姬云香

（甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)的大部分時(shí)間里，世界各國(guó)逐漸向外國(guó)開(kāi)放，并取得了良好的效果。來(lái)自其他國(guó)家的投資支持了東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展，創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)并提高了福利。①許多國(guó)家對(duì)外國(guó)投資越來(lái)越開(kāi)放和歡迎，但對(duì)國(guó)際投資產(chǎn)生的國(guó)際安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)也有所提高。②在高度開(kāi)放的全球經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各國(guó)保護(hù)其基本的安全利益集中表現(xiàn)為對(duì)外國(guó)投資的國(guó)家安全審查，國(guó)家安全考慮日益成為國(guó)家投資政策的一部分。外資國(guó)家安全審查的內(nèi)涵是授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)“就外國(guó)投資是否危害國(guó)家安全作出的判斷”，是東道國(guó)為了維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，對(duì)本國(guó)直接或并購(gòu)?fù)顿Y的相關(guān)外國(guó)企業(yè)進(jìn)行國(guó)家安全審查，以便做出是否批準(zhǔn)的決定，目的就是維護(hù)國(guó)家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全。③

然而，上述機(jī)制存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，審查政策的設(shè)計(jì)或?qū)嵤┏隽苏嬲膰?guó)家安全問(wèn)題，成為具有隱蔽性特征的新的投資障礙。如美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度，有著明顯的泛政治化傾向和強(qiáng)烈的遏制中國(guó)科技發(fā)展的政治意圖，成為偽裝或隱藏的投資保護(hù)主義典型。因此，OECD（Organization for Economic Co-operation and Development）提出各國(guó)政府應(yīng)在國(guó)家安全法規(guī)監(jiān)管的空間與投資者的利益之間保持必要平衡，并實(shí)現(xiàn)透明和可預(yù)測(cè)的程序，這也是我國(guó)完善本國(guó)外資投資審查制度的關(guān)鍵點(diǎn)。

一、外資國(guó)家安全審查制度的現(xiàn)狀

（一）國(guó)家安全概念含糊

據(jù)2016 年OECD 對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體共計(jì)23 個(gè)國(guó)家的外國(guó)直接投資入境和編制條例進(jìn)行的審查表明，沒(méi)有一個(gè)接受調(diào)查的國(guó)家在外國(guó)投資方面對(duì)“國(guó)家安全”有一個(gè)詳盡而明確的定義。大多數(shù)國(guó)家選擇確定若干部門或行業(yè)為審查對(duì)象，這些部門或行業(yè)本質(zhì)上可能與外國(guó)投資一起構(gòu)成與國(guó)家安全有關(guān)的問(wèn)題。根據(jù)貿(mào)發(fā)會(huì)議的審查結(jié)果，確定出若干類型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和/或部門，外國(guó)投資者可能受到與國(guó)家安全有關(guān)的外國(guó)直接投資限制和/或?qū)彶槌绦虻募s束。它們涵蓋了與國(guó)防和安全相關(guān)的活動(dòng)，以及對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的投資?！皣?guó)家安全”的廣義概念也轉(zhuǎn)化為國(guó)家當(dāng)局在其投資審查程序中考慮的各種標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)包括但不限于擬議交易對(duì)公共安全，社會(huì)秩序，多媒體，戰(zhàn)略性國(guó)家利益，對(duì)外關(guān)系，國(guó)家機(jī)密披露，領(lǐng)土完整，國(guó)家獨(dú)立，權(quán)利和自由保護(hù)的影響，以及公民、公共采購(gòu)的連續(xù)性或與恐怖主義有關(guān)的問(wèn)題。④

部分國(guó)家直接用威脅公共利益或社會(huì)根本利益來(lái)表述何為危及到國(guó)家安全。如立陶宛《戰(zhàn)略重要性企業(yè)和設(shè)施法》第2 條：“保護(hù)國(guó)家的獨(dú)立和主權(quán)，投資需減少對(duì)公共安全至關(guān)重要的能源和其他經(jīng)濟(jì)部門的威脅和風(fēng)險(xiǎn)”；如芬蘭《關(guān)于監(jiān)督境外收購(gòu)的第172/2012 號(hào)法案》第2.1 節(jié)：“根據(jù)《歐洲基本法》第52 條和第65 條，如果社會(huì)的根本利益受到實(shí)際和充分的嚴(yán)重威脅，投資需確保國(guó)防或維護(hù)公共秩序與安全”；各國(guó)還偶爾將“國(guó)際和平與安全”作為援引國(guó)家安全審查的原因，例如德國(guó)與新西蘭的規(guī)定。

部分國(guó)家則具體列舉了威脅國(guó)家安全的具體表現(xiàn)。例如立陶宛認(rèn)為威脅國(guó)家獨(dú)立和主權(quán)的投資即是威脅國(guó)家安全；韓國(guó)認(rèn)為與涉及國(guó)防材料生產(chǎn)的外國(guó)投資可能威脅國(guó)家安全；如法國(guó)認(rèn)為與有組織犯罪、恐怖主義或其他犯罪活動(dòng)有關(guān)的人的投資屬于威脅國(guó)家安全的投資；美國(guó)認(rèn)為外國(guó)投資不尊重民主和法治，或?qū)?guó)際社會(huì)構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，或者沒(méi)有與東道國(guó)的反恐行動(dòng)合作的記錄都屬于威脅國(guó)家安全。⑤運(yùn)用列舉式界定或說(shuō)明性部門清單以澄清國(guó)家安全的含義，一般都包含以下內(nèi)容：從事國(guó)防產(chǎn)品生產(chǎn)的外國(guó)投資；包括但不限于能源、水供應(yīng)、電信、運(yùn)輸和教育和衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的外國(guó)投資。⑥

（二）不斷強(qiáng)化外資國(guó)家安全審查

1.與外資有關(guān)的國(guó)家安全問(wèn)題被重視

自2007 年—2017 年以來(lái)，G20 國(guó)家向OECD通報(bào)的投資改革措施中國(guó)家安全目標(biāo)考慮的內(nèi)容顯著增加。在以國(guó)家安全為目標(biāo)的50 份定期政策變更通知中，G20 經(jīng)濟(jì)體提交了30 份（60%）通知。國(guó)家安全考慮在投資政策中越來(lái)越突出。2017 年，G20 經(jīng)濟(jì)體幾乎所有技術(shù)性貿(mào)易壁壘（Technical Barriers to Trade，簡(jiǎn)稱TBT）的通知都以國(guó)家安全為考慮目標(biāo)（總共5 個(gè)中有4 個(gè)）。更多國(guó)家已在該領(lǐng)域通過(guò)立法，或已根據(jù)國(guó)家安全相關(guān)理由審查了外國(guó)投資項(xiàng)目。

外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是東道國(guó)政策制訂不斷加強(qiáng)的考慮因素。從2001 年至2019年的數(shù)據(jù)可以看出，采用安全審查法“專門法”模式，制訂國(guó)家安全審查專門政策的國(guó)家逐年上升，但也有部分國(guó)家采取修改現(xiàn)有投資政策“統(tǒng)一法”模式?？梢?jiàn)，如何解決與外資有關(guān)的國(guó)家安全問(wèn)題，國(guó)家間意見(jiàn)并未統(tǒng)一。明確的是，無(wú)論“專門法”模式還是“統(tǒng)一法”模式，現(xiàn)代國(guó)家采取明確的政策，授予政府停止他們認(rèn)為可能損害其國(guó)家安全或公共秩序的外國(guó)投資計(jì)劃的權(quán)力，是目前國(guó)家管制外資重要措施。

制訂安全審查專門政策的國(guó)家數(shù)量⑦

2.已有國(guó)家安全審查政策頻繁修訂

目前，已經(jīng)制定外資“國(guó)家安全審查”制度的國(guó)家開(kāi)始積極修訂現(xiàn)有政策，特別是2017 年和2018 年修改的頻率極高。⑧

以G20 國(guó)家為例，歐盟委員會(huì)2017 年9 月提議建立一個(gè)歐盟范圍內(nèi)的外國(guó)直接投資審查框架，主要是為了保護(hù)有關(guān)安全或公共秩序的外國(guó)直接投資的合法利益。2019 年歐盟外商投資審查條例正式生效。⑨美國(guó)政府2018 年1 月表示支持國(guó)會(huì)通過(guò)“2017 年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案”的努力。該法案將擴(kuò)大美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）可審查的交易范圍，擴(kuò)大了美國(guó)政府自由裁量空間，使美國(guó)“國(guó)家安全”變成容納一切的總括性術(shù)語(yǔ)，2019 年《美國(guó)國(guó)防授權(quán)法案》出臺(tái)。英國(guó)政府2017 年10 月發(fā)表了“國(guó)家安全和基礎(chǔ)設(shè)施投資審查”綠皮書，要求就審查外國(guó)投資的擬議新結(jié)構(gòu)提出意見(jiàn)，2018 年7 月發(fā)布《國(guó)家安全與投資》白皮書，提出進(jìn)一步擴(kuò)大政府對(duì)外資安全審查的范圍。德國(guó)和日本2017 年對(duì)其外國(guó)投資審查機(jī)制進(jìn)行了修訂，主要是為了澄清規(guī)則并解決其申請(qǐng)中發(fā)現(xiàn)的缺陷。俄羅斯2017 年放寬了具體案件的審查程序，但對(duì)離岸公司的外來(lái)投資實(shí)行了某些禁令，并要求涉及國(guó)防和國(guó)家安全的具有戰(zhàn)略重要性的資產(chǎn)的某些交易必須由政府事先批準(zhǔn)。意大利2018 年則擴(kuò)大了政府所謂的“黃金權(quán)力”（golden powers），以阻止可能對(duì)國(guó)家利益構(gòu)成嚴(yán)重威脅或?qū)仓刃蚝蛧?guó)家安全構(gòu)成威脅的非歐盟公司對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)的收購(gòu)。澳大利亞2018 年確認(rèn)內(nèi)政部長(zhǎng)擁有“最后手段”的權(quán)力：即針對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)（如涉及國(guó)家安全），可據(jù)具體情況實(shí)施所有權(quán)限制。⑩

（三）國(guó)家安全審查政策修訂具有共性

1.擴(kuò)大與國(guó)家安全有關(guān)敏感部門的外延

傳統(tǒng)的國(guó)家安全敏感部門僅專注于國(guó)防和基礎(chǔ)設(shè)施硬件，隨著技術(shù)發(fā)展，被視為損害國(guó)家安全的交易種類和行業(yè)范圍變得越來(lái)越廣泛。投資政策改革將先進(jìn)技術(shù)的使用（如人工智能，微電子和機(jī)器人技術(shù)），如日本?和德國(guó)?，以及允許訪問(wèn)個(gè)人數(shù)據(jù)或知識(shí)產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)行業(yè)都納入與國(guó)家安全有關(guān)系的行業(yè)，如立陶宛《企業(yè)和戰(zhàn)略重要設(shè)施法》規(guī)定了投資限制所涵蓋的公司或活動(dòng)領(lǐng)域包含能源，運(yùn)輸，IT 和電信，金融和信貸等領(lǐng)域。?同樣改變的還有中國(guó)?和意大利。?

2.關(guān)注投資者身份轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注交易資產(chǎn)性質(zhì)

傳統(tǒng)的國(guó)家安全審查僅針對(duì)外國(guó)投資者收購(gòu)東道國(guó)資產(chǎn)的交易，這也暗示著東道國(guó)認(rèn)為外國(guó)人對(duì)國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)大于國(guó)民。由于國(guó)籍取得和投資的相關(guān)性趨于消失，自然人可以更容易和更廣泛地獲得其他國(guó)籍，一些國(guó)家的投資政策逐步廢除了對(duì)投資者身份或國(guó)籍關(guān)注，而是集中精力審查交易有關(guān)資產(chǎn)的性質(zhì)。例如立陶宛《企業(yè)和戰(zhàn)略重要設(shè)施法》確定審查程序的目標(biāo)是“對(duì)國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義的企業(yè)和設(shè)施”的投資（國(guó)內(nèi)和國(guó)內(nèi)），即“對(duì)確保國(guó)家安全具有相當(dāng)重要性的企業(yè)”和“對(duì)國(guó)家安全具有特殊戰(zhàn)略意義的設(shè)施。?

3.國(guó)家安全審查觸發(fā)閾值降低

隨著各國(guó)認(rèn)為保護(hù)其國(guó)家安全利益可能需要拒絕投資者獲取敏感數(shù)據(jù)或技術(shù)，部分國(guó)家開(kāi)始降低或計(jì)劃降低國(guó)家安全審查觸發(fā)閾值，例如2018 年德國(guó)通過(guò)《對(duì)外貿(mào)易和支付法案》的修改草案，把目前非歐盟類企業(yè)并購(gòu)德國(guó)企業(yè)的審查紅線從25%股權(quán)大幅降低至10%，審查的范圍為涉及安全領(lǐng)域的企業(yè)。值得指出的是，這樣的審查門檻比此前德國(guó)經(jīng)濟(jì)與能源部部長(zhǎng)阿特邁爾(Peter Altmaier)提出的15%還要低。?

此外，非上市公司也被納入國(guó)家安全審查的范圍，例如2010 年日本修訂的《外匯和對(duì)外貿(mào)易法》規(guī)定提前通知可能對(duì)“國(guó)家安全”、“公共秩序”和“公共安全”產(chǎn)生影響的某些行業(yè)部門的外國(guó)直接投資，?并列舉三類?需要事先通知的業(yè)務(wù)投資。只要預(yù)期投資屬于上述類別之一，外國(guó)投資者就必須提交備案。并且沒(méi)有數(shù)字門檻，如營(yíng)業(yè)額，資產(chǎn)規(guī)?；蚧砻馔顿Y金額。

（四）國(guó)家安全審查制度存在巨大結(jié)構(gòu)差異

一些國(guó)家僅規(guī)定對(duì)特定行業(yè)由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，而大多數(shù)國(guó)家則設(shè)計(jì)了多種廣泛的跨部門篩選和審查機(jī)制，一些國(guó)家的審查政策僅是要求投資者自愿申報(bào)，有些國(guó)家則要求投資前須由國(guó)家審查批準(zhǔn)。

不同國(guó)家為國(guó)家安全投入的資源差異巨大。一些國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有預(yù)算來(lái)管理投資政策執(zhí)行，特別是在外國(guó)投資的自動(dòng)執(zhí)行股權(quán)上限方面投入更少；一些國(guó)家年度預(yù)算巨大，依靠情報(bào)部門和國(guó)際合作，每年審查數(shù)百筆交易；一些國(guó)家則從未使用過(guò)審查機(jī)制，因?yàn)楹苌倩蚋緵](méi)有交易符合其適用規(guī)則的觸發(fā)條件。東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展水平、外國(guó)直接投資與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比率可能都與上述差異出現(xiàn)有關(guān)，但并不能完全說(shuō)明差異的原因。?

二、中國(guó)外資國(guó)家安全審查制度法律體系現(xiàn)狀與不足

（一）我國(guó)外資國(guó)家安全的概念與審查制度變遷

1.外資國(guó)家安全概念提出

我國(guó)外資政策中最早提及國(guó)家安全的是2002年《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》第7 條規(guī)定。2006 年《外國(guó)投資者并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)規(guī)定》第12 條引入了對(duì)特定投資進(jìn)行安全審查的概念。即收購(gòu)中國(guó)公司的控股權(quán)益的交易中可能對(duì)“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”產(chǎn)生重大影響的情況下，要求投資者向國(guó)際商務(wù)部申報(bào)，但未對(duì)審查的程序或標(biāo)準(zhǔn)作出任何澄清。2007 年《反壟斷法》第四章規(guī)定，外國(guó)投資者參與涉及國(guó)家安全的經(jīng)營(yíng)者集中的情況下需進(jìn)行額外審查。2009 年《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)文件資料的指導(dǎo)意見(jiàn)》第18 條就經(jīng)營(yíng)者需額外審查問(wèn)題提供了特別說(shuō)明外，?在關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中的眾多下位立法中，沒(méi)有再提及這一概念。

2.外資國(guó)家安全審查制度的正式建立

2011 年商務(wù)部發(fā)布《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《安全審查制度的規(guī)定》），這是我國(guó)首個(gè)正式的針對(duì)外國(guó)收購(gòu)中國(guó)公司安全審查制度。1997 年以來(lái)，我國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和其他政策文件很大程度上控制了外商投資的領(lǐng)域，將禁止投資項(xiàng)目列入限制清單?！栋踩珜彶橹贫鹊囊?guī)定》與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》使投資項(xiàng)目的國(guó)家安全審查達(dá)到更高的水平。

3.外資國(guó)家安全審查制度的法律體系形成

2015 年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》出臺(tái)，作為一項(xiàng)框架法，它規(guī)定了國(guó)家維護(hù)國(guó)家安全的一般原則和義務(wù)。該法第59 條允許國(guó)家建立國(guó)家安全審查和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)外國(guó)商業(yè)投資、特殊項(xiàng)目和技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)以及可能影響國(guó)家的其他重大項(xiàng)目和活動(dòng)進(jìn)行國(guó)家安全審查。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》，規(guī)定特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的外資國(guó)家安全審查問(wèn)題。2019 年《外商投資法》發(fā)布，其中第35 條明確國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。

（二）中國(guó)外資國(guó)家安全審查法律體系不足

1.憲法條款缺位

憲法是所有法律的母法。我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的建立、實(shí)施、監(jiān)督都需要憲法合法性支持。我國(guó)憲法目前并未明確對(duì)國(guó)家安全作出清晰的條款規(guī)定，導(dǎo)致外資國(guó)家安全審查的法律體系建設(shè)缺乏原則性的指導(dǎo)。

2.專門法缺失

2011 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》、《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》以及《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是我國(guó)目前進(jìn)行外資“國(guó)家安全”審查的主要依據(jù)。存在重復(fù)審查、審查主體權(quán)限不清、透明度不足的問(wèn)題。無(wú)論是《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》還是《外商投資法》，僅對(duì)外資“國(guó)家安全”審查制度確立合法性作出說(shuō)明，然而，外資“國(guó)家安全”審查制度實(shí)施的程序、審查范圍、權(quán)限等具體問(wèn)題依然無(wú)專門法可依。3.緊急補(bǔ)救措施空白

美國(guó)將華為列入管制“實(shí)體名單”，以及針對(duì)我國(guó)投資的一系列政策說(shuō)明目前投資的國(guó)家安全審查極易成為保守主義抬頭的先鋒措施?，F(xiàn)代國(guó)際投資、貿(mào)易的關(guān)鍵詞已經(jīng)從Free（自由）變?yōu)镋qual（平等），我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度應(yīng)該包含此類緊急補(bǔ)救措施，以最大限度保護(hù)國(guó)家利益。

三、中國(guó)外資國(guó)家安全審查制度適用的應(yīng)對(duì)策略

（一）中國(guó)國(guó)家安全制度建設(shè)原則

1.不歧視原則

黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，全面落實(shí)立德樹(shù)人，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展[1]。高等學(xué)校是培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的搖籃。大學(xué)輔導(dǎo)員在高等學(xué)校中有著教師和管理者的雙重身份[2]?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境下，輔導(dǎo)員必須要運(yùn)用好互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提升輔導(dǎo)員的管理能力，才能有效的進(jìn)行學(xué)生管理工作。

作為G20 成員國(guó)，我國(guó)無(wú)論是采取國(guó)家安全審查的“專門法”還是投資政策“統(tǒng)一法”，都需遵循OECD 關(guān)于投資政策規(guī)則制訂的一般原則。各國(guó)政府包括我國(guó)的外資政策制訂應(yīng)遵循不歧視原則一般而言，政府制訂措施應(yīng)是一般性規(guī)則，即以類似的方式對(duì)待類似的投資者。如果這些措施被認(rèn)為不足以保護(hù)國(guó)家安全，則就特殊投資采取的具體措施應(yīng)必須基于對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的投資的具體情況。?

2.透明度（可預(yù)測(cè)性）原則

盡管保持敏感信息的機(jī)密性符合投資者和東道國(guó)政府的利益，但監(jiān)管目標(biāo)和實(shí)踐應(yīng)盡可能透明，以提高投資者投資前對(duì)投資結(jié)果的可預(yù)測(cè)性。提高政策的透明度，可采取下列措施：第一，編纂和出版。各國(guó)政府應(yīng)確保充分披露投資政策行動(dòng)（例如通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)，年度政府工作報(bào)告）。同時(shí)，應(yīng)將涉及國(guó)家安全的基本法和下位法匯編成冊(cè)，并以便于查詢的方式向公眾公布（例如政府網(wǎng)站），尤其是評(píng)審中使用的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該及時(shí)向公眾提供。?第二，事先通知。各國(guó)政府應(yīng)采取措施，通知有關(guān)各方改變投資政策的計(jì)劃。第三，咨詢。政府在考慮改變投資政策時(shí)應(yīng)征求有關(guān)各方的意見(jiàn)。?第四，加強(qiáng)程序公正性。審查外國(guó)投資的程序應(yīng)適用嚴(yán)格的時(shí)限，?同時(shí)保護(hù)商業(yè)敏感和機(jī)密信息。?

3.恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管比例

投資限制與確定的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系應(yīng)該是明確的，應(yīng)該狹隘地集中在與國(guó)家安全有關(guān)的問(wèn)題上。對(duì)投資的限制或交易條件不應(yīng)大于保護(hù)國(guó)家安全所需的限制，當(dāng)其他現(xiàn)有措施足以適當(dāng)解決國(guó)家安全問(wèn)題時(shí)，應(yīng)避免這種限制。國(guó)家應(yīng)設(shè)計(jì)與安全有關(guān)的投資措施，使其從充分的國(guó)家安全專業(yè)知識(shí)和必要專業(yè)知識(shí)中受益，以衡量行動(dòng)對(duì)開(kāi)放投資政策的好處和限制影響的影響。同時(shí)，國(guó)家安全審查應(yīng)作為最后的手段。在不能利用其他政策（例如部門許可、競(jìng)爭(zhēng)政策、金融市場(chǎng)規(guī)章）消除與安全有關(guān)的憂慮時(shí)，再使用限制性投資措施作為最后手段。

（二）完善國(guó)家安全審查法律的具體措施

1.加強(qiáng)憲法上國(guó)家安全條款研究

我國(guó)憲法并未明文規(guī)定國(guó)家安全的制度機(jī)制，諸多直接或間接涉及國(guó)家安全的條款，共同成為國(guó)家安全制度設(shè)計(jì)的憲法依據(jù)。憲法上國(guó)家安全條款缺失，致使外資國(guó)家安全審查制度設(shè)計(jì)缺少直接憲法依據(jù)，不利于外資國(guó)家安全審查法律體系的完善。

2.出臺(tái)《外國(guó)投資安全審查法》

2020 年1 月1 日《外商投資法》即生效實(shí)施，其對(duì)外資準(zhǔn)入限制的減少可能導(dǎo)致外資涌入我國(guó)，此時(shí)我國(guó)國(guó)家安全能否得到有效的保護(hù)，很大程度上取決于外資安全審查制度能否有效運(yùn)行。《外商投資法》與部分法律法規(guī)的銜接可以通過(guò)法律解釋完成，部分銜接則必須通過(guò)后續(xù)立法完成。出臺(tái)《外國(guó)投資安全審查法》，就外資安全審查機(jī)制的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式、決策方式、監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題，作出明確具體的規(guī)定，在立法層面上為該機(jī)制發(fā)揮實(shí)際的作用提供制度安排和保障，抵御外資風(fēng)險(xiǎn)。

3.積極與國(guó)際組織合作

目前為止，與國(guó)家安全有關(guān)的投資政策方面的國(guó)際合作處于非正式的幼稚期，各個(gè)國(guó)家的外資國(guó)家安全審查制度存在顯著差異，但也出現(xiàn)了一些相似之處，如擴(kuò)大需要審查的交易范圍，降低審查觸發(fā)門檻，設(shè)計(jì)比例較小的投資和股權(quán)等措施。中國(guó)已成為世界經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁引擎，在當(dāng)前美國(guó)式隱藏投資保護(hù)主義抬頭、多邊互信減弱的背景下，中國(guó)需吸收各國(guó)外資“國(guó)家安全”審查制度之長(zhǎng)處，構(gòu)建本國(guó)成熟的外資國(guó)家安全審查法律體系，并思考投資政策合作的范圍和適當(dāng)?shù)膱?chǎng)所，引領(lǐng)該合作領(lǐng)域的開(kāi)創(chuàng)性工作。

注釋：

①OECD：State-owned enterprises，international investment and national security：The way forwardhttps://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/investment-policies-relat-edto-national-security_5jlwrrf038nx-en 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年4 月17 日.

②FA Wehrle，J Pohl：“Foreign Investment，the National Interest and National Security —Foreign Direct Investment in Australia and China”，《Oecd Working Papers on International Investment》，2016。

③項(xiàng)松林：“外資國(guó)家安全審查制度為何是最后一道‘防線’”http://www.globalview.cn/html/economic/info_29302.html最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年4 月18 日。

④State-owned enterprises，international investment and national security：The way forward”，OECD insights，19 July 2017.https://www.questia.com/library/journal/1G1-380340800-/state-owned-enterprises-and-international-investment 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年6 月19 日。

⑤Joachim Pohl：“Investment Policies Related to National Security：A Survey of Country Practices”.OECD Working Papers on International Investment.2018.

⑥UNCTAD-OECD-WTO Report on G20 Trade and Investment Measures（19th Report）（UNCTAD/OECD/2018/-19）https：//unctad.org/en/PublicationsLibrary/unctad_oecd2016 d18_en.pdf 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年4 月11 日。

⑦“Current trends in investment policies related to national security and public order”.OECD insights，November 2018 http：//www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Current-trendsin-OECD-NatSec-policies.pdf 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年4 月15 日。

⑧Current trends in investment policies related to national security and public order“. OECD insights，November 2018 http：//www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Current-trendsin-OECD-NatSec-policies.pdf 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年4 月15 日。

⑨商務(wù)部：歐盟外商投資審查條例正式生效http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201904/20190402852830.shtml最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年6 月18 日。

⑩2018 年2 月1 日澳大利亞財(cái)政部長(zhǎng)，內(nèi)政部長(zhǎng)和移民和邊境保護(hù)部長(zhǎng)聯(lián)合發(fā)布““向外國(guó)投資者出售澳大利亞電力資產(chǎn)的新條件”。2018 年4 月11 日，2018 年“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全法”獲得了同意。該法案通過(guò)建立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的非公開(kāi)登記冊(cè)，以及通過(guò)利益持有人的報(bào)告義務(wù)收集和更新登記冊(cè)中資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，所有權(quán)和控制，創(chuàng)建了管理關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的框架。這些規(guī)則是針對(duì)特定資產(chǎn)和所有權(quán)中立的，因此適用于國(guó)內(nèi)和國(guó)外業(yè)主。該法還賦予內(nèi)政部長(zhǎng)一種“最后手段”的權(quán)力，指導(dǎo)登記冊(cè)中所列資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者在某些情況下做或不做具體事情來(lái)管理已確定的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。https：//www.ft.com/content/308ca8d6-06f6-11e8-9650-9c0ad 2d7c5b5 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年3 月18 日。

?環(huán)球網(wǎng)：2019 年5 月27 日，日本相關(guān)部委在一份聲明中表示：“鑒于近年來(lái)確保網(wǎng)絡(luò)安全的重要性日益增加，我們決定采取必要步驟，包括在限制外資持有名單中增加集成電路制造，以防止嚴(yán)重影響日本國(guó)家安全的情況發(fā)生?！比毡鞠嚓P(guān)部委補(bǔ)充說(shuō)，日本希望防止被視為對(duì)國(guó)家安全重要的技術(shù)泄露或?qū)?guó)防生產(chǎn)和科技基礎(chǔ)的損害。根據(jù)政府多個(gè)部委的聯(lián)合聲明，信息技術(shù)、通信產(chǎn)業(yè)中的20 個(gè)領(lǐng)域，將限制外資公司持有。根據(jù)外匯和外貿(mào)管制法，日本將飛機(jī)、核相關(guān)行業(yè)和武器制造等行業(yè)置于外國(guó)資本管制之下。這項(xiàng)法律要求外國(guó)投資者向日本政府報(bào)告并接受檢查，以防他們購(gòu)買受到限制的日本上市公司10%或更多股票或收購(gòu)非上市公司的股票。如果政府發(fā)現(xiàn)可能帶來(lái)的任何缺點(diǎn)，日本政府可以命令外國(guó)投資者改變或取消他們的股份投資計(jì)劃。在過(guò)去多年時(shí)間里，日本傳統(tǒng)電子公司陷入低迷或者經(jīng)營(yíng)危機(jī)中，出現(xiàn)了許多被外資公司收購(gòu)或者持股的現(xiàn)象，比如去年陷入財(cái)務(wù)危機(jī)的日本東芝公司將閃存芯片業(yè)務(wù)以不到200 億美元價(jià)格轉(zhuǎn)讓給了美國(guó)貝恩資本領(lǐng)軍的外資財(cái)團(tuán)，在這些資產(chǎn)交易中，日本政府一方面擔(dān)心本國(guó)的技術(shù)會(huì)遭到外流，另外一方面由無(wú)法通過(guò)官民合作的日本產(chǎn)業(yè)革新機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)受困企業(yè)進(jìn)行救助。https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1634740107271358106&wfr=spider&for=pc 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年6 月19 日。

?德國(guó)政府在該修改草案中列出的審查領(lǐng)域涵蓋各安全相關(guān)領(lǐng)域，又稱“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域，這不僅包括能源（譬如自來(lái)水供給）領(lǐng)域，也包括金融、醫(yī)療軟件等領(lǐng)域，而有消息稱甚至將涉及食物供應(yīng)行業(yè)，如果收購(gòu)超過(guò)了一定比例，也要將其算在其中。

?2014 年修訂的“國(guó)家安全和其他確保國(guó)家安全重要企業(yè)戰(zhàn)略重要性的企業(yè)和設(shè)施法”與2015 年修訂的“立陶宛共和國(guó)投資法”第VIII-1312 號(hào)第8 條，規(guī)定國(guó)防委員會(huì)針對(duì)需要批準(zhǔn)對(duì)國(guó)家安全具有戰(zhàn)略重要性的企業(yè)和設(shè)施的收購(gòu)。

?依據(jù)2018 年03 月29 日實(shí)施的國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓有關(guān)工作辦法（試行）》，技術(shù)出口、外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)等活動(dòng)中涉及本辦法規(guī)定的專利權(quán)、集成電路布圖設(shè)計(jì)專有權(quán)、計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)、植物新品種權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓的，必須由國(guó)家進(jìn)行審查。http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/29/content_5278276.htm。

?意大利2017 年12 月4 日修訂其國(guó)家安全審查“法律”：填補(bǔ)了關(guān)于不遵守通知要求的制裁立法中存在的漏洞；在指示安全和公共秩序風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域清單中引入“高技術(shù)”部門，特別是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括數(shù)據(jù)和金融基礎(chǔ)設(shè)施的存儲(chǔ)和處理；人工智能，機(jī)器人，半導(dǎo)體，網(wǎng)絡(luò)安全以及空間和核技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)；關(guān)鍵資源供應(yīng)以及關(guān)鍵信息的訪問(wèn)和控制都被認(rèn)為與“國(guó)家安全”有關(guān)。

?在撰寫本文時(shí)，立陶宛正在考慮修改這部法律，以進(jìn)一步解決投資對(duì)國(guó)家安全的影響。

?搜狐網(wǎng)：德國(guó)將推史上最嚴(yán)外資審查：超過(guò)10%股權(quán)就要 管 http：//finance.eastmoney.com/a/201812171007976234.html 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年6 月19 日。

?Foreign Exchange and Foreign Trade Act（FEFTA）第27（1）條and 27（3）（i）（a））.

?Foreign Exchange and Foreign Trade Act（FEFTA）第27（1）條武器；用于維護(hù)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的兩用物品和物品，包括專門為生產(chǎn)武器或飛機(jī)而設(shè)計(jì)的工業(yè)制造材料，配件或設(shè)備；核電或航天器；公共基礎(chǔ)設(shè)施（如電力，燃?xì)?，水，電信或鐵路）；公共安全（例如，生物化學(xué)品或私人保安服務(wù)）；和國(guó)內(nèi)工業(yè)保護(hù)（例如，農(nóng)業(yè)，航空和海運(yùn)）

?Current trends in investment policies related to national security and public order“.OECD insights，November 2018 http：//www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Current-trendsin-OECD-NatSec-policies.pdf 最后訪問(wèn)時(shí)間：2019 年4 月15 日。

?第十八條 其他需要向主管機(jī)關(guān)說(shuō)明的情況。如集中涉及破產(chǎn)企業(yè)、國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)有資產(chǎn)、其他部門職能、馳名商標(biāo)等問(wèn)題，應(yīng)就以上問(wèn)題作出特別說(shuō)明。

?全國(guó)人大網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)外商投資法》第九條 外商投資企業(yè)依法平等適用國(guó)家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策。第十五條 國(guó)家保障外商投資企業(yè)依法平等參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)制定的信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督。國(guó)家制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)平等適用于外商投資企業(yè)。http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2019-03/15/content_2083532.htm。

?全國(guó)人大網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)外商投資法》第十一條國(guó)家建立健全外商投資服務(wù)體系，為外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)提供法律法規(guī)、政策措施、投資項(xiàng)目信息等方面的咨詢和服務(wù)。http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2019-03/15/content_2083532.htm。

?全國(guó)人大網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)外商投資法》第十條 制定與外商投資有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式征求外商投資企業(yè)的意見(jiàn)和建議。與外商投資有關(guān)的規(guī)范性文件、裁判文書等，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公布。http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2019-03/15/content_2083532.htm。

?全國(guó)人大網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)外商投資法》第十九條各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照便利、高效、透明的原則，簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，進(jìn)一步提高外商投資服務(wù)水平。有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)編制和公布外商投資指引，為外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)提供服務(wù)和便利。

?全國(guó)人大網(wǎng)：第二十三條 行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)于履行職責(zé)過(guò)程中知悉的外國(guó)投資者、外商投資企業(yè)的商業(yè)秘密，應(yīng)當(dāng)依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。