南方周末記者 杜茂林 譚暢

1980年4月，彭真第一次把地方人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)明確為立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)（決定權(quán)）、選舉任免權(quán)（任免權(quán)）和監(jiān)督權(quán)，簡稱“四權(quán)”。

那時(shí)地方人大監(jiān)督比較薄弱，為了擺脫公眾對(duì)人大“橡皮圖章”的認(rèn)知，有些地方人大常委會(huì)主動(dòng)尋求突破。

相比于立法權(quán)，重大事項(xiàng)決定權(quán)由于法律規(guī)定過于原則化，在各地實(shí)現(xiàn)得并不理想。什么是重大事項(xiàng)，仍然是個(gè)需要探索的議題。

南方周末記者 杜茂林 譚暢

南方周末實(shí)習(xí)生 全思凝

1978年12月28日，“文革”中被“打倒”的彭真再次出現(xiàn)在公眾視野。

那天上午，北京某機(jī)場(chǎng)，76歲的彭真緩緩走下飛機(jī)舷梯。自發(fā)去接機(jī)的人群中，與彭真在北京市委共事多年的王漢斌感慨良多，但他只說出了一句“沒想到我們還能再見面”。后來擔(dān)任全國人大常委會(huì)副委員長的王漢斌在訪談錄中回憶了這一細(xì)節(jié)。

王漢斌更沒想到的是，幾個(gè)月后，他和彭真還能再次合作，重新探索中國的法制路徑，其中一項(xiàng)工作是制定地方人大和地方政府組織法（以下簡稱“地方組織法”），明確縣級(jí)以上地方人大要設(shè)立常委會(huì)，并在1979年正式實(shí)行。

2019年7月18日，紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年座談會(huì)在北京召開。全國人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛認(rèn)為，地方人大設(shè)立常委會(huì)具有重大的政治意義和法治意義。

提及這40年地方人大及其常委會(huì)的工作，全國人大常委會(huì)法工委原副主任闞珂對(duì)南方周末記者說，“總的趨勢(shì)是越來越規(guī)范，不斷取得新進(jìn)展，但加強(qiáng)地方人大的工作和建設(shè)仍在路上?！?/p>

改變“自己監(jiān)督自己”

在研究者看來，地方人大常委會(huì)的起點(diǎn)，是從1979年2月開始的。當(dāng)月召開的全國人大常委會(huì)會(huì)議決定設(shè)立常委會(huì)法制委員會(huì)（后改成法制工作委員會(huì)），復(fù)出不久的彭真被任命為主任。

法制委員會(huì)是一個(gè)規(guī)模大、規(guī)格高的機(jī)構(gòu)，成員包括各方面的知名人士，如胡喬木、譚政、王首道、胡愈之、榮毅仁、杜潤生、薛暮橋等。

成立后，法制委員會(huì)便快速運(yùn)轉(zhuǎn)。三十年后，憶起那幾個(gè)月的工作狀態(tài)，王漢斌用“夜以繼日”來形容，“每天晚上都要工作到12點(diǎn)多”。

按照計(jì)劃，委員會(huì)要在1979年3月到5月3個(gè)月內(nèi)，制定包括刑法、刑訴法、地方組織法在內(nèi)的7部法律。剛開始的工作重心是在刑法、刑訴法的制定上，但彭真認(rèn)為，公布時(shí)應(yīng)該把地方組織法和選舉法擺在前面。他后來特意做了解釋：這是總結(jié)了“文革”教訓(xùn)，從1966年到1974年，全國人大及其常委會(huì)就沒開過會(huì)。

最終通過的地方組織法取得了突破，明確地方人大要設(shè)立常委會(huì)。

“其實(shí)在1954年，新中國制定第一部憲法時(shí)，就有人提出要在地方人大設(shè)立常委會(huì)，但沒有被采納?！标R珂說。劉少奇當(dāng)時(shí)解釋，考慮到地方人大會(huì)議容易召集，又不像全國人大工作繁重，也沒有立法權(quán)，再設(shè)置常委會(huì)會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便。

當(dāng)時(shí)不設(shè)常委會(huì)還有一個(gè)背景：地方各級(jí)人民委員會(huì)既是地方各級(jí)人民政府，又是地方各級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代行了部分人大職能。

“不過有一個(gè)人大的職能是人民委員會(huì)所不能代行的?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)辦公廳研究室原主任程湘清告訴南方周末記者，“在人大閉會(huì)期間，政府領(lǐng)導(dǎo)人以及法院院長缺位時(shí)，就無法任命”。

為此，全國人大常委會(huì)在1955年11月通過了一項(xiàng)決定，明確由地方人民委員會(huì)行使人大常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)?！暗悬c(diǎn)自己監(jiān)督自己的味道?！背滔媲逭f。

隨后接二連三的政治運(yùn)動(dòng)，使得設(shè)立地方人大常設(shè)機(jī)關(guān)的動(dòng)議屢被擱置?！拔母铩苯Y(jié)束后，全國人大常委會(huì)圍繞“地方上是繼續(xù)保留革委會(huì)，還是恢復(fù)人民委員會(huì)、設(shè)立人大常委會(huì)”的爭論，派了三個(gè)小組，去浙江、吉林和四川調(diào)研，多數(shù)地方建議地方人大應(yīng)設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)。

表面看來，設(shè)立常委會(huì)是為了方便地方人大開展工作，行使職權(quán)。然而，一旦設(shè)立，不僅原有的機(jī)構(gòu)格局要改變，也意味著在地方人大閉幕期間，還有一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。

78歲的張春生曾任全國人大常委會(huì)法工委副主任。2019年7月8日，他在接受南方周末記者采訪時(shí)回憶，在改革的關(guān)口，1979年5月19日，彭真就取消革命委員會(huì)和設(shè)立地方人大常委會(huì)兩個(gè)問題向黨中央寫了一份請(qǐng)示報(bào)告。

鄧小平首先予以支持：縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，并恢復(fù)人民政府。

1979年8月14日，西藏自治區(qū)率先設(shè)立省級(jí)人大常委會(huì)。“這是巧合?！标R珂說，地方組織法通過不久，恰逢西藏三屆人大二次會(huì)議召開，便選出了人大常委會(huì)組成委員，69歲的阿沛·阿旺晉美當(dāng)選首任主任。

同年8月、9月，青海、新疆先后成立了省級(jí)人大常委會(huì)。

不是“養(yǎng)老院”

隨著地方人大常委會(huì)陸續(xù)成立，社會(huì)上出現(xiàn)了一些議論，其中一條就是“常委會(huì)組成人員中老同志比較多”，如西藏人大常委會(huì)委員的平均年齡是60歲。

針對(duì)議論，彭真強(qiáng)調(diào)，人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，也是工作機(jī)關(guān)，不是“養(yǎng)老院”，要依法行使權(quán)力。

至于具體有什么權(quán)力，在1980年4月召開的省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上，彭真第一次把地方人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)明確為立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)（決定權(quán)）、選舉任免權(quán)（任免權(quán)）和監(jiān)督權(quán)。

闞珂以為，“四權(quán)”的劃分和表述，抓住了人大職權(quán)的本質(zhì)特征和不同職權(quán)之間的區(qū)別。

地方組織法通過的當(dāng)年，便有地方人大常委會(huì)嘗試使用立法權(quán)。1979年，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)集市貿(mào)易管理布告》等3個(gè)地方性法規(guī)，是新中國歷史上最早出現(xiàn)的地方性法規(guī)。

1986年，地方組織法進(jìn)行第二次修改，立法權(quán)拓展到了省會(huì)城市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

“當(dāng)然，并不是給這些城市完全的立法權(quán)。”張春生說，它們制定出的法規(guī)，還需省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，所以叫“準(zhǔn)立法權(quán)”。保留這一環(huán)節(jié)有兩個(gè)原因，一是考慮到這些城市經(jīng)驗(yàn)不足、起步晚，二是立法隊(duì)伍不健全。

張春生回憶，到2000年制定立法法時(shí)，有人建議把立法權(quán)徹底下放。當(dāng)時(shí)遼寧很支持，因?yàn)檫|寧省內(nèi)的沈陽、鞍山、撫順等5個(gè)市都有立法權(quán)，需要審批的法規(guī)太多。

由于大多數(shù)省份不贊成，“最終還是沒有下放?！睆埓荷f，但是作了限制，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，必須在四個(gè)月內(nèi)作出答復(fù)，且只做合法性審查，只要合法就應(yīng)批準(zhǔn)。

“后來，地級(jí)市和較大市已不存在明顯的差距，于是很多地級(jí)市開始爭取‘較大的市所擁有的立法權(quán)?！睆埓荷f。

2014年召開的中共十八屆四中全會(huì)的決定在表述上作了調(diào)整，從“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，更改為“依法賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)”。2015年，全國人大修改了立法法，賦予所有設(shè)區(qū)市立法權(quán)。

不過闞珂觀察到，立法主體擴(kuò)大后，一些地方立法時(shí)存在照抄上位法、照搬法律的問題。他認(rèn)為，要解決這些問題，需真正落實(shí)科學(xué)立法、民主立法和依法立法。

相比于立法權(quán)，決定權(quán)由于法律規(guī)定過于原則化，在各地實(shí)現(xiàn)得并不理想。在闞珂看來，一般認(rèn)為，確定人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)的范圍，應(yīng)遵循“凡屬國家全局的、根本的、長遠(yuǎn)的問題，都是重大問題”，“但什么是重大事項(xiàng)，仍然是個(gè)需要探索的議題”。

在地方人大及常委會(huì)的“四權(quán)”中，任免權(quán)從形式上是越來越規(guī)范。1990年，河北內(nèi)丘縣要任命一名農(nóng)辦主任，本應(yīng)由人大常委會(huì)任命，但縣政府印發(fā)了任職通知，且未報(bào)請(qǐng)縣人大常委會(huì)通過。人大常委會(huì)找到政府主要領(lǐng)導(dǎo)，令其作自我批評(píng)，并糾正了此次任免。之后，該縣“一府兩院”在當(dāng)年將44名需任命的干部都提請(qǐng)人大常委會(huì)任命，常委會(huì)最終只任命了40名，決定對(duì)另外4人重新考察。

上世紀(jì)末，地方黨委書記兼人大常委會(huì)主任的做法成普遍現(xiàn)象。有人認(rèn)為，兼任更能加強(qiáng)黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)。

“百花齊放”

2019年7月18日，在紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年座談會(huì)上，立法、監(jiān)督等工作得到了重申。

已于2018年退休的鄧華圣，用切身經(jīng)歷告訴南方周末記者，地方人大及其常委會(huì)履行監(jiān)督的法定職責(zé),總的方向是在摸索中前進(jìn)。

鄧華圣曾任湖南沅江市人大常委會(huì)辦公室主任，在其記憶中，地方人大常委會(huì)設(shè)立初期，有的地方黨委在初期還沿襲原來的工作方式——黨委決定后，分頭去辦。

多部梳理地方人大監(jiān)督史的書中都有類似的評(píng)價(jià)：那時(shí)地方人大監(jiān)督比較薄弱，監(jiān)督形式單一，社會(huì)上“能不能監(jiān)督，敢不敢監(jiān)督”的聲音此起彼伏。為了擺脫公眾對(duì)人大“橡皮圖章”的認(rèn)知，有些地方人大常委會(huì)主動(dòng)尋求突破。

1982年，江蘇省人大第一次明確把法律監(jiān)督列入省人大常委會(huì)的議事日程。

1983年5月，沈陽市九屆人大常委會(huì)歷時(shí)一個(gè)月，對(duì)憲法在當(dāng)?shù)氐呢瀼貓?zhí)行情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。這是新中國成立后地方人大常委會(huì)開展的第一次執(zhí)法檢查。

盡管監(jiān)督的“先河”已開，但從全國范圍來看，此項(xiàng)工作仍只是零星出現(xiàn)。這引起了彭真的重視，中央文獻(xiàn)出版社1989年出版的《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》一書中披露了一個(gè)細(xì)節(jié)：

1985年11月24日，在各省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上，彭真把監(jiān)督作為一個(gè)重要問題提出來，他說，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革正在全面、深入展開。在這種情況下，地方上要求人大監(jiān)督的空氣很濃?！?/p>

那一年，彭真在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)講“監(jiān)督是什么”，一個(gè)是對(duì)法律的監(jiān)督，一個(gè)是對(duì)行政、審判、檢察工作的監(jiān)督。

地方組織法在1986年又作了重大修改，增強(qiáng)了地方人大常委會(huì)監(jiān)督的力度。

“監(jiān)督工作隨后開始變得活躍。”程湘清說，部分省級(jí)人大常委會(huì)開始研究探索監(jiān)督工作如何制度化的問題，有的還制定了監(jiān)督條例。

各地人大都在搞創(chuàng)新，人大監(jiān)督工作呈現(xiàn)出“百花齊放”的局面。質(zhì)詢、糾正違法選舉的案例在上世紀(jì)八九十年代頻繁出現(xiàn)。

在上世紀(jì)80年代，司法機(jī)關(guān)也開始成為地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象。1984年，遼寧省安臺(tái)縣3名律師，履行辯護(hù)職責(zé)遭到誣告被逮捕，并以包庇罪被提起公訴。后在全國人大常委會(huì)和遼寧省人大常委會(huì)監(jiān)督下，三人獲釋。

司法監(jiān)督的做法此后迅速推廣。廣東、江蘇專門制定了“個(gè)案監(jiān)督”的地方性法規(guī)。

但也迅速引發(fā)爭議。反對(duì)者指出，監(jiān)督的目的是為了推動(dòng)司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，人大不應(yīng)該代行檢察權(quán)、審判權(quán)。

最終，全國人大常委會(huì)明確人大不直接處理個(gè)案。七屆全國人大常委會(huì)副委員長彭沖1989年提出建議，人大對(duì)“兩院”有意見，可以提出詢問和質(zhì)詢，糾正錯(cuò)案讓法院和檢察院去辦，如果對(duì)重大案件有意見，也可以聽取“兩院”匯報(bào)，依法組織調(diào)查。

據(jù)張春生回憶，圍繞要不要開展個(gè)案監(jiān)督，當(dāng)時(shí)開了很多次座談會(huì)，但最終還是沒有把個(gè)案監(jiān)督寫進(jìn)2006年通過的各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法。他認(rèn)為，司法領(lǐng)域需要相對(duì)專業(yè)的知識(shí)，如果在個(gè)案監(jiān)督過程中辦錯(cuò)了，會(huì)很難糾正。

質(zhì)詢?cè)絹碓缴?/p>

為了履行人大對(duì)公檢法的監(jiān)督職能，個(gè)別地方如武漢就開始探索新的監(jiān)督方式——人大常委會(huì)每年召開專門會(huì)議，聽取公檢法機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量專項(xiàng)工作報(bào)告。

但北京市人大法制委員會(huì)委員焦洪昌也注意到，使用質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段的越來越少，“都講求以和為貴?！苯购椴姆治鍪?，越到基層，人與人之間更熟悉，人大一旦啟動(dòng)對(duì)抗性更強(qiáng)的方式導(dǎo)致官員被罷免或相關(guān)部門“丟臉”，會(huì)使各部門間的關(guān)系變得尷尬。

質(zhì)詢作為人大及常委會(huì)的一種法定監(jiān)督方式，指的是人大對(duì)被質(zhì)詢機(jī)關(guān)工作不理解、不滿意之處提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機(jī)關(guān)必須作出答復(fù)。

2018年2月，昆明市人大常委會(huì)對(duì)治理大氣污染“采取行動(dòng)”，就治理建筑工地?fù)P塵不力對(duì)市住建局局長進(jìn)行質(zhì)詢。

這是近年來地方人大常委會(huì)少有的嘗試，就連長期關(guān)注人大工作的闞珂聽到這起質(zhì)詢案時(shí)，都為之一驚。

不同于質(zhì)詢的嚴(yán)厲，詢問被認(rèn)為是一種更溫和的監(jiān)督方式。四川巴中市巴州區(qū)人大在2009年就啟動(dòng)了“詢問”。

2006年換屆時(shí)，劉青寧當(dāng)選巴州區(qū)人大常委會(huì)常務(wù)副主任，他上任后總覺得人大形式主義太重，最典型的就是常委會(huì)聽取、審議報(bào)告時(shí)，許多問題往往不了了之。

劉青寧想改變“說了也是白說”的局面，并在3年后迎來了機(jī)會(huì)。2009年，巴中規(guī)定區(qū)縣黨委書記不再兼任人大常委會(huì)主任，劉青寧當(dāng)選區(qū)人大常委會(huì)主任。經(jīng)過一番醞釀，他決定啟動(dòng)詢問程序，以督促“一府兩院”負(fù)責(zé)人應(yīng)詢時(shí)，當(dāng)場(chǎng)對(duì)要解決的事作出解釋說明或承諾，想法得到了區(qū)委書記和區(qū)長的支持。

2010年6月，全國人大也啟動(dòng)了專題詢問。這讓劉青寧更有底氣，在之后舉行的詢問會(huì)上，委員們說話的語氣越來越重，類似于“請(qǐng)不要忘記你是個(gè)局長”、“你這個(gè)局長是怎么當(dāng)?shù)摹钡脑掝l繁出現(xiàn)在詢問會(huì)議上。

“現(xiàn)如今，專題詢問比剛開始時(shí)還是有很大的改善?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)委員、湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇告訴南方周末記者。在他的印象中，專題詢問最為明顯的變化有兩處，一是詢問時(shí)，相關(guān)部門的“一把手”必須到場(chǎng)，甚至是分管副省長；二是詢問的問題不再提前安排。

周洪宇覺得，作為另外一種監(jiān)督方式，人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查在流程上也有進(jìn)步，更具針對(duì)性和時(shí)效性。此外，規(guī)范性文件的備案審查也是人大保障依法治國順利實(shí)施的重要抓手之一。據(jù)周洪宇介紹，湖北省人大常委會(huì)已經(jīng)建立了法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，推動(dòng)了規(guī)范性文件的清理、修改和廢止。

“應(yīng)該說人大監(jiān)督更規(guī)范了?！标R珂沒有對(duì)40年來地方人大及常委會(huì)監(jiān)督力度的變化作深入闡釋。

地方人大及其常委會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)，離不開下設(shè)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。秦前紅建議應(yīng)該鼓勵(lì)地方探索、創(chuàng)新，給予人大各專委會(huì)更大的監(jiān)督空間。

此前，圍繞地方人大專委會(huì)的設(shè)置，相關(guān)部門之間經(jīng)歷了長達(dá)數(shù)十年的“拉鋸戰(zhàn)”。1982年討論修改地方組織法草案時(shí)，一些代表就提出地方要仿照全國人大設(shè)立專門委員會(huì)。因?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)不多，建議沒被采納。

直到1986年，法律才明確設(shè)區(qū)的市及以上地方人大可以設(shè)立專委會(huì)。而縣一級(jí)人大設(shè)立專委會(huì)，則等了將近30年。2015年8月，地方組織法再次修改，規(guī)定了縣級(jí)人大也可設(shè)立法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)。

“完善人大組織機(jī)構(gòu)改革仍大有空間可為?！鼻厍凹t建議全國人大在適當(dāng)時(shí)機(jī)再次啟動(dòng)地方組織法的修改工作，充實(shí)完善地方人大專委會(huì)的設(shè)立和職責(zé)規(guī)定。