摘? 要：在寫作實踐中，“意見”公文分野為規(guī)范性和復合性兩類，現行“意見”公文的適用范圍已無法涵括其全部功能?；诖?，從語詞、文種、發(fā)布、實踐等多方面分析“意見”公文的應然屬性，對兩類“意見”公文的發(fā)文對象、主體功能、文書流轉、行文方向等進行比較，揭示其差異，進而提出推進“意見”公文規(guī)范化建設的幾點舉措。

關鍵詞：黨政機關公文;意見;規(guī)范化

Abstract： During our writing practice， "opinion" document is divided into "normative" one and "compound" one. However， current opinion's range of application has been unable to include all functions. Based on this， the author tends to analyze required attributes from words and phrases， document type， publishing， practice and some other aspects by comparing object， function， processing and direction of these two kinds of documents. In this way， differences can be revealed in order to put forward following measures of promoting “opinion” document normalization construction.

Keywords： Official documents from party and government organs; Opinion; Normalization

“意見”是1996年《中國共產黨機關公文處理條例》和2000年《國家行政機關公文處理辦法》中新增的文種。其適用范圍為：對重要問題提出見解和處理辦法。對于該文種的行文方向、處置方式等，國務院辦公廳2001年《關于實施<國家行政機關公文處理辦法>涉及的幾個具體問題的處理意見》（以下簡稱《處理意見》）中曾作出規(guī)定。但對“意見”的公文性質，長期以來學界爭訟不斷。不少規(guī)范性公文管理規(guī)定中，將其用作規(guī)范性公文文種。有學者認為和“決定”文種可以互代[1] ，屬于指揮性公文。對意見公文性質認識上的多元，給公文寫作實踐帶來迷惑。如，同是國務院頒發(fā)的《國務院關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》（國發(fā)〔2018〕18號）和《國務院關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》（國發(fā)〔2018〕20號）兩個文件，前一個文件的正文架構為“一、總體要求（指導思想、基本原則）”“二、主要內容”“三、健全保障措施”“四、組織實施”，后一個文件的正文架構為“一、總體要求（指導思想、基本原則、總體目標）”“二、制度內容”“三、組織實施”。此兩個文件從事由到正文架構都十分相似，緣何一個使用“通知”，一個使用“意見”，這從“意見”適用范圍界定上已經很難作出解釋。基于此，筆者從研究“意見”文種的本原特性入手，比較“規(guī)范性意見”和“復合性意見”的差異，進而就其規(guī)范化建設提出管見。

1 規(guī)范性：“意見”公文適用的本原應然屬性

規(guī)范性公文是對某一群體和組織具有紀律約束力的文件。判斷一個公文文種是否屬于規(guī)范性公文，不僅要看它是否采取“意見”名稱，而且要看它的內容[2]，其內容的“法律性”是唯一依據[3]。將意見的公文屬性確定為規(guī)范性，主要依據也就是其內容的本質性規(guī)定。

1.1 從適用范圍的語詞角度看，“意見”的存在本原是其規(guī)范性。意見適用范圍“對重要問題提出見解和處理辦法”的表述中，有“重要問題”“見解”和“辦法”三個關鍵詞。從邏輯上講，“重要問題”是提出問題，回答“是什么”，“見解”是分析問題，回答的是“為什么”，“辦法”是解決問題，回答的是“怎么辦”。從公文治事理政的角度說，意見公文的寫作重點應為“辦法”，因為陳述問題、提出見解，都是為著提出“處理辦法”的。從這個意義上說，意見公文本質上是對工作策略、方法的內在規(guī)定，是客觀存在和行動依據，基本職能是指導與規(guī)約相關工作。因此，意見公文屬于帶有指導性質、體現規(guī)定性的策略性公文，也就是法學界學者指稱的“指導性規(guī)范文件”。[4]

1.2 從規(guī)范公文的使用文種看，“意見”是常見規(guī)范性公文文種。筆者曾經在中國法律法規(guī)信息庫中，對全國24個省級政府和10個中央政府部門制訂的、關于規(guī)范性文件文種選用的情況進行統(tǒng)計。有7個省政府和5個部門將“意見”作為規(guī)范性公文的名稱。在《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2013年）中，明確規(guī)定黨內規(guī)范性文件是“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件”，其中“意見”是黨的規(guī)范性文件的重要文種之一?！渡虾Ｊ行姓?guī)范性文件制定和備案規(guī)定》中，也明確規(guī)定“規(guī)范性文件的名稱，一般稱‘規(guī)定‘辦法‘決定‘通告‘意見‘通知等”，“意見”位列其中。由此可見，“意見”是規(guī)范性公文文種使用的基本文種之一。

1.3 從已成公文的寫作實踐看，“意見”內容與結構顯示規(guī)范性。意見公文自被確定為黨政機關法定公文之后，少量意見公文的主體內容就是帶有規(guī)約性和強制力的，體現出規(guī)范性公文具有普通約束力和反復使用的特性。如2001年的《處理意見》中，專題針對“意見”文種的使用范圍、“函”的效力、“命令”“決定”和“通報”三個文種用于獎勵時如何區(qū)分、部門及其內設機構行文等11個問題進行規(guī)范?！犊萍疾康汝P于非營利性科研機構管理的若干意見（試行）》中，也從12個方面對非營利性科研機構的管理提出規(guī)約性要求等等，這些都是正規(guī)意義上的規(guī)范性公文用例。不僅如此，此類意見的結構通常是采用各部分內容平行展開、分條列項式的并列結構方式，以便在行政與司法過程中引用、達到清晰和準確效果。[5]這與一般公文，尤其是非規(guī)范性意見公文的主要內容為“是什么”“為什么”“怎么辦”、層層遞進的邏輯性結構方式明顯不同。

1.4 從規(guī)范公文的發(fā)布要求看，“意見”公文當屬于規(guī)范性公文。1996年10月1日施行的《中華人民共和國行政處罰法》中，首次以法律形式規(guī)定：對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布，未經公布的不得作為行政處罰的依據。按照此要求，行政機關制訂的規(guī)范性文件管理規(guī)定中，都明確要求規(guī)范性公文通過一定形式向社會公布，而公布的文種通常就是“通知”。時至今日，不少機關仍然用“通知”來印發(fā)“意見”，有的學者認為是多此一舉[6]。其實正是因為此類被印發(fā)的“意見”屬于典型的規(guī)范性公文，通過“通知”印發(fā)來推進其貫徹執(zhí)行，這是規(guī)范性公文公之于眾時的必需程序。在新華社的報道中，經常有“中共中央辦公廳印發(fā)了《××××××的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實”的內容，顯然就是中共中央辦公廳用“通知”來印發(fā)的“意見”，屬于正規(guī)意義上的規(guī)范性公文。

2 指揮性：復合性意見與規(guī)范性意見的總體差異

上已述及，規(guī)范性是意見公文的應然屬性。但從寫作實踐看，意見公文從確定為法定公文開始，它就不只是適用于單純體現“見解與辦法”、靜態(tài)存在的依據性公文。更多的“意見”集萃了適用規(guī)定中的規(guī)范功能、“決定”公文的決策功能和“通知”公文的指揮功能，呈現出“復合性”。因此，在寫作實踐上自然分野為“純粹的規(guī)范性意見公文”和“含有規(guī)范內容、具有決策和重在指揮的復合性意見公文”兩類（下文分別簡化為“規(guī)范性意見”和“復合性意見”），前者功能在于規(guī)范約束，后者功能在于部署指揮。兩者之間后者包容前者，后者由前者轉化而來，且明顯存在前者向后者過渡的痕跡，寫作實踐上已經出現后者取代前者的趨向。

2.1 在發(fā)文對象上，由不定性轉化為確定性。規(guī)范性公文是規(guī)范不特定相對人或組織、具有普遍約束力、可反復適用的公文。正規(guī)的規(guī)范性公文因為受文機關是不特定相對人或組織，所以通常沒有主送機關。規(guī)范性意見因為執(zhí)行機關是“不特定的相對人或組織”，所以在寫作時不寫主送機關。但由于復合性意見的功能側重于指揮，所以標注主送機關成為必須。如《國務院關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2019〕3號），正文前面標有主送機關“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構”。而規(guī)范性意見是對不確定的組織具有普遍約束力，所以不寫主送機關。如《中共中央 國務院關于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導意見》的正文前面就沒有主送機關。而且可以發(fā)現，中共中央發(fā)布的意見絕大多數沒有主送機關。由此也可以判斷，此類意見一般為規(guī)范性意見，它是約束全黨、全國、全軍和各行各業(yè)開展相關工作的方針與政策，具有不容置喙的強制性和約束力。

2.2 從主體功能看，由規(guī)范性轉化為指揮性。規(guī)范性意見主體內容相對單一，逐條逐項羅列對相關問題的處理辦法。如上文已述，《處理》意見中就是對黨政機關公文處理過程中的11個問題逐一提出解決辦法。其正文內容上，只對相關事項進行規(guī)范，一般不作闡釋，更不作安排。而復合性意見在正文的內容上融合了通知、決定等多個文種功能。主要是：通知文種“發(fā)布、傳達要求下級機關執(zhí)行和有關單位周知或者執(zhí)行的事項”的功能，決定文種“對重要事項作出決策和部署”的功能。此類意見，不僅要“對重要問題提出見解和處理辦法”，而且要對如何落實作出部署。如《國務院辦公廳關于加強核電標準化工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕71號），其中有“見解”，如“安全高效發(fā)展核電是我國能源戰(zhàn)略的重要組成部分”等;也有“辦法”，如“加強自主創(chuàng)新，優(yōu)化完善核電標準體系”等，這些是意見文種本原的規(guī)范功能。更有“決策”，如“形成標準技術路線統(tǒng)一、結構完善的核電標準體系”等，與“決定”寫法類似。此外，還寫“安排與部署”，如2019年、2022年、2027年要達到什么目標，時間上很清晰;要求“國防科工局、能源局、標準委要根據各自職責推動核電核燃料、乏燃料、核安保、核應急等相關標準的制定”等，對執(zhí)行部門也很明確，與“通知”寫法無異。一句話，復合性意見不僅對工作進行規(guī)范，更多要明確相關工作開展的時間表、路線圖、責任人，重點在于貫徹與行動。

還有一點值得注意，復合性意見的“問題導向”有所削弱。從意見適用范圍的表述看，其應在提出問題之后，或指明問題的危害與影響，或分析問題發(fā)展的脈絡及趨勢，進而提出解決問題的辦法[7]。但當下不少復合性意見不講任何“重要問題”，直述工作重要性和必要性。如上例中，開篇直述“核電標準化是支撐我國核電安全和可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是促進核電‘走出去的重要抓手，對推動我國由核電大國向核電強國邁進具有重要意義。為進一步加強我國核電標準化工作，經國務院同意，現提出以下意見”，直接申明加強核電標準化建設的重要性和目的性，完全不講此方面存在的問題。

2.3 從文書流轉看，由批轉型轉化為直發(fā)型。規(guī)范性意見，通過“通知”“命令”等具有公布功能的文種來發(fā)布。目的是兩個：一是用相關文種印發(fā)規(guī)范性公文，是黨政規(guī)章和規(guī)范性公文發(fā)布的必備程序;二是由于命令、通知自身具備的指令性功能，利于在印發(fā)、轉發(fā)時提出貫徹落實要求。如《體育總局印發(fā)〈關于進一步規(guī)范體育賽場行為的若干意見〉的通知》（體規(guī)字〔2018〕9號），正文主要內容為“現將《關于進一步規(guī)范體育賽場行為的若干意見》印發(fā)實施，請遵照執(zhí)行。貫徹實施中出現的問題，請及時向體育總局報告”。很顯然，通過“通知”印發(fā)“意見”，已然將單純具有約束功能的規(guī)范性公文，嬗變成必須貫徹落實的指揮性公文。復合性意見因為集規(guī)范、指揮于一體，采取直接發(fā)文形式，更利于直接指揮。2018年國務院網站公布的、以國務院或國務院辦公廳名義頒布的38個意見公文，全部是直發(fā)型意見，沒有一例是轉發(fā)型意見。這也從一個側面反映出，復合性意見已成主流，規(guī)范性意見正在式微。

2.4 從行文方向看，由多向性轉化為單向性。規(guī)范性意見區(qū)別于其他規(guī)范性公文的方面在于，后者往往具有“示下性”，即一般用于下行文。根據《處理意見》的解釋，“意見”可以用于上行文、下行文和平行文。但實際使用的情況并非如此。在公文流轉中，平級或不相隸屬關系的機關之間，絕少使用“意見”來聯系或研究工作，也沒有發(fā)現相關用例。同樣，用作上行文的意見在工作實踐中也是一個虛空。理由在于：任何公文從功能上都包括工具價值和終極價值兩個方面。工具價值是公文的直接功能，終極價值是一個文種設立與存在的根本原因所在，也是一個文種寫作目的和輔政功能的集中體現[8]。意見公文的工具價值是對重要問題提出見解和解決辦法，終極價值卻是解決某項重大問題、推動相關工作。下級寫給上級的上行意見，通常無非是兩種情形：第一種是從改進上級機關的工作著眼，對上級機關的工作提出意見;第二種是從改進自身工作入手，向上級機關提出政策支持要求。在寫作實踐中，沒有發(fā)現第一種情形的用例。對于第二種情形，從發(fā)文機關和主送機關的形式來看，貌似下級機關寫給上級機關的上行意見，而從內容上講，實際上屬于下行意見。這里以上級機關轉批下級機關的意見公文作一個分析。

2017年4月13日，國務院批轉了《國家發(fā)展改革委關于2017年深化經濟體制改革重點工作意見》（以下簡稱《意見》）。從行文次序上講，該《意見》是下級機關“國家發(fā)改委”遞交給上級機關“國務院”的，從行文關系上確實應是上行意見。事實上，從意見內容來看，該《意見》的主送機關（《工作條例》中定義為“公文的主要受理機關”）應該是國務院的下級機關“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構”。根據《工作條例》規(guī)定，這種由本級政府的部門通過本級政府向下一級政府的行文，屬于“向下級機關行文”，即下行文。從這個意義上說，該《意見》應屬于下行意見。這可能帶來疑問，既然《處理意見》中已經規(guī)定“意見”可用作平行文，那么國家發(fā)改委為什么不直接給與自己平級的機關“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構”發(fā)送平行的意見呢？原因是國家發(fā)改委作為國務院的組成部門，根據《工作條例》“黨委、政府的辦公廳（室）根據本級黨委、政府授權，可以向下級黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委、政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求”的規(guī)定，不允許國家發(fā)改委直接向本級政府的下一級政府發(fā)送指揮性公文。所以他們彼此之間發(fā)送平行意見完全是不允許的。

3 規(guī)范化：“意見”規(guī)范性與復合性分野與適用范圍不匹配問題解決的路徑

因為意見公文在寫作實踐上已經分野為規(guī)范性和復合性兩類，而現行意見公文適用范圍表述的功能單一，已經不能涵蓋這兩種公文的所有特性，給文種選用、公文處理、寫作實踐等帶來問題和困惑，推進其規(guī)范化建設迫在眉睫。

3.1 正確對待，辯證認識復合性意見日趨普遍和規(guī)范性意見日漸式微的趨向。不可否認，由于十多年來意見公文在寫作實踐上的變異泛化，復合性意見不僅已經較大偏離了意見公文適用范圍所應有的涵義與功能，而且在公文處理過程中，由于此類意見集規(guī)范、指揮、決策于一體，使用越來越普遍。而與之形成鮮明對比的是，規(guī)范性意見卻越發(fā)式微，甚至有消亡趨勢。對這種趨向，應該抱持一分為二的態(tài)度。

3.1.1 從積極方面看。復合性意見的興起，其一，豐富了黨政機關公文中的指揮類公文文種?！豆ぷ鳁l例》的15個文種中，從適用范圍的表述看，專司工作部署的只有“決定”和“通知”。復合性意見經過幾十年發(fā)展，已經形成了通常以指導思想、基本原則、發(fā)展目標、主要任務和保障措施（有關要求）等為主要內容，體制完備、相對成熟的部署性公文。其存在與發(fā)展，可以之取代“決定”的部署功能。同時，還可以通過適當界定，對“意見”和“通知”的使用范圍作出區(qū)分。其二，提高了行文效率。也正因為復合性意見集規(guī)范、部署、安排于一體，指揮功能充分突顯，也無須再疊床架屋以“通知”來批轉或印發(fā)、提出貫徹“意見”要求。可以通過直發(fā)方式，直接設目標、定任務、講措施、提要求。這種多元合一的公文改革，并非個例。像“通知代復”（一種以通知代替批復來回復請示、并就落實批復事項提出貫徹要求的公文現象），即屬此類。雖然學界有所爭議，但提高了行文和辦文效率，卻是有目共睹的。

3.1.2 從消極方面看。其一，弱化了公文規(guī)范的權威性?，F行《工作條例》中關于意見適用范圍的界定，其應然屬性是依據和規(guī)范，因此應主要用為規(guī)范性公文。將其用為復合性的指揮類公文，實際上已經偏離了適用范圍原初的功能設計?！豆ぷ鳁l例》作為中央黨政條規(guī)，具有剛性約束力。允許意見公文復合性變異，容易降低法規(guī)的權威性。其二，在相關指揮類文種的選用上，引發(fā)混亂。除了容易與“通知”選用混淆外，現行《工作條例》中規(guī)定“決定”對“重要事項”具有“部署”職能，那么其與“決定”在使用上如何區(qū)分就不容易。不僅如此，“意見”與事務性文書“工作計劃”也難以區(qū)分。如《國務院關于印發(fā)中國（海南）自由貿易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2018〕34號）一文中，《方案》正文的主要內容與復合性意見主體內容、架構毫無二致。這就難免產生疑問，該《方案》是由國務院制訂，又是由國務院通過“通知”印發(fā)。其實，國務院完全可以直接頒發(fā)《國務院關于建設中國（海南）自由貿易試驗區(qū)的意見》，以滿足工作需要?！豆ぷ鳁l例》中對相關文種含糊其辭的適用范圍表述，與黨政管理中較為隨意的寫作實踐，已經讓人在文種文類選擇上左右為難，莫衷一是。

3.2 多管齊下，推進意見公文的規(guī)范化建設。如何解決意見公文的現行適用范圍表述的單一性與實際運用實踐中的多面性之間的矛盾？從修訂適用范圍和規(guī)范公文處理兩方面看，比較可行的有兩種方案：其一，對現有意見的適用范圍作出包含兩方面功能的規(guī)定。即將“意見”的適用范圍更易為“對重要問題提出見解和處理辦法，對重大事項或工作作出部署安排”。這樣能夠把目前正在實施的規(guī)范性意見和復合性意見的功能全都包容進來。其二，對適用范圍不作修訂，但在寫作實踐中，規(guī)定“意見”公文要么用作規(guī)范性公文，要么用作復合性公文，二者只允許取其一。

審視上述兩種方案，筆者認為第二種更為合理。其一，規(guī)范性公文的名稱使用一直比較混亂，導致學界、社會對到底哪些紅頭文件屬于規(guī)范性公文辨識不清，甚至引發(fā)行政與司法爭議。其實，完全可以作出統(tǒng)一規(guī)定：停止規(guī)范性公文文種名稱使用《工作條例》中包括“意見”在內、15種公文中任何一個文種名稱，只允許使用“規(guī)則”“辦法”等標識度高的文種名稱，以解決長期以來人們對規(guī)范性公文辨別困難的問題。即停止“意見”公文的規(guī)范功能。其二，如果將意見公文的適用范圍變更為“適用于對重要問題、重大事項提出見解和處理方法并作出部署和安排”，即專司“部署”功能，同時將“決定”適用范圍中的“對重要事項作出決策和部署”更易為“對重要事項作出決策”，停止“部署”功能，這樣《工作條例》的15種公文中，只有“通知”和“意見”具有部署指揮功能。至于二者如何區(qū)分，筆者以為：著眼于短期、即時、微觀、一般的工作部署，使用“通知”文種;而著眼于長期、持久、宏觀、重要的工作部署，使用“意見”文種。這樣兩個文種在工作實踐中既能夠相互補充，又體現各有側重。

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（作者單位：南通師范高等?？茖W校? ?來稿日期：2019-03-13）