孫郝蕾

（中國(guó)人民公安大學(xué) 國(guó)際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院， 北京 100032）

伴隨著全面深化改革和對(duì)外開(kāi)放的不斷推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，北京、上海、廣州、深圳等一線(xiàn)城市已成為國(guó)際化大都市，居民幸福指數(shù)不斷提高，我國(guó)正成為越來(lái)越有吸引力的移民目的地。據(jù)公安部數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)我國(guó)永久居留證件簽發(fā)量有所增加，2018年上半年，批準(zhǔn)2409名外國(guó)人在華永久居留，較2017年同期增長(zhǎng)109%。①公安部出入境管理局網(wǎng)站[EB/OL] .http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254999/c6181114/content.html，2018-07-23.2015年，由中央審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》中明確指出，要“健全完善外國(guó)人在中國(guó)永久居留制度”②《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》[EB/OL] .http://politics.people.com.cn/n/2015/0215/c1001-26570871.html，2015-02-15.，在此種情形下，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善外國(guó)人永久居留制度，提高在華外國(guó)人的管理水平。

一、外國(guó)人永久居留制度簡(jiǎn)述

外國(guó)人永久居留制度是指一國(guó)審核申請(qǐng)?jiān)谄鋰?guó)內(nèi)永久居留的外國(guó)人的資格條件，并向通過(guò)核查的人頒發(fā)永久居留證件，使其有權(quán)在該國(guó)附條件地?zé)o限期居住和停留并在該國(guó)享有一定權(quán)利和待遇的綜合性法律制度。該制度以國(guó)家利益為核心并兼具保護(hù)人權(quán)的原則，在內(nèi)容上包含了與外國(guó)人永久居留相關(guān)的法律體系、管理體制、簽證法律制度、難民政策等方面。從流程上來(lái)看，申請(qǐng)人的申請(qǐng)、主管機(jī)關(guān)的受理、審批、簽發(fā)證件等均需經(jīng)過(guò)法定程序，且永久居留證的效力并非能夠無(wú)限期延續(xù)，例如，美國(guó)移民法規(guī)定，取得永久居留證件的外國(guó)移民在連續(xù)離境超過(guò)一年后，其移民簽證將被沒(méi)收并不準(zhǔn)入境，由此可見(jiàn)，永久居留權(quán)的取得、延續(xù)均需滿(mǎn)足一定的條件，在條件不成就時(shí)，主權(quán)國(guó)家有權(quán)力予以剝奪。外國(guó)人永久居留制度是國(guó)際移民發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，各國(guó)依據(jù)自身的政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、社會(huì)文化等因素結(jié)合國(guó)際形勢(shì)獨(dú)立自主的決定是否接收、如何接收以及如何管理在本國(guó)永久居留的外國(guó)人，以達(dá)到吸引外國(guó)高層次人才、留住本國(guó)外籍人才、吸引外商投資以及維護(hù)和保障人權(quán)的目的。

現(xiàn)如今，美國(guó)作為世界上最大的移民國(guó)家，其移民歷史悠久，有關(guān)移民的政策、制度經(jīng)歷了較長(zhǎng)的發(fā)展歷程，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其對(duì)于人權(quán)的保護(hù)、對(duì)人才和資本的吸引值得學(xué)習(xí)和借鑒。本文將從中美兩國(guó)外國(guó)人永久居留制度的比較入手，分析中國(guó)存在的問(wèn)題及完善方法，為我國(guó)建立完善、便捷、高效的外國(guó)人永久居留制度提供智力支持。

二、中美外國(guó)人永久居留制度比較

外國(guó)人永久居留制度內(nèi)容龐雜，為使得分析更加清晰、全面，筆者將從法律體系、管理體制、簽證法律制度以及難民政策這四方面展開(kāi)比較論證。

（一）法律體系比較

1.美國(guó)外國(guó)人永久居留制度法律體系

美國(guó)的移民制度經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展，已形成了完備的法律體系，有關(guān)外國(guó)人永久居留的法律規(guī)范種類(lèi)齊全、內(nèi)容豐富、可操作性強(qiáng)，縱向來(lái)看可分為四個(gè)層次：第一是法律層面。相關(guān)的移民法及其他單行法中有關(guān)外國(guó)人永久居留制度的規(guī)定，構(gòu)成了美國(guó)移民制度的法律基礎(chǔ)，在整個(gè)法律體系中起頂層主導(dǎo)作用。例如1952年《移民與國(guó)籍法》以及在之后的1965年、1976年、1981年、1988年、1990年、2002年對(duì)其進(jìn)行的修訂而形成的《移民與國(guó)籍法修正案》《1990年移民法》《2002年家庭保薦移民法案》等；第二是各級(jí)法院做出的司法解釋?zhuān)菍?duì)移民法律中概括性、原則性問(wèn)題所做出的解釋和說(shuō)明；第三是聯(lián)邦政府法規(guī)，為具體執(zhí)行移民法律而制定的詳細(xì)規(guī)范，是移民法律的具體適用；第四是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部根據(jù)本部門(mén)業(yè)務(wù)的實(shí)際需要而制定的規(guī)范性法律文件，是具體行政人員在處理移民事務(wù)時(shí)的直接依據(jù)。這四部分層層細(xì)化、互為補(bǔ)充，形成了一個(gè)綜合治理的法律框架。其中，位于第一層次的《移民與國(guó)籍法》是美國(guó)移民法律體系中最主要的法律，該法共分為五部分：總則（ACT101—107）、移民管理（ACT201-295）、國(guó)籍（ACT301-361）、難民救濟(jì)(ACT401—414)、法律救濟(jì)(ACT501-507)，主要包括移民、國(guó)籍、難民、法律救濟(jì)四項(xiàng)內(nèi)容，明確將移民法和國(guó)籍法銜接起來(lái)。①I(mǎi)mmigration And Nationality Act[EB/OL] . https://www.uscis.gov/ilink/docView/SLB/HTML/SLB/act.html.該法以移民為核心，詳細(xì)規(guī)定了移民管理機(jī)構(gòu)、簽證、移民技術(shù)手段、出入境檢查、居留管理、法律救濟(jì)、社會(huì)融入與歸化入籍、難民、處罰性措施等幾乎所有移民管理事務(wù)，是一部系統(tǒng)性高、實(shí)操性強(qiáng)的法律。

2.我國(guó)外國(guó)人永久居留制度法律體系

公安部與外交部于2004年聯(lián)合發(fā)表了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《外國(guó)人永居辦法》）。該實(shí)施辦法規(guī)定了投資移民、職業(yè)移民以及親屬團(tuán)聚移民三類(lèi)永居移民，以及每種移民的申請(qǐng)條件、流程與審批程序，規(guī)范了外國(guó)人在中國(guó)永久居留的申請(qǐng)與審批工作，標(biāo)志著綠卡制度在中國(guó)的正式實(shí)施。由于時(shí)代的變遷、社會(huì)的轉(zhuǎn)型，為了規(guī)范簽證的簽發(fā)和外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)停留居留的服務(wù)和管理，全國(guó)人大常委會(huì)于2012年6月30日適時(shí)推出了《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《出境入境管理法》），并以此為基礎(chǔ)頒布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》）對(duì)《出境入境管理法》進(jìn)行了一定程度的具體化，但其中與外國(guó)人永久居留相關(guān)的內(nèi)容甚少，《出境入境管理法中》只有第四十七條、四十八條、四十九條對(duì)外國(guó)人永久居留做出了規(guī)定，《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》中僅對(duì)外國(guó)人居留的有關(guān)事項(xiàng)做出了規(guī)定，而沒(méi)有具體區(qū)分短期居留和永久居留，也沒(méi)有對(duì)由短期居留到永久居留的轉(zhuǎn)化做出說(shuō)明，具體不足將在后文詳述。此外，各級(jí)地方政府也針對(duì)外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)的居留事務(wù)制定了相應(yīng)的地方性規(guī)章。例如，廣東省人民政府通過(guò)的《廣東省外國(guó)人管理服務(wù)暫行規(guī)定》就外國(guó)人在廣東省內(nèi)的居住、就業(yè)、經(jīng)商，執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力、職責(zé)、執(zhí)法程序以及處罰性措施等做出了規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行與外國(guó)人永久居留相關(guān)的規(guī)范性文件共七部，形成了法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性規(guī)章四個(gè)不同的效力層級(jí)，共同構(gòu)成了永居管理的法律體系并在各自階位上發(fā)揮著重要作用。

3.法律體系比較小結(jié)

在法律體系方面，我國(guó)存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在：一是立法思想存在局限性。我國(guó)的外國(guó)人永久居留制度是以出入境管理為核心的，這對(duì)維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全、加強(qiáng)對(duì)境內(nèi)外國(guó)人的管理有一定的幫助，但這種較強(qiáng)的管理意識(shí)與對(duì)外開(kāi)放的市場(chǎng)需求存在出入，以出入境管理為核心的立法思想已不能滿(mǎn)足我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要；二是法律體系不健全。我國(guó)與永久居留有關(guān)的規(guī)定散落于多個(gè)不同的法律文件中，以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章居多，且立法著眼點(diǎn)多在于審批、就業(yè)、醫(yī)療等個(gè)別問(wèn)題上，法律位階低，法律之間、部門(mén)之間的銜接不夠緊密，在制度上未形成體系；三是法律規(guī)范的內(nèi)容與效力倒置?！吨腥A人民共和國(guó)出境入境管理法》中有關(guān)外國(guó)人永久居留的規(guī)定甚少，且內(nèi)容概括模糊，主體規(guī)制性不強(qiáng)，無(wú)法從法律層面規(guī)范主導(dǎo)外國(guó)人永久居留管理事務(wù)[4]，具有實(shí)際操作性的行政法規(guī)、規(guī)章。如規(guī)定在中國(guó)永久居留的外國(guó)人享有待遇、參加社保等規(guī)范性文件法律階位低、效力不足，缺乏權(quán)威性。

（二）管理體制比較

1.美國(guó)外國(guó)人永久居留制度管理體制

美國(guó)主要的移民管理機(jī)構(gòu)有國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、勞工部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、司法部。其中，國(guó)土安全部是美國(guó)外國(guó)人永久居留管理的主要行政機(jī)關(guān)，下設(shè)海關(guān)與邊境保護(hù)局、公民及移民服務(wù)局、海岸警衛(wèi)隊(duì)、聯(lián)邦緊急事項(xiàng)管理局、移民及邊境執(zhí)法局、運(yùn)輸安全管理局以及監(jiān)管服務(wù)司，其中涉及移民管理的主要部門(mén)有公民及移民服務(wù)局、海關(guān)和邊境保護(hù)局、移民與邊境執(zhí)法局，分別負(fù)責(zé)移民管理與服務(wù)、入境檢查、案件執(zhí)法工作。三部門(mén)相互獨(dú)立、分工明確。境內(nèi)外國(guó)人永居管理以公民及移民服務(wù)局為主，公民及移民服務(wù)局在全國(guó)設(shè)有四個(gè)服務(wù)中心和三個(gè)區(qū)，三個(gè)區(qū)分別設(shè)置三個(gè)移民分局，分局下又設(shè)置了33個(gè)支局，負(fù)責(zé)處理移民的申請(qǐng)，永久居民的管理與服務(wù)以及歸化入籍等日常的移民事務(wù)。海關(guān)和邊境保護(hù)局負(fù)責(zé)外國(guó)人入境檢查，即對(duì)意圖在美國(guó)永久居留的外國(guó)人在入境時(shí)予以檢查，其目的是防止恐怖分子進(jìn)入美國(guó)、處罰非法入境人員、查處毒品及違禁品。移民與邊境執(zhí)法局負(fù)責(zé)美國(guó)境內(nèi)移民法的執(zhí)行、口岸管理和邊境線(xiàn)管理，對(duì)在美永久居留的外國(guó)人的犯罪行為進(jìn)行調(diào)查和處置。國(guó)務(wù)院、勞工部、聯(lián)邦調(diào)查局等在其各自的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)國(guó)土安全部予以協(xié)助。司法部負(fù)責(zé)審理移民上訴、審查復(fù)議案件，并以此來(lái)監(jiān)督國(guó)土安全部對(duì)移民法律的執(zhí)行。

2.我國(guó)外國(guó)人永久居留制度管理體制

我國(guó)現(xiàn)行的外國(guó)人永久居留管理沿用了蘇聯(lián)的混合管理模式[5]，由中央政府將權(quán)力下放于下轄的各部委，由多個(gè)不同部門(mén)混合進(jìn)行管理，具體的管理機(jī)關(guān)以公安部為首共有十五個(gè)部門(mén)之多。公安部主要負(fù)責(zé)外國(guó)人永久居留事務(wù)的受理和審批，公安部下屬的邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)出入境邊防檢查，對(duì)來(lái)華定居的外國(guó)人在入境時(shí)進(jìn)行檢查；外交部及其授權(quán)的地方外事部門(mén)負(fù)責(zé)受理由中國(guó)境外遞交的入境、居留的申請(qǐng)以及簽證的簽發(fā)。公安部和外交部是我國(guó)境內(nèi)外國(guó)人管理的主要機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院臺(tái)辦、國(guó)務(wù)院港澳辦、僑辦、交通運(yùn)輸部為輔助機(jī)關(guān)，其他政府機(jī)構(gòu)如商務(wù)部、人力資源與社會(huì)保障部、國(guó)家工商總局、國(guó)家旅游局等在辦理具體外事事務(wù)時(shí)，依照各自職責(zé)權(quán)限分別參與管理，特別是針對(duì)已獲批在中國(guó)境內(nèi)永久居留的外國(guó)人教育、就業(yè)、醫(yī)療等問(wèn)題。

近年來(lái)，來(lái)華工作生活的外國(guó)人不斷增多，對(duì)我國(guó)的移民管理服務(wù)提出了新的要求。為更好地對(duì)移民和出入境管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成移民管理工作的合力，2018年3月，國(guó)務(wù)院將公安部的出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，建立國(guó)家移民管理局。移民管理局負(fù)責(zé)外國(guó)人停留居留和永久居留管理、難民管理、國(guó)籍管理，承擔(dān)移民領(lǐng)域國(guó)際合作等事務(wù)，國(guó)家移民局的成立是新時(shí)代國(guó)家移民管理改革邁出的至關(guān)重要的一步，我國(guó)在建立移民體系的探索中將開(kāi)啟新的征程。

3.管理體制比較小結(jié)

在管理體制方面，我國(guó)存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在：一是管理模式滯后、信息交流不暢通。我國(guó)與外國(guó)人永久居留管理相關(guān)的部門(mén)有十五個(gè)之多，部門(mén)之間橫向并立，職能關(guān)系交叉，相互獨(dú)立且不相協(xié)調(diào)，缺乏信息共享機(jī)制，導(dǎo)致決策封閉，效率低下；二是社會(huì)認(rèn)同度低、缺乏權(quán)力保障，取得永久居留證的外國(guó)人在憑此證件參與社會(huì)活動(dòng)時(shí)受限。例如在購(gòu)房貸款、參加醫(yī)保、社保等方面無(wú)法全面做到與國(guó)民同等待遇，永久居留證只賦予了外國(guó)人合法身份，而社會(huì)融入與歸化體系尚未建立，使得外國(guó)人雖有權(quán)在中國(guó)永久居留，卻無(wú)法與中國(guó)社會(huì)兼容。2018年3月，全國(guó)人大會(huì)議表決通過(guò)了國(guó)務(wù)院有關(guān)組建國(guó)家移民管理局的決定，這無(wú)疑邁出了我國(guó)移民管理改革史上至關(guān)重要的一步，但空有執(zhí)法機(jī)構(gòu)而缺少對(duì)于執(zhí)法程序的規(guī)定使其形同虛設(shè)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，建立一套全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范的執(zhí)法程序就顯得尤為重要。

（三）簽證制度比較

簽證制度在國(guó)際移民跨國(guó)遷徙的過(guò)境、入境過(guò)程中有至關(guān)重要的影響。聯(lián)合國(guó)在2002年的《國(guó)際移民報(bào)告》中指出，“人類(lèi)的一個(gè)基本特征是從一個(gè)地方遷移到另一個(gè)地方”。然而，人類(lèi)移民的基本特征并不意味著人們可以不受限制的隨意遷徙，因?yàn)樵趯?shí)踐中國(guó)際移民跨過(guò)國(guó)境通過(guò)或者進(jìn)入相關(guān)國(guó)家的權(quán)限，處于相關(guān)國(guó)家的主權(quán)管轄之下，其具體表現(xiàn)為對(duì)相關(guān)國(guó)家簽證的獲取。而簽證的申請(qǐng)、審批及簽證的種類(lèi)和權(quán)限，則統(tǒng)一為簽證制度。

1.美國(guó)外國(guó)人永久居留制度之簽證制度

為對(duì)入境人員進(jìn)行有效監(jiān)管，美國(guó)對(duì)簽證制度的規(guī)定非常之詳細(xì)。美國(guó)簽證分為移民簽證和非移民簽證，移民簽證適用于計(jì)劃在美永久居留的外籍人員和其他無(wú)國(guó)籍人員。移民簽證根據(jù)是否受到配額限制，可分為不受配額限制的移民簽證和受配額限制的移民簽證。非配額移民簽證適用于美國(guó)公民的直系親屬，包括美國(guó)公民的父母、配偶及21歲以下的未成年子女；其他移民類(lèi)別例如職業(yè)移民、抽簽移民、難民以及美國(guó)公民的其他親屬均受到配額的限制。美國(guó)移民法制定的宗旨是吸引國(guó)際優(yōu)秀人才和優(yōu)質(zhì)資本以照顧本國(guó)利益，因此，需具備較高知識(shí)技能的職業(yè)移民便成為配額分配的重點(diǎn)，同時(shí)也是大多數(shù)人的選擇途徑。職業(yè)移民包括優(yōu)先人才（EB-1）、具有高等學(xué)位的特殊技能專(zhuān)業(yè)人士（EB-2）、專(zhuān)業(yè)技術(shù)工人和其他工人（EB-3）、特殊移民（EB-4）和投資移民（EB-5）五種，具體申請(qǐng)條件如表1所示。[6] 129-131

表1

移民簽證以移民美國(guó)定居為目的，申請(qǐng)人一般須先根據(jù)自身所滿(mǎn)足的條件向美國(guó)移民局提出簽證申請(qǐng)，待移民局審核通過(guò)后，申請(qǐng)人憑借“批準(zhǔn)文件”向美國(guó)駐外領(lǐng)事館申請(qǐng)相應(yīng)的移民簽證。此外，根據(jù)1990年的《美國(guó)移民法》規(guī)定，凡是在美國(guó)有親屬關(guān)系的移民申請(qǐng)都能得到優(yōu)先處理，且為家庭團(tuán)聚而形成的親屬移民不受配額限制，而意圖憑借高級(jí)技能和大量資金移民美國(guó)的外國(guó)人要受到配額的限制，這表明美國(guó)對(duì)于人權(quán)的重視和保護(hù)在某種程度上要高于對(duì)人才和資本的關(guān)注。

2.我國(guó)外國(guó)人永久居留制度之簽證制度

2013年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國(guó)簽證共分為16類(lèi)，分別是C簽證、D簽證、F簽證、G簽證、J1簽證、J2簽證、L簽證、M簽證、Q1簽證、Q2簽證、R簽證、S1簽證、S2簽證、X1簽證、X2簽證、Z簽證。[7]其中，只有D字簽證簽發(fā)給永久居留的人員，也缺乏其他簽證向D字簽證的轉(zhuǎn)化機(jī)制，簽證種類(lèi)不夠豐富，未對(duì)每一簽證類(lèi)別進(jìn)行詳細(xì)劃分，也未采用配額制等篩選和過(guò)濾手段。在永久居留制度的適用對(duì)象方面，我國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)主要集中在投資移民和技術(shù)移民，對(duì)于家庭團(tuán)聚移民，雖然在2004年頒布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留辦法》第六條第一款中有所規(guī)定，但條件較為嚴(yán)格，需在中國(guó)有穩(wěn)定生活保障和住所，且要求婚姻關(guān)系存續(xù)期滿(mǎn)五年，期限過(guò)長(zhǎng)。

3.簽證制度比較小結(jié)

在簽證法律制度方面，我國(guó)存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在：一是簽證類(lèi)型劃分籠統(tǒng)，種類(lèi)相較簡(jiǎn)單，與永久居留相關(guān)的簽證僅有D類(lèi)，反觀(guān)美國(guó)簽證劃分精細(xì)，有24類(lèi)約70種。移民簽證可細(xì)分為六大不同的小類(lèi)，職業(yè)移民下又以阿拉伯?dāng)?shù)字為名繼續(xù)細(xì)化，這種精細(xì)化的分類(lèi)使得執(zhí)法操作更加實(shí)用高效；二是配額制度缺失，應(yīng)當(dāng)在簽證準(zhǔn)入體系中增加配額制等技術(shù)手段進(jìn)行移民配置，以對(duì)移民紅利進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)利用；三是身份調(diào)整機(jī)制僵硬，一般而言，持有非移民簽證入境的外國(guó)人可在需要之時(shí)申請(qǐng)簽證轉(zhuǎn)換，由非移民身份調(diào)整為移民身份，但我國(guó)缺乏由短期停留轉(zhuǎn)化為永久定居的銜接機(jī)制，例如學(xué)習(xí)類(lèi)簽證轉(zhuǎn)換為永居簽證等，不利于對(duì)人才的挽留；四是對(duì)于人權(quán)的重視和保障程度較低，家庭生活權(quán)是人類(lèi)的一項(xiàng)基本權(quán)利，而我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)于親屬團(tuán)聚移民的規(guī)定較少且條件較為嚴(yán)苛，這不僅不利于我國(guó)人權(quán)的發(fā)展進(jìn)步，且有損我國(guó)的國(guó)際形象。

（四）難民政策比較

1.美國(guó)外國(guó)人永久居留制度之難民政策

經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展演變，美國(guó)建立了目前世界上最完善的難民接納體系，其難民政策包含難民立法和避難政策兩部分。[8]難民立法是指國(guó)會(huì)通過(guò)法律形式確認(rèn)申請(qǐng)避難者的條件和入境后的援助措施，避難政策主要包括申請(qǐng)避難的一系列流程和規(guī)定。決定避難申請(qǐng)者是否有權(quán)進(jìn)入美國(guó)是憲法賦予聯(lián)邦政府的權(quán)利，因此，美國(guó)行政當(dāng)局在難民政策的制定中享有主導(dǎo)權(quán)，但其權(quán)力的行使受到國(guó)會(huì)的制約，國(guó)會(huì)在政府出臺(tái)的政策框架下制定難民法律，同時(shí)通過(guò)立法和財(cái)政撥款來(lái)限制政府的主導(dǎo)權(quán)利。美國(guó)為應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題先后出臺(tái)了多部法律，美國(guó)國(guó)會(huì)于1948年6月制定的《戰(zhàn)爭(zhēng)難民法》是美國(guó)歷史上第一部真正意義上的難民法律，由于當(dāng)時(shí)正處美蘇冷戰(zhàn)時(shí)期，因此，該部法律充滿(mǎn)濃厚的反共主義色彩；隨著冷戰(zhàn)的加劇，隨后出臺(tái)的《1953年難民救濟(jì)法》明確定義了反共難民，并專(zhuān)門(mén)劃撥額外指標(biāo)予以接收；20世紀(jì)70年代以后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)蕭條，難民安置資金嚴(yán)重虧空，當(dāng)局不得不考慮收緊難民政策以緩解財(cái)政危機(jī)，國(guó)會(huì)以此為背景出臺(tái)了《1980年難民法》來(lái)限制入境美國(guó)的難民數(shù)量；“9 .11事件”后，美國(guó)出于國(guó)內(nèi)反恐因素的考慮，極少接納來(lái)自阿富汗、伊拉克以及中東地區(qū)的難民。從當(dāng)前形勢(shì)看，反恐意識(shí)形態(tài)仍將繼續(xù)影響美國(guó)對(duì)來(lái)自穆斯林國(guó)家難民的接納。作為一個(gè)在國(guó)際上倡導(dǎo)自由和人權(quán)的國(guó)家，美國(guó)對(duì)于難民的接受表現(xiàn)出較高的開(kāi)放性和包容性，然而在現(xiàn)實(shí)利益需要與人道主義精神相結(jié)合的過(guò)程中，其國(guó)家利益仍從根本上決定著難民政策的收緊和擴(kuò)大。美國(guó)的難民政策是國(guó)內(nèi)利益、國(guó)際形勢(shì)和對(duì)外戰(zhàn)略綜合作用的結(jié)果。因此，在不同的歷史時(shí)期和發(fā)展階段，難民政策也隨著對(duì)國(guó)家利益的考量而不斷發(fā)展變化。

2.我國(guó)外國(guó)人永久居留制度之難民政策

改革開(kāi)放四十周年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，來(lái)華避難和申請(qǐng)難民地位的人數(shù)顯著增多。目前我國(guó)的難民分為兩個(gè)部分：一是個(gè)別難民，主要是2004年布隆迪和索馬里的留學(xué)生以及2014年以來(lái)的非洲難民，此類(lèi)難民因其母國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂沖突頻繁而流離失所或被迫留在中國(guó)；二是印支難民，印支是指越南、老撾、柬埔寨三國(guó)，由于歷史原因中越關(guān)系惡化，越南強(qiáng)制驅(qū)逐境內(nèi)華人華僑，加之當(dāng)時(shí)老撾、柬埔寨國(guó)內(nèi)局勢(shì)動(dòng)蕩，在我國(guó)的西南邊境處形成了震驚世界的難民潮。目前我國(guó)與難民相關(guān)的規(guī)定主要集中于憲法和出入境管理法中，1982年憲法第三十二條第二款明確表示，外國(guó)人有權(quán)因政治逃難來(lái)華尋求庇護(hù)，2012年《出境入境管理法》第二十條、二十三條、四十六條、四十七條中，分別對(duì)外國(guó)人因人道主義原因而緊急入境、臨時(shí)停留或永久居留的情形進(jìn)行了規(guī)定。聯(lián)合國(guó)難民署駐華代表處是我國(guó)難民政策的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理審理避難者的申請(qǐng)、身份的甄別以及發(fā)放相應(yīng)證件等事務(wù)。我國(guó)并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的責(zé)任部門(mén)，專(zhuān)門(mén)對(duì)難民署的認(rèn)定結(jié)果進(jìn)行審查。[9]

3.難民政策比較小結(jié)

在難民問(wèn)題上，我國(guó)于2016年加入國(guó)際移民組織，并先后簽署了《難民和移民紐約宣言》和《全球性難民和移民協(xié)議》。雖然我國(guó)參與訂立的國(guó)際條約已明確承諾了我國(guó)在處理難民問(wèn)題上會(huì)承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任，但完善的難民管理體系還遠(yuǎn)未成形。有關(guān)難民法律單薄，管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明，審批程序和甄別標(biāo)準(zhǔn)缺失，對(duì)于不符合條件的難民應(yīng)如何驅(qū)逐以及是否賦予難民永久居留的權(quán)利等問(wèn)題均未得到解決。

通過(guò)以上比較，我國(guó)的外國(guó)人永久居留管理制度存在明顯的滯后性，苛刻的準(zhǔn)入條件和不完善的評(píng)估體系導(dǎo)致人才評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的不合理，法律體系和管理體制的欠缺使得有意來(lái)華的外國(guó)人無(wú)從著手，卻為非法居留、非法就業(yè)等問(wèn)題提供了空間。而目前尚不完善的難民政策與我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法制的總體目標(biāo)背道而馳。凡此種種嚴(yán)重挫傷了外國(guó)人來(lái)華定居的積極性，為我國(guó)的招商引資、社會(huì)管理、人權(quán)保障以及國(guó)際地位帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響，不利于改革的全面深化。

三、我國(guó)外國(guó)人永久居留制度落后原因分析

我國(guó)的外國(guó)人永久居留制度與美國(guó)相比有較大差距，究其原因，筆者將從歷史因素、現(xiàn)實(shí)因素、法律因素和管理因素四個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）歷史因素

我國(guó)并非傳統(tǒng)移民國(guó)家，沒(méi)有大量接受移民的歷史傳統(tǒng)，移民文化根基尚淺，從官方至民間對(duì)移民的認(rèn)可和接受程度以及移民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的程度普遍較低，以致我國(guó)對(duì)外來(lái)移民的接納程度較低。

（二）現(xiàn)實(shí)因素

我國(guó)人口眾多，勞動(dòng)力市場(chǎng)過(guò)剩，人均資源也十分有限，大量接收外來(lái)移民勢(shì)必?cái)D壓本國(guó)居民原有的權(quán)利空間，引發(fā)其抵觸心理。我國(guó)于1982年將“計(jì)劃生育”政策定為一項(xiàng)基本國(guó)策，并嚴(yán)格執(zhí)行以控制人口的快速增長(zhǎng)，這本就與我國(guó)多子多福的傳統(tǒng)觀(guān)念有一定出入。如果將國(guó)內(nèi)民眾犧牲自我而節(jié)約出的空間和資源用以接納外國(guó)移民甚至難民，必然會(huì)引發(fā)國(guó)內(nèi)民眾的抵觸心理，成為影響社會(huì)安全的不穩(wěn)定因素。因此，基于我國(guó)人口基數(shù)大、資源相對(duì)匱乏等國(guó)情的考慮，大量吸納外國(guó)人在我國(guó)永久居留，于國(guó)于民都有一定消極影響。

（三）法律因素

法律一旦制定出來(lái)，便具有強(qiáng)制約束力，其剛性程度較高，靈活性較低，因此，在針對(duì)外國(guó)人永久居留的問(wèn)題上，我國(guó)更傾向于采用靈活性較強(qiáng)的政策、部門(mén)規(guī)章等進(jìn)行調(diào)節(jié)。但這種為追求靈活性而制定的政策、部門(mén)規(guī)章等規(guī)范性文件的法律位階低、效力不足，缺乏權(quán)威性，且與我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治的總目標(biāo)相違背，這就導(dǎo)致我國(guó)的外國(guó)人永久居留制度缺乏全面、系統(tǒng)的法律制度予以規(guī)范，發(fā)展較為遲緩。

（四）管理因素

我國(guó)永久居留證簽發(fā)門(mén)檻設(shè)置過(guò)高，條件較為嚴(yán)苛，使許多有意向移民我國(guó)的外國(guó)人望而生怯，或者僅抱著試一試的態(tài)度“碰運(yùn)氣”。且由于我國(guó)永久居留制度并不完善，永久居留證無(wú)法與本國(guó)公民的居民身份證等同使用，使得外國(guó)人在移民后的貸款、求醫(yī)、就職、入學(xué)等日常事務(wù)受到限制。主管機(jī)關(guān)職責(zé)模糊，相關(guān)手續(xù)繁瑣，給外國(guó)人生活帶來(lái)不便，造成了移民我國(guó)的外國(guó)人的數(shù)量較少，不利于推動(dòng)外國(guó)人永久居留制度的發(fā)展。

四、完善我國(guó)外國(guó)人永久居留制度建議

面對(duì)外國(guó)人永居群體，我國(guó)尚未建立起成熟完善的永久居留管理體系，在該領(lǐng)域立法嚴(yán)重滯后，永居制度落實(shí)和基層隊(duì)伍的管理服務(wù)也存在缺陷，這無(wú)疑阻礙了我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程。因此，如何建立系統(tǒng)完善的外國(guó)人永久居留制度，切實(shí)提高在華外國(guó)人管理水平，成為亟待解決的問(wèn)題。

（一）建立健全法律體系

1.逐漸轉(zhuǎn)變立法思想，做好由出入境管理法向移民法轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備

由于我國(guó)并非傳統(tǒng)移民國(guó)家，且考慮到不同文化背景的外國(guó)人大量涌入可能對(duì)我國(guó)國(guó)家安全及公民的政治忠誠(chéng)度造成的影響，我國(guó)的永久居留權(quán)制度一直以出入境管理為核心。但筆者認(rèn)為，移民法無(wú)論在內(nèi)容還是形式上，較出入境管理法具有更高的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，更體現(xiàn)出我國(guó)對(duì)人權(quán)的尊重和保障。移民涌入帶來(lái)的消極影響并非不可控，可通過(guò)實(shí)施科學(xué)手段、建立一系列篩查機(jī)制擇優(yōu)準(zhǔn)入，以減少甚至規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。再者一個(gè)國(guó)家的安全與否主要取決于內(nèi)力強(qiáng)弱，對(duì)移民采消極態(tài)度無(wú)異于閉關(guān)鎖國(guó)政策，對(duì)國(guó)家百害而無(wú)一利，因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)拓寬思路，逐漸轉(zhuǎn)變立法思想，管理與服務(wù)并重，做好準(zhǔn)備，待時(shí)機(jī)成熟之時(shí)便可制定中國(guó)的移民法。

2.各部門(mén)規(guī)章之間應(yīng)緊密銜接

在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，與外國(guó)人永居管理相關(guān)的機(jī)關(guān)單位參照《出入境管理法》，根據(jù)本部門(mén)的履職范圍制定各自領(lǐng)域的行政規(guī)章。這樣一來(lái)，不僅各部門(mén)職責(zé)明確，執(zhí)法活動(dòng)相互銜接且有章可循，而且還顧及到外國(guó)人在華生活的方方面面，有助于充實(shí)法律體系，擴(kuò)充可操作性強(qiáng)的下位法的數(shù)量，為具體行政人員處理具體事務(wù)提供法律支持。

（二）重構(gòu)管理模式

1.建立一套全國(guó)統(tǒng)一的執(zhí)法程序規(guī)范

以各類(lèi)型移民永久居留證件的申請(qǐng)為例，其受理、答復(fù)、簽發(fā)流程的管轄、時(shí)限等實(shí)際問(wèn)題均亟待解決，只有依靠完善、規(guī)范的執(zhí)法流程，執(zhí)法機(jī)構(gòu)才能更高質(zhì)量、更高效率的依法依規(guī)辦理各項(xiàng)事務(wù)，更好地發(fā)揮其社會(huì)效能。

2.加強(qiáng)永久居留證件的實(shí)用性

加大普及力度，提高國(guó)民對(duì)永久居留證件的認(rèn)同感，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)政策保證永久居留證件在中國(guó)的普遍適用。例如在就業(yè)、醫(yī)療、貸款、參加職業(yè)資格考試等社會(huì)活動(dòng)中，確保永久居留證能夠獲得與我國(guó)公民身份證同等的地位與效力，維護(hù)在華永久居留的外國(guó)人應(yīng)享有的權(quán)利，增強(qiáng)其社會(huì)融入感，促使其早日融入中國(guó)社會(huì)。

3.建立專(zhuān)業(yè)化的出入境民警隊(duì)伍

將外語(yǔ)水平作為招錄、調(diào)入出入境系統(tǒng)工作人員的重要考核指標(biāo)，以此選拔專(zhuān)業(yè)外語(yǔ)人才充實(shí)出入境隊(duì)伍力量。此外，隊(duì)伍管理水平的提高還需要完整的業(yè)務(wù)培訓(xùn)課程作為支撐，聘請(qǐng)市、縣出入境管理部門(mén)的業(yè)務(wù)骨干作為教官，由他們向全市的出入境機(jī)關(guān)民警講授專(zhuān)業(yè)課程，每年定期分批、有針對(duì)性地開(kāi)展培訓(xùn)，并將課業(yè)成績(jī)與警銜晉升機(jī)制相結(jié)合，以此強(qiáng)化民警的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，并進(jìn)一步運(yùn)用到實(shí)際中去。

（三）完善簽證法律制度

1.豐富簽證類(lèi)別，融入簽證轉(zhuǎn)化機(jī)制

根據(jù)申請(qǐng)者來(lái)華定居的不同目的，可將D字簽證細(xì)分為勞工簽證、投資簽證、家庭團(tuán)聚簽證、難民簽證、宗教人士簽證等。勞工簽證可根據(jù)我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求與申請(qǐng)者所掌握知識(shí)技能的層次進(jìn)一步劃分為緊缺型高質(zhì)量人才簽證、高級(jí)知識(shí)分子簽證與一般勞工簽證。一般來(lái)說(shuō)，申請(qǐng)者素質(zhì)越高，越容易受到中國(guó)的青睞，配額劃分相對(duì)而言也更充裕。同時(shí)，對(duì)于持其他簽證來(lái)華探親、留學(xué)、長(zhǎng)期或臨時(shí)工作的外國(guó)人，可申請(qǐng)簽證轉(zhuǎn)換，即由入境時(shí)持有的簽證（L簽證、F簽證、X簽證、Z簽證等）轉(zhuǎn)換為永居簽證（D簽證），但需滿(mǎn)足一定的條件。如在中國(guó)境內(nèi)停留一定期限后方可提出申請(qǐng)、需書(shū)面提交申請(qǐng)D字簽證類(lèi)別的申請(qǐng)書(shū)及符合所申請(qǐng)簽證的硬性條件等，此舉不僅能夠簡(jiǎn)化程序提高效率，而且有助于對(duì)人才的挽留。

2.完善外國(guó)人永久居留評(píng)估體系

在簽證制度中納入配額制、計(jì)分制、擔(dān)保制、緊缺職業(yè)清單制等技術(shù)手段，使得我國(guó)的移民準(zhǔn)入體系更加順序條理，貼合本國(guó)利益。對(duì)于投資簽證，建議我國(guó)政府借鑒美國(guó)的方案，設(shè)立一套資產(chǎn)評(píng)估體系，對(duì)投資額度、資產(chǎn)質(zhì)量、年度營(yíng)業(yè)額與利潤(rùn)率、行業(yè)發(fā)展前景、提供就業(yè)崗位、納稅貢獻(xiàn)等要素進(jìn)行全方位綜合考量，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)給予適當(dāng)優(yōu)惠，進(jìn)一步吸引海外投資。對(duì)于勞工簽證，應(yīng)先根據(jù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求設(shè)立一套評(píng)分體系，根據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)將技術(shù)移民申請(qǐng)人的能力以分?jǐn)?shù)的形式體現(xiàn)出來(lái)，只有當(dāng)外籍人才的綜合分值符合條件時(shí)，才有資格申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留。這種評(píng)估體系可使外國(guó)人了解應(yīng)如何使自己符合中國(guó)移民的要求，也使我國(guó)的移民管理工作更加準(zhǔn)確透明，有利于增強(qiáng)對(duì)外籍人才的吸引。

3.應(yīng)重視親屬移民

將親屬移民納入優(yōu)先開(kāi)放序列，放寬對(duì)親屬移民的限制條件。例如，將配偶移民的婚姻關(guān)系存續(xù)期由五年縮短至三年，取消對(duì)親屬投靠移民須年滿(mǎn)60周歲的規(guī)定。對(duì)“在中國(guó)有穩(wěn)定生活保障和住所”做寬松解釋?zhuān)蛊涑蔀槌浞謼l件而非必要條件等等，為親屬移民提供便利，保障其家庭生活的權(quán)利。

（四）關(guān)注難民問(wèn)題，加強(qiáng)難民管理

1.關(guān)注難民問(wèn)題

我國(guó)憲法規(guī)定受到迫害的外國(guó)人有權(quán)來(lái)華尋求庇護(hù)，這表明了我國(guó)在處理難民問(wèn)題上的立場(chǎng)和態(tài)度。如果對(duì)入境難民不予足夠關(guān)注甚至任其自由發(fā)展，則我國(guó)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定和簽署的國(guó)際條約便形同虛設(shè)，難民無(wú)法得到應(yīng)有的援助，容易造成社會(huì)安全隱患加重社會(huì)負(fù)擔(dān)，不利于我國(guó)國(guó)際地位的提升。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)難民問(wèn)題給予足夠重視，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，對(duì)難民群體妥善安置并施以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)援助。

2.設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)法律

設(shè)立難民援助中心為專(zhuān)門(mén)職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)甄別難民身份、處理難民申請(qǐng)、批準(zhǔn)難民入境以及難民援助等難民管理工作；出臺(tái)有關(guān)難民管理的法律法規(guī)，由國(guó)務(wù)院牽頭制定《難民管理法》，出入境管理機(jī)關(guān)及難民辦事處以此為基礎(chǔ)制定具體的實(shí)施辦法，運(yùn)用法律規(guī)范對(duì)難民的管理，在制度上明確難民身份甄別標(biāo)準(zhǔn)、難民申請(qǐng)條件、申請(qǐng)流程、難民身份申請(qǐng)者在甄別期間的法律地位以及申請(qǐng)批準(zhǔn)后在中國(guó)境內(nèi)的居住、流動(dòng)等后續(xù)管理問(wèn)題，使得難民管理有舟可渡，有徑可循。

結(jié)語(yǔ)

綜上論述，我國(guó)外國(guó)人永久居留制度尚需完善，尤其是在新時(shí)代背景下，老舊的制度模式已不能適應(yīng)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，建立系統(tǒng)、完備、高效的永久居留體系已成為大勢(shì)所趨。此外，在借鑒美國(guó)先進(jìn)做法的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)使外國(guó)人永久居留制度隨著時(shí)代發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)，常講常新，只有在不斷地動(dòng)態(tài)完善之中才能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。