張 倩

（華東政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 201620）

立法公開是指立法的各個(gè)階段以及各個(gè)階段的成果向社會(huì)進(jìn)行公開，即一部法律形成的全過(guò)程需要面向社會(huì)、面向公眾。立法公開規(guī)定在我國(guó)由來(lái)已久，自1954年起在各種法律法規(guī)中就有所涉及。2000年出臺(tái)的《立法法》第一章第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”目前學(xué)界對(duì)于立法公開的研究主要集中于實(shí)踐性層面，對(duì)于新聞媒體在立法公開中的角色與功能研究不詳，本文基于立法公開的整個(gè)環(huán)節(jié)，從新聞媒體角色入手，分析如何最大限度地發(fā)揮新聞媒體在立法公開中的功能。

一、新聞媒體是立法公開的重要平臺(tái)

立法公開制度作為一項(xiàng)推進(jìn)立法向著更為民主化和科學(xué)化發(fā)展的制度，在我國(guó)民主法治建設(shè)的過(guò)程中越發(fā)受到公眾的推崇，立法民主更是民主法治建設(shè)的首要條件。立法民主是以立法公開為前提的，立法民主是立法公開的應(yīng)有之義，關(guān)門立法是立法公開的第一大忌。[1]當(dāng)前我國(guó)為保障公民權(quán)利的合法行使，提出要保障公民的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，為讓公民了解并廣泛參與立法的全過(guò)程，新聞媒體逐漸成為立法公開的重要平臺(tái)。

隨著通信手段和媒介技術(shù)在立法公開中優(yōu)勢(shì)的不斷凸顯，眾多國(guó)家為滿足自身發(fā)展需求在立法中逐漸強(qiáng)調(diào)新聞媒體的平臺(tái)作用。英國(guó)為了提高立法質(zhì)量，提出議員針對(duì)重要法律的辯論和發(fā)言完全向社會(huì)公開，媒體和公眾既可以通過(guò)電視轉(zhuǎn)播了解辯論情況，也可以事后在議會(huì)網(wǎng)站瀏覽辯論內(nèi)容，由此對(duì)整個(gè)立法過(guò)程形成有效監(jiān)督，也有助于防止立法過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。[2]美國(guó)在會(huì)議公開上實(shí)行公眾旁聽制度，并及時(shí)通過(guò)電視臺(tái)、網(wǎng)站等多種形式將立法會(huì)議的整體過(guò)程進(jìn)行公布。[3]其以《聯(lián)邦公告》《州公告》和政府網(wǎng)站等一系列途徑建構(gòu)的立法性文檔公開制度是目前世界最完善的制度。法國(guó)憲法曾規(guī)定“參眾兩院都將其會(huì)議公開”，允許新聞媒體采訪報(bào)道，進(jìn)行實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)播，關(guān)于議事記錄要求在《政府公報(bào)》上發(fā)表。日本實(shí)行意見公募程序也成為政府利用媒介公開征求草案意見、民眾利用大眾媒介進(jìn)行反饋的典范。

國(guó)外立法公開的方式經(jīng)歷了一個(gè)不斷拓展的過(guò)程，而國(guó)內(nèi)的立法公開方式也從單一形式走向多渠道并進(jìn)局面。鑒于傳播媒介種類的局限，早期我國(guó)僅將報(bào)紙雜志作為立法公開的唯一途徑，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后不斷豐富和完善。這從《立法法》關(guān)于公開方式的表述就能體現(xiàn)。2000年《立法法》最初制訂時(shí)，第五十二條提出：“法律簽署發(fā)布后，要及時(shí)在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。”2015年《立法法》再修訂，增加了互聯(lián)網(wǎng)公布法律、法規(guī)、規(guī)章的新方式，第五十八條指出：“法律簽署公布后，要及時(shí)在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和中國(guó)人大網(wǎng)以及在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載?！边@一轉(zhuǎn)變反映了網(wǎng)絡(luò)信息的實(shí)時(shí)交換使得通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑公開立法信息越來(lái)越為公眾所接受，不僅方便其查詢立法信息、進(jìn)行意見反饋，同時(shí)也推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)成為國(guó)家和政府信息對(duì)外發(fā)布的有效途徑。

總而言之，法律制定、發(fā)布、公眾意見的征集中任何一個(gè)環(huán)節(jié)，媒體都是法律從國(guó)家傳遞給公民的渠道和手段。新聞媒體連接著兩端，一端是政府，一端是公眾，不能偏向任何一邊，這是民主天平保持平衡的首要準(zhǔn)則，也是民主國(guó)家的重要標(biāo)志。

二、立法公開各階段的新聞媒體角色

立法公開的環(huán)節(jié)必須根據(jù)立法的環(huán)節(jié)劃分，立法作為擁有一套完整程序的活動(dòng)，大致可以分為三個(gè)階段：立法準(zhǔn)備階段、法案到法階段和立法完善階段，每一階段都有需要公開的具體內(nèi)容，不同階段的公開行為中新聞媒體所扮演的角色也不盡相同。

（一）立法準(zhǔn)備階段——傳聲筒

立法準(zhǔn)備是立法過(guò)程的首要階段，也是前期準(zhǔn)備階段，人們通常所知道的立法規(guī)劃、立法預(yù)測(cè)都屬于這一階段，其主要包括立法計(jì)劃、立法調(diào)研、法案起草三個(gè)過(guò)程。

立法計(jì)劃一般是關(guān)于某部法律制定的目標(biāo)、形式、措施等所規(guī)劃好的部署和安排，一般發(fā)布于中國(guó)人大網(wǎng)，一旦發(fā)布就具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，如2017年5月2日中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布了全國(guó)人大常委會(huì)2017年立法工作計(jì)劃，各新聞媒體爭(zhēng)相進(jìn)行刊登、轉(zhuǎn)載，并對(duì)其中熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行報(bào)道，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。從目前的完成情況來(lái)看，其工作計(jì)劃完成效率也得到了認(rèn)可。

而引發(fā)社會(huì)關(guān)注的背后伴隨著立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的一系列立法調(diào)研活動(dòng)，可以利用立法聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式吸取社會(huì)各方意見，推動(dòng)公眾積極建言獻(xiàn)策。不同于以往僅僅公開會(huì)議結(jié)果的單一形式，我國(guó)現(xiàn)已有部分城市對(duì)聽證會(huì)、座談會(huì)等實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)直播，深圳市就有開設(shè)微信聽證直播平臺(tái)，線上線下齊互動(dòng)，促進(jìn)諸多爭(zhēng)議問(wèn)題的解決，這也是“互聯(lián)網(wǎng)+立法”的創(chuàng)新體現(xiàn)。

法案起草是在立法進(jìn)行首輪征求意見后，立法提案機(jī)關(guān)或委托機(jī)關(guān)以書面形式將具體的法律條文表達(dá)出來(lái)。我國(guó)目前對(duì)社會(huì)關(guān)注度極高的部分法律采取在報(bào)紙公布草案全文，輔以新聞報(bào)道介紹主要內(nèi)容的方式向全民征求意見。隨著網(wǎng)絡(luò)公開的深入推進(jìn)，中國(guó)人大網(wǎng)推出了法律草案征求意見專欄，僅2018年下半年（以征求意見開始時(shí)間為2017年6月1日至12月31日為準(zhǔn)）就有13部法律發(fā)布征求意見的信息，其中關(guān)于民法典各分編（草案）的征求意見反響最為強(qiáng)烈，兩個(gè)月內(nèi)收到了來(lái)自111208人的440491條建議。

可以說(shuō)在立法準(zhǔn)備的三個(gè)過(guò)程中，新聞媒體發(fā)揮了傳聲筒作用。有學(xué)者認(rèn)為這一階段媒體更多代表官方發(fā)聲，實(shí)則不然。媒體向社會(huì)各界傳播立法聲音，讓公眾了解該部法律是關(guān)于什么、為什么制定以及制定的具體內(nèi)容時(shí)，也充當(dāng)了公眾意見的傳聲筒，通過(guò)新聞報(bào)道和意見征求渠道將公眾的疑問(wèn)和訴求傳達(dá)給立法機(jī)關(guān)，反映社情民意，讓制定出來(lái)的法律體現(xiàn)人民意志。

（二）法案到法階段——記錄者

法案到法是整個(gè)立法過(guò)程的重點(diǎn)，也是立法公開中公開信息最多的環(huán)節(jié)，大致可以分為法案的提出、法案的審議、法案的表決和法案的公布，簡(jiǎn)稱為立法提案、審議、表決、公布四流程。

立法提案是指享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或成員按照法定的程序向特定的立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項(xiàng)法律法規(guī)的動(dòng)議。[4]222立法提案權(quán)要向社會(huì)開放，采取一定方式允許公眾了解法案是如何提出的，同時(shí)也要如實(shí)記錄公眾要求的法律提案。目前我國(guó)的立法提案權(quán)主要掌握在權(quán)力機(jī)關(guān)手中，中央級(jí)別的立法提案公開征求意見甚少，有些城市勇創(chuàng)先例提出公眾通過(guò)相應(yīng)渠道參與立法提案，并在一些網(wǎng)站上對(duì)公眾提出的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行解答，達(dá)到了信息的雙向交換的目的。

立法審議是對(duì)法律草案的審查與討論，《立法法》明確規(guī)定了法律草案的“三審制”，對(duì)內(nèi)容多次討論、不斷修改。而關(guān)于審議內(nèi)容的公開也是必不可少的要求。據(jù)世界議會(huì)聯(lián)盟的不完全統(tǒng)計(jì)(總計(jì)81個(gè)國(guó)家)，使用電臺(tái)對(duì)議會(huì)審查情況進(jìn)行實(shí)況轉(zhuǎn)播的有70個(gè)，使用電視轉(zhuǎn)播議會(huì)辯論情況的有58個(gè)。我國(guó)主要采用立法聽證會(huì)和媒體報(bào)道、直播等方式對(duì)審議現(xiàn)場(chǎng)公開，會(huì)后更是允許新聞媒體廣泛報(bào)道，同時(shí)要求草案的背景資料在網(wǎng)站上公開，北大法律信息網(wǎng)就設(shè)有立法背景資料庫(kù)，收錄了包括草案及說(shuō)明、工作報(bào)告等內(nèi)容。

立法表決是做出決策的決定性行為，通過(guò)一定形式表示對(duì)法律草案的贊成、反對(duì)或棄權(quán)。我國(guó)在法案的表決環(huán)節(jié)一般采用新聞媒體等途徑公布表決結(jié)果。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的立法表決情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，受到人民群眾的廣泛關(guān)注和歡迎。2017年十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議對(duì)民法總則草案進(jìn)行了表決，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)和電視直播方式公開表決結(jié)果，最后贊成2782票，反對(duì)30票，棄權(quán)21票，并在會(huì)后將相關(guān)的視頻和文字實(shí)錄公布于中國(guó)人大網(wǎng)。

立法公布是立法程序的最后環(huán)節(jié)，經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)和公眾共同審議通過(guò)的法律文本必須面向社會(huì)公開，否則不具有法律效應(yīng)。其公開也有時(shí)效性要求，大多數(shù)網(wǎng)站在會(huì)后一兩個(gè)小時(shí)就會(huì)刊載，報(bào)紙雖有局限性也會(huì)在次日刊登，接受民眾的“審閱”。而審議通過(guò)的法律文本也會(huì)第一時(shí)間進(jìn)入中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)，便于社會(huì)各界研究和學(xué)習(xí)。

新聞媒體在由法到法案階段通過(guò)各種方式、各種渠道如實(shí)記錄法律的生成情況，同時(shí)對(duì)一些熱點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行跟蹤報(bào)道或分析解說(shuō)，加強(qiáng)公民對(duì)法律的理解，緩解對(duì)新法的陌生感，亦使得法律更加集民智、匯民意。

（三）立法完善階段——監(jiān)督員

立法完善是在一部法律頒布后不斷科學(xué)化、合理化的過(guò)程，一般包括立法后評(píng)估、法律清理、法律解釋等內(nèi)容。

立法后的評(píng)估就是對(duì)質(zhì)量、水平等方面的評(píng)判，一直以來(lái)都是難以把握的內(nèi)容。我國(guó)的立法后評(píng)估由國(guó)務(wù)院在行政法規(guī)立法中率先提出，隨著不斷推進(jìn)，其在地方立法工作中展開，利用問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)等方式對(duì)法律法規(guī)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)判。網(wǎng)絡(luò)通訊的日益發(fā)達(dá)促使微信成為立法公開的平臺(tái)，在一些地區(qū)的立法評(píng)估中，當(dāng)?shù)卣梦⑿磐扑蛢?nèi)容來(lái)公布法律文本和進(jìn)行立法評(píng)估，設(shè)有專門的意見互通欄，方便民眾作出立法評(píng)價(jià)，監(jiān)督立法過(guò)程。

法律清理是指對(duì)一定時(shí)期和特定范圍的法律文件進(jìn)行修改、廢止、補(bǔ)充和繼續(xù)推行，其目的是剔除一些不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的法律，保留符合時(shí)代特征的內(nèi)容。新聞媒體作為社會(huì)的瞭望者、公共利益的守望者所發(fā)揮的作用難以估量，一些法律法規(guī)在媒體接二連三的曝光其不合理內(nèi)容所引起的重大案件后被廢止或修改。其中2008年轟動(dòng)全國(guó)的孫偉銘醉駕案就是一例，成為中國(guó)呼吁“醉駕入刑”的催化劑，隨后各種醉駕報(bào)道爭(zhēng)相涌出，終于2011年《刑法修正案（八）》將醉酒駕車、飆車、拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬等危害群眾利益行為定為犯罪。還有近年來(lái)，一些“見義勇為英雄”流血又流淚的事件爆出后，老人倒地不敢扶、孩子遇險(xiǎn)無(wú)人救等現(xiàn)象，引發(fā)強(qiáng)烈的輿論聲討。2017年頒布的《中華人民共和國(guó)民法總則》中被稱為“好人法”的184條提出：因自愿實(shí)施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔(dān)民事責(zé)任。

一般而言，法律解釋是指相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性法律文件中條文的界定或適用說(shuō)明。[4]244當(dāng)一些法律法規(guī)的概念受到社會(huì)和新聞媒體的質(zhì)疑時(shí)，立法機(jī)關(guān)需要給出相應(yīng)的法律解釋，否則將不利于法律的持續(xù)適用。如備受爭(zhēng)議的關(guān)于夫妻共同債務(wù)的問(wèn)題，2018年初最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問(wèn)題的解釋》，明確規(guī)定了“共債共簽”原則。據(jù)報(bào)道，此解釋的背后是有人向人大寄萬(wàn)人簽名信并向媒體傾訴苦楚，夫妻債務(wù)問(wèn)題作為困擾很多家庭的頭痛問(wèn)題，在近年的新聞報(bào)道中頻頻出現(xiàn)，諸多群體呼喚立法，媒體也在新聞報(bào)道中不斷反問(wèn)，在民意與現(xiàn)實(shí)的合力推動(dòng)下，相關(guān)規(guī)定終于出臺(tái)了。

其實(shí)，立法公開落實(shí)到立法完善階段更多地表現(xiàn)為法律實(shí)施、執(zhí)法活動(dòng)的檢查，而作為大眾溝通媒介的新聞媒體更多扮演的是監(jiān)督員的角色，一改媒體在之前階段中的傳聲筒和記錄員形象，通過(guò)對(duì)民眾舉報(bào)和現(xiàn)實(shí)生活的追蹤報(bào)道，發(fā)現(xiàn)法律適用過(guò)程遇到的問(wèn)題，對(duì)立法機(jī)關(guān)提出質(zhì)疑和要求，呼吁盡快促成問(wèn)題解決，讓法律真正為人民提供便利，因而近年來(lái)其也被稱為“道德法庭”“報(bào)青天”。

三、如何發(fā)揮新聞媒體的功能

基于歷史和現(xiàn)實(shí)層面分析我國(guó)立法公開現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)立法公開制度雖然得到不斷進(jìn)步和完善，但在整個(gè)環(huán)節(jié)中新聞媒體功能不夠凸顯，難以發(fā)揮其角色優(yōu)勢(shì)。因而，如何最大限度發(fā)揮媒體功能是亟須解決的問(wèn)題。

（一）變革傳統(tǒng)方式，創(chuàng)新公開渠道

傳統(tǒng)的立法公開渠道包括新聞采訪、電視轉(zhuǎn)播、立法聽證以及出版物與印刷品出售。早在1985年，彭真在與新聞界座談時(shí)特別指出要允許國(guó)內(nèi)記者參加旁聽全國(guó)人大常委會(huì)的全體會(huì)、分組會(huì)和聯(lián)組會(huì)。同時(shí)指出，為了把法律交給人民掌握，可以公開報(bào)道全國(guó)人大及其常委會(huì)的討論情況，包括不同意見都可以報(bào)道。[5]134《立法法》也提到全國(guó)人民代表大會(huì)允許新聞媒體報(bào)道和轉(zhuǎn)播。但需要注意的是地方立法的電視轉(zhuǎn)播較少，部分法律法規(guī)的制定公開程度較低，甚至有些僅僅公開草案和最終法律，因此，地方立法公開應(yīng)該程序規(guī)范化、范圍擴(kuò)大化。譬如可以學(xué)習(xí)全國(guó)人大常委會(huì)在向地方推進(jìn)立法工作時(shí)通過(guò)成立專題調(diào)研組到地方進(jìn)行立法調(diào)研、召開立法座談會(huì)和論證會(huì)，向地方征求意見。

隨著網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的到來(lái)，立法機(jī)關(guān)越來(lái)越多地借助互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)發(fā)布立法信息。立法機(jī)關(guān)利用官網(wǎng)發(fā)布，并設(shè)有意見反饋專欄，一方面讓公民可以獲取立法信息滿足自身需求，另一方面讓公民提出意見和建議。但普通大眾瀏覽官網(wǎng)較少，一般多為研究者、法律界或者相關(guān)工作的人員，仍舊無(wú)法滿足廣大人民群眾的需求。需要進(jìn)一步創(chuàng)新公開渠道。第一，充分利用移動(dòng)通訊設(shè)備?，F(xiàn)在人們的生活離不開手機(jī)，手機(jī)無(wú)疑是信息傳遞的最佳介質(zhì)，立法機(jī)關(guān)可以將一些新修訂的法律以免費(fèi)信息鏈接的方式推送給公眾，以文本為主要內(nèi)容附加轉(zhuǎn)播進(jìn)入端口和相關(guān)報(bào)道的鏈接，最大程度和范圍地推送給公眾。第二，最大限度地發(fā)揮微博、微信的收集輿論功能。近年來(lái)，微博、微信的使用量仍在不斷上升，人們逐漸適應(yīng)微博和微信的信息交流、發(fā)布功能，在立法公開的過(guò)程中可以將相關(guān)文本放在微博、微信上吸引公民閱讀，運(yùn)營(yíng)商也要積極推送，促進(jìn)公眾意見的碰撞。第三，利用智能媒體技術(shù)，例如虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)，新聞媒體在立法現(xiàn)場(chǎng)采集實(shí)錄，通過(guò)科技手段還原現(xiàn)場(chǎng)，讓更多公民猶如親身參與立法過(guò)程，打破時(shí)間空間的局限，增強(qiáng)對(duì)法案的認(rèn)同感。

（二）加強(qiáng)意見反饋，吸引公眾參與

立法公開是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程，立法機(jī)關(guān)在通過(guò)新聞媒體將立法信息傳遞給公眾的同時(shí)也通過(guò)新聞媒體接收公眾的反饋。寫信、打電話等傳統(tǒng)方式在今天逐漸被網(wǎng)絡(luò)反饋渠道所代替。中國(guó)人大網(wǎng)對(duì)法律草案公開征求意見，通過(guò)對(duì)最近十年的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)其征求意見的草案數(shù)總體上在波動(dòng)上升，同時(shí)反饋意見人數(shù)、意見條數(shù)也不斷增加。

表1 2009—2018年全國(guó)人大法律草案征求意見次數(shù)

隨著立法公開制度的不斷完善，公民逐漸愿意在網(wǎng)上表露自己的心聲，當(dāng)一些與自身利益或者關(guān)注熱點(diǎn)緊密相關(guān)的法案征求意見時(shí)，公民的參與積極性更是空前高漲。2016年、2017年經(jīng)過(guò)“三審”的《民法總則》，共計(jì)參與人數(shù)15422人，意見條數(shù)達(dá)70227條。而2018年的《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》網(wǎng)上征求意見共計(jì)參與人數(shù)為67291人，意見條數(shù)達(dá)131207條。

公民參與渠道基本形成、公民參與積極性的提高并不意味著公眾參與立法制度的完善，仍需建立一個(gè)意見評(píng)估、復(fù)核程序，通過(guò)對(duì)反饋意見進(jìn)行歸納整理，盡量減少公民參與立法的意見失真，并更好地反映到立法中去。[6]而且，程序建立之后，要對(duì)其程序工作及運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行公開，最好安排專業(yè)人員管理程序，相關(guān)意見整理完畢立即上報(bào)立法機(jī)關(guān)，并對(duì)一些公民反映較為集中和爭(zhēng)議性明顯的話題予以回應(yīng)，具體回應(yīng)內(nèi)容要通過(guò)報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)對(duì)全社會(huì)公開。其次要開通法律專線廣播、公開的郵箱和信件投寄地址，通過(guò)多種渠道獲取公眾意見。法律專線廣播可以對(duì)立法部分作專題匯報(bào)，并接聽受眾來(lái)電，對(duì)來(lái)電問(wèn)題進(jìn)行回答，主要針對(duì)文化水平較低的受眾；公開的郵箱可以讓人們提出問(wèn)題和對(duì)策，避免拒絕填寫個(gè)人信息而造成意見流失；信件投寄地址作為最傳統(tǒng)的方式，亦針對(duì)一些網(wǎng)絡(luò)使用不熟練的群體，避免必須使用網(wǎng)絡(luò)的限制。

（三）開展新聞批評(píng)，進(jìn)行系列報(bào)道

新聞采訪立法過(guò)程是我國(guó)立法公開的主要方式，也是最有效的途徑。但是新聞媒體在報(bào)道立法活動(dòng)時(shí)往往僅從國(guó)家或者政治層面宣傳立法內(nèi)容，缺乏對(duì)法條內(nèi)容的分析和反思。新聞媒體往往采取突擊性報(bào)道的方式，缺少經(jīng)常性和自覺(jué)性；內(nèi)容也多為程序性、結(jié)論式，很少是反映實(shí)質(zhì)內(nèi)容的現(xiàn)鮮活報(bào)道[5]133，沒(méi)有考慮到人民群眾的利益。周恩來(lái)認(rèn)為報(bào)紙不應(yīng)只刊載贊同意見，批評(píng)和反對(duì)意見也同樣應(yīng)該表達(dá)出來(lái)，特別是代表人民意愿的人大代表的發(fā)言。有些新聞媒體在立法審議報(bào)道中從不提及反對(duì)意見，使用“高票通過(guò)”等模糊性詞匯，對(duì)于發(fā)言中的質(zhì)疑之聲也不公開；迫于輿論或環(huán)境壓力，公民即使有反對(duì)意見也不敢提。也有一些新聞媒體截然相反，為了吸引眼球，只作消極報(bào)道，片面看待問(wèn)題，激起群眾的反對(duì)情緒，獲得市場(chǎng)利益。因而立法類新聞報(bào)道在保證新聞自由的前提下，開展媒體贊同或是批判，只要客觀公正就應(yīng)該予以支持。在這一點(diǎn)上可以借鑒德國(guó)，其憲法明確規(guī)定：對(duì)聯(lián)邦議院及其委員會(huì)的公開會(huì)議作真實(shí)而準(zhǔn)確的報(bào)道，不得因而引起任何責(zé)任。只有正確的觀念引導(dǎo)，才能避免新聞報(bào)道誤入歧途，影響廣大公民。

另一方面新聞媒體除了一般性報(bào)道外還要進(jìn)行專題系列報(bào)道。中央電視臺(tái)曾于1986年對(duì)六屆全國(guó)人大常委會(huì)組織聯(lián)組會(huì)議、審議《破產(chǎn)法（草案）》，2000年對(duì)九屆全國(guó)人大常委會(huì)組織聯(lián)組會(huì)議、審議《婚姻法修正案（草案）》，進(jìn)行了專題報(bào)道。[7]但是這些專題性報(bào)道的媒體多年來(lái)只有零星幾點(diǎn)，大多數(shù)新聞媒體主要是簡(jiǎn)單的階段性報(bào)道，缺乏追蹤式長(zhǎng)期性報(bào)道，一旦會(huì)議結(jié)束就停止報(bào)道，相關(guān)侵權(quán)案件一出，又爭(zhēng)先恐后哄搶獨(dú)家新聞。專題報(bào)道不僅可以讓公眾和社會(huì)各界思考法律問(wèn)題，亦可在實(shí)際情況的處理中找出立法漏洞，發(fā)揮媒體在立法過(guò)程中的監(jiān)督員作用。

（四）完善公開法律，制定新聞法規(guī)

我國(guó)為保障立法公開制度的有序推進(jìn)，將立法公開納入《立法法》范疇。但在公開內(nèi)容、公開范圍、公開方式上僅是簡(jiǎn)單提及，未作詳細(xì)解釋。媒體作為連接立法機(jī)關(guān)和公眾之間的橋梁，無(wú)法發(fā)揮其在信息傳遞上的作用，因而需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律。第一，將立法公開納入《憲法》，憲法作為國(guó)家根本大法，一旦明確立法公開原則將為保障公民知情權(quán)和新聞報(bào)道自由提供強(qiáng)有力的保障。第二，完善立法公開的相關(guān)法律制度，以全國(guó)人大、地方人大的立法規(guī)范為抓手，確保從中央到地方的立法公開制度化、體系化，并規(guī)定設(shè)立立法公開檢查體系，監(jiān)督立法公開。第三，建立新聞法律法規(guī)，規(guī)范媒體職責(zé)與權(quán)利，一方面要對(duì)媒體在立法公開過(guò)程中進(jìn)行的新聞報(bào)道、實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)播等行為進(jìn)行審查，避免媒體出現(xiàn)失實(shí)報(bào)道，也要鼓勵(lì)新聞媒體深度分析立法內(nèi)容，減少流于形式的表面報(bào)道；另一方面要保障媒體利益，給新聞自由以切實(shí)的保障，媒體如實(shí)報(bào)道立法內(nèi)容，相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)不能以任何理由追究其法律責(zé)任，更不能出現(xiàn)威逼、恐嚇等行為阻礙立法報(bào)道。

以法律形式保障新聞媒體追蹤立法進(jìn)程是有力的制度保障，當(dāng)然國(guó)家在給予保護(hù)的同時(shí)也要以政策法規(guī)形式增加媒體進(jìn)入立法過(guò)程的機(jī)會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)的新聞采訪權(quán)和轉(zhuǎn)播權(quán)不能僅放在少數(shù)官媒手中，要給更多其他新聞媒體申請(qǐng)機(jī)會(huì)，讓具有不同分析角度的媒體齊聚立法現(xiàn)場(chǎng)，從而從各方面進(jìn)行報(bào)道分析。