■ 高子鈞 宮遠山

一直以來，東北老工業(yè)基地城鄉(xiāng)“脫臼”的二元結構突出，資源豐沃的東北鄉(xiāng)村如今卻成為制約東北經濟發(fā)展的重要根源之一。沈陽工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起步較早、基礎雄厚，同時，也伴隨著城鄉(xiāng)二元化突出、經濟“剪刀差”嚴重的問題。承載全市域90%的空間、五分之一人口的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展滯后，是城市整體發(fā)展的主要短板，主要問題是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農業(yè)發(fā)展不充分、農民獲得感不強等。鄉(xiāng)村振興成為新時代破解東北問題、加快沈陽發(fā)展的關鍵之舉。

一、沈陽市鄉(xiāng)村規(guī)劃歷程回顧與反思

1993年，國務院發(fā)布 《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，鄉(xiāng)村規(guī)劃正式步入有法可依的階段。隨著國家對于鄉(xiāng)村發(fā)展建設引導的不斷推進，沈陽一直緊隨國家政策步伐，探索著適用于自身發(fā)展的鄉(xiāng)村規(guī)劃之路。回顧沈陽市鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設歷程，大體劃分為三段歷程。

圖1 沈陽市農村常住人口年齡構成數據分析

圖2 沈陽市與其他副省級城市農民收入對比

（一）2000年～2007年，基于城市規(guī)劃思維的“新農村建設”規(guī)劃

黨的十六屆五中全會提出要按照“生產發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”要求，扎實推進社會主義新農村建設。沈陽市開展了一系列社會主義新農村建設規(guī)劃。這一階段的規(guī)劃編制遵循就地城鎮(zhèn)化的基本邏輯，以城市社區(qū)的規(guī)劃模式規(guī)劃鄉(xiāng)村，引導農民集中上樓形成農村社區(qū)。這一階段的村莊規(guī)劃偏于理想化，對于鄉(xiāng)村的原有肌理考慮不足，且較少數村莊的規(guī)劃得以落地實施。

（二）2008年～2012年，以環(huán)境整治為主要目的村莊規(guī)劃

2008年浙江安吉縣正式提出“中國美麗鄉(xiāng)村”計劃，成為中國新時代鄉(xiāng)村建設的鮮活標本。2008年～2012年，沈陽市在全市范圍內全面推進開展村莊環(huán)境整治規(guī)劃，約完成村莊規(guī)劃編制370余個，占沈陽市村莊總數的三分之一。這一階段的村莊規(guī)劃以村莊環(huán)境整治為主要目的，依托村莊現狀，對鄉(xiāng)村環(huán)境建設予以改造，包括道路硬化、亮化、綠化、圍墻、庭院等內容，使沈陽市鄉(xiāng)村環(huán)境風貌得到大幅度的提升，人居環(huán)境得到有效改善。但這一階段更關注鄉(xiāng)村環(huán)境提升的短期效果，對于鄉(xiāng)村發(fā)展內涵動力方面的規(guī)劃引導相對較弱。

（三）2013年～2017年，初步構建市域層面鄉(xiāng)村規(guī)劃技術基礎

2013年，國家發(fā)布《關于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動的意見》，全國范圍內美麗鄉(xiāng)村建設的系列行動正式展開，沈陽市從2013年起開始了新一輪鄉(xiāng)村規(guī)劃探索。在以上兩階段的基礎上，進行更為深層次的探索與思考。在此期間，沈陽市結合自身鄉(xiāng)村發(fā)展特點，加強對鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論與實踐相結合的研究，完成編制《沈陽市村莊規(guī)劃編制技術導則》《沈陽市宜居鄉(xiāng)村建設實施方案（2015-2017）》《沈陽市特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃》《宜居鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設規(guī)劃》等，初步構建了全市層面鄉(xiāng)村規(guī)劃的技術基礎，同時完成了百余個宜居示范村的改造與建設，鄉(xiāng)村環(huán)境品質得到很大的提升與優(yōu)化，但鄉(xiāng)村規(guī)劃體系構建方面仍有待進一步提升。

二、沈陽市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃路徑探索

（一）優(yōu)化規(guī)劃體系，建立“雙向驅動”框架

基于沈陽市城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現實基礎，突破傳統的單一性規(guī)劃體系，探索性提出構建“宏觀管控、微觀引導”的雙向驅動路徑。規(guī)劃路徑的推行基于“管底線、重內涵、促治理”三重核心內涵，從鄉(xiāng)村產業(yè)、鄉(xiāng)村空間、基礎設施、文化風貌、鄉(xiāng)村治理五大方面提出破解鄉(xiāng)村發(fā)展問題的規(guī)劃重點，整體形成“上下互動、多方聯動、多維推動”的規(guī)劃體系，全面構建踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系大路徑。

圖3 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃思路示意圖

其中，宏觀層面以市域空間為主體，以城鄉(xiāng)統籌、底線管控、戰(zhàn)略思維為核心，構建自上而下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引導框架，著力推動城鄉(xiāng)融合與互動，防止建設失序與供求失衡。其核心內容如下：一是結合“縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)村域的規(guī)劃體系”理論，打破沈陽城鄉(xiāng)二元體制結構，提出構建彈性化、動態(tài)化、網絡化、層級明晰的新型城鄉(xiāng)體系思路，構建形成“中心城-新城-鎮(zhèn)-村”的城鄉(xiāng)融合體系。體系從重規(guī)模轉向重結構、從重目標轉向重彈性，有效強化縣、鎮(zhèn)的銜接作用，形成主體功能明確、區(qū)塊有機聯動、資源配置優(yōu)化、整體效能提升的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。二是秉承底線思維、多規(guī)合一思路，劃定“三區(qū)三線”，確定生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間總體比例（24：64：12）以及各類空間管控邊界，以此強化土地用途管制和宏觀空間管制。

微觀層面，則是以宏觀引導框架為依據，以村莊為主體，以補短板、助發(fā)展、提品質、塑風貌、強治理五大方面為核心，建立剛性與彈性相結合、控制與引導相結合的精細化規(guī)劃引導方略，引導鄉(xiāng)村自下而上的升級與再生。剛性方面，結合國土、生態(tài)、文物保護等相關規(guī)劃，嚴格控制村莊用地邊界，擬定村莊建設相關控制指標，提出鄉(xiāng)村基礎設施配置標準，為村莊規(guī)劃、建設審批提供有力依據。彈性方面，以突出自身特色為核心，結合資源稟賦，提出鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展思路以及風貌建設、文化建設等發(fā)展思路。同時，全面推行“共謀”“共建”“共管”“共評”“共享”的鄉(xiāng)村共同締造理念，充分調動村民主體意識，打造基建、文化、社管相結合的現代鄉(xiāng)村治理模式。

（二）深化規(guī)劃內涵，落實“精準施策”理念

由于沈陽市鄉(xiāng)村發(fā)展具有顯著的差異性，“一刀切”式發(fā)展無法將鄉(xiāng)村振興落實、落細。因此，筆者提出“空間分區(qū)引導、產業(yè)分類施策、設施分級配建、治理分質配置”的規(guī)劃構想。

圖4 農業(yè)空間布局圖

圖5 分區(qū)管控示意圖

1.空間實行分區(qū)引導

空間上依托沈陽市空間發(fā)展差異，結合鄉(xiāng)村經濟發(fā)展水平、自然資源稟賦、空間地理區(qū)位等要素特征，劃定不同類型的管控引導區(qū)域，實現分區(qū)引導。首先，以遼河為界，劃定市域南北兩區(qū)。北區(qū)為生態(tài)重點涵養(yǎng)區(qū)，重點打造“湖山田林”生態(tài)鄉(xiāng)野的風貌格局。南區(qū)為城鎮(zhèn)重點發(fā)展區(qū)，重點打造“山水城田”相互交融的空間格局。其次，依據生態(tài)特質、農業(yè)稟賦、人口分布、城鄉(xiāng)關系等因子，將南北兩區(qū)進一步細分，北部形成保育型鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、城鄉(xiāng)互動型鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)；南部形成以城帶鄉(xiāng)型鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、都市型鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)。

2.設施實行分級配建

在農村地區(qū)，其地域形態(tài)和人口分布具有離散型、不均勻性的特點，從而加大了公共服務設施空間布局面臨的“門檻-可達性”矛盾。特別是基于沈陽市南北鄉(xiāng)村空間分布差異較大，村-村距離相差近1倍的情況下，以統一標準制定公共服務體系無法實現均等化、全覆蓋。因此，提出分級引導、分類引導的規(guī)劃思路。

分級引導即以城鄉(xiāng)體系為依據，強化市的統籌功能、縣的服務功能、鎮(zhèn)的銜接功能、村的特色功能， 構建新城-鎮(zhèn)（重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)）-村（中心村、一般村）的服務體系。打造形成重點鎮(zhèn)30分鐘公共服務圈；一般鎮(zhèn)、中心村5分鐘基本生活圈的社會服務網絡。同時，結合“南密北疏”的村莊分布特征，遼河以北村莊分布較稀疏地區(qū)增加中心村數量，以實現相同服務半徑下的設施全覆蓋。

分類引導即遵從國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中的提出村莊類型劃分基礎上，結合沈陽市鄉(xiāng)村發(fā)展的現實基礎條件及資源稟賦，將1346個行政村進一步按照等級類型分類，劃分為I、II、III類村莊，進而形成更為精準的網絡坐標式的村莊類型劃分，為明確建設時序、建設內容、指標體系、建設模式等方面提供有效依據，實現鄉(xiāng)村規(guī)劃的精細化引導。

3.產業(yè)實行分類施策

一是分層推動，構建特色涉農產業(yè)帶。以沈陽市區(qū)為核心，以農業(yè)“生產、生活、生態(tài)”功能為基礎，以空間特征區(qū)劃為依托，打造半小時近郊休閑產業(yè)帶、1小時遠郊精品產業(yè)帶、2小時生態(tài)涵養(yǎng)產業(yè)帶。

圖6 鄉(xiāng)村規(guī)劃事權分級推行示意圖

二是分類融合，推動一二三產融合新發(fā)展。其中，以“一產+二產”，加快發(fā)展農產品精深加工，建設六大現代化農業(yè)產業(yè)園區(qū)；以“一產+三產”，加快發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游業(yè)，培育田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游特色小鎮(zhèn)；以“物流+科技”，完善現代農業(yè)產業(yè)支撐，建設三級農產品現代流通體系。全面提升沈陽城鄉(xiāng)產業(yè)融合共生。構建 “農業(yè)+”發(fā)展新模式。

三是分型引導，推動鄉(xiāng)村產業(yè)全面開花。基于鄉(xiāng)村綜合評價分析，劃定“綜合型”“旅游型”和“農業(yè)型”三類村莊產業(yè)發(fā)展類型，形成具有地方特色的村莊產業(yè)職能布局模式，即“綜合型沿道集聚，旅游型依山傍水，農業(yè)型廣泛分布”，制定相應產業(yè)引導方略。引導村莊產業(yè)依特色發(fā)展。

4.治理實行分質配置

沈陽市作為東北地區(qū)最大的中心城市，擁有得天獨厚的市場、政策、人口、土地等城鄉(xiāng)發(fā)展資源條件，但由于治理、組織不力，造成農村難以銜接城市、農業(yè)難以接入市場、農民難以有序參與、土地難以有效利用的局面。

因此，沈陽市應以此為突破點，通過“政府賦權、農民賦責、市場賦能”的思路，加強市場銜接體系、農民組織體系、現代治理體系建設，破除“城鄉(xiāng)二元結構”和“一刀切治理”格局。通過建立 “外引—內聚”和“差異-互補”的“雙輪驅動”機制，推進市場下鄉(xiāng)、服務進村、資源內聚，形成“城鄉(xiāng)一體、功能互補、多元參與”的城鄉(xiāng)協調發(fā)展治理體制及路徑。即以市場銜接實現產業(yè)興旺，以錯位發(fā)展實現生態(tài)宜居，以制度引導實現鄉(xiāng)風文明，以組織創(chuàng)新實現治理有效，以社會服務實現生活富裕。

（三）細化規(guī)劃權責，搭建“上下聯動”平臺

建立“事權明晰”的鄉(xiāng)村振興推行機制。通過“市級引導、縣級實施、鄉(xiāng)村自治”的聯動機制，促進“自上而下”的政府治理和“自下而上”的村莊自治良性互動，全面推進鄉(xiāng)村規(guī)劃的有效實施和鄉(xiāng)村治理能力的現代化發(fā)展。其中，市級層面明確市級政府事權，出臺戶籍、土地流轉、宅基地等相關政策，編制市域村莊布點規(guī)劃、各類技術導則與指引?？h級層面明確本區(qū)域鄉(xiāng)村振興基本要求，編制縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、年度實施計劃等。鄉(xiāng)村單元層面，整合內部資源，針對傳統村落、中心村、美麗示范村、旅游特色村莊等重點村莊編制相應村莊規(guī)劃設計。同時，建立“N+X”的自治工作體系，通過“基本任務+自選任務”探索彈性的鄉(xiāng)村建設引導路徑，依托共同締造形成新型的“自治單元、經營主體、社會組織”。