■ 吳 偉

2017年11月，杭州市提出以235公里錢塘江為主軸，突出市域1.66萬平方公里“一張圖”，實施“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略。建設錢塘綠道有利于生態(tài)保護，高水平打造生態(tài)景觀帶，有利于構建錢塘江流域生態(tài)系統(tǒng)和錢塘江流域水生態(tài)修復；有利于人文景觀開發(fā)，高水平打造魅力文化帶。同時，能夠發(fā)展綠道經(jīng)濟，打造高水平現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)帶，串聯(lián)旅游資源，帶動旅游業(yè)發(fā)展，增加臨近土地的價值，提供新的就業(yè)機會。

一、錢塘綠道建設管理現(xiàn)狀

杭州市發(fā)布的《錢塘江綠道與公共空間規(guī)劃建設導則》，定義錢塘綠道為一種線形綠色開敞空間，通常沿著河濱、溪谷、山脊、風景道路等自然和人工廊道建立，內(nèi)設可供行人和騎車者進入的景觀游憩線路，連接主要的公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、歷史古跡和城鄉(xiāng)居住區(qū)等。

錢塘江綠道系統(tǒng)由綠道主線、綠道支線和綠道延伸線構成。綠道主線：錢塘江、富春江、新安江、千島湖沿岸的綠道。綠道支線：運河、湘湖、浦陽江、淥渚江、壺源溪、分水江、蘭江、壽昌江等重要支流沿岸的綠道以及富春江江中洲島環(huán)線綠道、開發(fā)區(qū)環(huán)線綠道。綠道延伸線：《杭州市擁江發(fā)展行動規(guī)劃》范圍內(nèi)的其他綠道。

錢塘江沿線綠道總稱為錢塘綠道。根據(jù)不同段落暫定了各分段的二級名稱，主城段（大江東-長安沙）稱為之江綠道；富陽和桐廬段稱為富春綠道；建德段稱為新安綠道；淳安段稱為千島湖綠道。

綠道的建設管理存在以下問題：

（一）多主體建設、多部門管理

由于認識不統(tǒng)一，執(zhí)行不到位，對綠道管理與養(yǎng)護的職能存在部門交叉、令出多口的情況。由于對綠道功能定位模糊，導致各部門往往根據(jù)自身行業(yè)管理的角度對綠道的用地、建設、管理等都有不同的理解和安排。

另外，綠道建設、管養(yǎng)和運維分屬于不同部門，多個主體，權責不明，導致出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。未出臺綠道管理辦法或相關實施方案以明確各部門具體職責，職責不清。

（二）綠道貫通性與可達性有待提升

錢塘江沿岸部分區(qū)段由于腹地有限，周邊存在多種涉水、涉林、涉環(huán)保問題，沿江沿綠道兩側空間管理權限不在地方政府或規(guī)劃管理部門，還由于道路施工、慢行道建設不足、費用問題等原因，導致出現(xiàn)貫通、連接或者提升改造的瓶頸。同時，在全線貫通基礎上，結合綠道公共空間、驛站及其他服務設施與交通樞紐的聯(lián)系進行可達性的設計，也是個需要重點考慮的問題。

（三）建設標準與運維管理制度有待完善

錢塘綠道中對重要生態(tài)區(qū)綠道控制性要求、提升綠道建設標準指導性意見、驛站等綠道服務設施配置標準、綠道標識系統(tǒng)、綠道種植植物等各項標準需要不斷完善。

錢塘綠道作為建設的初期階段，各項制度建設相對欠缺，特別是涉及今后綠道運維階段，對綠道管理機構、管理模式、違規(guī)處罰等都沒有做出明確規(guī)定。并且，錢塘綠道定位、錢塘綠道公共使用制度、綠道規(guī)劃、設計、建設、運維未建立一體化管理制度，管養(yǎng)主體、綠道設施及綠化維護、管養(yǎng)中的安全隱患等各項制度還需要明確。

（四）項目獨立程序不到位

綠道建設提升沒有獨立立項，項目當前主要按照市政類項目標準進行招投標以及資質(zhì)管理，很少有風景園林方面的技術人員參與。施工階段的管理只有建設單位自管，質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)都沒有介入，而且錢塘綠道規(guī)劃審批、土地規(guī)劃審批需要與多項國家政策協(xié)調(diào)。

（五）資金供給主體與經(jīng)濟開發(fā)力度不足

錢塘綠道是開放式的，具有公益屬性。錢塘綠道當前現(xiàn)狀是建設和運維資金完全由政府財政投入，社會資金還沒有參與到綠道的建設和管理中來。雖然，擁江發(fā)展辦公室出臺了以獎代撥的政策，但對于建設方來說，只是杯水車薪。長遠來看，綠道應該作為一種產(chǎn)業(yè)，具備產(chǎn)業(yè)導向和經(jīng)濟導向，必須通過綠道建設運營帶動當?shù)芈糜谓?jīng)濟。

二、錢塘綠道建設管理一體化系統(tǒng)及構建

（一）建立綠道管理機制體制

錢塘綠道是區(qū)域型綠道，綠道主支線及延伸線網(wǎng)絡跨越各區(qū)縣市多個行政界限，在區(qū)域與城市之間要實現(xiàn)無縫對接貫通，串聯(lián)成網(wǎng)。錢塘綠道規(guī)劃建設管理涉及到眾多行政區(qū)域及相關管理部門，如規(guī)劃、建設、國土、交通、環(huán)保、園林、市政、城管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、旅游等。錢塘綠道的建設和管理涉及不同區(qū)級或發(fā)展主體之間的協(xié)調(diào)問題，為避免出現(xiàn)“重建設、輕管理”的問題，應建立規(guī)劃、建設、運維管理一體化的管理機制體制，需要選擇合適的管理機構與體制，積極探索綠道的管理模式，形成系統(tǒng)、完善的綠道管理和維護的長效機制，這也是現(xiàn)階段綠道管理工作的重點。

應以已有的相關法律法規(guī)為依據(jù)，以市區(qū)聯(lián)動、部門協(xié)作為切入點，加強各級政府及部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，樹立相關部門對于綠道管理的統(tǒng)籌管理地位，構建“統(tǒng)一領導，分級和分工負責相結合”的區(qū)域協(xié)調(diào)管理架構。

同時，要創(chuàng)新投融資體制，保障綠道建管資金。堅持政府主導、市場參與的原則，將綠道建設和運營管理經(jīng)費納入市、區(qū)（縣）政府部門預算，主要用于綠道的建設、設施運行管理和維修養(yǎng)護、綠化管養(yǎng)、衛(wèi)生安全、綠道宣傳等。前期在資金不充裕的情況下，應優(yōu)先保障錢塘綠道的建設實施，保障綠道主線的貫通。

（二）建立高起點規(guī)劃設計管理體系

1.明確錢塘綠道定位

錢塘綠道專項規(guī)劃應當確定綠道建設目標、空間布局和建設標準，明確綠道建設實施方案。在規(guī)劃中應明確綠道定位，將綠道定位為“開放空間”而非“景區(qū)”，防控后續(xù)景區(qū)追責、索賠風險。

2.強化綠道規(guī)劃設計方案審批管理

錢塘綠道各屬地綠道管理牽頭部門應做好綠道設計方案的審查，組織落實具體區(qū)段綠道規(guī)劃設計方案，確保綠道符合專項規(guī)劃、建設導則以及各類規(guī)范標準的要求。規(guī)劃設計方案審查可采取方案審查會的形式進行審查，由各區(qū)縣市綠道主管部門組織，相應建設主管部門及相關部門參加，市擁江辦負責最終審核該規(guī)劃方案是否符合要求。

3.實現(xiàn)錢塘綠道貫通與可達

思想統(tǒng)一，高度認識貫通意義和重要性；多方案、多途徑全面論證、解決貫通難點。錢塘綠道區(qū)段涉及用地問題建議在項目審批過程中，允許借地建綠道，或作為浙江省重點工程列入項目計劃，開展項目可行性研究。技術上可采用跨越式、穿越式、對接式等多種方式提高錢塘綠道的貫通性。

建立平面接入和立體接入的多方案接入綠道方案，打破壁壘，提高錢塘綠道可達性。對于綠道附近有交通接駁及換乘功能的，建議優(yōu)化綠道接入點設計，提高綠道可達性。對于綠道附近無交通接駁及換乘功能的，將地鐵站點、公交站點、自行車租賃點與綠道結合設計，減少進入綠道需要的路程。形成完整的錢塘江流域公共空間體系，提高綠道使用率，激發(fā)綠道活力和可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立高標準建設管理體系

1.明確項目立項，出臺簡易審批流程

當前缺乏單純以綠道項目的立項的現(xiàn)狀，各區(qū)縣市多地綠道無以單純綠道立項的，多以“交通項目”“景觀綠化項目”“市政設施項目”“鄉(xiāng)村道路提升工程”“各類專項整治工程”等立項。由于沒有單純綠道立項主體，缺乏相應的明確的綠道驗收標準以及綠道建設程序，很多項目出現(xiàn)綠道施工階段的管理只有建設單位自管，質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)都沒有介入的情況，而以附屬項目的相應的標準執(zhí)行勢必給綠道建設及綠道品質(zhì)提升帶來障礙。建議出臺項目立項程序，出臺建議審批流程。

2.加強資質(zhì)管理與竣工驗收及檔案管理

綠道建設工程的設計、施工、監(jiān)理應當符合國家和本市有關設計、施工、監(jiān)理的技術標準和規(guī)范，并由具備相應資質(zhì)的單位承擔。綠道設計、施工管理都需要有較高水準的單位承擔，建議形成供應商名錄，并酌情采用邀請招標的方式選擇設計、施工單位。

綠道建設項目竣工后，應當按照有關規(guī)定進行驗收；未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格的，不得交付使用。綠道建設單位在建設過程中應當建立規(guī)范完整的工程檔案，工程竣工后，綠道養(yǎng)護應實行政府監(jiān)管和市場化、專業(yè)化服務相結合的方式。

（四）建立高水平運維管理體系

提倡綠道管養(yǎng)單位采取可以將綠道管養(yǎng)中的綠化、市政、保潔、巡防、安保等專業(yè)服務整體打包的五位一體管養(yǎng)模式。通過公開招標將一個或者多個標段委托給一個單位進行綜合養(yǎng)護，也可以通過公開招標分別委托給不同的單位承擔。綠道建管一體化還是建管分離應區(qū)分對待，不管是分散式還是集中式，關鍵是看標準、定標準，統(tǒng)分結合。

在保證綠道日常正常開展管養(yǎng)基礎上，管理部門應對綠道本身及相關資源進行整合，開拓思維，積極探索創(chuàng)新，合理構建和規(guī)范市場化運作模式，實現(xiàn)綠道經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益的最佳結合，實現(xiàn)錢塘綠道可持續(xù)發(fā)展。綠道首先要貫通，達到一定的長度，才能產(chǎn)生綠道經(jīng)濟。發(fā)揮綠道經(jīng)濟不在其本身，而在順藤結瓜的節(jié)點上。并且綠道連接農(nóng)業(yè)，還可以發(fā)展綠道種植經(jīng)濟，連接旅游景點，共促旅游經(jīng)濟發(fā)展。

在運營管養(yǎng)階段，制定出臺綠道建設的優(yōu)惠政策，發(fā)揮政府資金的杠桿作用，建立多元化、多途徑的綠道管理投融資機制。如利用民間資本、無償捐助、出資命名、認建認養(yǎng)認管、PPP模式、特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務、借助大項目帶動作用等方式保障綠道建設、管理、運營的工作和綠道建設管理的資金投入。

同時，公眾與社會支持是獲取綠道建設成敗的關鍵因素之一。通過綠道的建設將公眾引入到綠道，讓綠道在市民的使用中得到關注，在關注中得到保護，在保護中得到發(fā)展。