一號文件再次強調(diào)要嚴(yán)守耕地紅線，對永久基本農(nóng)田實施特殊保護制度，確保農(nóng)田面積，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，強化糧食安全省長責(zé)任制考核。這充分表明黨中央對耕地保護的決心和力度。通過提高征地補償金的方式增加政府土地征收成本以限制政府單純地以增加地方財政為目的的征地行為，既可以起到保護耕地的目的，又可以增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶家庭的征地增值收益，助力鄉(xiāng)村振興。

（三）強化農(nóng)民利益表達機制建設(shè)

強化農(nóng)民利益表達機制建設(shè)需要從提高農(nóng)民的文化水平與政治素養(yǎng)、增加農(nóng)民代表在權(quán)利機構(gòu)的比例及重視農(nóng)民結(jié)社權(quán)方面入手。首先，加強農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的文化素質(zhì)教育與政治素養(yǎng)提升，加大普法宣傳力度，積極引導(dǎo)群眾采取理性合法的方式表達利益訴求。其次，增加農(nóng)民代表在各級權(quán)力機構(gòu)中的比例。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的基本權(quán)利，積極正確行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)對國家治理和公民利益至關(guān)重要。在人大代表選舉前應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)進行積極宣傳，讓農(nóng)民知悉選舉活動與自身利益息息相關(guān)，增強農(nóng)民的參與感、責(zé)任感，提高農(nóng)民的主人翁意識;應(yīng)不斷提高農(nóng)民民主選舉的素養(yǎng)，端正參加選舉的態(tài)度，提高參選的能力，做好廣大農(nóng)民的“傳話筒”角色?！哆x舉法》應(yīng)進一步提高基層農(nóng)民代表的比例，確保農(nóng)民的利益訴求能夠得到很好的輸送，使農(nóng)民在國家權(quán)力機關(guān)擁有話語權(quán)和影響力。最后，重視農(nóng)民結(jié)社組織建設(shè)。不同于村民委員會和農(nóng)民經(jīng)濟合作組織的功能，農(nóng)民結(jié)社組織的建設(shè)可以提高農(nóng)民的政治參與權(quán)，彌補農(nóng)民單個的、非理性的、無組織的非制度性維權(quán)方式，以組織的形式來實現(xiàn)農(nóng)民的政治權(quán)利以及由政治權(quán)利所反映的經(jīng)濟權(quán)利。農(nóng)民結(jié)社組織既可以代表農(nóng)民與政府進行制度性溝通，又可以把單個農(nóng)民力量凝聚起來與拆遷中的其他利益主體進行談判、協(xié)商，無論是對農(nóng)民利益的維護還是社會穩(wěn)定都具有重要的意義。

（四）重構(gòu)征地增值收益分配格局，提高農(nóng)民分配比例

重構(gòu)各利益主體的分配格局是解決征地拆遷矛盾的關(guān)鍵。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和法治觀念的普及與深入，失地農(nóng)民私權(quán)意識覺醒且逐漸認(rèn)識到土地征收補償收益分配的重要性，尤其集體土地征收增值收益分配問題已成為農(nóng)地征收拆遷中最突出、最棘手的焦點問題。重構(gòu)集體土地征收中土地增值收益的分配格局是征地矛盾減少的重要因素。政府在整個征地增值收益分配格局中占主控地位，土地增值收益分配的具體比例數(shù)字在政府、開發(fā)商、農(nóng)民之間到底各占多少，法律和政策并沒有一個確定的數(shù)字，只有中央政策給出了一個指導(dǎo)性的規(guī)定。實踐中每一宗土地征收拆遷案例中土地增值收益在各主體之間分配的比例仍然取決于各利益主體在整個過程中的博弈。對此，首先，既然土地征收拆遷是政府主導(dǎo)的，中央政府的政策也一直強調(diào)土地增值收益分配向農(nóng)戶、農(nóng)村傾斜，這就需要政府以壯士斷腕的勇氣和踏石留印的勁頭抓下去，才能取得實效，因為這是要重新調(diào)整政府與農(nóng)民的利益格局，是要從政府身上“割肉”[7]。打破現(xiàn)有的不合理的分配制度，將長期被剝奪的農(nóng)民權(quán)益予以歸還。建議將農(nóng)民目前低于5%的收益比例提高至25%左右，以保證農(nóng)民失地后的生活水平不降低，長遠生計有保障。其次，征地增值收益分配應(yīng)多元化、精細(xì)化。在土地增值收益補償環(huán)節(jié)，可以設(shè)定階梯、遞增補償原則，如政府將土地進行拍賣后，若拍賣價格遠遠高于征地成本及估算價格，高出額度可以對農(nóng)民進行相應(yīng)比例的二次補償。比如杭州、廣州等地將征收土地出讓收入的一定比例返還給被征地農(nóng)民，讓農(nóng)民獲取部分土地二次增值收益。將被征地農(nóng)民納入第二次土地增值收益分配主體中，極大地降低了征地中的矛盾糾紛。最后，完善土地增值收益分配制度，合理設(shè)計集體土地增值收益共享分配機制。農(nóng)村集體土地征收增值收益分配制度的設(shè)計要根據(jù)土地增值收益的每一個環(huán)節(jié)，認(rèn)真核算相關(guān)利益主體投入成本及收益，選擇公平的收益分配模式，確定各主體的收益分享比例并將這種分配機制以完善、具體、可操作的規(guī)范形式固定下來。

（五）完善征地增值收益分配程序

程序正義是實現(xiàn)實質(zhì)正義的前提。在征地增值收益的分配行為中如果沒有程序的正義是不可能有公平公正的補償結(jié)果的。因此，征地增值收益分配必須符合法律程序，讓一切在陽光下運行。首先，健全征地增值收益的程序規(guī)范。在十九大進一步強調(diào)建設(shè)法治政府背景下，政府更應(yīng)依法行政，嚴(yán)格公正文明執(zhí)法。應(yīng)健全土地征收補償分配程序規(guī)范且以高位階法律細(xì)致地規(guī)定征地程序、流程，補償方案的制定、公告期限及補償款的發(fā)放，明確規(guī)定違反分配程序的責(zé)任主體及法律責(zé)任。對于程序違法的拆遷行為應(yīng)堅持公平為先兼顧效率原則做出中止拆遷行為的裁決或撤銷違法拆遷行為的判決，如果違法行為能夠得到補救，在追究主體的行政責(zé)任后繼續(xù)拆遷行為。其次，暢通被拆遷農(nóng)民積極參與土地征收拆遷渠道，合理有效的農(nóng)民參與機制可以讓征地拆遷中的矛盾糾紛明顯降低。應(yīng)引入農(nóng)民參與機制，涉及村集體組織和農(nóng)戶利益的所有事項都必須征求村民意見，讓農(nóng)民充分了解整個土地增值收益分配程序的來龍去脈，清楚自身的權(quán)益和補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)，參與補償分配方案的討論制定，充分發(fā)揮農(nóng)民自主、自治和監(jiān)督功能，讓分配程序在陽光下運行。再次，建立被征地農(nóng)民通過平等談判參與土地增值收益公平分配機制。公平的前提在于主體地位的平等，地位平等是土地增值收益公正分配的基礎(chǔ)。只有征收拆遷過程中各方主體地位平等，每一方主體在協(xié)商、博弈中才能爭取自己最大的利益?？梢詫⒄勁袇f(xié)商機制引入到集體土地征收增值收益分配中，讓農(nóng)民直接參與，并賦予農(nóng)民一定的收益分配決策權(quán)，避免農(nóng)民參與淪為一種口號或形式。最后，建議將紀(jì)委監(jiān)察與司法審查引入征地程序，對征地程序進行外部雙重監(jiān)督，做好事前和事中預(yù)防?？梢栽诟骷壖o(jì)委部門設(shè)立專門的征地拆遷監(jiān)察室對征地程序進行監(jiān)督檢查，避免違法征拆的發(fā)生;同時于征地拆遷行為開始引入司法審查制度，既監(jiān)督和約束拆遷方在拆遷中的種種程序違法行為，又為拆遷方和被拆遷方架起溝通橋梁，將征地拆遷中的程序違法危害降到最低。合法的征地收益分配程序可以公平、有效、穩(wěn)妥地促進拆遷工作的進行，對被拆遷農(nóng)民的權(quán)益保護至關(guān)重要。

結(jié)語

正如前國家總理溫家寶所強調(diào)的：我們不能再犧牲農(nóng)民的權(quán)益來降低工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成本，有必要也有條件在集體土地的增值收益分配中大幅度提高農(nóng)民的分配比例。土地征收的動力只能源于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的需要，絕不能成為政府?dāng)控數(shù)氖侄?。農(nóng)民集體土地的征收不僅涉及農(nóng)民重要財產(chǎn)權(quán)益和農(nóng)民長遠生計，更關(guān)乎全國的土地資源保護、糧食安全與社會穩(wěn)定，地方政府更應(yīng)該有大格局意識，不能僅考慮地方政績、土地財政，而置整個國家的糧食安全、社會穩(wěn)定于不顧。從十九大報告及2019年中央一號文件提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、以實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略為總抓手來看，中央政策導(dǎo)向是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系必須處理好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和新型城鎮(zhèn)化的推進，我們不能再簡單地犧牲農(nóng)村利益、農(nóng)民權(quán)益，而是要堅持“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”。在糧食安全、生態(tài)建設(shè)背景下嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，縮小征地范圍，提高征地成本，保護土地資源，提高土地增值收益在農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶家庭的分配比例，既符合中央一直以來的政策導(dǎo)向，又可以解決鄉(xiāng)村振興中“錢”的難題，將之用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村公共服務(wù)等方面的建設(shè)，以帶動解決鄉(xiāng)村振興中人才難的問題，做到吸引人、留住人，實現(xiàn)資金和人才的良性循環(huán)及城鄉(xiāng)共同發(fā)展繁榮，讓農(nóng)民共享改革成果。

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