梁滿艷

從早些年的城管執(zhí)法者和攤販之間的暴力執(zhí)法、暴力抗法到近幾年出現(xiàn)的城管柔性執(zhí)法攤販柔性抗法，到這一兩年又形成較為嚴(yán)重的沖突，城管執(zhí)法者與流動(dòng)攤販間的互動(dòng)一直是大家關(guān)注的焦點(diǎn)。城管執(zhí)法人員是在街頭這一開放式空間與公眾進(jìn)行面對(duì)面、零距離互動(dòng)的，其執(zhí)法成效必然受街頭空間治理的價(jià)值取向、制度要素、技術(shù)要素以及個(gè)體要素的影響與制約。以價(jià)值、制度、技術(shù)三個(gè)維度為基礎(chǔ)，深入分析城管街頭執(zhí)法環(huán)境惡化的基本前提、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和根本因素，并從重塑城市治理價(jià)值導(dǎo)向、提升城管執(zhí)法制度執(zhí)行力和優(yōu)化執(zhí)法軟硬技術(shù)手段三個(gè)方面，提出了城管街頭執(zhí)法環(huán)境重塑的系統(tǒng)對(duì)策。

一、研究問題的提出

“城管”是城市管理和綜合行政執(zhí)法局的簡(jiǎn)稱與俗稱，一般指向城管執(zhí)法人員。城管是城市治理的重要主體，隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市管理行政執(zhí)法事業(yè)漸漸成為我國(guó)城市建設(shè)管理的一個(gè)重要組成部分，也成為展示城市建設(shè)管理水平的一個(gè)重要標(biāo)志。流動(dòng)攤販?zhǔn)侵笩o固定門店，在城市街道、居民區(qū)、集貿(mào)市場(chǎng)周邊、學(xué)校、公園和廣場(chǎng)附近等隨意擺設(shè)攤點(diǎn)或走街串巷，未向工商行政管理部門登記注冊(cè)的個(gè)體性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

受制于主客觀方面的因素，早些年，媒體與民間對(duì)城管與攤販間的沖突高度關(guān)注。近些年各地則浮現(xiàn)了“眼神執(zhí)法”“微笑執(zhí)法”“鮮花執(zhí)法”“美女執(zhí)法”等各種柔性執(zhí)法現(xiàn)象，似乎傳統(tǒng)“貓鼠游戲”下的城管執(zhí)法者與占道攤販處于一種“默契互動(dòng)”共生狀態(tài)。學(xué)者們也紛紛對(duì)此類轉(zhuǎn)換進(jìn)行探討。如中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授陳那波、盧施羽（2013）就以場(chǎng)域轉(zhuǎn)換中的默契互動(dòng)為主題，探討中國(guó)“城管”在與攤販互動(dòng)中出現(xiàn)的自由裁量行為的幾種類型及其各自內(nèi)在邏輯。貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授楊志軍（2017）以“流動(dòng)中的博弈”和“靜默中的盯守”兩種狀態(tài)概括城管和攤販間的“互動(dòng)”關(guān)系。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士生劉升（2016）以漢正街城管執(zhí)法人員為研究對(duì)象，認(rèn)為城管與攤販的交往邏輯逐漸從沖突走向合謀。武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生劉超（2016）則認(rèn)為在城管與攤販二者權(quán)力的長(zhǎng)期互動(dòng)中出于自我保護(hù)的考慮，形成了雙方保持高度默契的“試錯(cuò)空間”。這些研究確實(shí)一方面豐富擴(kuò)展了街頭行政理論的內(nèi)涵與外延，也對(duì)構(gòu)建我國(guó)城管和攤販間良性互動(dòng)提供了一些經(jīng)驗(yàn)與參考方案。無可否認(rèn)，不管是早些年的城管執(zhí)法者和攤販之間的暴力執(zhí)法、暴力抗法（尤以2013年為甚），還是近些年來的城管柔性執(zhí)法攤販柔性抗法，到近期又形成較為嚴(yán)重的沖突，城管執(zhí)法者與攤販間的互動(dòng)一直是民間以及新聞媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。

從這些反反復(fù)復(fù)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)，反思民間稱之為最委屈群體的城管與最弱勢(shì)群體的攤販畸形互動(dòng)背后的原因，特別是思考街頭環(huán)境特征對(duì)二者互動(dòng)關(guān)系的影響與制約是從深層次上解決當(dāng)前解決城市管理工作難題，打造“共建、共治、共享”社會(huì)治理格局的必然要求。

二、城管與攤販畸形互動(dòng)的原因剖析

城管執(zhí)法是在“街頭”這一敞開式的獨(dú)特空間開展的，正如英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯所言，街頭“決不是某種確定的坐標(biāo)體系，而是積極活動(dòng)的身體面向任務(wù)的情境定位。天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授韓志明（2011）也指出“‘街頭不是對(duì)工作場(chǎng)景的直觀描述，而是對(duì)街頭官僚與公民直接打交道的工作界面的一種高度抽象，是定義街頭官僚的一種空間的隱喻”。因此，城管執(zhí)法人員與攤販互動(dòng)必然受街頭空間治理的價(jià)值取向、制度要素、技術(shù)要素以及個(gè)體要素的影響與制約。

（一）街頭輿論促使執(zhí)法主體逆向選擇

一方面，城管執(zhí)法對(duì)象多為下崗工人、無業(yè)游民等生活困難、缺乏保障的弱勢(shì)人群，若城管與攤販發(fā)生了沖突，街頭的開放性會(huì)使利益無關(guān)者迅速加入到執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行圍觀，圍觀群眾常會(huì)指責(zé)執(zhí)法人員欺侮老百姓，街頭輿論加大了城管人員的外在壓力，否定城管執(zhí)法人員的執(zhí)法正當(dāng)性;而在開放的街頭空間，執(zhí)法對(duì)象傾向于把事情鬧大尋求輿論支持，城管執(zhí)法人員為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而放松執(zhí)法，導(dǎo)致城管執(zhí)行不力。另一方面，街頭的開放性使街頭環(huán)境不同于“辦公室環(huán)境”。街頭空間有多種利益主體與利益訴求，有人需要整潔干凈的城市環(huán)境與便利的城市交通，有的需要自由開放的城市空間謀生。街頭空間的占有使用、支配控制、管理監(jiān)督，實(shí)際上就是多利益主體互動(dòng)的結(jié)果。作為城市形象與作為生存空間的街頭在職業(yè)角色與工作理念上存在相當(dāng)劇烈的沖突。在執(zhí)法的時(shí)候，城管工作人員盡管是按規(guī)定和相關(guān)要求執(zhí)法，但卻往往備受輿論壓力，這一壓力會(huì)使城管工作人員感到冤屈，影響其執(zhí)法主動(dòng)性。

（二）執(zhí)法主體自身特征加劇了街頭執(zhí)法困境

城市管理行政執(zhí)法是加強(qiáng)城市管理、優(yōu)化城市環(huán)境與秩序的必要手段。但城管部門的執(zhí)法主體資格及其執(zhí)法能力素養(yǎng)不斷遭到學(xué)界與社會(huì)的質(zhì)疑。一方面，城管隊(duì)伍力量薄弱，難以滿足日常工作需要。在城管隊(duì)伍中按照身份的不同一般有兩類人員，一類是具有執(zhí)法權(quán)的國(guó)家公務(wù)員，一類是臨時(shí)聘任的協(xié)管。如長(zhǎng)沙市某區(qū)大隊(duì)某中隊(duì)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)為8+4，即8個(gè)執(zhí)法人員加上4個(gè)特勤人員，同時(shí)加上4-5個(gè)協(xié)管員（歸屬街道辦）的輔助。管轄范圍大，巡邏區(qū)域廣，人力不足，巡邏執(zhí)法時(shí)間有限，導(dǎo)致攤販反復(fù)回潮。另一方面，部分城管執(zhí)法人員法治素養(yǎng)欠缺，執(zhí)法自由且隨意。城管執(zhí)法人員是城管集中行政處罰權(quán)的執(zhí)行者和實(shí)施者，要求執(zhí)法人員要掌握一定的行政執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)，有良好的溝通能力與法治素養(yǎng)，擁有處理突發(fā)事件的基本技能。但部分城管執(zhí)法人員執(zhí)法能力不足，在執(zhí)法過程中不能冷靜處理，導(dǎo)致沖突的發(fā)生，特別是一些城管隊(duì)員隨意裁量自由裁量權(quán)，導(dǎo)致行使的權(quán)力遠(yuǎn)超出法定權(quán)力，執(zhí)法方式長(zhǎng)效性欠缺，暴力執(zhí)法與柔性執(zhí)法交替出現(xiàn)，都是城管執(zhí)法“自由化”的表現(xiàn)。加上不具備執(zhí)法主體資格的協(xié)管隊(duì)員越位，加劇了執(zhí)法沖突。

（三）城管街頭執(zhí)法的制度性支持長(zhǎng)期缺位

制度建設(shè)是制度執(zhí)行主體運(yùn)行的依據(jù)與有力束縛。城管執(zhí)法部門自1997年成立以來直至2017年，我國(guó)尚未出臺(tái)城管執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法規(guī)范方面的獨(dú)立法規(guī)，單獨(dú)立法的缺失導(dǎo)致出現(xiàn)各具地方特色城管執(zhí)法權(quán)，城管長(zhǎng)期性地“借法執(zhí)法”，執(zhí)法活動(dòng)經(jīng)常性地面臨“師出無名”“底氣不足”之質(zhì)疑。城管執(zhí)法是維護(hù)城市秩序、進(jìn)行城市治理的必要手段，歷史與經(jīng)驗(yàn)告訴我們，執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)行必須要有法制約束與限制，但城管執(zhí)法的權(quán)力清單與責(zé)任清單的雙重缺失導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明晰、執(zhí)法不規(guī)范，為執(zhí)法權(quán)濫用提供了可乘之機(jī)。加上監(jiān)督制度不健全，各地出現(xiàn)城管執(zhí)法自由化現(xiàn)象。

（四）執(zhí)法對(duì)象特征使街頭執(zhí)法困難重重

據(jù)街頭調(diào)查，流動(dòng)商販具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。從圖示可見，流動(dòng)商販一半以上為中年人，上有老下有小，家庭負(fù)擔(dān)大;流動(dòng)商販主要來源于農(nóng)民工、下崗工人和無業(yè)、待業(yè)人員，沒有特殊技能，文化水平也較低。而流動(dòng)擺攤這一職業(yè)具有零門檻、投資少、規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)自主性較強(qiáng)的特征，這些特征與社會(huì)弱勢(shì)群體結(jié)合便產(chǎn)生了流動(dòng)攤販群體。

街頭成為城管與攤販謀生的共同場(chǎng)所，但是城管是城市管理執(zhí)法權(quán)的行使者，而流動(dòng)攤販則是被管理的對(duì)象，二者之間的角色差異易于激化攤販與城管間的對(duì)立關(guān)系。被管理者的多元利益訴求常與城市執(zhí)法所追求的一元目標(biāo)以及具體要求不相協(xié)調(diào)甚至矛盾或背離，這些客觀困難的存在使得城管執(zhí)法常常處于因各地政府所要追求的城市管理目標(biāo)不能無縫對(duì)接市情民生的現(xiàn)實(shí)需求而產(chǎn)生堆積起來的矛盾交織中。城管執(zhí)法不被理解、接受，甚而遭遇敵視乃至抗拒。社會(huì)支持的乏力使城管執(zhí)法缺乏良好的群眾基礎(chǔ)。流動(dòng)攤販因與城市市民的部分生活需求相關(guān)而擁有龐大的消費(fèi)群體。在快節(jié)奏的現(xiàn)代城市，流動(dòng)攤販提供的服務(wù)快捷順道受到很多市民的喜愛。此外，“無照攤販?zhǔn)窃诟母镩_放之后，各地政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)才將無照攤販作為違法處理的。這一規(guī)定在社會(huì)中缺乏足夠的基礎(chǔ)和共識(shí)”。一方面是流動(dòng)攤販的存在方便了大部分的消費(fèi)者，另一方面兩者之間不存在的直接利益沖突，這樣的相生關(guān)系使城管執(zhí)法群眾基礎(chǔ)不牢，執(zhí)法更為艱難。

三、優(yōu)化城管街頭執(zhí)法環(huán)境的三維思考

鑒于街頭空間治理的價(jià)值取向、制度要素、技術(shù)要素以及個(gè)體要素建構(gòu)了城管街頭執(zhí)法環(huán)境，因此優(yōu)化城管街頭執(zhí)法環(huán)境需要從價(jià)值、制度、技術(shù)三個(gè)維度進(jìn)行考量。

（一）價(jià)值訴求：城市治理要始終堅(jiān)持以人民為中心

人民是城市的主人，城市政府要把實(shí)現(xiàn)好維護(hù)好最廣大人民群眾（當(dāng)然包括弱勢(shì)群體）的根本利益作為城市管理執(zhí)法工作的目的和依歸。城市政府要強(qiáng)化城市管理的公共服務(wù)性質(zhì)與服務(wù)功能，堅(jiān)持人民共享的價(jià)值追求。2017年5月1日起施行的《城市管理執(zhí)法辦法》第三條明文規(guī)定“城市管理執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循以人為本、依法治理、源頭治理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新的原則，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。提高城市管理和公共服務(wù)水平，要牢固樹立為人民管理好建設(shè)好城市的理念，正如李克強(qiáng)總理在2019年3月5日的《政府工作報(bào)告》中指出“新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細(xì)化服務(wù)水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關(guān)懷”。城市管理執(zhí)法要把服務(wù)管理與管制管理相統(tǒng)一，側(cè)重于服務(wù)管理。面對(duì)流動(dòng)攤販現(xiàn)象，城管不應(yīng)該只是做末端的清除，而應(yīng)該堅(jiān)持“疏堵結(jié)合、以疏為主”，尊重執(zhí)法對(duì)象，多溝通，善說服，慎處罰，突出服務(wù)為先。城管與流動(dòng)攤販有角色訴求沖突，但是這些矛盾都是內(nèi)部矛盾，只有強(qiáng)化城市管理的公共服務(wù)性質(zhì)，才能從根本上取得執(zhí)法對(duì)象的認(rèn)可與積極配合。

（二）制度規(guī)范：提升城管街頭執(zhí)法制度執(zhí)行力

2015年起，我國(guó)城市管理執(zhí)法規(guī)范化進(jìn)程逐步推進(jìn)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017年開始主管全國(guó)城市管理工作。同年通過并施行的《城市管理執(zhí)法辦法》結(jié)束了城市管理執(zhí)法近30年的法制缺失。但有了統(tǒng)一的城管執(zhí)法規(guī)范，更需要制度貫徹執(zhí)行到位，即要強(qiáng)化制度執(zhí)行力。為此，一是要強(qiáng)化制度執(zhí)行主體建設(shè)。要結(jié)合各個(gè)城市與城市管理執(zhí)法工作實(shí)際，執(zhí)法力量下沉配備。注重對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法素養(yǎng)培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力。結(jié)合城管職業(yè)與職位特點(diǎn)，建立城管序列的職務(wù)職級(jí)并行及晉升制度。與此同時(shí)，還要嚴(yán)格規(guī)范協(xié)管隊(duì)伍的招聘與管理，按照城市管理執(zhí)法的特點(diǎn)，錄用具備良好道德品質(zhì)與法治意識(shí)的社會(huì)人員，特別是嚴(yán)格貫徹中央政府的要求，做到“協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作?！倍且七M(jìn)執(zhí)法模式創(chuàng)新。探索多部門聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，可以探索“四位一體”巡查制度;探索“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法模式。積極實(shí)施“律師駐隊(duì)工作”模式，為城管執(zhí)法和被執(zhí)法對(duì)象雙方提供法律保障。三是建構(gòu)多主體協(xié)同治理機(jī)制，推進(jìn)城市管理“善治”。提升城管執(zhí)法人員執(zhí)行力要在認(rèn)識(shí)城管執(zhí)法過程的政治屬性和權(quán)衡各方合理利益需求的基礎(chǔ)上，“嵌入”監(jiān)管對(duì)象，采取事前規(guī)劃引導(dǎo)與民眾認(rèn)可。逐步構(gòu)建起與規(guī)范街頭流動(dòng)攤販相關(guān)的城市管理部門間的協(xié)商議事機(jī)制與協(xié)作治理機(jī)制，并搭建社區(qū)、市民以及攤販共同參與城市治理的協(xié)同機(jī)制。這種協(xié)同治理執(zhí)法模式既能兼顧城市弱勢(shì)群體的利益與生存空間，方便市民生活，也能創(chuàng)造一個(gè)健康和諧的社會(huì)秩序，提升城市的整體品質(zhì)，又能降低執(zhí)法阻力和成本，提升執(zhí)法成效，這是一個(gè)多贏的結(jié)果。

（三）技術(shù)優(yōu)化：加強(qiáng)城管執(zhí)法的軟技術(shù)與硬技術(shù)建設(shè)

城管街頭執(zhí)法環(huán)境的優(yōu)化需要價(jià)值的指引、制度的形塑，但要使城管街頭執(zhí)法環(huán)境，還需要技術(shù)層面的支撐。主要包括加強(qiáng)城管執(zhí)法的軟技術(shù)與硬技術(shù)建設(shè)。加強(qiáng)軟技術(shù)建設(shè)就是要提升城管執(zhí)法人員執(zhí)法素養(yǎng)。在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)中，執(zhí)法隊(duì)員與相對(duì)人的第一接觸就是語言接觸，其語言技巧對(duì)整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行起到至關(guān)重要的作用。當(dāng)前執(zhí)法隊(duì)員一定程度上存在口頭語言不規(guī)范、肢體語言不嚴(yán)肅、宣傳親和不明顯、教育心態(tài)不平等等問題。為此，首先，城管隊(duì)員要牢固樹立“依法行政、執(zhí)法為民”的思想觀念，提高政策理論水平，特別是加強(qiáng)行政執(zhí)法所需的法律法規(guī)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)和理解。其次，執(zhí)法與語言文明規(guī)范，舉止穩(wěn)健謙和。面對(duì)不同的執(zhí)法對(duì)象，隊(duì)員堅(jiān)持在耐心說服教育的基礎(chǔ)上，善于依法教育，做到道理上要服人，才能確保執(zhí)法活動(dòng)順利進(jìn)行。這樣既能真正地推行“嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法”，又能讓管理對(duì)象心悅誠(chéng)服地接受，還可以塑造城管隊(duì)伍的良好形象。加強(qiáng)硬技術(shù)建設(shè)是針對(duì)執(zhí)法工具而言。“簡(jiǎn)單、粗暴、不需要什么技術(shù)含量”——許多人對(duì)城管執(zhí)法有著這樣的刻板印象。事實(shí)上，城管執(zhí)法恰恰是一項(xiàng)亟須智慧和技術(shù)支撐的執(zhí)法行為。一是要嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法人員持證上崗制度，執(zhí)法標(biāo)志標(biāo)識(shí)統(tǒng)一化，推行執(zhí)法全過程記錄制度，推進(jìn)執(zhí)法公開。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，多做說服溝通工作，加強(qiáng)教育、告誡、引導(dǎo)。二是要加快數(shù)字化城市綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)，充分運(yùn)用數(shù)字化城市管理平臺(tái)，利用好現(xiàn)有的城管通等技術(shù)化手段。

優(yōu)化城管街頭執(zhí)法環(huán)境，除了價(jià)值、制度、技術(shù)三個(gè)維度，還要營(yíng)造輿論環(huán)境，做好街頭執(zhí)法秩序的群眾支持工作。城市政府要加強(qiáng)對(duì)各地城市管理執(zhí)法先進(jìn)典型的正面宣傳與經(jīng)驗(yàn)交流，使全社會(huì)建立一種更為全面的法治觀;提高市民對(duì)城市經(jīng)濟(jì)秩序和交通秩序、食品安全、環(huán)境衛(wèi)生等方面的認(rèn)識(shí)與自我要求;培養(yǎng)城市居民的公民精神，樹立城市秩序與城市環(huán)境是一種公共物品，城市治理是一種公共需求的意識(shí)。如此形成有助于城管執(zhí)法工作的輿論導(dǎo)向，共同助力美好城市建設(shè)。

（責(zé)任編輯：張進(jìn)雅）