董坤 周晨琳

[摘 要]近年來，冬半年空氣污染問題，即主要以霧霾問題為主要表現(xiàn)形式的空氣污染，在我國部分地區(qū)的污染治理中取得了一些進(jìn)展與成就。以哈爾濱地區(qū)為例，冬半年空氣質(zhì)量為優(yōu)的天數(shù)明顯上升，霧霾天氣得到了一定程度的改善，但未得到有效根治。為保證空氣污染治理常態(tài)化，使民眾的身心健康權(quán)得到根本性保證，我們必然要加快國家空氣污染治理的法治化進(jìn)程。本文將以哈爾濱地區(qū)為例，對(duì)哈市近年來的空氣污染治理過程中取得的成就與仍存在的問題展開分析，從法治的角度為哈爾濱空氣污染治理提出對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]空氣污染治理;法治化;環(huán)境權(quán)益;法律規(guī)制

[中圖分類號(hào)]F299.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 空氣污染的原因及面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，哈爾濱空氣污染原因可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：首先燃煤供暖是造成哈市大氣污染的主要原因，其次秋冬季燃燒秸稈也是造成哈市空氣污染的重要因素，最后是機(jī)動(dòng)車排放量的增加和企業(yè)的排污行為近一步加重了哈市的大氣污染。因此，哈爾濱的空氣質(zhì)量有著明顯的季節(jié)性特征，且并不是全年都會(huì)發(fā)生，夏季的空氣質(zhì)量較好而冬季的空氣質(zhì)量較差。每年的10月20日到次年的4月20日是哈市的供暖季節(jié)，這段時(shí)間也是哈市空氣污染最為嚴(yán)重的時(shí)間。在2018年冬半年，哈市大范圍、影響大、持續(xù)性強(qiáng)的霧霾天數(shù)得到明顯降低，空氣質(zhì)量狀況得到很大改善，哈市政府在其中發(fā)揮的作用毋庸置疑，但是大氣污染問題依舊嚴(yán)峻，空氣清潔仍未從根本上實(shí)現(xiàn)。

哈市空氣污染治理進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)與問題仍很多。 一是為穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)增長，我國整體層面的對(duì)環(huán)境保護(hù)的立法目的與理念尚不明晰，地方政府以及相關(guān)環(huán)保執(zhí)法部門面臨兩難狀況。受制于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)情況，我們不得不正視這一問題，在以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的大背景下，我國現(xiàn)階段的空氣污染治理的立法現(xiàn)狀實(shí)在是窘迫。很多環(huán)保執(zhí)法部門受制于政府財(cái)政壓力和我國整體的環(huán)境立法影響，其自主性和在空氣污染治理方面的主體地位不能得到發(fā)揮，執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化程度更是局限，導(dǎo)致檢測與監(jiān)管執(zhí)法力度不夠。這導(dǎo)致了地方空氣污染的治理工作面臨巨大挑戰(zhàn)。二是企業(yè)違法成本低，懲罰力度不夠，環(huán)境侵害鑒定需要技術(shù)支撐。企業(yè)的逐利行為這一本質(zhì)特征決定了其為達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益最大化必然會(huì)一定程度放棄社會(huì)效益，我國雖然已出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)治理霧霾問題，但是實(shí)施的效果并不顯著，這其中一個(gè)重要原因就是違法成本低，懲罰力度不夠。發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，許多企業(yè)一味追逐經(jīng)濟(jì)利益，通過核算守法和違法的成本高低，寧愿冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)也要繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，忽視社會(huì)效益，排污行為仍在小范圍內(nèi)暗中進(jìn)行且屢禁不止，很大程度上取決于環(huán)境侵害的檢測和鑒定技術(shù)缺乏，巨大的環(huán)境監(jiān)測成本成為地方政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門執(zhí)法與檢測的又一大挑戰(zhàn)。三是空氣污染治理以政府為主導(dǎo)，公眾參與途徑狹小。哈市的環(huán)境保護(hù)由政府主導(dǎo)，往往有很多地區(qū)的環(huán)境污染信息不透明或公開不到位，這也導(dǎo)致了公眾難以發(fā)揮其參與環(huán)境保護(hù)與防治的監(jiān)督作用。四是在實(shí)踐治理中責(zé)任難落實(shí)和區(qū)域治理問題顯著。哈市霧霾的形成受制于自然條件的影響，空氣自身也具有流動(dòng)性，這常常導(dǎo)致了霧霾污染地和污染排放地不一致，霧霾治理的責(zé)任難以確定。若將責(zé)任僅分配至各自轄區(qū)，則會(huì)形成各自為政的局面，不利于霧霾的整體治理，使霧霾治理工作難以達(dá)到有效效果。

2 空氣污染治理中的法制缺陷

不可否認(rèn)，哈市的空氣污染治理仍然是依靠政府和相關(guān)執(zhí)法部門。哈市地方政府和其他執(zhí)法部門實(shí)施行政行為和執(zhí)法行為必須圍繞法律法規(guī)和具體制度展開。

2.1 可依據(jù)的法律法規(guī)可實(shí)施性不強(qiáng)， 環(huán)境權(quán)的地位低

針對(duì)空氣污染治理問題而言，可依據(jù)的法律有我國的《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等多部法律，其中《大氣污染防治法》是針對(duì)霧霾等空氣污染問題的專門立法。多年來，我國已經(jīng)出臺(tái)了如此之多的空氣污染治理法律法規(guī)，但是，這些空氣污染治理的法律的可操作性和可實(shí)施性仍不高，地方立法雖然看似完備，條文繁多，但一定層次上仍是機(jī)械地照搬上位階法，缺乏靈活性且立法技術(shù)有待提高，多為單行法，缺少像其他部門法的立法體系狀態(tài)。我國各省份都依據(jù)大氣污染防治法制定了地方的實(shí)施細(xì)則。

此外，由于我國對(duì)于自然人環(huán)境權(quán)益的法律規(guī)定仍是處于較低的位階上，在憲法層面尚未規(guī)定相關(guān)的民眾的環(huán)境權(quán)益，這導(dǎo)致空氣污染治理民眾的話語權(quán)更是很少。但在國際社會(huì)，推進(jìn)環(huán)境權(quán)入憲已成為一種趨勢，但在我國尚處于很大的爭議狀態(tài)，這更在很大程度上對(duì)出于保障民眾的基本環(huán)境權(quán)益而實(shí)施的空氣污染治理措施處于阻滯和挫折的狀態(tài)，而政府進(jìn)行的空氣污染治理和監(jiān)管措施，大多是迫于無奈和上級(jí)政務(wù)壓力而不得不實(shí)施的完成自身政務(wù)指標(biāo)的行政行為。因此，筆者認(rèn)為，推動(dòng)環(huán)境權(quán)益入憲將在很大程度上為空氣污染治理問題提供強(qiáng)力的基石與支撐，政府將會(huì)有更多的自主性與能動(dòng)性，提供公共服務(wù)，保障民眾的基本環(huán)境權(quán)益，讓政府為民眾提供清潔生存環(huán)境不再是被動(dòng)與無奈之舉，與此對(duì)應(yīng)的環(huán)保局的作用與地位自然得到重視與提高。

2.2 具體制度實(shí)施艱難，政府自由裁量權(quán)應(yīng)“寬”在環(huán)境保護(hù)

在相關(guān)制度設(shè)計(jì)方面，我國目前有五種主要制度。分別是總量控制制度、排污許可證制度、大氣污染環(huán)境檢測管理制度、損害評(píng)估制度和環(huán)境公益訴訟制度。盡管已出臺(tái)和制定的相關(guān)法律和制度已初具規(guī)模。針對(duì)目前情況，不僅哈市，就全國而言，例如，排污權(quán)交易制度仍然沒有得到很好的推廣，僅僅停留在政府作為中間人去撮合不同企業(yè)進(jìn)行排污總量控制，實(shí)施效果更是可見一斑。環(huán)境公益訴訟制度方面，仍對(duì)環(huán)境權(quán)益的范圍不夠明晰，導(dǎo)致各級(jí)環(huán)境法庭的立案范圍和管轄上存在很大爭議。

此外，由于我國的環(huán)境保護(hù)制度主要靠地方政府來監(jiān)督與實(shí)施，這在很大程度上涉及政府自由裁量權(quán)的問題，但在全國范圍內(nèi)政府自由裁量權(quán)是“寬泛的”，寬在企業(yè)排污行為的疏于管理和監(jiān)督上。而美國《清潔空氣法》要求環(huán)保署“保護(hù)公眾健康，并且留有充足的安全邊際”，在此，美國聯(lián)邦最高法院對(duì)于地方有違憲法中的“洲際貿(mào)易條款”的行為，都作出了有利于“以至于允許國會(huì)進(jìn)行管理所有造成空氣污染、水污染或者其他任何影響一個(gè)州以上的環(huán)境危害行為”的判決，這將環(huán)境保護(hù)以至于各種污染治理的問題上升到更加嚴(yán)格與國會(huì)更大的更寬泛的自由裁量權(quán)層次上，因此，在美國污染治理中“幾乎所有國會(huì)控制污染或者危險(xiǎn)物質(zhì)的法律都是合憲的”，政府自由裁量權(quán)的范圍，寬在應(yīng)讓更多的排污與污染空氣的行為得到規(guī)制，寬在讓政府的觸角涉及監(jiān)督與治理的各個(gè)方面，而不是對(duì)于排污企業(yè)不作為不管理不監(jiān)督。據(jù)此，我國的空氣污染治理與此形成鮮明對(duì)比，我國政府需要在環(huán)境保護(hù)自由裁量權(quán)上轉(zhuǎn)變思維，政府為了合憲，出于保障大多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益，以至于“貼邊就管”，對(duì)企業(yè)等排污者給予更加嚴(yán)格的限制。

3 空氣污染治理法治化進(jìn)程的對(duì)策

3.1 立法目的和理念需進(jìn)一步明晰

從整體和國家層面上對(duì)我國空氣污染治理的立法目的和理念進(jìn)行探討，以此為地方立法實(shí)踐提供明晰可行的指導(dǎo)思想。我國的環(huán)境基本法和單行的《大氣污染防治法》，都確定了可持續(xù)發(fā)展的基本立法目的。但是環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是對(duì)不可調(diào)和的矛盾，謀求人類的永續(xù)發(fā)展，必須在二者間之間找到傾斜點(diǎn)，而不是以模糊不清的可持續(xù)發(fā)展二元論來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)問題。我們借鑒部分在空氣污染治理上取得一定成就的德國和美國等國家的治理經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)劇烈矛盾時(shí)，他們向環(huán)境保護(hù)作出了妥協(xié)，在立法理念上做出明確規(guī)定，建立自上而下的空氣污染治理的法律體系，讓環(huán)境保護(hù)法律獲得應(yīng)有的地位。 更有部分國家在國家或地方層面將環(huán)境保目標(biāo)擴(kuò)大到未來世代人類的利益上來，將環(huán)境權(quán)益納入憲法或地方立法。只有在這樣明晰具體的國家層面的立法理念指引下，像哈爾濱這樣的更多地方政府才會(huì)明晰發(fā)展和環(huán)保的側(cè)重點(diǎn)，才能扭轉(zhuǎn)地方政府唯 GDP至上的發(fā)展思路，為綠色GDP評(píng)價(jià)指標(biāo)的確立保駕護(hù)航。

3.2 環(huán)境訴訟程序問題需要完善

在2018年9月，司法部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人準(zhǔn)入登記有關(guān)工作的通知》。司法部明確六項(xiàng)要求，推動(dòng)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)加快準(zhǔn)入。對(duì)此，地方政府和司法機(jī)構(gòu)更應(yīng)充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)環(huán)境損害司法鑒定工作的重大意義，在自身基礎(chǔ)上著力改進(jìn)，加快司法訴訟的機(jī)構(gòu)建設(shè)和技術(shù)支持。此外環(huán)境訴訟的管轄與范圍涉及我國環(huán)境污染問題的地域劃定和環(huán)境法保護(hù)的法益問題的確定，因此這一環(huán)境法訴訟問題的解決對(duì)策便是需要對(duì)環(huán)境法調(diào)整對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)一定義，這又與傳統(tǒng)的我國民法刑法等調(diào)整的法益問題相沖突，劃清我國法學(xué)和環(huán)境法學(xué)的法律調(diào)整對(duì)象和范圍是解決環(huán)境訴訟問題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，為加快我國空氣污染治理的法治化進(jìn)程，必然要對(duì)環(huán)境法，以及空氣污染防治法等單行法的地位予以提高，在學(xué)術(shù)界形成基于以保障民眾生命健康權(quán)為基礎(chǔ)的共識(shí)性認(rèn)識(shí)才是根本。

3.3 發(fā)揮公眾參和環(huán)評(píng)職業(yè)隊(duì)伍的監(jiān)督作用

預(yù)防和治理空氣污染還應(yīng)當(dāng)重視公眾參與機(jī)制所發(fā)揮的監(jiān)督效果。通過對(duì)哈爾濱的公眾參與情況進(jìn)行分析，各地方應(yīng)在環(huán)評(píng)中擴(kuò)大公眾參與的范圍，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，只要是對(duì)環(huán)境有害的企業(yè)項(xiàng)目，都應(yīng)將公眾參與納入環(huán)評(píng)中。法律應(yīng)明確公眾參與的具體程序和參與方式，還應(yīng)完善公眾意見的反饋機(jī)制，對(duì)信息公開進(jìn)行具體、透明、及時(shí)的發(fā)布，對(duì)此要完善主體責(zé)任方面嚴(yán)格的追責(zé)懲戒機(jī)制。加快環(huán)評(píng)職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)是推動(dòng)哈市環(huán)境污染治理的重要一環(huán)，在全國范圍內(nèi)亦如此，推進(jìn)環(huán)評(píng)監(jiān)督專業(yè)化，全方位、全天候地對(duì)空氣污染問題進(jìn)行監(jiān)督檢舉舉報(bào)，同時(shí)避免人員素質(zhì)的參差不齊，建立地方政府內(nèi)部的考核與外部的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

3.4 推進(jìn)地方立法的體系化，增強(qiáng)可操作性和靈活性

像哈爾濱這樣的高緯度城市，應(yīng)結(jié)合本市緯度高、冬半年長、燃煤和焚燒秸稈為主的特殊區(qū)域狀況，因地制宜，應(yīng)設(shè)置專門政府部門機(jī)構(gòu)制定實(shí)施細(xì)則，提高可操作性和靈活性，聘請法學(xué)專家來為提高立法技術(shù)提供科學(xué)支撐。改變部門之間互相推諉，權(quán)責(zé)不明晰的狀況，使哈市乃至整個(gè)黑龍江省的地方立法形成本地域的體系，以中央層面的環(huán)境保護(hù)基本法、《大氣污染防治法》單行法和地方層面的政府規(guī)章，具體制定實(shí)施細(xì)則和跨區(qū)域的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)成本地域的防控空氣污染的法制體系和跨區(qū)域的合作治理機(jī)制。

3.5 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和具體防控制度有待具體落實(shí)

解決空氣污染治理的核心問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的矛盾調(diào)節(jié)問題。在空氣污染治理狀況取得一定成效的美國，該種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策使得市場在空氣污染治理中發(fā)揮了極大的作用，極大地利用了成本比較法，讓經(jīng)濟(jì)成本與環(huán)境治理在相互作用下實(shí)現(xiàn)了效益最大化，因此將排污權(quán)交易制度和總量控制法在難以解決空氣污染的地區(qū)保障有效施行，將在很大程度上解決環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的問題。

4 結(jié)語

以哈爾濱這一典型的東北地區(qū)的重要省會(huì)城市為例，對(duì)于我國整體范圍內(nèi)的空氣污染治理法治化問題進(jìn)行探討，為東北地區(qū)以至于全國其它地區(qū)的空氣污染法治化進(jìn)程提供建議。此外，我們需要做的不僅僅是運(yùn)用法律手段對(duì)各類空氣污染違法行為進(jìn)行規(guī)制，將空氣污染治理的責(zé)任進(jìn)行落實(shí)，更重要的是將代際正義放在整個(gè)社會(huì)價(jià)值理念的更高層面，提高到道德約束層面，提高到人們無意識(shí)的行為中去，唯此，我們中華民族乃至人類才能將幾億年來的智慧和財(cái)富永續(xù)傳承下去，人類才能獲得永續(xù)的發(fā)展與傳承。政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)深刻反思我們自身的日常行為與社會(huì)活動(dòng)。我們只有在尊重自然，尊重自然規(guī)律，認(rèn)識(shí)到代際正義和人類正義的重要性，在法律規(guī)制的范圍內(nèi)開展社會(huì)活動(dòng)，才能獲得人類行動(dòng)上的真正自由。

實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處，必須認(rèn)清人類自身在自然界中的作用和地位，不可逆自然規(guī)律而行，避免人類在毫無價(jià)值的無序狀態(tài)下生存。

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[收稿日期]2019-01-22

[作者簡介]董坤（1998—），女，山東壽光人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院本科在讀;周晨琳（1997—），女，浙江杭州人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院本科在讀。