[摘 要]新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的章程，是社區(qū)股份合作社建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)，具有類似組織體“憲法”的地位和功能。通過對(duì)西部農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織章程的收集和觀察，可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容、形式及實(shí)施過程存在諸多問題，如清產(chǎn)核資、成員界定和功能定位不清晰，股權(quán)配置、治理結(jié)構(gòu)和收益分配不合理，紙面規(guī)定與實(shí)際運(yùn)作相脫節(jié)等。由此，可能引發(fā)“民間法”與國(guó)家法的沖突，侵犯集體成員合法權(quán)益，股份合作社治理低效等不良后果。為保障和規(guī)范社區(qū)股份合作社的建立和發(fā)展，可以運(yùn)用法治思維和方式，提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;社區(qū)股份合作社;章程

[中圖分類號(hào)]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

自20世紀(jì)80年代末起，農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配的矛盾日益加劇，廣東、江浙等地陸續(xù)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，從而使集體成員按股份享有集體收益，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在股份合作制改革后，形成了一種新型農(nóng)村集體組織——社區(qū)股份合作社。由于各地的具體情況不盡相同，成立的股份合作社也各具特色，因此章程成為社區(qū)股份合作社成立與運(yùn)營(yíng)的主要制度規(guī)范。

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在《民法總則》中已被列為特別法人，明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位?！睹穹倓t》中法人的成立要件中未規(guī)定法人必須制定章程，但其規(guī)定了營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人均要制定章程，因此本文認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立條件應(yīng)包含制定章程。章程，是一個(gè)組織成立的基礎(chǔ)，也是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具體權(quán)責(zé)的基本準(zhǔn)則，是其規(guī)范化存續(xù)、治理的根本性制度載體。沒有章程，農(nóng)村社區(qū)股份合作社就無法建立、無法運(yùn)行。

本文對(duì)社區(qū)股份合作社章程的研究具有一定的理論意義。雖然對(duì)社區(qū)股份合作社的研究并不少見，但多是從治理機(jī)構(gòu)（劉俊，2015）、法人地位（單忠獻(xiàn)，2018）等方面進(jìn)行研究，對(duì)社區(qū)股份合作社的章程問題研究較少，因此對(duì)此領(lǐng)域進(jìn)行理論研究可以更好地服務(wù)于產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)踐，更好地應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。本文主要立足于西部地區(qū)尤其是陜西省的社區(qū)股份合作社，通過收集陜西省社區(qū)股份合作社的章程，對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的章程問題予以深入探討，提出合理有效的解決對(duì)策，使章程得到更好的適用，推進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。

1 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程的現(xiàn)狀及問題

目前，我國(guó)沒有關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全國(guó)性立法，雖然廣東等地出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)，但社區(qū)股份合作社的事項(xiàng)仍然主要依靠章程來加以規(guī)定。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（2016）中提出，“有序推進(jìn)股份合作制改革，改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善治理機(jī)制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項(xiàng)實(shí)行民主決策，防止少數(shù)人操控。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”。這一意見明確要求，通過章程來規(guī)范新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在成員資格認(rèn)定等方面的問題，使股份合作社的運(yùn)作得以規(guī)范化、法制化。本文對(duì)收集的陜西省部分社區(qū)股份合作社的章程進(jìn)行分析，探究章程中存在的突出問題。

1.1 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能定位不清

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”表明它是經(jīng)濟(jì)組織而不是政治組織、社會(huì)組織，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)職能是其最根本的功能定位。調(diào)研情況表明，大多西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)股份合作社章程中明文規(guī)定了較高比例的集體股，相當(dāng)一部分收益用在了農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施中，難以落實(shí)在個(gè)人頭上，忽略了經(jīng)濟(jì)組織的定位。實(shí)踐中，設(shè)置集體股理由主要有兩個(gè)，一是提供村兩委等組織的各項(xiàng)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用以及扶持困難人群、發(fā)揮公共服務(wù)功能。二是股權(quán)采取動(dòng)態(tài)管理時(shí)，用于調(diào)節(jié)新增和減少的成員股的變化情況。2013年以后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度全面推進(jìn)，其主要目的就是解決集體產(chǎn)權(quán)明晰化問題，把集體資產(chǎn)落實(shí)到人，真正實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的“人人有份”。部分社區(qū)股份合作社設(shè)置集體股比例過大，會(huì)帶來一系列負(fù)面效應(yīng)，尤其是影響其經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮。

1.2 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)構(gòu)虛設(shè)

社區(qū)股份合作社的章程中基本都規(guī)定了組織機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則，但各地的社區(qū)股份合作社治理機(jī)構(gòu)大多都是照搬村委會(huì)班子，形成六套組織機(jī)構(gòu)——黨支部、村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)+股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，即多組織合一的模式。社區(qū)股份合作社作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，但由于社區(qū)股份合作社的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的工作人員大多由“村三委”工作人員兼任，行政干預(yù)的色彩難以消除，重大決策依舊是由村干部決定，從而影響社區(qū)股份合作社治理機(jī)構(gòu)發(fā)揮應(yīng)有的作用。社區(qū)股份合作社的章程中，對(duì)于股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的召開以及相應(yīng)的職權(quán)有所規(guī)定，但這些規(guī)定基本處于虛置狀態(tài)，沒有得到實(shí)際操作。

1.3 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盈余分配流于形式

章程中關(guān)于財(cái)務(wù)管理與盈余分配的條款容易操作的實(shí)質(zhì)性規(guī)定較少，多為形式性規(guī)定。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是盈余分配規(guī)定不健全，分配形式比較單一，當(dāng)前收集到的章程大多只是對(duì)盈余分配作出了規(guī)定，而對(duì)于具體怎么分、比例占多少并沒有涉及，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，這是十分不合理、不科學(xué)的。以企業(yè)法人為例，公司向股東分配股利，必須以利潤(rùn)盈余為條件，這對(duì)社區(qū)股份合作社的盈余分配制度有借鑒意義?！豆痉ā分惺找娣峙漤樞蛞呀?jīng)歷經(jīng)多年實(shí)踐，具有一定參考意義。對(duì)于虧損要怎么承擔(dān)，按什么比例和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)，章程也應(yīng)作出具體規(guī)定。二是對(duì)于缺乏經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的西部地區(qū)社區(qū)股份合作社融資渠道單一，資金實(shí)力薄弱。從章程規(guī)定上看，這些社區(qū)股份合作社以農(nóng)民土地入股為主，基本沒有對(duì)內(nèi)、對(duì)外投資能力。實(shí)踐中，以土地資源入股的社區(qū)股份合作社增收的渠道狹窄，增收比較困難，但是支出卻在增加，許多社區(qū)股份合作社選擇“借債分紅”，向銀行貸款，從而導(dǎo)致資不抵債，影響社區(qū)股份合作社的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2 影響分析

2.1 侵犯成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益

目前，根據(jù)收集到的社區(qū)股份合作社章程來看，關(guān)于盈余分配機(jī)制的規(guī)定還有待完善。不科學(xué)的盈余分配機(jī)制，會(huì)影響成員參與合作社事項(xiàng)的積極性，甚至侵犯成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。股份合作社章程中，符合成員資格的農(nóng)民，都可以依其資格享受股利分配。這種分配方式雖然體現(xiàn)了公平原則但卻過于依賴分配，忽略了虧損的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。另外，有些社區(qū)股份合作社過于注重對(duì)困難人群的扶貧工作，不顧合作社的經(jīng)營(yíng)狀況和收支情況，無論利潤(rùn)是否增長(zhǎng)，都要執(zhí)行公益職能，這樣的利益分配機(jī)制不利于集體資產(chǎn)的增值最終導(dǎo)致社區(qū)股份合作社的經(jīng)營(yíng)狀況嚴(yán)重惡化，也間接導(dǎo)致成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到不同程度的侵害。

2.2 產(chǎn)業(yè)選擇

通過對(duì)收集的股份合作社章程中關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍有關(guān)條款的分析，當(dāng)前，大部分缺乏經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的社區(qū)股份合作社的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是，大部分社區(qū)股份合作社還處在較低的產(chǎn)業(yè)選擇水平上，借鑒一些發(fā)展良好的合作社，與其選擇相同的產(chǎn)業(yè)，但是產(chǎn)業(yè)的選擇是否具有可復(fù)制性，還需考慮。二是，產(chǎn)業(yè)選擇受到多方面因素影響。根據(jù)收集的章程可以看出，許多社區(qū)股份合作社的在經(jīng)營(yíng)上利用到集體經(jīng)濟(jì)用地，來發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。但是在利用農(nóng)村集體用地時(shí)，各個(gè)部門意見不統(tǒng)一，制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。上述兩個(gè)方面，可以看出社區(qū)股份合作社的發(fā)展，需要整合經(jīng)營(yíng)性資源與土地資源，選擇合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高社區(qū)股份合作社核心競(jìng)爭(zhēng)力。

2.3 “國(guó)家法”與“民間法”的沖突

在社區(qū)股份合作社章程的制定中，出現(xiàn)了“國(guó)家法”與“民間法”沖突的現(xiàn)象?！皣?guó)家法”對(duì)于章程沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地一般只作出原則性規(guī)定： “章程應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?！?社區(qū)股份合作社章程具有一定的自治性，當(dāng)自治權(quán)超過一定的界限，導(dǎo)致沖突發(fā)生。如成員資格界定中，有些社區(qū)股份合作社剝奪了“外嫁女”的成員資格，這違反了“國(guó)家法”的基本原則。

3 解決對(duì)策

社區(qū)股份合作社章程為股份合作社蓬勃發(fā)展提供制度保障，本文緊緊結(jié)合西部地區(qū)尤其是陜西省社區(qū)股份合作社試點(diǎn)地區(qū)，探究社區(qū)股份合作社的幾個(gè)突出問題提出完善的建議和對(duì)策。

3.1 促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法

目前，我國(guó)沒有關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全國(guó)性立法，社區(qū)股份合作社的事項(xiàng)主要依靠章程來加以規(guī)定。本文建議應(yīng)該在立法上進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)股份合作社章程，促進(jìn)章程規(guī)范化發(fā)展。盡管《民法總則》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，對(duì)于特別法人具體權(quán)責(zé)并未提及，全國(guó)性專門立法還未能及時(shí)跟進(jìn)。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)職能沒有明確分離，因章程條款糾紛經(jīng)常引發(fā)爭(zhēng)議。有的省份在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法探索中，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行了初步規(guī)定。比如，浙江、廣東等地陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方性法規(guī)，其中多次提及章程。但是，對(duì)有效章程應(yīng)當(dāng)滿足的效力要件，各地一般只作出原則性規(guī)定： “章程應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?！庇捎谌珖?guó)性立法的滯后和地方立法的缺失，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程糾紛面臨著沒有統(tǒng)一法律規(guī)制的境地。因而，應(yīng)促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，從而在立法上規(guī)范社區(qū)股份合作社的章程，以減少章程糾紛。

3.2 制定示范章程

本文認(rèn)為示范章程對(duì)于社區(qū)股份合作社章程的制定和完善是具有積極意義的。社區(qū)股份合作社的章程是對(duì)合作社日常經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范的基本準(zhǔn)則。由于當(dāng)前我國(guó)社區(qū)股份合作社還存在地區(qū)發(fā)展不平衡和運(yùn)行不規(guī)范的問題，而這些問題大部分能通過社區(qū)股份合作社的章程反映出來，并且這些問題最終也需要依據(jù)章程來規(guī)范，制定示范章程就顯得十分必要了。比如，《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》實(shí)施前，農(nóng)民專業(yè)合作社在章程方面各式各樣，示范章程的公布，使得農(nóng)民專業(yè)合作社的章程內(nèi)容更加符合國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定。同時(shí)，《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》有說明“示范章程并不具有強(qiáng)制性，其僅為示范性規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社根據(jù)自身實(shí)際情況，參照本示范章程制訂和修正本社章程?！?由此，可以得出，社區(qū)股份合作社可以在示范章程中規(guī)定法定事項(xiàng)和任意事項(xiàng)，使其更加符合成員自身需要以及國(guó)家政策法律規(guī)定。

3.3 完善盈余分配機(jī)制

在社區(qū)股份合作社的收益分配方面，必須堅(jiān)決禁止“借貸分紅”。合作社的盈余分配機(jī)制可以借鑒《公司法》的相關(guān)原理，即公司向股東分配股利，必須以利潤(rùn)盈余為條件。社區(qū)股份合作社向股東分紅也應(yīng)以利潤(rùn)盈余作為分配條件，具體分配順序以及比例，可以通過民主協(xié)商后寫在章程中。

3.4 健全內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)

在社區(qū)股份合作社的章程中，要保證建立健全內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)。完善的治理結(jié)構(gòu)對(duì)社區(qū)股份合作社的民主管理機(jī)制的加強(qiáng)具有重要作用。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人后，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要訂立自己的章程，按照章程建立起決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，形成權(quán)責(zé)明晰的內(nèi)部治理機(jī)制。法律中對(duì)于社區(qū)股份合作社的治理機(jī)構(gòu)并未有明確規(guī)定，但一定要在章程中予以明確載明決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)三者的權(quán)責(zé)，防止機(jī)構(gòu)虛置。對(duì)于股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)應(yīng)注意其相應(yīng)的召開次數(shù)和所承擔(dān)的職責(zé)，增加成員參與的環(huán)節(jié)和加強(qiáng)監(jiān)督環(huán)節(jié)，并在章程中予以載明。另外，社區(qū)股份合作社作為法人，其治理機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立設(shè)置，一定要做到“政經(jīng)分離”。

[參考文獻(xiàn)]

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[3] 單忠獻(xiàn).論我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2018（03）.

[收稿日期]2018-12-28

[作者簡(jiǎn)介]李芷君（1992—），陜西西安人，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制。