邱奕夫

引 言

本文使用的“內(nèi)部舉報(bào)”一詞對應(yīng)英文單詞“whistle-blowing”。當(dāng)前我國大陸學(xué)界對“whistle-blowing”的討論和研究仍較為零散，對其所具有的獨(dú)特價(jià)值也尚未進(jìn)行深入地挖掘；對其有包括“揭發(fā)”“內(nèi)部舉報(bào)”“告發(fā)”等諸多譯法，未形成統(tǒng)一的意見。[注]參見李宗彥：“職業(yè)會(huì)計(jì)師舞弊揭發(fā)行為規(guī)范:美國立法實(shí)踐及啟示”，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第8期，第48頁；王貴松：“論公益性內(nèi)部舉報(bào)的制度設(shè)計(jì)”，載《法商研究》2014年第4期，第72～80頁；周曉明：“公益告發(fā)制度研究”，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期，第73頁。而在我國臺(tái)灣地區(qū)，針對“whistle-blowing”已有較為系統(tǒng)的研究，在會(huì)議討論和研究文獻(xiàn)中使用譯名“揭弊”較為固定。[注]參見楊戊龍等：《公益揭發(fā)：揭弊保護(hù)政策與管理》，翰蘆圖書出版有限公司2017年版，第3頁；程挽華、楊戊龍：“英國、紐西蘭、澳洲(維多利亞省)揭弊保護(hù)立法比較”，載《公益揭發(fā)——職場倫理新趨勢，公益揭發(fā)(揭弊)保護(hù)學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)研討會(huì)論文集》，巨流圖書公司2010年版，第137-164頁；林良榮：“忠誠義務(wù)、言論自由與公益揭弊，熟輕熟重？/臺(tái)高院100重勞上14民事判決評釋(中環(huán)公司解僱案)”，載《臺(tái)灣法學(xué)雜志》第271期，第131～136頁；許恒達(dá)：“揭弊者保護(hù)制度的刑事政策省思”，載《刑事政策與犯罪研究論文集》第18期，第67-84頁。

“whistle-blowing”詞義學(xué)上源自警察和裁判“吹響哨子”的行為，為“做出警告”和“確保公平遵守規(guī)則”之意。[注]See Daniele Santoro, Manohar Kumar, Speaking Truth to Power - A Theory of Whistleblowing, Springer International Publishing, 2018, p.23.作為一個(gè)外來的比喻性術(shù)語(metaphorical term)，對“whistle-blowing”的中文譯法并無絕對的準(zhǔn)確與否的標(biāo)準(zhǔn)(即使直譯為“吹哨行為”)，在研究中更為重要的應(yīng)是把握其所具有的特定制度內(nèi)涵。本文采“內(nèi)部舉報(bào)”的譯法，并先對其制度進(jìn)行探究。

在域外，內(nèi)部舉報(bào)制度受到學(xué)者的普遍關(guān)注。通過審視域外學(xué)者對“內(nèi)部舉報(bào)”已有的定義，我們能夠更為準(zhǔn)確和迅速地把握“內(nèi)部舉報(bào)”的內(nèi)涵。著名的環(huán)境活動(dòng)家拉爾夫·納德(Ralph Nader)第一個(gè)對“內(nèi)部舉報(bào)”做出了定義，即“行為人相信公共利益超過其服務(wù)組織的利益，‘吹響哨子’以警示組織涉及腐敗、違法、欺詐或其它有害行為的行為。”[注]See Vandekerckhove Wim, Whistleblowing and Organizational Social Responsibility: A Global Assessment, Ashgate Publishing Limited, 2006, p.8.尼爾(Near J P)和米塞利(Miceli M P)所做出的則為引用率較高的定義，他們認(rèn)為“內(nèi)部舉報(bào)”是指“組織現(xiàn)在的或曾經(jīng)的成員將組織控制下的非法、不道德或違反規(guī)則的行為向能對其采取措施的個(gè)人或者其他組織披露的行為?！盵注]Near J P, Miceli M P, Organizational Dissidence: The Case of Whistle-blowing, 4 Journal of Business Ethics(1985), pp. 1-16.“內(nèi)部舉報(bào)”的最新定義由達(dá)尼埃爾·桑托爾(Daniele Santoro)和馬諾哈爾·庫馬爾(Manohar Kumar)作出，該定義反映了當(dāng)前學(xué)界一定程度上的共識(shí)，并較為詳細(xì)地闡明了“內(nèi)部舉報(bào)”的構(gòu)成要件(constitutive element)：“內(nèi)部舉報(bào)”是“一種公共揭發(fā)行為，行使主體為有途徑獲得機(jī)密信息的組織成員，所揭發(fā)的機(jī)密信息涉及現(xiàn)在(或者過去)錯(cuò)誤的組織行為，或者濫用國家權(quán)力造成公共利益受到立刻(或者潛在)侵害的行為?！盵注]See Daniele Santoro, Manohar Kumar, Speaking Truth to Power-A Theory of Whistleblowing, Springer International Publishing, 2018, p.42.

上述定義具體表述各不相同，但均揭示了“內(nèi)部舉報(bào)”的特定內(nèi)涵，即組織成員為了揭發(fā)組織侵犯公共利益的錯(cuò)誤行為而揭露相關(guān)信息的行為。其既可以適用于私人領(lǐng)域組織，如公司、企業(yè)，也可以適用于公共領(lǐng)域組織，如行政機(jī)關(guān)。本文的關(guān)注對象限于后者，即適用于公共部門、由公務(wù)員基于公共利益實(shí)施的內(nèi)部舉報(bào)行為，因而又被稱為“公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)”或“公益內(nèi)部舉報(bào)”。

在我國，公務(wù)員實(shí)施內(nèi)部舉報(bào)行為在我國至少有以下價(jià)值。首先，提供了規(guī)范、監(jiān)督和控制公權(quán)力行為的新途徑，是傳統(tǒng)控權(quán)行為的補(bǔ)充。我國傳統(tǒng)控權(quán)行為主要表現(xiàn)為外部權(quán)力(權(quán)利)的監(jiān)督與制衡，內(nèi)部舉報(bào)行為則是一種權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，從權(quán)力內(nèi)部制約權(quán)力。其次，從整體上看，內(nèi)部舉報(bào)行為是一種權(quán)力機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)行為，提高了權(quán)力機(jī)關(guān)的主動(dòng)性。由于行為人為組織成員，這種糾錯(cuò)行為具備更高的準(zhǔn)確性和效率性。例如在我國行政權(quán)力分支“膨脹”的國情下，自我糾錯(cuò)行為可以降低其他糾錯(cuò)力量介入的頻率，節(jié)約公共成本。此外，當(dāng)前我國“零容忍”態(tài)度進(jìn)行高壓反腐的形勢之下，內(nèi)部舉報(bào)行為亦是一種反腐行動(dòng)，其有效地解決了權(quán)力行使主體與反腐主體之間信息的不對等現(xiàn)狀。

遺憾的是，在我國無論是以“舉報(bào)”還是“告發(fā)”等名稱存在，內(nèi)部舉報(bào)制度都是極不完善的，從激勵(lì)環(huán)節(jié)到外部銜接環(huán)節(jié)再到保護(hù)環(huán)節(jié)都存在缺陷，[注]激勵(lì)環(huán)節(jié)、外部銜接環(huán)節(jié)和保護(hù)環(huán)節(jié)是內(nèi)部舉報(bào)制度的三大核心環(huán)節(jié)?？梢哉f整體制度并未完成系統(tǒng)構(gòu)建。究其根本，專門立法的缺失是一個(gè)很大的因素：當(dāng)前我國缺乏一部統(tǒng)一的“內(nèi)部舉報(bào)制度立法”，以對內(nèi)部舉報(bào)制度進(jìn)行整體鋪開，指引實(shí)踐中內(nèi)部舉報(bào)行為的實(shí)施。一部統(tǒng)一的“內(nèi)部舉報(bào)制度立法”可以實(shí)現(xiàn)整體的制度設(shè)計(jì)，是建立內(nèi)部舉報(bào)制度的標(biāo)志；隨著實(shí)踐的開展，還將固定制度修正的成果。在當(dāng)下的我國，如何進(jìn)行內(nèi)部舉報(bào)制度立法將成為如何構(gòu)建(整合)該制度的另一種“表述”，我國建立和完善內(nèi)部舉報(bào)制度，需要立法先行。豐富的域外立法實(shí)例和經(jīng)驗(yàn)將給予我們啟示。

一、 研究對象的確定

1978年美國頒布《公務(wù)員改革法》開啟了內(nèi)部舉報(bào)制度的法定化。2010年G20峰會(huì)在韓國首爾召開，G20國家的領(lǐng)導(dǎo)人就保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者達(dá)成共識(shí)，并將其列為國際反腐日程優(yōu)先事項(xiàng)。作為《首爾宣言》附錄之一的《反腐行動(dòng)計(jì)劃》(G20 Anti-Corruption Action Plan)，在第七點(diǎn)寫明了“……G20國家將在2012年底頒布和實(shí)施內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)規(guī)則?！盵注]G20: Anti-Corruption Action Plan, http://www.g20chn.org/English/Documents/PastPresidency/201512/P020151225617734765790.pdf, 最后訪問時(shí)間：2018年10月5日。

到目前為止已經(jīng)有一定數(shù)量的國家擁有針對內(nèi)部舉報(bào)制度的專門立法。這些國家可以分為兩類，一類是存在內(nèi)部舉報(bào)制度專門立法的同時(shí)，擁有大量相關(guān)案例和研究文獻(xiàn)的國家，如加拿大、荷蘭、英國、美國等；另一類國家雖有專門立法，但并無充足的案例，相關(guān)研究也未充分開展，如日本、韓國等。[注]See Gregor Thüsing, Gerrit Forst, Whistleblowing-A Comparative Study, Springer International Publishing, 2016, p.6.對于立法研究而言，前者國家的內(nèi)部舉報(bào)制度立法更具有研究價(jià)值。在這些國家中，內(nèi)部舉報(bào)制度法律規(guī)范能與法律實(shí)踐、理論研究相結(jié)合，立法得到實(shí)際的運(yùn)用，并在運(yùn)用中進(jìn)行反思，在反思中進(jìn)一步修正和完善立法。

2015年“言論自由藍(lán)圖”組織(Blueprint for Free Speech)與墨爾本大學(xué)、格里菲斯大學(xué)、澳大利亞“國際透明”組織(Transparency International Australia)聯(lián)合開展針對G20各國內(nèi)部舉報(bào)制度立法進(jìn)程的研究，并發(fā)布了研究成果《打破沉默：G20內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)立法的優(yōu)勢與劣勢》，該研究也是全球范圍內(nèi)唯一一項(xiàng)針對G20各國立法進(jìn)度的跨國評比。與各國的自評相比，非政府組織的觀察更具獨(dú)立性和客觀性，各國的立法自評易流于形式，主要原因是“當(dāng)國家自我體檢其國內(nèi)法是否符合國際規(guī)范時(shí)，國家往往扮演保護(hù)者與加害者之雙重角色?！盵注]葛傅宇：“全球揭弊者法制比較研究”，載《軍法專刊》第63卷第4期，第98～99頁。

在該項(xiàng)研究中，研究者確定了十四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)對各國內(nèi)部舉報(bào)制度立法進(jìn)行評估打分，單項(xiàng)得分中“1分表示非常完善，2分表示部分完善，3分表示不完善或缺失”。[注]Blueprint for Free Speech：Breaking the Silence: Strengths and Weaknesses in G20 Whistleblower Protection Laws， https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Breaking-the-Silence-Strengths-and-Weaknesses-in-G20-Whistleblower-Protection-Laws1.pdf，最后訪問時(shí)間：2018年10月5日。筆者對研究成果中的“公共部門法律”(public sector law)部分[注]Table 2, See Blueprint for Free Speech：Breaking the Silence: Strengths and Weaknesses in G20 Whistleblower Protection Laws，https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Breaking-the-Silence-Strengths-and-Weaknesses-in-G20-Whistleblower-Protection-Laws1.pdf，最后訪問時(shí)間：2018年10月5日。進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得出了各國總得分(表一)。得分最低的三個(gè)國家分別是加拿大、美國和澳大利亞。根據(jù)評分規(guī)則可得知總得分越低表示立法越完善，這些低分國家應(yīng)成為我們關(guān)注的重點(diǎn)。

表一 G20各國內(nèi)部舉報(bào)制度立法評估總得分

綜上，我們可以重點(diǎn)關(guān)注美國和加拿大的內(nèi)部舉報(bào)制度立法并進(jìn)行相應(yīng)的分析研究。筆者已撰文就美國的內(nèi)部舉報(bào)制度立法進(jìn)行過梳理和研究，故本文重點(diǎn)關(guān)注加拿大內(nèi)部舉報(bào)制度立法。

二、 分析框架的選取

(一) “立法要素”概念的引入

“立法要素”是指制度立法在內(nèi)容上必需要具備什么內(nèi)容。以“立法要素”為分析框架研究一國內(nèi)部舉報(bào)制度立法，由于“立法要素”強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部舉報(bào)制度立法中核心的內(nèi)容，使分析更具集中性和條理性；同時(shí)“立法要素”也強(qiáng)調(diào)通用性，符合本文比較法研究的兼容性前提。除此之外，以“立法要素”為框架分析立法現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范研究與實(shí)證研究的結(jié)合，以“立法要素”解釋分析立法現(xiàn)狀，以立法現(xiàn)狀例證“立法要素”。

如前所述，2010年G20韓國峰會(huì)上G20國家的領(lǐng)導(dǎo)人就保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者達(dá)成共識(shí)，并將其列為國際反腐日程優(yōu)先事項(xiàng)。在這之后國際范圍內(nèi)開始了有關(guān)于內(nèi)部舉報(bào)制度立法要素的研究，雖通常冠以“框架”、“原則”等名，但卻不具有傳統(tǒng)“立法框架”的邏輯完整性以及“立法原則”的抽象指導(dǎo)性，實(shí)質(zhì)上均為“立法要素”的有關(guān)研究。[注]在此需要說明的是，這些研究雖然很大一部分采用了“內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)立法”的表述，但實(shí)際上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單純的保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者立法的范圍，實(shí)際上應(yīng)為“關(guān)于整體內(nèi)部舉報(bào)制度的立法”之意，下文不再贅述。

這些研究開端于“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展”組織(OECD)提出的“六項(xiàng)原則”。2010年，負(fù)責(zé)制定《首爾宣言》附錄之一的《反腐行動(dòng)計(jì)劃》的G20反腐工作組，指派OECD準(zhǔn)備包含有《反腐行動(dòng)計(jì)劃》第七點(diǎn)[注]《反腐行動(dòng)計(jì)劃》第七條規(guī)定，“為了保護(hù)善意的揭露腐敗行為之人免受歧視和報(bào)復(fù)，G20國家將在2012年底頒布和實(shí)施內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)規(guī)則。為了達(dá)成這個(gè)目的，在現(xiàn)有組織(如OECD，世界銀行)研究的基礎(chǔ)上，G20有關(guān)專家將研究和總結(jié)現(xiàn)存內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)立法和實(shí)施機(jī)制，提出內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)立法的最佳實(shí)踐?！睂?shí)施計(jì)劃的概念說明書(concept note)。2010年2月反腐工作組巴黎會(huì)議討論概念說明書之后，G20成員國要求OECD“領(lǐng)導(dǎo)籌備保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者的立法最佳實(shí)踐和指導(dǎo)原則綱要，并在2012坎城峰會(huì)之前完成”。 2012年OECD公布了其研究成果《內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)框架研究：立法最佳實(shí)踐和指導(dǎo)原則綱要》，[注]OECD：Study on Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practice and Guiding Principles for Legislation，http://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf，最后訪問時(shí)間：2018年10月16日。其中包含了全球范圍內(nèi)首個(gè)關(guān)于內(nèi)部舉報(bào)制度的“立法要素”，即著名的“六項(xiàng)原則”：

(1)職員基于合理理由善意地向有關(guān)機(jī)關(guān)揭露錯(cuò)誤行為或腐敗行為，應(yīng)通過明確的立法和有效的制度框架保護(hù)其免受歧視或懲戒性措施；(2)立法應(yīng)明確定義受保護(hù)的揭露范圍以及受保護(hù)的內(nèi)部舉報(bào)者；(3)立法應(yīng)確定對內(nèi)部舉報(bào)者提供的保護(hù)是強(qiáng)大的和充分的；(4)立法應(yīng)明確規(guī)定促進(jìn)揭露腐敗行為的程序和途徑，明確鼓勵(lì)受保護(hù)的和易于取得的內(nèi)部舉報(bào)途徑的使用；(5)立法應(yīng)確保有效的保護(hù)機(jī)制，包括委托特定的主體負(fù)責(zé)接收和調(diào)查報(bào)復(fù)行為或者不當(dāng)調(diào)查的申訴，并提供充分的救濟(jì)；(6)立法應(yīng)規(guī)定喚醒意識(shí)的溝通、訓(xùn)練以及階段性評估保護(hù)框架效率。

雖然在數(shù)量和表述的簡潔程度上不如之后的研究，但作為內(nèi)部舉報(bào)制度“立法要素”研究的首創(chuàng)，“六項(xiàng)原則”為后來的研究指明了方向?！昂罄m(xù)的兩年期行動(dòng)計(jì)劃，只要是涉及揭弊者保護(hù)法制，均以該研究為圭臬。這顯示OECD提出的立法六原則已成為G20的共識(shí)?！盵注]葛傅宇：“全球揭弊者法制之比較研究”，載《軍法?？返?3卷第4期，第92頁。

隨著研究的逐步深入以及大量非官方組織加入研究隊(duì)伍，逐漸形成了一片繁榮的研究景象。例如，“言論自由藍(lán)圖”組織是一個(gè)國際非營利性組織，關(guān)注表達(dá)自由、政府透明度、反腐和科技方面的調(diào)查，加入了內(nèi)部舉報(bào)制度“立法要素”的研究。2015年“言論自由藍(lán)圖”組織確立了保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者立法的“23項(xiàng)原則”：

(1)適用于廣義的組織；(2)廣義定義被舉報(bào)的錯(cuò)誤行為；(3)廣義定義內(nèi)部舉報(bào)者；(4)內(nèi)部舉報(bào)途徑；(5)監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部舉報(bào)途徑；(6)第三方內(nèi)部舉報(bào)途徑；(7)保護(hù)門檻；(8)規(guī)定和保護(hù)匿名內(nèi)部舉報(bào)；(9)強(qiáng)制設(shè)置內(nèi)部內(nèi)部舉報(bào)程序；(10)保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者免受廣義的報(bào)復(fù)行為；(11)對被報(bào)復(fù)的內(nèi)部舉報(bào)者全面救濟(jì)；(12)制裁報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者的行為；(13)公正審理報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者的案件；(14)權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)；(15)透明執(zhí)行法律；(16)免除內(nèi)部舉報(bào)者責(zé)任；(17)禁止內(nèi)部舉報(bào)義務(wù)之禁止；(18)禁止特定部門禁止內(nèi)部舉報(bào)之禁止；(19)引渡條款；(20)金錢獎(jiǎng)勵(lì)；(21)聯(lián)系內(nèi)部舉報(bào)者；(22)匿名技術(shù)；(23)定期法律審查。[注]筆者根據(jù)原則內(nèi)容對原則名稱進(jìn)行了適度的調(diào)整。Blueprint for Free Speech：Blueprint Principles for Whistleblower Protection， https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Blueprint-Principles-for-Whistleblower-Protection4.pdf，最后訪問時(shí)間：2018年10月16日。

又如，“國際透明”組織(Transparency International)作為一個(gè)非政府、非盈利、國際性的民間組織，以推動(dòng)全球反腐敗運(yùn)動(dòng)為己任，也加入了相關(guān)研究行列?！皣H透明”組織于2009年參酌英美等國立法例及專家、實(shí)務(wù)人士意見，針對性地提出了27項(xiàng)“內(nèi)部舉報(bào)制度立法原則”建議草案，[注]Transparency International：Recommended draft principles for whistleblowing legislation， https://www.transparency.org/fi-les/content/activity/2009_PrinciplesForWhistleblowingLegislation_EN.pdf，最后訪問時(shí)間：2018年10月16日。2013年正式公布30項(xiàng)“內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)立法原則”。[注]Transparency International：International Principles for Whistleblower Protection，https://www.transparency.org/whatwedo/publication/international_principles_for_whistleblower_legislation，最后訪問時(shí)間：2018年10月16日。

(二) 本文分析框架的選取

當(dāng)前關(guān)于內(nèi)部舉報(bào)制度“立法要素”已有的研究成果，均基于各組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的研究，形成了由相同或不同的具體立法要素構(gòu)成的不同版本的內(nèi)部舉報(bào)制度“立法要素”。一個(gè)版本的內(nèi)部舉報(bào)制度“立法要素”相對于另一版本不存在壓倒性的優(yōu)勢，因而不宜直接使用某一版本作為本文分析框架。較為合理的步驟是先對各版本的內(nèi)部舉報(bào)制度“立法要素”進(jìn)行總結(jié)，再將總結(jié)版“立法要素”作為研究的分析框架。在此可以借助集合的模型對各種總結(jié)方法做一個(gè)一般化的表示。若將已有各版本內(nèi)部舉報(bào)制度“立法要素”視為具體立法要素的集合A、B、C……，則對于已有版本的“立法要素”的總結(jié)可以表示為集合Q：

Q={x in A∪B∪C...丨1{x in A}+1{x in B}+...>n}[注]其中1為示性函數(shù)。

集合Q表示，在集合A、B、C……中共出現(xiàn)n次及n次以上的項(xiàng)的集合，因而n數(shù)值的選取關(guān)系到總結(jié)版本“立法要素”的共識(shí)性與包容性：n數(shù)值越小，包容性越強(qiáng)，當(dāng)n=1時(shí)，總結(jié)版本“立法要素”包含了所有已有版本“立法要素”提出的具體立法要素；n數(shù)值越大，則更具共識(shí)性，當(dāng)n取值為已有版本數(shù)時(shí)，總結(jié)版的“立法要素”僅包含同時(shí)出現(xiàn)在各版本“立法要素”的具體要素。

2015年，“言論自由藍(lán)圖”組織提出了作為階段性總結(jié)的藍(lán)圖版“內(nèi)部舉報(bào)制度立法最佳實(shí)踐原則”?！把哉撟杂伤{(lán)圖”組織參考了現(xiàn)有的關(guān)于內(nèi)部舉報(bào)制度“立法要素”的六份文件——《“藍(lán)圖”內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)原則》《“美洲國家組織”促進(jìn)內(nèi)部舉報(bào)和保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者法律模型》《歐洲委員會(huì)保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者的建議》《“政府職責(zé)促進(jìn)會(huì)”內(nèi)部舉報(bào)政策國際最佳實(shí)踐》《“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”最佳實(shí)踐和指導(dǎo)原則綱要》《“國際透明組織”內(nèi)部舉報(bào)立法原則》，將同時(shí)出現(xiàn)在其中三份文件以上的原則確定為“內(nèi)部舉報(bào)制度立法最佳實(shí)踐原則”，共14項(xiàng)。

將該總結(jié)方法放入上述模型考察，n選取的數(shù)值為3，兼具了共識(shí)性與包容性。故本文將使用其作為分析框架。藍(lán)圖版“內(nèi)部舉報(bào)制度立法最佳實(shí)踐原則”由14項(xiàng)具體立法要素構(gòu)成，為了方便后文分析討論，筆者進(jìn)一步將其分為了四大類(表二)。

表二 藍(lán)圖版“內(nèi)部舉報(bào)制度立法最佳實(shí)踐原則”構(gòu)成及分類

三、 加拿大公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)制度立法背景

在專門的內(nèi)部舉報(bào)制度立法誕生之前，加拿大的公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)行為主要靠普通法和魁北克省的民法來進(jìn)行規(guī)制和給予相關(guān)的保護(hù)。但整體上仍存在指引模糊、保護(hù)力度不足的缺陷。

加拿大公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)制度立法的探索開啟于1993年，安大略省最先制定了有關(guān)保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者的法律草案《公務(wù)員和勞動(dòng)關(guān)系法》(Public Service and Labour Relations Statute Law)。[注]S.O.1993,c.38.該法第四部分“內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)”對公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)行為進(jìn)行了規(guī)定，包括公務(wù)員所揭露的信息類型、內(nèi)部舉報(bào)信息接收單位的建立、接收單位的處理流程等。遺憾的是該立法嘗試在錯(cuò)誤的政治時(shí)機(jī)產(chǎn)生，執(zhí)政黨隨后輸?shù)袅诵乱粚玫氖〖夁x舉，新執(zhí)政黨政府決定不再實(shí)施前屆政府的立法計(jì)劃。[注]See Gregor Thüsing, Gerrit Forst, Whistleblowing - A Comparative Study, Springer International Publishing, 2016, p.38.

因此，加拿大真正的第一部專門立法是2005年聯(lián)邦政府頒布的《公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)法》(Public Servant Disclosure Protection Act, or PSDPA)[注]S.C.2005,C.46.。此后，各省也相繼進(jìn)行內(nèi)部舉報(bào)制度的專門立法，截止到目前共有8個(gè)省份擁有專門的內(nèi)部舉報(bào)制度立法(表三)。各省立法大致上沿襲了聯(lián)邦立法的軌跡，只在一些細(xì)節(jié)部分有各自的特色，因此本文的梳理和研究以聯(lián)邦層面立法為主，對各省立法不同之處將附帶指出。

表三 加拿大各省內(nèi)部舉報(bào)制度立法情況

四、 PSDPA規(guī)定下的內(nèi)部舉報(bào)制度展開

(一) 基礎(chǔ)概念要素

筆者將“適用于廣義的組織”“廣義定義錯(cuò)誤行為”以及“廣義定義內(nèi)部舉報(bào)者”三項(xiàng)歸為“基礎(chǔ)概念要素”?；A(chǔ)概念要素在內(nèi)部舉報(bào)制度立法起到基礎(chǔ)前提作用，說明了內(nèi)部舉報(bào)行為的適用領(lǐng)域、行為對象以及行為實(shí)施者，而三者的要求均為“廣義”(broad)。由于“適用于廣義的組織”主要指全面適用于公共部門和私人組織，而本文只對公共部門進(jìn)行研究，因此此項(xiàng)立法要素不再說明，著重對后兩者進(jìn)行分析。

1. 廣義定義錯(cuò)誤行為

PSDPA將“錯(cuò)誤行為”(wrong doing)定義為[注]違反聯(lián)邦或州法律的行為，濫用公共資金或財(cái)產(chǎn)行為，公共部門中的重大管理不當(dāng)行為，對公民的生命、健康、安全或者對環(huán)境造成實(shí)質(zhì)性危害的作為或不作為，嚴(yán)重違反行為法典的行為，指使他人做出上述行為的行為?？笨耸×⒎◤?qiáng)調(diào)錯(cuò)誤行為還包括公法合同授予、獲得、履行過程中的腐敗行為。

加拿大內(nèi)部舉報(bào)制度立法在定義“錯(cuò)誤行為”時(shí)采取 “概括+列舉”的模式。概括上講，錯(cuò)誤行為不僅包括“違反聯(lián)邦或各省法律的行為”，還包括 “違反行為法典的行為”。“行為法典”制度是PSDPA的創(chuàng)舉，是一種對公共部門行為道德上的(ethical)要求：PSDPA規(guī)定財(cái)政部(Treasury Board)為公共部門制定行為法典，各具體公共部門的行政首長(Chief executive)為其負(fù)責(zé)的部門制定行為法典，但其不能與財(cái)政部制定的行為法典相沖突。行為法典依據(jù)“好政府原則”制定，并適用于公共部門的日常行為。通過“行為法典”制度，內(nèi)部舉報(bào)的行為對象得到了進(jìn)一步擴(kuò)展。

通過PSDPA的列舉可以明確“錯(cuò)誤行為”既包括對外行為，也包括內(nèi)部行為；表現(xiàn)形式既包括作為，也包括不作為。加拿大內(nèi)部舉報(bào)制度立法在定義“錯(cuò)誤行為”時(shí)以公共利益為導(dǎo)向，整體上實(shí)現(xiàn)了廣義定義的要求。廣義定義“錯(cuò)誤行為”目的在于拓寬內(nèi)部舉報(bào)對象范圍，將更多的公共部門行為納入監(jiān)督之中，并以此為基礎(chǔ)發(fā)揮內(nèi)部舉報(bào)制度的功能作用。

2. 廣義定義內(nèi)部舉報(bào)者

PSPDA規(guī)定和保護(hù)的內(nèi)部舉報(bào)行為實(shí)施者為廣義上的公共行政部門的工作人員，這些部門包括了內(nèi)閣各部門(如就業(yè)和社會(huì)發(fā)展部)，聯(lián)邦公共管理局、委員會(huì)、屬(如加拿大環(huán)境評估局)以及公營公司(如加拿大發(fā)展投資公司)。

加拿大內(nèi)部舉報(bào)制度立法規(guī)定和保護(hù)的內(nèi)部舉報(bào)者完全覆蓋了行政分支的公務(wù)員。但其不適用于立法分支和司法分支的工作人員，主要原因在于加拿大政府“三權(quán)分立”的法治傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)三個(gè)權(quán)力分支保持相對的獨(dú)立，立法協(xié)商會(huì)議擁有一定的特權(quán)。[注]參見[加]沃爾特·懷特、羅納德·瓦根伯格等：《加拿大政府與政治》，劉經(jīng)美、張正國譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第4頁。此外也不適用于其他的一些特殊公共部門的工作人員，如加拿大軍隊(duì)、安全情報(bào)機(jī)構(gòu)、通訊安全機(jī)構(gòu)的工作人員。因此，在適用組織范圍上的限制，導(dǎo)致加拿大內(nèi)部舉報(bào)者的范圍有一定的局限性。

內(nèi)部舉報(bào)者需為“組織成員”，除了從“組織”方面擴(kuò)展內(nèi)部舉報(bào)者的范圍，還可以從“成員”擴(kuò)展內(nèi)部舉報(bào)者的范圍。廣義的“成員”方面可以理解為具有“內(nèi)部性”特征的人員，除了具有強(qiáng)“內(nèi)部性”特征的正式雇員、臨時(shí)工，還包括具有弱“內(nèi)部性”特征的公法契約當(dāng)事人、義工等。例如曼尼托巴省立法規(guī)定內(nèi)部舉報(bào)者即包括了與政府簽訂合同的私人組織或個(gè)人。[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, ss30, 31 and 32.

加拿大內(nèi)部舉報(bào)制度立法在定義“內(nèi)部舉報(bào)者”時(shí)一定程度上實(shí)現(xiàn)廣義定義的要求。廣義定義“內(nèi)部舉報(bào)者”的目的在于拓寬內(nèi)部舉報(bào)行為實(shí)施者的范圍，使更多具有“內(nèi)部性”特征的人員具有實(shí)施內(nèi)部舉報(bào)行為的資格并將其納入整體的制度范疇。

(二) 內(nèi)部舉報(bào)途徑要素

內(nèi)部舉報(bào)途徑是指 “向誰揭露信息”?！傲⒎ㄒ亍币笠?guī)定多元化的內(nèi)部舉報(bào)途徑，具體要求部門內(nèi)部設(shè)置專門的內(nèi)部舉報(bào)信息接收機(jī)構(gòu)，公共部門中設(shè)置專門的接收部門，以及規(guī)定公共部門領(lǐng)域以外的信息接收者。

1. 內(nèi)設(shè)與監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部舉報(bào)途徑

PSDPA規(guī)定任何公務(wù)員認(rèn)為存在能證明錯(cuò)誤行為已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生，或者證明公務(wù)員被要求實(shí)施錯(cuò)誤行為的信息，公務(wù)員可以向其主管人員(Supervison)或指定的高級公務(wù)員(senior officer)進(jìn)行揭露。主管人員和指定的高級公務(wù)員即為部門內(nèi)部負(fù)責(zé)接收內(nèi)部舉報(bào)信息的機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)后續(xù)的調(diào)查和處理。(根據(jù)PSDPA的規(guī)定，公共部門的行政首長必須指定部門內(nèi)部一名高級公務(wù)員，或者另一部門內(nèi)部的高級公務(wù)員，在其負(fù)責(zé)的部門內(nèi)專門負(fù)責(zé)接收和處理公務(wù)員揭露錯(cuò)誤行為的信息。)

公務(wù)員也可以將上述信息向?qū)ｉT的廉政專員(Public Sector Integrity Commissioner)揭露。廉政專員即為公共部門中專門接收內(nèi)部舉報(bào)信息的部門，廉政專員的職責(zé)是接收、調(diào)查和處理揭露的錯(cuò)誤行為。廉政專員是聯(lián)邦公共官員，由總督(Governor in Council)在咨詢各國會(huì)各政黨領(lǐng)導(dǎo)人之后任命，并由國會(huì)以決議的方式通過，因而高度獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。當(dāng)所揭露的信息涉及廉政專員，公務(wù)員則向總審計(jì)長(Auditor General)揭露信息，此時(shí)總審計(jì)長擁有廉政專員的職權(quán)、職責(zé)以及相應(yīng)的保障。

PSDPA對廉政專員的調(diào)查程序進(jìn)行了細(xì)化。開始調(diào)查時(shí)，廉政專員必須通知所涉公共部門的行政首長以及廉政專員認(rèn)為相關(guān)的人，并告知相關(guān)揭露的事項(xiàng)。調(diào)查過程中，廉政專員不一定需要聽取當(dāng)事人的陳述，當(dāng)事人也沒有要求進(jìn)行陳述的權(quán)利。但是，如果有充足的理由認(rèn)為廉政專員作出的報(bào)告和建議書(recommendation)，對個(gè)人或某公共部門產(chǎn)生不利影響，廉政專員必須在完成調(diào)查之前給予該個(gè)人或公共部門的行政首長充足的機(jī)會(huì)進(jìn)行回應(yīng)，并允許法律顧問進(jìn)行幫助和代表。行政首長和公務(wù)員需要向廉政專員提供必要的協(xié)助。如果廉政專員有理由相信，調(diào)查過程中獲得的信息有可能成為，調(diào)查違反聯(lián)邦法律、省法律行為或提起公訴有用的信息，則將相關(guān)信息轉(zhuǎn)交有管轄權(quán)的治安官員或加拿大司法部長。

廉政專員最后將調(diào)查的報(bào)告和建議書送達(dá)相關(guān)部門的行政首長報(bào)告并發(fā)出建議書，并要求其在明確的時(shí)間內(nèi)，向廉政專員告知其實(shí)施或即將實(shí)施建議書的情況書(notice)，或者告知不實(shí)施建議書建議的行動(dòng)的原因。

必要時(shí)，廉政專員可以向負(fù)責(zé)該公共部門的內(nèi)閣部長(Minister)報(bào)告相關(guān)情況，當(dāng)涉及國營企業(yè)時(shí)，則向其管理委員會(huì)(Governing Council)。這些必要情況包括但不限于：在合理的時(shí)間內(nèi)沒有采取建議書建議的行動(dòng)，或?qū)ι?、健康、環(huán)境造成實(shí)質(zhì)性損害等。

2. 第三方內(nèi)部舉報(bào)途徑

PSDPA允許公務(wù)員在特定情景下，向公眾揭露信息，即公務(wù)員有充足的理由認(rèn)為，信息涉及嚴(yán)重違反聯(lián)邦或省法律，或者涉及迫在眉睫實(shí)質(zhì)侵害生命、健康、安全或者環(huán)境，又或者沒有充足的時(shí)間按照PSDPA的規(guī)定向主管人員、指定的高級公務(wù)員或廉政專員揭露。這里的公眾即為公共部門領(lǐng)域以外的第三方信息接收者，包括新聞媒體、非政府組織等。

新斯科舍省，新不倫瑞克省，曼尼托巴省立法規(guī)定在特定情況下，必須首先向合適的法律實(shí)施官員或者合適的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)信息，在該官員或者行政機(jī)關(guān)的引導(dǎo)下，根據(jù)公共利益向公眾揭露該信息，事后需立刻向其主管人員等進(jìn)行內(nèi)部舉報(bào)。[注]Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act, S.N.S.2010, C42, s8. The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, s14. Public Interest Disclosure Act, S.N.B.2007, C p-23.005, s14.

上述各內(nèi)部舉報(bào)途徑在獨(dú)立性、處置能力、社會(huì)影響力方面各不相同(表四)，其中獨(dú)立性又影響了處理結(jié)果的公正性，處置能力影響了處置的周期，社會(huì)影響力將聯(lián)動(dòng)社會(huì)的各個(gè)方面。多途徑設(shè)置的必要性在于，內(nèi)部舉報(bào)者可以根據(jù)揭露信息的重要程度、可修復(fù)程度、緊急程度選擇最佳的內(nèi)部舉報(bào)途徑，更加有效地實(shí)施內(nèi)部舉報(bào)行為以達(dá)到最佳的內(nèi)部舉報(bào)效果。

表四 各內(nèi)部舉報(bào)途徑在獨(dú)立性、處置能力、社會(huì)影響力方面的對比

(三) 內(nèi)部舉報(bào)程序要素

內(nèi)部舉報(bào)程序要素對具體內(nèi)部舉報(bào)流程未要求統(tǒng)一一致，而是對涉及內(nèi)部舉報(bào)程序有關(guān)的一系列事項(xiàng)作出要求，這些要求對于內(nèi)部舉報(bào)程序來說是極為重要的，關(guān)系到內(nèi)部舉報(bào)程序是否能夠順利付諸實(shí)踐。在滿足這些要求的前提下，各國內(nèi)部舉報(bào)制度立法可以規(guī)定各自具體的內(nèi)部舉報(bào)流程。

1. 保護(hù)門檻

“設(shè)置保護(hù)門檻”強(qiáng)調(diào)受保護(hù)的內(nèi)部舉報(bào)信息、內(nèi)部舉報(bào)者需要滿足一定的條件，一方面可以保護(hù)需要特別保護(hù)的特定信息，另一方面也避免內(nèi)部舉報(bào)者濫用內(nèi)部舉報(bào)行為，造成危害后果。PSDPA規(guī)定內(nèi)部舉報(bào)信息不包括樞密院(Queen's Privy Council for Canada)機(jī)密，以及受“律師-顧客特權(quán)”支配的信息，將這二者進(jìn)行揭露的內(nèi)部舉報(bào)者不受保護(hù)。

此外，所揭露的信息限于必須，不得超過所需要的合理范圍。當(dāng)涉及公共部門正在保護(hù)的信息和文件時(shí)，還必須首先滿足遵循相關(guān)的程序，來安全地持有、儲(chǔ)存、運(yùn)送和傳輸內(nèi)部舉報(bào)信息。

2. 規(guī)定和保護(hù)匿名內(nèi)部舉報(bào)

匿名內(nèi)部舉報(bào)方式是指在不需要提供內(nèi)部舉報(bào)者信息的前提下接收內(nèi)部舉報(bào)信息，并直接開展后續(xù)調(diào)查處理工作。匿名內(nèi)部舉報(bào)的主要目的在于切斷內(nèi)部舉報(bào)者與內(nèi)部舉報(bào)信息以及后續(xù)調(diào)查處理結(jié)果的連接，從根源上保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者免受報(bào)復(fù)。

盡管PSDPA和各省立法均規(guī)定了內(nèi)部舉報(bào)信息接收者保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者的身份信息的義務(wù)。但內(nèi)部舉報(bào)者想要保護(hù)他們的身份，通常無法匿名適用內(nèi)部舉報(bào)程序以保護(hù)他們的身份信息。在既有的規(guī)范框架中，內(nèi)部舉報(bào)者能做的只有增加第三方代理人來間接內(nèi)部舉報(bào)，以達(dá)到匿名效果，即通過法律顧問與內(nèi)部舉報(bào)信息接收者進(jìn)行斡旋。但這種間接內(nèi)部舉報(bào)行為十分不便，效果也往往得不到保證。2015年各國內(nèi)部舉報(bào)制度立法評估研究《打破沉默：G20內(nèi)部舉報(bào)者保護(hù)立法的優(yōu)勢與劣勢》中，“規(guī)定和保護(hù)匿名內(nèi)部舉報(bào)”是加拿大唯一一個(gè)得到三分(表示不完善或缺失)的具體立法要素。

3. 保密規(guī)定

內(nèi)部舉報(bào)制度立法必須具有保密規(guī)定，一方面是對內(nèi)部舉報(bào)者的身份信息進(jìn)行保密，另一方面是對內(nèi)部舉報(bào)信息進(jìn)行保密。前者目的與匿名內(nèi)部舉報(bào)相同，保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者免受報(bào)復(fù)，后者主要是為了保證內(nèi)部舉報(bào)調(diào)查的效果，同時(shí)在未查清結(jié)果之前避免對公共部門造成影響。

PSDPA要求對相關(guān)人員的身份信息進(jìn)行保密，包括內(nèi)部舉報(bào)者、證人和錯(cuò)誤行為負(fù)責(zé)人，公共部門的行政首長對此負(fù)責(zé)。PSDPA還規(guī)定行政首長建立相應(yīng)程序確保內(nèi)部舉報(bào)信息的保密性。

內(nèi)部舉報(bào)信息的保密并不是絕對的，需要權(quán)衡保密性與公眾知情、透明執(zhí)法之間的關(guān)系。例如阿爾伯塔省和薩斯卡切溫省立法規(guī)定了保密的例外情況，當(dāng)內(nèi)部舉報(bào)信息屬于“即刻對生命、健康造成實(shí)質(zhì)性或特殊性危險(xiǎn)”的信息時(shí)，不需要保密。[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act , S.A.2012, cP-39.5, s5(1)(c). Public Interest Disclosure Act, S.S.2011, C p-38.1, s6(1).

4. 強(qiáng)制設(shè)置內(nèi)設(shè)內(nèi)部舉報(bào)程序

強(qiáng)制設(shè)置內(nèi)設(shè)內(nèi)部舉報(bào)程序，是在設(shè)置內(nèi)設(shè)內(nèi)部舉報(bào)途徑后進(jìn)一步的要求。由前述可知，內(nèi)設(shè)內(nèi)部舉報(bào)途徑具有較強(qiáng)的處置能力，處置期間相對較短，但也有獨(dú)立性、公正性不足的缺陷。強(qiáng)制設(shè)置程序可以在一定程度上避免調(diào)查處理者的恣意，維護(hù)調(diào)查的公正性；同時(shí)通過合理的流程設(shè)置可以保障處理內(nèi)部舉報(bào)案件的迅速性。

為了使內(nèi)部內(nèi)部舉報(bào)程序更加適合各部門的實(shí)際情況，PSDPA將內(nèi)設(shè)內(nèi)部舉報(bào)程序的設(shè)置權(quán)交給各個(gè)部門行使，但明文規(guī)定公共部門的行政首長有義務(wù)建立本部門的內(nèi)設(shè)內(nèi)部舉報(bào)程序。內(nèi)設(shè)內(nèi)部舉報(bào)程序包括了內(nèi)部舉報(bào)提出程序，內(nèi)部舉報(bào)信息具體接收者及接收程序，調(diào)查程序，處理程序，以及自內(nèi)部舉報(bào)提出到處理完畢整個(gè)過程中支持與保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者的程序。

(四) 救濟(jì)監(jiān)督要素

“救濟(jì)監(jiān)督要素”是內(nèi)部舉報(bào)制度立法的最后保障部分。該類“立法要素”要求內(nèi)部舉報(bào)制度立法在“廣義定義報(bào)復(fù)行為”的前提下，對遭到報(bào)復(fù)行為的內(nèi)部舉報(bào)者提供“全面的救濟(jì)”，同時(shí)對報(bào)復(fù)行為的責(zé)任者進(jìn)行“制裁”。為了保證上述法定救濟(jì)順利地、“透明地執(zhí)行”，還應(yīng)明文設(shè)立“權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)”作為保障。

1. 廣義定義報(bào)復(fù)行為

PSDPA第19條明文規(guī)定“禁止任何人報(bào)復(fù)或指使他人報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者。”

根據(jù)PSDPA的規(guī)定，“報(bào)復(fù)行為”是指因?yàn)楣珓?wù)員進(jìn)行了內(nèi)部舉報(bào)行為或者配合了有關(guān)的內(nèi)部舉報(bào)調(diào)查，而受到的紀(jì)律性處罰(disciplinary measure)，降級，解雇，對雇傭關(guān)系或工作條件產(chǎn)生不利影響的行為，以及做出上述行為的威脅。

只有廣義地定義報(bào)復(fù)行為，才能杜絕“合法”的報(bào)復(fù)行為，使報(bào)復(fù)行為不脫離立法的規(guī)制范圍，在此基礎(chǔ)上對內(nèi)部舉報(bào)者的救濟(jì)才是全面的。PSDPA在列舉的基礎(chǔ)上，使用了“對雇傭關(guān)系或工作條件產(chǎn)生不利影響的行為，以及做出上述行為的威脅”的概括性表述，來對報(bào)復(fù)行為進(jìn)行全面覆蓋，將任何報(bào)復(fù)行為納入法律規(guī)制的范圍。

2. 對被報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者的全面救濟(jì)

廉政專員除了前述接收和調(diào)查內(nèi)部舉報(bào)信息外，另外的一項(xiàng)重要職責(zé)是調(diào)查、處理針對報(bào)復(fù)行為的申訴(complaint)，并在合適的時(shí)候進(jìn)行調(diào)解，對內(nèi)部舉報(bào)公務(wù)員進(jìn)行救濟(jì)。

公務(wù)員(包括離職的公務(wù)員)若有合理的理由相信其因內(nèi)部舉報(bào)行為而受到了報(bào)復(fù)，在其知曉或應(yīng)當(dāng)知曉報(bào)復(fù)行為發(fā)生之日起六十天內(nèi)，可以向廉政專員提起申訴。廉政專員需在十五日內(nèi)決定是否受理該申訴。如果廉政專員決定受理申訴，則書面通知申訴人(即“有合理的理由相信其因內(nèi)部舉報(bào)行為而受到了報(bào)復(fù)的公務(wù)員”，下同)和有權(quán)力向相關(guān)責(zé)任者施加紀(jì)律性處罰的人員或機(jī)關(guān)。若不予受理，則應(yīng)向申訴人送達(dá)包含相應(yīng)理由的書面決定通知。

在廉政專員決定受理申訴時(shí)，如果涉嫌報(bào)復(fù)的紀(jì)律性處罰未作出，則在該申訴處理完成之前，不能作出該紀(jì)律性處罰。若已經(jīng)作出，則暫停該紀(jì)律性處罰的執(zhí)行。

受理申訴后，廉政專員指派一名調(diào)查員(Investigator)對申訴進(jìn)行調(diào)查，該調(diào)查過程是非羈束性的但要求是迅速的。正式開始調(diào)查前，調(diào)查員必須通知所涉部門行政首長或者其認(rèn)為合適的人員，并告知他們申訴所涉的內(nèi)容。出于調(diào)查的需要，調(diào)查員還可以要求有關(guān)部門的行政首長和公務(wù)員提供相關(guān)設(shè)施、幫助、信息以及進(jìn)入辦公室的途徑。如果因無法取得相關(guān)配合導(dǎo)致無法進(jìn)行調(diào)查，則向廉政專員報(bào)告。

在調(diào)查的全過程中，調(diào)查員可以建議廉政專員指派一名調(diào)解員(Conciliator)對該申訴進(jìn)行調(diào)解，但該調(diào)查員不能同時(shí)成為調(diào)解員。調(diào)解員在調(diào)解過程中收到的任何信息均應(yīng)保密，不得對外公布，除非獲得信息提供人同意。調(diào)解結(jié)果涉及補(bǔ)救措施的，需同時(shí)取得內(nèi)部舉報(bào)者以及有權(quán)實(shí)施補(bǔ)救措施的主體的同意；涉及紀(jì)律性處罰的，則需要同時(shí)取得相關(guān)責(zé)任者和有權(quán)施加紀(jì)律性處罰的主體同意。調(diào)解結(jié)果需要經(jīng)過廉政專員的最后的審查，廉政專員應(yīng)及時(shí)作出決定并通知各方當(dāng)事人審查的結(jié)果。如果廉政專員批準(zhǔn)該調(diào)解結(jié)果，那么該申訴處理完結(jié)。調(diào)解結(jié)果也可以在廉政專員或調(diào)解一方申請下，轉(zhuǎn)換為聯(lián)邦法院的命令加以確認(rèn)。

在調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查員應(yīng)向廉政專員提交調(diào)查結(jié)果報(bào)告。必要時(shí)廉政專員可以申請公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)法庭(Public Servants Disclosure Protection Tribunal)作出判決，確認(rèn)報(bào)復(fù)行為是否存在，以及在報(bào)復(fù)行為存在時(shí)施以相應(yīng)的救濟(jì)措施或紀(jì)律性處罰。若無必要，則由廉政專員終結(jié)該申訴，并通知申訴人等相關(guān)主體。

另一個(gè)對內(nèi)部舉報(bào)公務(wù)員進(jìn)行救濟(jì)的主體是公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)法庭，該法庭包括了一名首席法官和二至六名普通法官。所有法官由總督任命，必須是聯(lián)邦法院或者省高等法院的在職法官，每屆任期不超過七年，可以連任。聯(lián)邦法院或省法院的法官(包括已經(jīng)離職的法官)，在公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)法庭首席法官的要求下，經(jīng)過總督同意，可以成為法庭的臨時(shí)法官。

法庭可以在其認(rèn)為合適的時(shí)間，在整個(gè)加拿大范圍內(nèi)開庭審理案件。 首席法官需要制定程序規(guī)則以規(guī)范法庭審判實(shí)踐，具體包括通知、第三方和利害關(guān)系人加入、傳喚證人、文書制作、證據(jù)開示、預(yù)審會(huì)議等程序。對程序的總體要求也是非羈束性的和迅速的。這些程序規(guī)則需要在加拿大政府公報(bào)(Canada Gazette)公布，并給予相關(guān)利害關(guān)系人提意見的機(jī)會(huì)。

收到廉政專員的申請后，首席法官需指派一名法官處理該申請，如果案件比較復(fù)雜，可以指派三人合議處理該申請。法官均以法庭的名義作出決定。前一階段的調(diào)解員不能作為法庭的證人，證人出庭將收到相應(yīng)的補(bǔ)貼。在當(dāng)事一方的合理請求下，法庭可以不公開審理。

經(jīng)過審理，公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)法庭將最后決定內(nèi)部舉報(bào)公務(wù)員是否受到了報(bào)復(fù)行為，如果報(bào)復(fù)行為存在還應(yīng)有相應(yīng)的補(bǔ)償措施。

PSDPA具體規(guī)定了補(bǔ)償措施：允許內(nèi)部舉報(bào)公務(wù)員回到原工作崗位；當(dāng)雙方關(guān)系無法修復(fù)，則給予相應(yīng)的補(bǔ)償取代復(fù)職，補(bǔ)償金不得超過報(bào)復(fù)期間的薪酬總額；撤回被申訴人的其他行為(如紀(jì)律性處罰)并給予補(bǔ)償，補(bǔ)償金不超過處罰的總額；支付申訴人因報(bào)復(fù)行為造成的直接的經(jīng)濟(jì)損失或支出；支付不超過1萬加元的精神損失費(fèi)。

在新斯科舍省、曼尼托巴省、新不倫瑞克省、紐芬蘭與拉布拉多省中，立法規(guī)定聯(lián)邦層面的廉政專員職責(zé)由省監(jiān)察專員(Ombudsman)承擔(dān)，公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)法庭的職能由省勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)(Labor Relation Board)承擔(dān)。安大略省、薩斯喀徹溫省、阿爾伯塔省立法規(guī)定由省公共利益專員(Public Interest Commissioner)統(tǒng)一行使聯(lián)邦層面的廉政專員和公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)法庭的職責(zé)，在魁北克省則由反腐敗專員(Anti-Corruption Commissioner)統(tǒng)一行使。

對于被報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者的全面救濟(jì)首先要強(qiáng)調(diào)公正性，救濟(jì)機(jī)關(guān)需要外部化于涉案機(jī)關(guān)，設(shè)置專門獨(dú)立的機(jī)關(guān)。例如加拿大內(nèi)部舉報(bào)制度立法設(shè)置了廉政專員和保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)者法庭作為救濟(jì)被報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者的專門機(jī)關(guān)。其次是強(qiáng)調(diào)程序性，救濟(jì)機(jī)關(guān)外部化于涉案機(jī)關(guān)，很大程度上會(huì)犧牲案件調(diào)查處理過程中的效率，需要更為合理的辦案程序設(shè)置來彌補(bǔ)不足。第三是強(qiáng)調(diào)補(bǔ)救性，救濟(jì)的結(jié)果需要明確判定報(bào)復(fù)行為是否存在，并以“恢復(fù)原狀”為主導(dǎo)進(jìn)行補(bǔ)救，配合其它替代性補(bǔ)償措施。

3. 制裁報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者的行為

制裁報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者的行為，一方面是為了配合針對報(bào)復(fù)行為的調(diào)查處理，是補(bǔ)救性措施外的懲罰性措施，使報(bào)復(fù)行為責(zé)任者對自身行為負(fù)責(zé)；另一方面也是起到了震懾作用，預(yù)防有關(guān)人員實(shí)施報(bào)復(fù)行為。PSDPA在救濟(jì)的兩個(gè)階段(廉政專員處理階段和公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)法庭處理階段)均規(guī)定了紀(jì)律性處罰，包括了解雇(termination of employment)和撤銷職務(wù)(revocation)。

省級層面，除了新不倫瑞克省和紐芬蘭及拉布拉多省其余均規(guī)定了實(shí)施報(bào)復(fù)性行為將受到罰款處罰，但金額不同。例如在新斯科舍省、曼尼托巴省、薩斯喀徹溫省處罰金額為不超過1萬加幣；[注]Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act, S.N.S.2010, C42, s35. The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, s33(4). Public Interest Disclosure Act, S.S.2011, C p-38.1, s40.安大略省為不超過0.5萬加幣；[注]Public Service of Ontario Act, S.O.2006, s145(2). Provincial Offences Act, R.S.O.1990, c P.33.在阿爾伯塔省，第一次處罰金額為不超過2.5萬加幣，第二次為不超過10萬加幣；[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, S.A.2012, c P-39.5, s49.魁北克省針對個(gè)人罰金為不超過2萬不超過加元，針對組織為不超過25萬加元。[注]Anti-Corruption Act, S.Q.2011, C.17, Art 33.

4. 權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)

設(shè)置權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)目的在于保證整個(gè)內(nèi)部舉報(bào)制度的順利實(shí)施。根據(jù)PSDPA的設(shè)置規(guī)定，廉政專員在整個(gè)內(nèi)部舉報(bào)制度中起到了至關(guān)重要的作用，其既負(fù)責(zé)內(nèi)部舉報(bào)信息的接收、調(diào)查和處理，又負(fù)責(zé)處理報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)者行為的申訴工作。PSDPA將廉政專員納入了參議院和眾議院的監(jiān)督范圍，兩院作為權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)通過監(jiān)督廉政專員的工作就能全面監(jiān)督內(nèi)部舉報(bào)制度的實(shí)施。

PSDPA 規(guī)定在財(cái)政年度結(jié)束的三個(gè)月內(nèi)，廉政專員必須準(zhǔn)備關(guān)于廉政專員該財(cái)政年度活動(dòng)的年度報(bào)告(annual report)。年度報(bào)告的內(nèi)容包括該年度咨詢的數(shù)量，收到內(nèi)部舉報(bào)信息的數(shù)量，報(bào)復(fù)行為申訴的數(shù)量及相關(guān)處理情況，進(jìn)行內(nèi)部舉報(bào)調(diào)查的數(shù)量，發(fā)出建議書的數(shù)量及其實(shí)施情況，報(bào)復(fù)行為申訴調(diào)查中調(diào)解、申請法庭處理和自行終結(jié)的數(shù)量，此外包括是否有系統(tǒng)性的問題存在的分析，提高內(nèi)部舉報(bào)制度的建議等。

如果在內(nèi)部舉報(bào)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤行為存在，除了前述處理程序外需要在60天內(nèi)準(zhǔn)備案例報(bào)告(case report)，包括錯(cuò)誤行為的內(nèi)容，給行政首長建議書的內(nèi)容，規(guī)定的行政首長答復(fù)的時(shí)間，廉政專員對行政首長答復(fù)的滿意情況，行政首長的反饋等。

廉政專員需要將年度報(bào)告、案例報(bào)告遞交參議院議長和眾議院議長，議長接到后需要立即向兩院提交該報(bào)告，兩院分配到相關(guān)委員會(huì)審查廉政專員的報(bào)告，監(jiān)督內(nèi)部舉報(bào)制度的實(shí)施情況。

5. 透明執(zhí)行法律

透明地執(zhí)行法律要求公開內(nèi)部舉報(bào)制度執(zhí)行情況，主要涉及公眾的知情權(quán)，旨在通過公眾力量的介入監(jiān)督制度的執(zhí)行。公開的內(nèi)容主要是內(nèi)部舉報(bào)信息及相關(guān)處理情況信息，因?yàn)樯婕暗角笆霰Ｃ艿膯栴}，公開只有在一定的階段才會(huì)進(jìn)行，但最終都會(huì)進(jìn)行。

PSDPA規(guī)定公開的時(shí)間點(diǎn)為揭露的錯(cuò)誤行為被證實(shí)之時(shí)。一但揭露的錯(cuò)誤行為被證實(shí)則立刻向公眾開放獲取相關(guān)信息的途徑。這些相關(guān)信息包括了：錯(cuò)誤行為的描述，如果需要的話包括錯(cuò)誤行為的負(fù)責(zé)人信息，廉政專員向行政首先提出的建議書，以及行政首長后續(xù)的糾錯(cuò)行為或不作出糾錯(cuò)行為的理由。

結(jié) 語

盡管存在不足之處，加拿大內(nèi)部舉報(bào)制度立法基本滿足了“立法要素”的要求，成為“立法要素”研究付諸實(shí)踐可行性的例證。PSDPA于2007年4月15日正式生效，從2007-2008年度報(bào)告顯示的內(nèi)部舉報(bào)咨詢206件，內(nèi)部舉報(bào)案件59件，報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)行為申訴22件，[注]Office of the Public Sector Integrity Commissioner：2007-08 Annual Report， https://www.psic-ispc.gc.ca/eng/about-us/corporate-publications/2007-2008-annual-report，最后訪問時(shí)間：2018年11月11日。到最近發(fā)布的2017-2018年度報(bào)告中內(nèi)部舉報(bào)咨詢265件，內(nèi)部舉報(bào)案件147件，報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)行為申訴38件，[注]Office of the Public Sector Integrity Commissioner：2017-18 Annual Report， https://www.psic-ispc.gc.ca/eng/about-us/corporate-publications/2017-18-annual-report，最后訪問時(shí)間：2018年11月11日。期間向兩院報(bào)告的案件16件，涉及到懲戒局、食品檢驗(yàn)局、人權(quán)法庭、邊境服務(wù)局等一系列重要的公共行政部門?？梢哉f加拿大內(nèi)部舉報(bào)制度立法是富有成效的，且在日益發(fā)揮其功能作用。

將視野回歸到我國，《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定了 “中華人民共和國公民……對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出……檢舉的權(quán)利”，該檢舉權(quán)的規(guī)定為我國建立和實(shí)施公務(wù)員內(nèi)部舉報(bào)制度的憲法基礎(chǔ)。然而正是在該憲法規(guī)定的具體化立法中，僅針對檢舉國家工作人員的違法失職行為有專門立法，例如《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》《最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》。而對檢舉國家機(jī)關(guān)的違法行為并無專門的立法規(guī)定，更不用說專門針對國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的內(nèi)部舉報(bào)制度立法。專門立法的缺失影響了內(nèi)部舉報(bào)制度在我國的系統(tǒng)構(gòu)建和實(shí)施。

隨著內(nèi)部舉報(bào)制度價(jià)值受到關(guān)注，未來我國內(nèi)部舉報(bào)制度立法的開展將從低效力位階規(guī)范起步，向高效力位階規(guī)范發(fā)展的趨勢，具體內(nèi)容將從“框架式”向精細(xì)化發(fā)展；表現(xiàn)形式將從外部舉報(bào)與內(nèi)部舉報(bào)合一的舉報(bào)立法發(fā)展到專門的內(nèi)部舉報(bào)制度立法。這整個(gè)過程的研究重點(diǎn)將落到，在中國特色社會(huì)主義制度、人民代表大會(huì)制度等基本國情之下，如何設(shè)置內(nèi)部舉報(bào)信息接收、調(diào)查、處理機(jī)關(guān)與內(nèi)部舉報(bào)救濟(jì)機(jī)關(guān)，以及內(nèi)部舉報(bào)案件如何在各有關(guān)機(jī)關(guān)之間流轉(zhuǎn)銜接等一系列具體問題。需要強(qiáng)調(diào)的是，本文所涉及的內(nèi)部舉報(bào)制度立法要素僅涉及制度立法在內(nèi)容上必須具備什么內(nèi)容，并非完整的立法框架，我國內(nèi)部舉報(bào)制度立法的具體編排體例需進(jìn)一步的研究。