孟來果

摘 要：我國文化產(chǎn)業(yè)制度演變經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的封閉、改革開放初期的萌芽、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)初期的起步、深入推進(jìn)改革時(shí)期的發(fā)展和全面深化改革時(shí)期的深化五個(gè)階段，呈現(xiàn)出制度創(chuàng)新波浪式前進(jìn)、法律法規(guī)層級及效力不高、制度涉及內(nèi)容愈加廣泛全面、市場化導(dǎo)向明顯等特征。由于政府在制度供給中的核心地位、利益調(diào)整的掣肘、初始選擇及既有力量的影響，制度變遷還具有路徑依賴較強(qiáng)、強(qiáng)制性變遷主導(dǎo)等問題，致使文化產(chǎn)業(yè)制度變遷成本較高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資源的有效轉(zhuǎn)化被抑制。因此，文化制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)是意識形態(tài)管理、產(chǎn)權(quán)制度變革、國家管理優(yōu)化及變遷方式轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：文化產(chǎn)業(yè) ; 制度供給 ; 制度變遷 ; 制度創(chuàng)新

中圖分類號：G124

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2019）06-0101-07

一、問題的提出

制度被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。各國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展水平差異巨大，主要是由其之間的制度和經(jīng)濟(jì)政策質(zhì)量決定的[1]。制度變遷是新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過程，即用效率更高的制度替代原有制度的過程，可以分為自下而上的誘致性變遷與自上而下的強(qiáng)制性變遷兩種，并有類似于物理學(xué)中的“慣性”的路徑依賴，即一旦進(jìn)入某一路徑（無論“好”還是“壞”），都會(huì)產(chǎn)生依賴，這種力量會(huì)使既定選擇不斷強(qiáng)化[2]1-2。制度可以視為一種公共產(chǎn)品，它是由個(gè)人或組織生產(chǎn)出來的，這就是制度的供給[2]21，其發(fā)生的前提，是新制度安排帶來的收益超過新制度產(chǎn)生的成本[3]。諾斯（1981）提出制度變遷理論的三大基石，即意識形態(tài)、產(chǎn)權(quán)理論和國家意識[4]。意識形態(tài)是人們對事物的價(jià)值觀、思想、觀念、觀點(diǎn)、概念等要素的總和，市場機(jī)制能夠有效運(yùn)行得益于人們遵守一定的意識形態(tài)，同時(shí)，意識形態(tài)也是降低交易成本的一種制度安排;將產(chǎn)權(quán)理論與制度變遷結(jié)合是諾斯的一大理論貢獻(xiàn)，由于資源的稀缺性和信息的不確定性，產(chǎn)權(quán)具有的競爭性和排他性，使得“有效的產(chǎn)權(quán)形式”成為解決成本問題的重要甚至唯一選項(xiàng)，因此，明確地界定產(chǎn)權(quán)，對于減少不確定性而降低交易成本十分重要;國家是一種具有壟斷權(quán)的制度安排，其基本服務(wù)是提供博弈的規(guī)則，它提供的法律和秩序比其他機(jī)制更有利于契約的實(shí)施，國家的目的是通過形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作規(guī)則，使政府租金最大化，或者通過降低交易費(fèi)用使社會(huì)產(chǎn)出最大化。

文化產(chǎn)業(yè)制度是指引導(dǎo)和規(guī)范文化產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、銷售及服務(wù)各環(huán)節(jié)活動(dòng)的一系列被制定出來的規(guī)則、符合程序及道德倫理的行為規(guī)范的總稱，政治制度、經(jīng)濟(jì)制度以及國家意識形態(tài)理論體系等制度因素都影響文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]，政府是文化產(chǎn)業(yè)制度的最大供給方，并且處于核心地位[6]。文化產(chǎn)業(yè)制度變遷也有誘致性和強(qiáng)制性兩種方式，并且存在路徑依賴，與意識形態(tài)、國家、產(chǎn)權(quán)密切聯(lián)系。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的重要問題是要素錯(cuò)配而使其價(jià)值沒有得到充分發(fā)揮，降低了生產(chǎn)效率，因此，文化產(chǎn)業(yè)改革的核心是制度供給，要通過制度創(chuàng)新，建立健全現(xiàn)代文化市場體系，高效配置文化資源，最大限度降低阻礙文化生產(chǎn)者自主經(jīng)營、自由選擇和公平競爭的因素。

二、我國文化產(chǎn)業(yè)制度變遷過程及特征

我國以連續(xù)的邊際調(diào)整為特征的漸進(jìn)式改革，取得了舉世矚目的成就，同時(shí)，隨著改革的深入，深層次的矛盾也更加突出。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程就是政府主導(dǎo)的制度變遷過程，制度供給的數(shù)量和質(zhì)量，決定著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效。文化是精神產(chǎn)品，是滿足人們精神需要的，具有與物質(zhì)產(chǎn)品所不同的使用價(jià)值。同時(shí)，精神產(chǎn)品的生產(chǎn)也應(yīng)該遵循市場規(guī)律，通過市場實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。因此，文化產(chǎn)業(yè)制度變遷就相對復(fù)雜。我國文化產(chǎn)業(yè)制度變遷過程大致與經(jīng)濟(jì)體制改革歷程相一致，起初，文化體制是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要建立起來的，意識形態(tài)領(lǐng)域里的階級斗爭觀點(diǎn)是我國文化管理的基本理論，文化作為思想道德教育手段和國家意識形態(tài)的屬性忽視甚至排斥了其作為消費(fèi)產(chǎn)品的商品屬性，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢;后來，我國從“以階級斗爭為綱”的封閉型文化范式向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的開放型文化范式轉(zhuǎn)變，加之外部強(qiáng)勢文化對國內(nèi)固有世界觀和價(jià)值觀的沖擊，使得文化制度變遷處于新舊體系切換的矛盾中，制度創(chuàng)新的探索十分艱辛。

（一）我國文化產(chǎn)業(yè)制度變遷過程

1.第一階段（1956年—1977年）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的封閉階段。1952年底，中共中央提出“黨在過渡時(shí)期的總路線和總?cè)蝿?wù)，是要逐步實(shí)現(xiàn)國家的社會(huì)主義工業(yè)化，并逐步實(shí)現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和對資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造”[7]，1956年這一目標(biāo)基本完成，即開始實(shí)施公有制占絕對統(tǒng)治地位的100%的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。此后，文化企業(yè)基本上以全民所有制和集體所有制兩種形態(tài)存在，電影、廣播、出版為國家所有，書報(bào)刊零售、租賃和文藝表演劇團(tuán)為集體所有。隨著公私合營政策的結(jié)束，集體所有制文化單位也收歸國有，文化領(lǐng)域基本屬于清一色的國有文化企業(yè)。同時(shí)，由于高度集中的計(jì)劃體制也延伸到了文化領(lǐng)域，建設(shè)社會(huì)主義公有制的國家文化生產(chǎn)機(jī)器成為文化領(lǐng)域的主要任務(wù)，“文藝為工農(nóng)兵服務(wù)”的指導(dǎo)思想也突出強(qiáng)調(diào)了文化的意識形態(tài)、宣傳輿論和輔助政治運(yùn)動(dòng)功能，雖然文化企業(yè)也還有利潤指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)核算，但是國家的意識形態(tài)建設(shè)成為文化發(fā)展的主要職能，這就造成思想的僵化、制度交易費(fèi)用的高企以及國有文化產(chǎn)權(quán)收益的低效率。

2.第二階段（1978年—1991年）：改革開放初期的萌芽階段。十一屆三中全會(huì)將全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。1978年，財(cái)政部批準(zhǔn)了《人民日報(bào)》等8家新聞單位試行企業(yè)化管理的報(bào)告，允許這些單位將經(jīng)營收入中一定比例的經(jīng)費(fèi)作為員工福利;1979年，文化部起草了《關(guān)于文化組織和文化機(jī)構(gòu)調(diào)整事業(yè)、改革體制以及改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)管理工作的意見》，同年5月，中共中央批轉(zhuǎn)了中國人民解放軍總政治部《關(guān)于建議撤銷一九六六年二月<部隊(duì)文藝工作座談會(huì)紀(jì)要>的請示》，10月，中國文學(xué)藝術(shù)工作者第四次代表大會(huì)在北京召開;1986年，黨的十二屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于社會(huì)主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》中首次提及“文化管理體制改革”問題，這都反映著中央對思想文化領(lǐng)域體制的反思，標(biāo)志著中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的文化體制改革逐步推動(dòng)，標(biāo)志著“文革”時(shí)期實(shí)行的以“階級斗爭”為綱的高度集中的計(jì)劃模式的文藝時(shí)代的終結(jié)，開始遵循 “重建一切文明，必須從文明生長與發(fā)展的固有規(guī)律出發(fā)”的基本認(rèn)識，恢復(fù)社會(huì)主義文化政策的理性精神。因此，自20世紀(jì)80年代開始，錄音制品出版社、營業(yè)性的舞廳等各種文化商品在中國孕育產(chǎn)生，文化制度開始朝著開放、多元的方向改革，逐步建立起了一系列文化政策體系以及與此相應(yīng)的文化管理機(jī)制。政策法規(guī)建設(shè)主要包括《出版管理?xiàng)l例》《文化娛樂場所管理?xiàng)l例》《電影管理?xiàng)l例》《演出市場管理?xiàng)l例》《廣播電視管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》等，基本涵蓋了當(dāng)時(shí)的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。體制創(chuàng)新方面如文化行政部門的職能逐步由政事不分、管辦不分向政事分開、管辦分離轉(zhuǎn)變，政府對文化的投入方式由國家大包大攬式的單向投入向以激勵(lì)為基準(zhǔn)的“績效投入”轉(zhuǎn)變，所有制形式由國家辦文化的單一格局向以公辦文化為主體、民營和社會(huì)辦文化協(xié)調(diào)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。從制度變遷的角度看，通過制度創(chuàng)新打破固有的利益格局，初步釋放了文化資源的活力，降低了交易成本，實(shí)現(xiàn)了新制度對舊制度的部分替代。

3.第三階段（1992年—2001年）：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)初期的起步階段。黨的十四大明確提出了“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。1992年國務(wù)院辦公廳在其編著的《重大戰(zhàn)略決策——加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)》一書中首次使用了“文化產(chǎn)業(yè)”一詞，標(biāo)志著政府對文化產(chǎn)業(yè)的承認(rèn)，真正的文化產(chǎn)業(yè)時(shí)代到來了。1996年，黨的十四屆六中全會(huì)提出：“文化市場是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要陣地”，“改革文化體制是文化事業(yè)繁榮和發(fā)展的根本出路”。2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)提出，要“完善文化產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)文化市場建設(shè)和管理，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，黨中央正式提出了“文化產(chǎn)業(yè)”這一概念。特別是，2001年11月我國正式成為世界貿(mào)易組織（WTO）成員國，按照規(guī)定，文化產(chǎn)業(yè)和文化貿(mào)易屬于服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易范疇，必須遵守《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》，政府對文化產(chǎn)業(yè)的保護(hù)應(yīng)逐步取消，并按照WTO的原則和精神重構(gòu)中國的文化制度形態(tài)和政策系統(tǒng)，文化企業(yè)要按照優(yōu)勝劣汰規(guī)則參與國際直接競爭。此階段，我國文化領(lǐng)域新的法律法規(guī)陸續(xù)推出，九屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議對《著作權(quán)法》進(jìn)行了修訂，國務(wù)院也先后修訂、頒布了《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》《電影管理?xiàng)l例》《出版管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。此階段的體制創(chuàng)新主要有：黨和政府意識到制度的重要性，通過制度創(chuàng)新來引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)也越來越規(guī)范。例如1998年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，在文化部設(shè)置文化產(chǎn)業(yè)司，內(nèi)設(shè)研究規(guī)劃處和綜合指導(dǎo)處。此外，政府職能也逐步轉(zhuǎn)變，文化行政部門開始了以政策、法律法規(guī)宏觀管理文化領(lǐng)域模式，文化企事業(yè)單位在藝術(shù)生產(chǎn)、業(yè)務(wù)經(jīng)營和內(nèi)部管理等方面擁有了更多自主權(quán)，文化資源在配置方式上朝著市場化方向轉(zhuǎn)變，文化體制改革取得了突破性進(jìn)展。

4.第四階段（2002—2011年）：深入推進(jìn)改革時(shí)期的發(fā)展階段。2002年黨的十六大報(bào)告提出“國家支持和保障文化公益事業(yè)，并鼓勵(lì)它們增強(qiáng)自身發(fā)展活力”，“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)條件下繁榮社會(huì)主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑”，并從理論上對文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了區(qū)分。2003年，中央在十六屆三中全會(huì)上提出了建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、行業(yè)自律、企事業(yè)單位依法經(jīng)營的文化管理體制和富有活力的文化產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制”，文化體制改革深入推進(jìn)。2004年6月，文化部對經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制工作進(jìn)行了部署。2006年1月出臺的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》與《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》都對文化體制改革和文化發(fā)展做出中長期規(guī)劃并開始全面推進(jìn)。2007年黨的十七大提出“深化文化體制改革，完善扶持公益性文化事業(yè)、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)文化創(chuàng)新”的政策。2011年10月，黨的十七屆六中全會(huì)首次將“文化”作為中央全會(huì)的議題，對深化文化體制改革做出全面部署，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展被提升到前所未有的高度，進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。至此，文化體制改革從“為什么改”“改什么”，進(jìn)入到“如何改”的實(shí)質(zhì)性階段，此間，文化部制定發(fā)布了《文化部關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《文化部“十二五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)倍增計(jì)劃》《文化部關(guān)于扶持我國動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》《文化產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》等政策、規(guī)劃，國務(wù)院相關(guān)部委制定出臺了《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》《關(guān)于金融支持文化出口的指導(dǎo)意見》《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》《動(dòng)漫企業(yè)認(rèn)定管理辦法》《動(dòng)漫企業(yè)進(jìn)口動(dòng)漫開發(fā)生產(chǎn)用品免征進(jìn)口稅收的暫行規(guī)定》等規(guī)劃、政策。同時(shí)，中央各部門、各省區(qū)市也積極貫徹落實(shí)中央精神，研究制定出臺了一系列推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境得到了進(jìn)一步優(yōu)化。此階段的體制機(jī)制創(chuàng)新主要有：加快推進(jìn)經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制，推動(dòng)部分文化企事業(yè)單位逐漸成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體;加強(qiáng)文化市場的建設(shè)、培育和管理，重視并推動(dòng)文化市場發(fā)揮更大作用;基本區(qū)分了公益性文化事業(yè)與經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)及其不同的管理模式，并開始推動(dòng)分類改革。

5.第五階段（2012年至今）：全面深化改革時(shí)期的深化階段。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出“要增強(qiáng)文化整體實(shí)力和競爭力，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展”，并將“文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)”列入2020年全面建成小康社會(huì)的指標(biāo)體系。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“文化治理中國”和“建設(shè)文化強(qiáng)國”的文化政策空間體系建設(shè)成為題中應(yīng)有之義，全會(huì)提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”，也意味著充分發(fā)揮市場在文化資源配置中的決定性作用，這是我國全面深化改革的標(biāo)志，也是文化產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)的里程碑，標(biāo)志著建立健全統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代文化市場體系的階段正式開啟。2014年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過了《深化文化體制改革實(shí)施方案》，提出推進(jìn)文化體制改革的重點(diǎn)是要統(tǒng)籌好“意識形態(tài)屬性與商品屬性的關(guān)系，文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，文化傳承與文化創(chuàng)新的關(guān)系”，新一輪文化體制改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。2014年10月，習(xí)近平主持召開文藝工作座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人民為中心的創(chuàng)作導(dǎo)向”。此后，中央相關(guān)部委先后出臺了《中共中央關(guān)于繁榮發(fā)展社會(huì)主義文藝的意見》《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《關(guān)于推動(dòng)國有文化企業(yè)把社會(huì)效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》《關(guān)于實(shí)施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)工程的意見》《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》等政策文件，新制定并頒布了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《公共文化服務(wù)保障法》等法律文件，文化產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)進(jìn)入快車道。在中央政府的全力推動(dòng)下，文化產(chǎn)業(yè)市場化改革的方向越發(fā)明確，體制機(jī)制的障礙正在全面破除，在保證國家對意識形態(tài)和國家文化安全控制的前提下，最大限度的激發(fā)文化資源活力，制度創(chuàng)新的成本逐步下降。

（二）基于樣本數(shù)據(jù)的文化產(chǎn)業(yè)制度變遷特征分析

我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與制度變遷緊密相關(guān)，筆者對文化主管部委——文化部公布的1990-2018年文化部及相關(guān)部委制定頒布的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、規(guī)范性文件共561項(xiàng)，按照“頒布機(jī)構(gòu)、發(fā)布時(shí)間、效力層級、涵蓋范疇”等條件進(jìn)行系統(tǒng)歸納與整理，形成了310項(xiàng)（其中法律法規(guī)61項(xiàng)，規(guī)劃20項(xiàng)，規(guī)范性文件229項(xiàng)）數(shù)據(jù)庫樣本，以此對文化產(chǎn)業(yè)制度變遷的特征進(jìn)行分析。

1.制度創(chuàng)新呈波浪式前進(jìn)。文化產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)從數(shù)量角度分析，呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：法律法規(guī)方面，由圖1可見，從1990年頒布3項(xiàng)開始至2000年逐年回落，2001年逐步增多，至2005、2006年達(dá)到頂峰（分別為7項(xiàng)、8項(xiàng)），以后逐年回落至2018年的1項(xiàng)，這與我國上世紀(jì)90年代文化產(chǎn)業(yè)開始較快發(fā)展、2000年后網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)起步、2006年第一部《文化建設(shè)規(guī)劃》頒布都有一定關(guān)系。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，從2006、2007年開始出臺2項(xiàng)后再未出臺新規(guī)劃，2012、2013年各出臺4項(xiàng)，2017年達(dá)到5項(xiàng)，2018年未出臺新規(guī)劃。這與黨中央2011年10月召開十七屆六中全會(huì)專題研究文化產(chǎn)業(yè)議題、2012年10月十八大進(jìn)一步提出“到2020年文化產(chǎn)業(yè)要成為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”、2014年2月“文化自信”重要論述的提出以及“十三五”規(guī)劃的需要高度聯(lián)系。規(guī)范性文件方面，從2002年開始出臺的6項(xiàng)，至2005、2006年各出臺30余項(xiàng)，此后逐年回落，這與法律法規(guī)頒布特征大體一致，也與法律法規(guī)實(shí)施后需要加大修訂、貫徹落實(shí)力度，相對完善成熟后逐年制定新的規(guī)范文件有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)?？傮w來看，我國文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新呈現(xiàn)波浪式前進(jìn)特征，這與我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律及黨中央的文化政策導(dǎo)向密切相關(guān)。

圖1 1990-2018年文化產(chǎn)業(yè)制度出臺數(shù)量年度分布2.法律法規(guī)層級不高，效力較低。在所研究的61項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)中，由圖2可見，從頒布主體權(quán)威性看，全國人大頒布了2項(xiàng)，國務(wù)院頒布了6項(xiàng)，文化部頒了39項(xiàng)，文化部聯(lián)合中宣部、商務(wù)部、海關(guān)總署等部委頒布了14項(xiàng)，總體呈現(xiàn)出立法層次較低的特征;由圖3可見，從法律法規(guī)效力層級來看，“法”只有2項(xiàng)，“辦法”高達(dá)36項(xiàng)，其余多為“條例（11項(xiàng)）、規(guī)定（7項(xiàng)）、細(xì)則（2項(xiàng)）、決定（3項(xiàng)）”等政策性文件，真正以法律形式頒布的制度較為稀缺，權(quán)威性不足。同時(shí)，從政策聯(lián)系角度看，相關(guān)政策并未構(gòu)成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充的有機(jī)系統(tǒng)，配套性和融合度不高。

圖3 文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)效力層級分布3.涉及內(nèi)容愈加廣泛、全面。隨著文化的多元發(fā)展和監(jiān)管需要，文化產(chǎn)業(yè)制度在內(nèi)容上呈現(xiàn)豐富、多樣的特點(diǎn)。基于上述數(shù)據(jù)庫（310項(xiàng)），采用ROSTCNM6內(nèi)容挖掘系統(tǒng)，做了以下分析。文化制度涉及范圍方面，輸入相關(guān)字段及出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)結(jié)果為：演出17次、藝術(shù)13次、娛樂場11次、音像制品10次、歌舞6次、互聯(lián)網(wǎng)8次、表演6次、藝術(shù)品5次、卡拉OK 3次、音樂2次，這些字段的高頻出現(xiàn)，說明隨著新的文化產(chǎn)業(yè)類型、業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)，制度創(chuàng)新能夠及時(shí)跟進(jìn)并逐步完善，服務(wù)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展;文化事業(yè)制度創(chuàng)新方面，輸入相關(guān)字段及出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)結(jié)果為：公共14次、非物質(zhì)遺產(chǎn)12次、文物9次、共享6次、農(nóng)村7次、圖書館6次、群眾5次、未成年人4次、博物館3次、免費(fèi)3次，此類字段出現(xiàn)頻次較多，說明政府對于文化事業(yè)發(fā)展的重視不斷強(qiáng)化，注重公共性、公益性投入，政策向基層傾斜;文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新方面，輸入相關(guān)字段及出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)結(jié)果為：產(chǎn)業(yè)規(guī)劃20次、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目15次、網(wǎng)絡(luò)游戲11次、體制8次、營業(yè)性8次、營業(yè)場7次、稅收6次、經(jīng)營性7次、產(chǎn)業(yè)基地6次、示范區(qū)4次、動(dòng)漫4次、網(wǎng)吧4次，此類字段出現(xiàn)頻次較高，說明文化產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)圍繞支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級和規(guī)范新興領(lǐng)域監(jiān)管、加強(qiáng)財(cái)稅支持等方面不斷完善，推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)競相發(fā)展。

4.制度變遷市場化導(dǎo)向明顯。在文化產(chǎn)業(yè)制度變遷的過程中，政府也在逐步規(guī)范、完善自身行為，并在制度創(chuàng)新中順應(yīng)市場化方向，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)遵循市場規(guī)律健康持續(xù)發(fā)展。采用ROSTCNM6內(nèi)容挖掘系統(tǒng)，在政府職能轉(zhuǎn)變方面，輸入相關(guān)字段及出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)結(jié)果為：規(guī)范10次、執(zhí)法9次、廢止9次、取消7次、處罰5次、法制4次、凈化2次，此類字段出現(xiàn)頻次較多，表明政府強(qiáng)制性行政行為得到進(jìn)一步清理和規(guī)范，非強(qiáng)制性行政行為增加，逐步以服務(wù)型政府優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境。市場化方面，輸入相關(guān)字段及頻次統(tǒng)計(jì)結(jié)果為：市場35次、改革13次、非公有3次、開放3次、個(gè)體2次，此類字段出現(xiàn)頻次較多，表明文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新的市場化導(dǎo)向鮮明，改革力度不斷增加，非公有制經(jīng)濟(jì)在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域得到了政府越來越多的支持;涉外發(fā)展方面，輸入相關(guān)字段及頻次統(tǒng)計(jì)結(jié)果為：出口5次、海關(guān)5次、進(jìn)口2次，此類字段出現(xiàn)頻次較多，顯示制度創(chuàng)新支持文化產(chǎn)業(yè)“走出去”的力度越來越大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展國際化趨勢增強(qiáng)。

三、我國文化產(chǎn)業(yè)制度變遷過程中的制度阻力

我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展最直觀的矛盾是有效供給不足與無效供給過剩并存，而深層次的原因則是文化資源、人才、技術(shù)等要素調(diào)控的失靈，其根源在于市場環(huán)境、資源配置規(guī)則、市場參與機(jī)制以及服務(wù)體系等制度的投放缺位或失效。制度因素對于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約，最突出的，就是對長期形成并不斷得到強(qiáng)化的固有利益機(jī)制存在路徑依賴以及由政府主導(dǎo)的自上而下的強(qiáng)制性的而非基于文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)生需求的制度變遷方式。

（一）我國文化產(chǎn)業(yè)制度變遷的路徑依賴較強(qiáng)

文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新，就是通過制度創(chuàng)設(shè)，使有利于激活文化資源、降低交易成本、保護(hù)文化產(chǎn)權(quán)、激勵(lì)文化創(chuàng)新的法律、政策、機(jī)制固定下來。然而，舊有的體制機(jī)制和既得利益者會(huì)因?yàn)樵械倪x擇而強(qiáng)化其阻礙力量，形成路徑依賴。我國漸進(jìn)式改革之所以取得了突破性進(jìn)展，是因?yàn)楦母锎蚱屏伺f有機(jī)制形成動(dòng)力來源，但是隨著改革的深入，在涉及深層次改革，尤其是在利益調(diào)整的問題上，受到既有選擇和力量的影響，產(chǎn)生了路徑依賴。文化產(chǎn)業(yè)制度變遷的路徑依賴，主要體現(xiàn)為：一是初始的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制選擇，深刻影響著文化體制改革的過程，形成制度變遷的路徑依賴;二是文化具有意識形態(tài)屬性，擔(dān)負(fù)著建設(shè)社會(huì)主義精神文明的功能，不是純粹的市場競爭領(lǐng)域，不能將經(jīng)濟(jì)效益放在首位，因此，在遵循市場規(guī)律、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，又保留了對文化思想意識領(lǐng)域的管控，形成了對既有約束功能的依賴;三是在文化資源配置上，既大力推進(jìn)市場化配置方式，又保留了相當(dāng)比例的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)配置模式;四是在文化資源占有上，鼓勵(lì)和支持民營文化企業(yè)快速發(fā)展，但又堅(jiān)持公有制在關(guān)鍵文化領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。文化產(chǎn)業(yè)制度變遷的路徑依賴導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)制度供給不足，制度創(chuàng)新成本較高，資源配置的市場化阻力增加。

（二）我國文化產(chǎn)業(yè)制度變遷方式偏重強(qiáng)制性

強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令引入和實(shí)行的，誘致性制度變遷是由個(gè)人或組織在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、制定和實(shí)行的。我國文化產(chǎn)業(yè)制度的變遷，政府在其中的推動(dòng)作用是巨大的，它在制度變遷的路徑選擇、推進(jìn)的次序與時(shí)機(jī)的權(quán)衡中起到?jīng)Q定性作用，是制度供給的主要來源，因此，可稱之為以“強(qiáng)制性制度變遷”為主的文化產(chǎn)業(yè)制度變遷模式。在這個(gè)過程中，政府逐漸建立健全了市場經(jīng)濟(jì)制度，市場經(jīng)濟(jì)在文化產(chǎn)業(yè)中也得到了很大的發(fā)展機(jī)會(huì)和空間，這就在文化產(chǎn)業(yè)中形成了新體制與舊體制并存的格局。特別是，在政府逐步放開的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其制度變遷就表現(xiàn)出較強(qiáng)的誘致性變遷的性質(zhì)，即為響應(yīng)市場開放帶來新的獲利機(jī)會(huì)而進(jìn)行的制度創(chuàng)新，如在東部沿海地區(qū)，文化產(chǎn)業(yè)的制度（包括正式制度和非正式制度）更加傾向于市場化，變革更為積極，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也更加活躍?？傊?，由于文化產(chǎn)業(yè)的國家文化安全因素和意識形態(tài)屬性，加之傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的深刻影響，我國文化產(chǎn)業(yè)制度變遷呈現(xiàn)出強(qiáng)制性變遷為主、誘致性變遷為輔的格局，需要通過制度創(chuàng)新進(jìn)行調(diào)整。

四、我國文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新的路徑選擇

要通過制度創(chuàng)新，改革與先進(jìn)的文化生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應(yīng)的落后文化生產(chǎn)關(guān)系，沖破一切妨礙發(fā)展的思想觀念，破除一切影響發(fā)展的體制弊端，堅(jiān)定文化自信，實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)國目標(biāo)。

（一）強(qiáng)化意識形態(tài)管理，統(tǒng)籌文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展

意識形態(tài)是一種抽象的理論，但并不是純粹空洞的東西，它總是指向現(xiàn)實(shí)，要么是為了維護(hù)現(xiàn)存的制度，要么是為了批判現(xiàn)存的制度。不同的文化背景導(dǎo)致相同的制度在不同的地區(qū)產(chǎn)生不同的效果，說明制度創(chuàng)新的過程中不能忽視意識形態(tài)的因素。由于文化產(chǎn)業(yè)兼具意識形態(tài)屬性的社會(huì)功能與商品屬性的經(jīng)濟(jì)功能，因此，在文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，首先要高度重視其意識形態(tài)屬性，堅(jiān)持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，牢牢把握文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確方向，發(fā)揮意識形態(tài)降低制度變遷成本而影響制度變遷效率的制度功能。同時(shí)，要堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，遵循文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，推動(dòng)國有文化企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改造，強(qiáng)化國有文化資產(chǎn)的控制力、影響力，推動(dòng)民營文化企業(yè)依法依規(guī)健康快速發(fā)展。文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)關(guān)系，是我國文化管理領(lǐng)域的重要課題，要確保文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，始終把社會(huì)效益放在首位，要加大財(cái)政投入，突出公益性文化事業(yè)的基本性、均等性、便利性特征，要善于運(yùn)用市場機(jī)制，通過政府采購、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等來優(yōu)化公共文化服務(wù)。同時(shí)，要突出經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的分眾性、市場性、盈利性特征，積極建構(gòu)現(xiàn)代文化市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用，做大做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)，為文化事業(yè)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，在確保部分涉及國家文化安全和重要意識形態(tài)宣傳功能的文化單位保留公益事業(yè)性質(zhì)外，其他文化事業(yè)單位應(yīng)整體轉(zhuǎn)制為企業(yè)，取消事業(yè)法人、事業(yè)編制和行政級別，保證其市場主體地位并積極參與市場競爭。

（二）推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度變革，理順約束與激勵(lì)機(jī)制

產(chǎn)權(quán)制度是文化產(chǎn)業(yè)制度中的核心內(nèi)容。目前，我國文化產(chǎn)業(yè)的資源配置仍以國家整體調(diào)控為主，市場機(jī)制仍未充分運(yùn)行，作為市場化基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)制度仍不盡合理。文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的重點(diǎn)是國有文化企業(yè)，國有企業(yè)的公共性特征及產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)擁擠和搭便車盛行，造成國有資產(chǎn)流失、政企不分和效率低下。因此，要通過制度創(chuàng)新，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，健全明確、高效的國有資產(chǎn)委托—代理系統(tǒng)，優(yōu)化公司治理，調(diào)動(dòng)員工積極性，形成有效的激勵(lì)。要完善國有資產(chǎn)管理體制，政府要從“管資本、管人、管事”轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴肮苜Y本”為主，要組建若干國有文化資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有文化企業(yè)改組為國有文化資本投資公司。同時(shí)，通過加快推進(jìn)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制改革，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，有效調(diào)動(dòng)企業(yè)家的積極性，讓企業(yè)成為真正的市場主體，并培育一批核心競爭力強(qiáng)、資源配置效率高、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的優(yōu)秀企業(yè)。此外，由于文化具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)也可以在市場交易，也存在產(chǎn)權(quán)問題，同時(shí)，文化產(chǎn)業(yè)的核心是內(nèi)容，內(nèi)容的生命在于原創(chuàng)，產(chǎn)權(quán)是保護(hù)原創(chuàng)的重要制度，因此，要通過制度創(chuàng)新完善文化產(chǎn)權(quán)制度。一是要完善產(chǎn)權(quán)交易平臺，增加交易透明度，吸引中介機(jī)構(gòu)的廣泛參與，讓各種要素集聚，提高成交額，減少交易費(fèi)用，形成集約效應(yīng)。二是在知識產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中，要制定出更強(qiáng)有力的、更高層級的法律法規(guī)，逐步形成完善的文化產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律體系，加大違法懲罰力度，奠定產(chǎn)權(quán)保護(hù)和交易的基石。

（三）重視國家管理，處理好政府與市場的關(guān)系

政府既要指導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)完成意識形態(tài)宣傳任務(wù)，又要支持文化產(chǎn)業(yè)按照市場規(guī)律不斷發(fā)展，這就形成了政府與文化產(chǎn)業(yè)、政府與市場之間獨(dú)特的相互關(guān)系，這種關(guān)系在中國顯得尤為復(fù)雜。同時(shí)，由于文化產(chǎn)品的特殊性，為了加強(qiáng)對意識形態(tài)領(lǐng)域的管控，政府成為辦文化的主體，并以傳統(tǒng)計(jì)劃的方式組織文化生產(chǎn)、資源配置活動(dòng)，形成了較強(qiáng)的路徑依賴。因此，我國文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新必須堅(jiān)持“市場在源配置中起決定性作用，處理好政府和市場的關(guān)系”的基本原則，努力降低文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新成本，發(fā)揮好制度供給主體的積極作用。具體的，一是改革文化領(lǐng)域的管理模式。轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)施宏觀管理、差異化管理和間接調(diào)控，以市場為導(dǎo)向，“只管產(chǎn)業(yè)，不管企業(yè)”，從“辦”向“管”轉(zhuǎn)變;提高立法層級和權(quán)威性，并加強(qiáng)實(shí)施，制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和資金扶持計(jì)劃，拓寬資金來源，優(yōu)化資金使用方式，營造良好的文化發(fā)展環(huán)境。二是通過政府制度創(chuàng)新形成良好的人才培養(yǎng)和吸引制度。文化產(chǎn)業(yè)的核心資源是人才，政府要通過創(chuàng)辦高等院校、引導(dǎo)設(shè)置相關(guān)專業(yè)、鼓勵(lì)和規(guī)范民辦文化教育機(jī)構(gòu)等方式形成人才培養(yǎng)體系;通過創(chuàng)新人才評價(jià)體系，優(yōu)化核心管理團(tuán)隊(duì)及業(yè)務(wù)專家薪酬激勵(lì)機(jī)制，打破職稱和身份限制來激活人才資源;通過“走出去”“請進(jìn)來”、項(xiàng)目資金吸引等多種方式，引進(jìn)一批發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的高端人才，全面提升我國文化領(lǐng)域人才的國際化程度。三是通過政府引導(dǎo)，實(shí)施文化走出去戰(zhàn)略?？山⒂晌幕?、商務(wù)等部門組成的文化產(chǎn)品與服務(wù)出口貿(mào)易協(xié)調(diào)機(jī)制，推介和支持一批競爭力強(qiáng)的重點(diǎn)企業(yè)擴(kuò)大出口、海外并購，在有條件的國家建立文化貿(mào)易基地;積極參與國際文化市場規(guī)則制定，充分利用補(bǔ)貼、退稅及保護(hù)條款，為文化產(chǎn)品出口排除不必要的貿(mào)易壁壘;發(fā)揮文化先導(dǎo)作用，依托“一帶一路”建設(shè)，實(shí)施一批帶動(dòng)性強(qiáng)并具有示范效應(yīng)的重大文化產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目，與沿線國家共同打造文化新絲路。

（四）轉(zhuǎn)變變遷方式，降低制度變遷成本

制度變遷的成本與收益之比對于促進(jìn)或推遲制度變遷起著關(guān)鍵作用，我國文化制度變遷選擇了漸進(jìn)式的增量改革模式，在不斷的試錯(cuò)和改進(jìn)中形成“均衡——失衡——均衡”的螺旋上升，逐步釋放了經(jīng)濟(jì)效能，降低了制度安排的成本。在我國文化產(chǎn)業(yè)制度變遷過程中，基本是以強(qiáng)制性制度變遷為主的，即政府廣泛參與并主導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)制度的變遷，這種自上而下式的模式，在有強(qiáng)烈意識形態(tài)功能的文化領(lǐng)域，在中國這樣一個(gè)大國，使得整個(gè)社會(huì)的摩擦降到最小，避免了可能發(fā)生的嚴(yán)重制度失衡，避免了產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于一種無章可循的混亂狀態(tài)，推動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定有序發(fā)展。然而，政府主導(dǎo)的制度變遷方式又抑制了個(gè)人、組織自愿的誘致性制度變遷的產(chǎn)生，出現(xiàn)制度供給過度的現(xiàn)象，如政企不分、政府過多干預(yù)市場等，阻礙了市場化的發(fā)展和完善。因此，在我國文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，應(yīng)該有效地推動(dòng)強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷的結(jié)合，提高誘致性變遷比例，形成多元主體的文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新和供給體系，激活文化企業(yè)和從業(yè)者的創(chuàng)新積極性和創(chuàng)造力，最大限度的降低制度變遷成本。

參考文獻(xiàn)：

[1] Olson， M. Jr. Big Bills Life on the Sidewalk： Why Some Nations are Rich and Others Poor[J]. Journal of Economic Perspectives， 1996，10（2）∶3-24.

[2] 諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].陳郁，羅華平，譯.上海：上海人民出版社，1994.

[3] 科斯.社會(huì)成本問題[M].胡莊君，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

[4] 諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].劉守英，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

[5] 胡惠林，施惟達(dá)，田立立.文化產(chǎn)業(yè)概論[M].昆明：云南大學(xué)出版社，2006.

[6] 解學(xué)芳.基于技術(shù)和制度協(xié)同創(chuàng)新的國家文化產(chǎn)業(yè)治理[J].社會(huì)科學(xué)研究，2015（2）：∶50-57.

[7] 毛澤東選集（第5卷）[M].北京：人民出版社， 1977∶89.

【責(zé)任編輯：宇 輝】