馬學(xué)廣 趙彩霞

(1.中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100；2.中國海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著海洋資源價值的日益凸顯，尤其是海洋環(huán)境極大的包容性，允許不同的海洋使用者開展各種人類活動，這就使得海洋空間在共同使用過程中不可避免的產(chǎn)生各種沖突和矛盾。海洋空間規(guī)劃(Marine Spatial Planning，簡稱MSP)是一個改進(jìn)海洋資源利用決策的規(guī)劃框架，同時也是一種減少海洋使用者沖突的機(jī)制，因為其采用生態(tài)系統(tǒng)方法和基于生態(tài)系統(tǒng)的管理原則，而成為一種可持續(xù)的管理海洋環(huán)境和使用海洋資源的手段。[1-3]雖然大多數(shù)海洋空間規(guī)劃是在司法管轄區(qū)水域內(nèi)進(jìn)行的，但越來越多的人認(rèn)識到，海洋空間規(guī)劃活動必須跨越管轄范圍，以提供基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理。在共享海域應(yīng)用海洋空間規(guī)劃的跨界思維尤其重要，因為在治理污染等生態(tài)問題時可能跨越行政管轄邊界；在沿海人工管理時可能會跨過海洋、陸地、河流、海岸線等空間邊界，而且這些空間邊界在地理層面本來就存在重疊和交錯的情況；在進(jìn)行海洋空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)獲取、管理與共享并以此來治理和決策時，也會跨越技術(shù)以及不同利益相關(guān)者團(tuán)體的邊界。因此，跨界思維是海洋空間規(guī)劃的核心。但在實際操作過程中，由于人為或自然的限制，海洋空間規(guī)劃被局限在狹隘的層次來實施。因此，基于海洋環(huán)境的獨特性以及資源管理的觀點，引入一種更為廣泛的跨界思維來突破邊界設(shè)置顯得尤為重要?？缃缢季S是海洋空間規(guī)劃生態(tài)系統(tǒng)方法的重要組成部分，跨界海洋空間規(guī)劃被視為一個過程，允許在現(xiàn)有管理框架之間進(jìn)行更大范圍的整合和協(xié)調(diào)，以促進(jìn)實施基于生態(tài)系統(tǒng)的方法、[4]保護(hù)有價值的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、[5]強(qiáng)化有效的漁業(yè)管理、[6]解決海洋污染問題，[7]以及推動跨界海洋保護(hù)區(qū)(Marine Protected Areas，簡稱MPA)規(guī)劃。[8]

海洋空間規(guī)劃中的跨界合作思維已經(jīng)被許多沿海國家和地區(qū)廣泛采用。[9]基于獨特的地理位置和海上活動的頻繁性，歐洲存在發(fā)展跨界海洋空間規(guī)劃最大的必要性，其在海洋空間規(guī)劃上的跨界合作思維運用也處于世界前列。歐洲議會2014年批準(zhǔn)的《海洋空間規(guī)劃指令》(Maritime Spatial Planning Directive，簡稱MSPD)要求沿海成員國就其海洋區(qū)域在海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域開展合作，歐盟內(nèi)外的一些國家已經(jīng)在其海洋空間規(guī)劃系統(tǒng)中引入了與鄰國保持聯(lián)系的措施。歐洲正在運用跨界思維在環(huán)境保護(hù)、河流流域管理、海洋保護(hù)分區(qū)等領(lǐng)域制定跨界政策。2019年2月12日，聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(Intergovernmental Oceanographic Commission，簡稱IOC)和歐盟委員會在法國巴黎啟動了“全球海洋空間規(guī)劃”(MSP Global)，這是一項促進(jìn)全球跨界海洋空間規(guī)劃的最新聯(lián)合倡議。

但是，我國海洋空間規(guī)劃對跨界思維的應(yīng)用尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)。我國在2006年“十一五”規(guī)劃中提出推進(jìn)形成主體功能區(qū)、編制全國功能區(qū)劃，其中與海洋空間規(guī)劃相對應(yīng)的就是海洋功能區(qū)劃。雖然海洋功能區(qū)劃是我國的一項創(chuàng)舉，但由于我國海洋空間規(guī)劃起步較晚且缺少跨界思維的運用，在實際操作起來仍然困難重重。因此，本文在梳理了海洋空間規(guī)劃方法論的演變之后，整理出跨界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵層次，并在此基礎(chǔ)之上分析海洋空間規(guī)劃跨界合作的必要性和挑戰(zhàn)，提出我國跨界海洋空間規(guī)劃的實現(xiàn)機(jī)制。

一、跨界海洋空間規(guī)劃方法論的演變

當(dāng)前國際學(xué)術(shù)界對海洋空間規(guī)劃的關(guān)注程度逐年上升。在Web of Science數(shù)據(jù)庫中以“Marine Spatial Planning”為主題進(jìn)行檢索，并且按照國家和地區(qū)對檢索結(jié)果進(jìn)行分類，可以發(fā)現(xiàn)以研究成果數(shù)量表征的不同國家對于海洋空間規(guī)劃和跨界海洋空間規(guī)劃的重視程度。研究結(jié)果表明，美國、英國、澳大利亞和德國等國家的海洋空間規(guī)劃研究處于世界前列。

結(jié)合文獻(xiàn)檢索結(jié)果，根據(jù)海洋發(fā)達(dá)國家的海洋空間規(guī)劃相關(guān)政策，可以梳理出跨界海洋空間規(guī)劃方法論的演變趨勢，具體劃分為三個階段。第一階段是1950年至1980年，確定了海洋空間規(guī)劃的作用，建立海洋保護(hù)區(qū)制度框架，并且明確海洋空間的多用途性。1958年，第一屆聯(lián)合國海洋法會議對海洋區(qū)域進(jìn)行了劃分，這是最初意義上的海洋空間規(guī)劃，[10]之后許多海洋發(fā)達(dá)國家開始制定海洋總體規(guī)劃和分區(qū)用途規(guī)劃以解決海域使用矛盾和保護(hù)海洋環(huán)境。比如，美國在1959年提出《海洋學(xué)十年規(guī)劃(1960-1970年)》，強(qiáng)調(diào)發(fā)展海岸經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)。第二階段是1980年至2010年，世界各國的海洋空間規(guī)劃研究和實踐注重基于自然生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間綜合管理。其中，1987年澳大利亞發(fā)布的《大堡礁珊瑚海洋公園海域多用途區(qū)劃》，注重運用綜合方法對整個生態(tài)系統(tǒng)實施管理；[11]聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會1992年通過的《21世紀(jì)議程》提出了開展海洋綜合管理的建議；2002年發(fā)布的《歐盟海岸帶綜合管理建議書》(EU Recommendations on Integrated Coastal Zone Management，簡稱 IC-ZM)將海洋空間規(guī)劃確定為整體區(qū)域資源管理的重要組成部分；2006年聯(lián)合國教科文組織召開的第一屆海洋空間規(guī)劃國際研討會討論了利用海洋空間規(guī)劃手段實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶管理。[12]2007年發(fā)布的《歐盟海洋綜合政策藍(lán)皮書》(An Integrated Maritime Policy for the European Union)將海洋空間規(guī)劃視為海洋地區(qū)和沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工具，并且提出了“綜合海洋空間規(guī)劃” (Integrated Maritime Spatial Planning，簡稱IMSP)的概念。第三階段是2010年至今，在國際組織及全球大環(huán)境推動下，海洋空間規(guī)劃開始強(qiáng)調(diào)跨界合作。2014年歐盟《海洋空間規(guī)劃指令》(MSPD)要求沿海成員國就其海洋區(qū)域在海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域開展合作，在其指引下，很多歐洲國家已經(jīng)在海洋空間規(guī)劃中采取了與鄰國保持互動與聯(lián)系的做法；聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(IOC-UNESCO)和歐洲委員會海事和漁業(yè)局(DG-MARE)于2017年聯(lián)合發(fā)布了《加速全球海上/海洋空間規(guī)劃進(jìn)程聯(lián)合路線圖》(Joint Roadmap to Accelerate Maritime/Marine Spatial Planning (MSP) Processes Worldwide)，強(qiáng)調(diào)決策者在制定和執(zhí)行海洋空間規(guī)劃時應(yīng)考慮跨界合作；2019年，聯(lián)合國教科文組織海委會和歐盟委員會推出“全球海洋空間規(guī)劃”(MSP Global)倡議，旨在優(yōu)化全球跨界海洋空間規(guī)劃，緩解和規(guī)避海洋空間沖突事項，改善人類海上活動。

綜合國際海洋發(fā)展形勢和海洋發(fā)達(dá)國家的政策進(jìn)展，世界上海洋發(fā)達(dá)國家在確定了海洋空間規(guī)劃在海洋管理中的重要地位之后的演變趨勢大體上是(如表1所示)：從制定海洋空間規(guī)劃總體規(guī)劃，再到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、再到強(qiáng)調(diào)區(qū)域間合作；從海洋保護(hù)區(qū)單一管理，再到實現(xiàn)多重目標(biāo)，再到綜合性海洋管理；從關(guān)注內(nèi)海，到遠(yuǎn)海，再到跨界合作；從注重單一區(qū)域的發(fā)展到注重海陸空多種要素的聯(lián)系；從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向注重科技創(chuàng)新。

表1 部分主要海洋發(fā)達(dá)國家與地區(qū)海洋空間規(guī)劃政策進(jìn)展

二、跨界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵

跨界海洋空間規(guī)劃主要包括以下三個層面的內(nèi)涵：跨行政邊界海洋空間規(guī)劃、跨地理邊界海洋空間規(guī)劃、跨治理邊界海洋空間規(guī)劃。其中，跨行政邊界海洋空間規(guī)劃是跨地理邊界海洋空間規(guī)劃和跨治理邊界海洋空間規(guī)劃的對外表現(xiàn)，跨地理邊界海洋空間規(guī)劃是跨行政邊界海洋空間規(guī)劃和跨治理邊界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)在要求，跨治理邊界海洋空間規(guī)劃是跨地理邊界海洋空間規(guī)劃和跨行政邊界海洋空間規(guī)劃的實質(zhì)特征(如圖1所示)?？缧姓吔绾Ｑ罂臻g規(guī)劃是指海洋空間規(guī)劃活動跨越了至少兩個司法管轄區(qū)，共同管理一個共享海域的海洋空間資源配置形式和過程，這種跨界資源配置既可以是橫向的跨越超國家組織之間的邊界、國家之間的邊界、州或市之間的邊界、部門之間的邊界，也可以是縱向的跨越國家、州或市、部門之間的邊界?？绲乩磉吔绾Ｑ罂臻g規(guī)劃是指海洋空間規(guī)劃的活動不僅僅局限于海洋空間，還跨越陸地、河流、海岸、大氣等的邊界，實現(xiàn)海洋空間規(guī)劃的空間一體化?？缰卫磉吔绾Ｑ罂臻g規(guī)劃是指海洋空間資源配置過程中，制度規(guī)范、治理體系、數(shù)據(jù)信息、利益相關(guān)者等層面的跨界合作過程，是多種類、多尺度、多時序海洋空間治理形式和過程的相互疊加和滲透?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃的核心是利益相關(guān)者在跨界海洋公共資源配置和跨界海洋公共物品生產(chǎn)與分配等議題上的跨界合作。

圖1 跨界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵關(guān)系

(一)跨行政邊界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵和實踐

眾多的跨行政邊界海洋空間規(guī)劃事務(wù)中，國內(nèi)外學(xué)者對跨國界海洋空間規(guī)劃的研究較為豐富。每個國家都有明確的行政管轄范圍，但由于海洋生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)烈的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，超國家尺度海洋空間規(guī)劃的跨境合作變得非常有必要。Hassan et al.將跨界海洋空間規(guī)劃定義為“至少兩個國家在領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)共享一個邊界，共同管理一個海洋區(qū)域的過程”。[13]但是，這種“邊界”具有較高的尺度彈性，涵蓋了國家、次國家、區(qū)域乃至城市等尺度層級或形態(tài)。因此，跨行政邊界海洋空間規(guī)劃合作既包括橫向的(跨越同一層級的行政管轄區(qū)，如國家與國家之間、區(qū)域與區(qū)域之間、城市與城市之間等)不同行政單元之間的跨界合作，又包括縱向的(跨越不同層級的行政管轄區(qū)，如國家與區(qū)域之間、區(qū)域與城市之間等)不同行政單元之間的跨界合作。

在多數(shù)情況下，跨行政邊界海洋空間規(guī)劃是由大尺度對象(超國家級)解決環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)退化的需要來驅(qū)動的，在這種情況下，需要多個國家或行政當(dāng)局共同努力保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、減少破壞活動和對抗氣候變化。[14]如歐盟《海洋空間規(guī)劃指令》要求各成員國在2021年之前制定海洋空間規(guī)劃，并為此類海洋空間規(guī)劃制定了一套最低要求和標(biāo)準(zhǔn)(比如加強(qiáng)國家間一致性和合作性的指標(biāo))，通過這一指令建設(shè)歐盟區(qū)域統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃框架的理念已經(jīng)基本實現(xiàn)。聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(IOC-UNESCO)和歐洲委員會海事和漁業(yè)局(DG-MARE)于2017年通過的《加速全球海上/海洋空間規(guī)劃進(jìn)程聯(lián)合路線圖》表明決策者在發(fā)展跨行政邊界海洋可持續(xù)利用機(jī)制方面的決心?！都铀偃蚝Ｉ?海洋空間規(guī)劃進(jìn)程聯(lián)合路線圖》呼吁將海洋安全計劃作為一個重要的跨部門工具，加強(qiáng)各國合作、保持政策一致性，從而實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)管理和利用的目標(biāo)。

在我國，作為一種海洋資源配置和海洋環(huán)境管理創(chuàng)新途徑的海洋空間規(guī)劃方興未艾，大多局限于特定行政邊界內(nèi)部的規(guī)劃探索，跨國家尺度上與周邊國家合作開展的海洋空間規(guī)劃較為罕見，甚至國內(nèi)跨省界的海洋空間規(guī)劃也并不多見。但是，我國跨境漁業(yè)資源沖突和跨省海洋資源與環(huán)境問題屢見不鮮且有愈益頻繁化和尖銳化的傾向，跨行政邊界海洋空間規(guī)劃勢在必行。比如，在長江三角洲地區(qū)，上海、江蘇和浙江這三個省級行政單元的海洋法規(guī)雖在各自區(qū)域內(nèi)能夠有效運行，但涉及跨界公共資源分配和跨界公共問題解決上卻陷入“囚徒困境”，[15]對海洋環(huán)境保護(hù)和區(qū)域一體化目標(biāo)的實現(xiàn)帶來不利影響。

(二)跨地理邊界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵和實踐

海洋空間規(guī)劃具有綜合性、生態(tài)性，以及跨越海陸地理邊界的特點，因此與各種規(guī)劃之間存在不可避免的整合和銜接。向陸地一側(cè)的土地利用規(guī)劃、流域綜合管理規(guī)劃、向海一側(cè)的海洋空間規(guī)劃、跨越向陸地和向海區(qū)域的海岸帶綜合管理規(guī)劃等四種不同類型和屬性的區(qū)域管理工具可能在具體沿海區(qū)域內(nèi)集中甚至重疊。但是，在我國當(dāng)前空間規(guī)劃實踐“多規(guī)合一”的政策背景下，將內(nèi)陸邊界、沿海流域或者匯水地區(qū)以及領(lǐng)海等綜合規(guī)劃成功的有機(jī)融合的空間規(guī)劃實踐仍然較為稀缺。

土地利用規(guī)劃是環(huán)境規(guī)劃中最常用和最早啟用的方法，[1]而海洋空間規(guī)劃是海岸向海一側(cè)的首選工具，[16]也被視為解決海洋環(huán)境問題的首選策略。由于實現(xiàn)海洋和陸地系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃需要在自然、政治、法律、經(jīng)濟(jì)和可操作性等方面達(dá)成統(tǒng)一，因此兩者結(jié)合的研究尚不多見。流域綜合管理規(guī)劃和海岸帶綜合管理規(guī)劃與以上兩種工具相比更像是一種治理方案，其視角更廣且不局限于單一的政策工具。流域綜合管理規(guī)劃側(cè)重于特定水文邊界內(nèi)的土地、水源和植被等自然資源的規(guī)劃開發(fā)管理和使用，與沿海生態(tài)系統(tǒng)和海洋聯(lián)系密切。但實際上，流域綜合管理規(guī)劃在沿海地區(qū)與其他相關(guān)規(guī)劃之間并沒有獲得科學(xué)充分的整合和合作。[17]海岸帶綜合管理規(guī)劃是指對海岸資源和空間的保護(hù)和可持續(xù)利用做出合理決策的過程，[18]這一過程旨在促進(jìn)海陸空的空間一體化、從地方到國際的縱向一體化、跨部門的橫向一體化等。海岸帶綜合管理規(guī)劃方案實施的范圍跨越海岸帶的向陸側(cè)和向海側(cè)，是四種方法中能同時處理陸地和海洋資源配置關(guān)系的核心方案，具有綜合性、參與性和強(qiáng)烈的實踐性等特點。目前，雖然海洋環(huán)境中的空間邊界存在較多重疊，但是上述四種空間規(guī)劃方案缺乏必要的整合，空間集成度很低。因此，迫切需要運用跨界思維，跨越土地利用規(guī)劃、流域綜合管理規(guī)劃、海岸帶綜合管理規(guī)劃和海洋空間規(guī)劃單獨設(shè)置的地理邊界，推動海洋空間規(guī)劃向陸側(cè)和向海側(cè)規(guī)劃工具的有機(jī)融合和一體化。

(三)跨治理邊界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵和實踐

跨界思維在海洋空間規(guī)劃中的運用不僅僅局限于行政、地理和生態(tài)邊界方面，由于在鄰近管轄區(qū)的社會、文化、政策不同，因此在制度規(guī)范、治理體系、數(shù)據(jù)信息，以及利益相關(guān)者的偏好上很難取得完全一致，亟需跨越不同領(lǐng)域、治理體系和利益相關(guān)者的邊界，實現(xiàn)利益相關(guān)者在跨界海洋公共資源配置和跨界海洋公共物品生產(chǎn)與分配等議題上的跨界合作。

海洋空間規(guī)劃應(yīng)該更多的和生態(tài)系統(tǒng)和資源的地理位置相一致，海洋空間規(guī)劃更多的依賴該地區(qū)的自然要素空間分布和人類活動時空過程的相關(guān)信息，因此數(shù)據(jù)的收集、處理、共享和可視化應(yīng)該受到優(yōu)先重視。但是，邊界的分割性導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息在收集、管理和共享等領(lǐng)域遇到較多挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)不兼容、數(shù)據(jù)缺口、收集數(shù)據(jù)的不同標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)屬性、敏感數(shù)據(jù)的共享、早先數(shù)據(jù)與現(xiàn)有數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一等問題給跨界海洋空間規(guī)劃過程帶來了極為突出的困難。因此，不僅要融合不同單位采集而來的互不兼容的空間數(shù)據(jù)，還需要了解相鄰司法管轄區(qū)的治理體系和治理結(jié)構(gòu)，對不同邊界限制下所實施治理框架的分析有助于簡化跨界合作與融合的步驟，加速治理體系的跨界一體化。另外，由于跨區(qū)域文化、實踐和意識活動差異的存在，利益相關(guān)者的能力和意識在不同的海洋空間規(guī)劃發(fā)展階段有不同的水平，識別沖突并在共同關(guān)心的問題上達(dá)成一致，無疑是沖破文化與利益偏好等形成的治理體系邊界并形成集體認(rèn)同感的重要途徑和策略。

三、在我國推行跨界海洋空間規(guī)劃的必要性

為實現(xiàn)建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)，在我國推行跨界海洋空間規(guī)劃有環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政策、戰(zhàn)略四方面的考慮。首先，海洋環(huán)境的流動性和不穩(wěn)定性要求在實行海洋空間規(guī)劃時考慮跨界因素；其次，跨界海洋空間規(guī)劃有利于海洋空間的合理利用和保護(hù)；再次，我國實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌離不開海洋空間規(guī)劃的跨界合作；最后，跨界海洋空間規(guī)劃是打開21世紀(jì)海上絲綢之路新局面的“先鋒”。

(一)海洋環(huán)境特殊性的要求

自然環(huán)境是一個持續(xù)運動的狀態(tài)和過程，海洋環(huán)境中的物質(zhì)流動時刻呈現(xiàn)全球性運動態(tài)勢，必然會跨越行政邊界。以自然環(huán)境流動性為載體的人類活動(如航運)以及人類活動帶來的影響(如海洋污染)同樣會跨越行政邊界、打破海洋空間邊界。與此同時，海洋資源以及海洋活動的有效規(guī)劃和管理離不開鄰近管轄區(qū)的合作。作為一種全球性資源，海洋占全球地表面積的70.8%，如此廣袤且不斷變化中的海洋環(huán)境是沒有地理邊界限制的，因此，單個國家和地區(qū)不可能只在管理轄區(qū)內(nèi)施加影響。因此，在海洋環(huán)境中，一切都是相互聯(lián)系的。[19]海洋空間規(guī)劃是基于生態(tài)系統(tǒng)的，而不是基于地域的，旨在以一種更廣泛的方式來治理海洋，維持自然環(huán)境的完整性和海洋資源的可持續(xù)利用以及實施對海洋物種多樣性的保護(hù)。有效實施海洋空間規(guī)劃可以降低由人類活動帶來的海洋環(huán)境的破碎化，海洋環(huán)境的特殊性要求海洋事務(wù)利益相關(guān)者在共享海域內(nèi)進(jìn)行合作。

(二)海洋空間科學(xué)開發(fā)和保護(hù)的基礎(chǔ)

海洋是地球上最大的生態(tài)系統(tǒng)，但是人類對海洋系統(tǒng)的保護(hù)和規(guī)劃卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于陸地。[20]尤其是在工業(yè)革命以來，人類的海上活動愈加頻繁，過度捕撈、石油污染、物種滅絕等問題在海洋環(huán)境中層出不窮，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。這迫切要求在海洋資源開發(fā)與利用的過程中，海洋空間規(guī)劃不僅要解決用海者之間的矛盾和沖突，還要實現(xiàn)人類與海洋環(huán)境的和諧共處。另外，經(jīng)營性海洋牧場集中區(qū)、海上風(fēng)電場、港口區(qū)等海洋空間利用類型的開發(fā)強(qiáng)度較大，需要大尺度的區(qū)域進(jìn)行配合從而制定大比例尺的詳細(xì)規(guī)劃(如圖2所示)。這就要求海洋管理者和其他利益相關(guān)者對橫向上的涉海行業(yè)，如環(huán)保、旅游、漁業(yè)、交通運輸和能源等進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時，還要對縱向上的涉海地域，比如包括海底在內(nèi)的海洋表面拓展到整個水域的各個層面進(jìn)行規(guī)劃。跨界海洋空間規(guī)劃承認(rèn)海洋區(qū)域的差別和不平衡，要求全方位、全海域、全過程進(jìn)行協(xié)調(diào)，可以對整個海洋空間進(jìn)行綜合管理，立體化配置海洋空間資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境與資源。

圖2 全方位海洋空間規(guī)劃設(shè)想圖

(三)實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌新格局的措施

黨的十九大報告指出：“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國?！币罁?jù)這一指示，中央和各級地方政府相繼制定政策推動建設(shè)陸海統(tǒng)籌新格局。陸海統(tǒng)籌是指立足海岸帶海陸資源環(huán)境特點，對海洋和陸地資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及綜合管理等進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和人與自然的健康和諧。[21]跨界海洋空間規(guī)劃與陸海統(tǒng)籌在內(nèi)容的廣泛性、手段的多樣性、目標(biāo)的持續(xù)性上一脈相承，陸海統(tǒng)籌的重點區(qū)域在海岸帶，這也是跨界海洋空間規(guī)劃跨越陸海邊界的核心地帶，但是海岸地帶的空間規(guī)劃、建設(shè)和使用存在較多因土地利用功能不兼容而引起的功能性空間沖突。[22]因此，實現(xiàn)陸?？臻g互補(bǔ)和陸海生態(tài)互通依賴于在編制和實施海洋空間規(guī)劃時運用跨界思維，改變陸海規(guī)劃割裂的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌陸?？臻g的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的途徑

建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路是一個以海洋為載體、以跨界為方法、以合作為本質(zhì)的跨國行動倡議，其目的是為了適應(yīng)新世紀(jì)世界發(fā)展態(tài)勢，尋求并擴(kuò)展中國與沿線國家的利益交匯點，與相關(guān)國家共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容、互聯(lián)互通的利益共同體和命運共同體，實現(xiàn)沿線各國的共同發(fā)展。[23]因此，建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路首先就是在海上推進(jìn)中國與沿線國家的務(wù)實合作，[21]這與跨界海洋空間規(guī)劃存在內(nèi)在的一致性。目前，共建21世紀(jì)海上絲綢之路，在經(jīng)濟(jì)、政治、安全、觀念、法律等方面存在諸多挑戰(zhàn)，但是共同保護(hù)海洋環(huán)境、合理開發(fā)利用資源是達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)。因此，在解決敏感的國際戰(zhàn)略和政治博弈的背景下，跨界海洋空間規(guī)劃方法在國家規(guī)模、發(fā)達(dá)程度、歷史傳統(tǒng)、民族宗教、語言文化、利益訴求的差異方面能得到發(fā)揮。21世紀(jì)海上絲綢之路的重點區(qū)域在南海，加強(qiáng)南海區(qū)域各個國家之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化合作，要求運用跨界海洋空間規(guī)劃思維，首先打開海上的交流與合作，從海上逐漸到內(nèi)陸，展開全方位的合作與交流。

四、跨界海洋空間規(guī)劃合作中的挑戰(zhàn)

綜合國際上已經(jīng)進(jìn)行的實踐探索和我國實行海洋空間規(guī)劃跨界合作上遇到的困難，總結(jié)出跨界海洋空間規(guī)劃最主要的三個困難，分別是缺乏法律基礎(chǔ)、跨界數(shù)據(jù)管理困難、司法管轄區(qū)間治理體系的差異。

(一)缺乏法律基礎(chǔ)

跨界海洋空間規(guī)劃幾乎沒有堅實的法律基礎(chǔ)，這意味著大多數(shù)國家的跨界海洋空間規(guī)劃本質(zhì)上是自愿的，通常是以非正式項目合作的形式出現(xiàn)。雖然有些歐洲國家已經(jīng)開始在跨界海洋空間規(guī)劃上做出努力，如波羅的海國家根據(jù)《赫爾科姆公約》(1975年)共同商定實現(xiàn)波羅的海環(huán)境地位行動計劃。由于國家之間以及各部門間的治理結(jié)構(gòu)不同，往往缺乏一致性和綜合性的政策。但是不管是在國家層面還是在次國家層面上，都沒有專門的跨界海洋空間規(guī)劃法律和政策的出臺與規(guī)定。

在我國，國家層面的領(lǐng)海外海洋空間資源的使用審批、規(guī)劃管理制度等相關(guān)領(lǐng)域存在法律與規(guī)劃的空白，在自然資源法一般法和海洋專門法之間存在邏輯沖突，例如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國海域使用管理法》之間的沖突和人工島制度的缺失。在次國家層面，規(guī)劃系統(tǒng)和部門規(guī)章之間存在內(nèi)部矛盾。例如，海洋資源是外向型的、開拓性的，以發(fā)展為價值取向；海洋環(huán)境是一個內(nèi)向型的、守成性的，以保護(hù)為價值取向。海洋環(huán)境與海洋資源由同一部門管理時，通過行政命令手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定保護(hù)手段以及開發(fā)利用方式，但是現(xiàn)在是由不同的國務(wù)院部門在管理，部門之間容易出現(xiàn)摩擦與牽制。然而，由于在跨界海洋空間規(guī)劃方面缺少法律依據(jù)，不管是國家之間還是部門之間只能進(jìn)行自愿且較弱的合作，通常以試點項目的形式進(jìn)行。

(二)跨界數(shù)據(jù)管理困難

搜集和整理空間數(shù)據(jù)是跨界海洋空間規(guī)劃中最常見的挑戰(zhàn)，[24]搜集數(shù)據(jù)時往往存在尺度不統(tǒng)一導(dǎo)致不兼容的情況出現(xiàn)，從而使得數(shù)據(jù)管理困難重重。數(shù)據(jù)搜集過程同樣是跨界過程，需要跨越不同司法管轄區(qū)與不同空間領(lǐng)域，然而不同尺度的數(shù)據(jù)可比性不高，導(dǎo)致數(shù)據(jù)搜集工作徒勞無功。因此，Hughes et al.提出識別尺度是數(shù)據(jù)搜集過程的關(guān)鍵問題。[25]另外，不同領(lǐng)域的界限不清，例如在河流入?？谌绾味x河海界限，如何在多轄區(qū)交匯處定義規(guī)劃單元等問題亟需解決。

數(shù)據(jù)搜集過程中層層累積的、不兼容的數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)管理設(shè)置了重重障礙。由于不同國家的海洋空間規(guī)劃進(jìn)程不同，在數(shù)據(jù)管理的發(fā)展水平上出現(xiàn)差異，導(dǎo)致在進(jìn)行海洋空間規(guī)劃合作時數(shù)據(jù)不對口，無法有效匹配；也可能出現(xiàn)同一司法管轄區(qū)的早期數(shù)據(jù)與當(dāng)前搜集數(shù)據(jù)的不兼容情況，比如搜集的目的不同導(dǎo)致所搜索到具體條目的區(qū)別，技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致數(shù)據(jù)管理工具、坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)屬性、文件格式等存在差異，給數(shù)據(jù)管理帶來了挑戰(zhàn)。敏感數(shù)據(jù)不易共享，敏感區(qū)域不易合作等問題較為突出。此外，在不同國家之間和較為敏感的海域，跨界海洋空間規(guī)劃的合作往往會存在某些政治色彩，各個國家主體基于自身利益，對于某些關(guān)鍵的數(shù)據(jù)不愿共享，導(dǎo)致跨界海洋空間規(guī)劃在實際推進(jìn)過程中阻力重重。

(三)司法管轄區(qū)間治理體系差異

跨界海洋空間規(guī)劃的推進(jìn)之所以存在困難，并不僅僅因為在數(shù)據(jù)收集和整理上的技術(shù)問題，更在于它的實質(zhì)是治理問題。不同國家有不同的治理結(jié)構(gòu)和空間規(guī)劃體系，部門間的治理可能也存在很大差異，海洋空間規(guī)劃跨界合作所依據(jù)的法律法規(guī)、想要實現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)、規(guī)劃實施的時間、審批程序、語言溝通等諸多方面都易于產(chǎn)生大量的分歧、爭議、矛盾和沖突。比如，某些沿海國家已經(jīng)發(fā)展出較為系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃政策并付諸運行，在這種情況下跨界海洋空間規(guī)劃應(yīng)該著重考慮如何與之相適應(yīng)而不發(fā)生沖突和矛盾。另外，由于全球各國家和地區(qū)對跨界海洋空間規(guī)劃的認(rèn)識程度不同，因此會對其產(chǎn)生不同的態(tài)度。如德國已經(jīng)制定并實施了海洋空間規(guī)劃，波蘭的海洋空間規(guī)劃卻仍然處于比較早期的階段。在歐洲大西洋規(guī)劃中，北愛爾蘭已經(jīng)開始協(xié)商海洋空間規(guī)劃進(jìn)程，但是愛爾蘭還在審議海洋空間規(guī)劃的結(jié)構(gòu)。如果鄰國沒有海洋空間規(guī)劃跨界合作上做出明確的努力，就很難進(jìn)行有效的合作。而在我國，次國家尺度海洋資源與環(huán)境開發(fā)管理的沖突和矛盾非常嚴(yán)重，即使在一個沿海省域內(nèi)，各個分轄區(qū)也難以形成海洋開發(fā)利用的整體統(tǒng)籌或充足有效的跨轄區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

五、跨界海洋空間規(guī)劃的實現(xiàn)機(jī)制

空間合作是城市合作的重要形式，同時又是一個涉及領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)和尺度等多維度的社會空間過程，[26]海洋空間也不例外。從最廣泛的意義上講，跨界海洋空間規(guī)劃可以被視為從信息交流到制定聯(lián)合跨境計劃的任何事項，因此要想成功實現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃，需要在實現(xiàn)政策趨同、優(yōu)化數(shù)據(jù)管理、建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、融合治理體系四個層面做出努力，如圖3所示。

(一)加快立法，實現(xiàn)政策趨同

相鄰司法管轄區(qū)的跨界政策和立法安排的融合程度是能否實現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃的關(guān)鍵因素，政策和法律結(jié)構(gòu)融合程度和銜接性越高，實現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃的可能性就越大。[27]在政策趨同上包括相鄰國家間、不同部門間、不同領(lǐng)域間政策的融合與銜接。海洋資源跨主權(quán)、跨邊境的特性決定了海洋資源法律制度的特殊性，僅僅依靠單獨的法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須制定系統(tǒng)的、綜合性的法律體系。

在國際層面，推動形成新的穩(wěn)定的具有創(chuàng)新意義的國家實踐，促進(jìn)國際習(xí)慣法的形成與發(fā)展?！堵?lián)合國海洋法公約》修改工作中可以充實跨界海洋空間規(guī)劃法律的條款；《南海行為準(zhǔn)則》中的自然資源活動規(guī)則也正在制定中，可推動中非等國海上資源協(xié)作，推動形成區(qū)域性的《海洋資源保護(hù)利用協(xié)定》；在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)上，也可以融入海洋空間規(guī)劃的跨界合作思維。

在不同領(lǐng)域不同部門間，國土空間規(guī)劃框架下必須以不同深度規(guī)劃為依托，在尊重海洋管理的特殊性的前提下，實施陸海統(tǒng)籌的全域全類型空間規(guī)劃，避免陸海資源法制建設(shè)失衡。土地利用規(guī)劃、流域綜合管理規(guī)劃、海洋空間規(guī)劃、海岸帶綜合管理規(guī)劃等空間治理策略相互之間銜接不夠，需要進(jìn)一步實現(xiàn)四種規(guī)劃管理方法的整合。例如，《中華人民共和國海域使用管理法》與《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》與《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》之間要實現(xiàn)細(xì)化銜接；《中華人民共和國海島保護(hù)法》與《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國土地管理法》等之間需要進(jìn)行進(jìn)一步銜接等。在制定有關(guān)海洋空間規(guī)劃跨界合作的相關(guān)法律規(guī)劃時，不能簡單地套用陸地資源開發(fā)與管理的理論方法，或者直接照搬國際上相關(guān)法律和理論，這些做法都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國海洋資源與環(huán)境管理的實際需要的，每個地區(qū)都應(yīng)該根據(jù)自己特殊的文化背景、治理結(jié)構(gòu)、目標(biāo)與相鄰管轄區(qū)進(jìn)行跨界合作。

圖3 跨界海洋空間規(guī)劃實現(xiàn)機(jī)制

(二)建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，分享經(jīng)驗、建設(shè)能力和解決共同問題

不同國家有不同的治理結(jié)構(gòu)，不同部門的規(guī)章、依據(jù)和準(zhǔn)則也大相徑庭，獨特的利益、價值，以及管理海洋的不同方法極其容易引發(fā)沖突。因此，迫切需要建立一個促進(jìn)利益相關(guān)者參與承諾的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這個跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既可以是超國家層級的，也可以是次國家層級的，甚至可以跨越項目本身而建立更加永久的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

實踐證明，基于問題導(dǎo)向的項目式合作是海洋空間規(guī)劃跨界倡議中最為有效的手段，只有把注意力放在共享領(lǐng)域中將要共同解決的問題上，跨界合作將會更有針對性、更具有效率。首先，利益相關(guān)主體應(yīng)該根據(jù)所處背景、現(xiàn)實條件、實際情況等確定想要解決的問題，而不是采用“一刀切”的辦法。其次，在確定跨界倡議的核心問題后，各個利益相關(guān)者定期面對面交流分享經(jīng)驗，了解不同國家或地區(qū)的文化、實踐、意識、規(guī)劃系統(tǒng)和偏好，減少溝通障礙，識別沖突領(lǐng)域，最大限度的發(fā)揮合作潛力，尋找協(xié)同領(lǐng)域并最終制定一套共同的目標(biāo)和計劃來解決共同問題。第三，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供定期且不斷的交流對話機(jī)會，利益相關(guān)者的集體認(rèn)同感得以建立，從而反過來更加促進(jìn)了跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。第四，由于參加跨界合作的國家或地區(qū)可能在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、知識水平等方面存在差異，因此能力建設(shè)至關(guān)重要。在進(jìn)行能力建設(shè)的過程中，各利益相關(guān)主體能夠在學(xué)習(xí)中形成共同語言，對關(guān)鍵概念形成一致的理解，從而在海洋空間規(guī)劃合作中構(gòu)建通用性語言。第五，立法和政策趨同的過程可以賦予跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)法律地位，使其運行有法可依，跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中產(chǎn)生許多符合實際的政策建議，是立法和政策趨同過程的“催化劑”。

圖4 跨界海洋空間規(guī)劃合作關(guān)系評估體系

在建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之后，海洋空間規(guī)劃與政策、倡議等的互動可能影響其效能發(fā)揮，因此適時的以科學(xué)方法評估其發(fā)揮的作用和影響至關(guān)重要。Kidd and McGowan開發(fā)的跨國伙伴關(guān)系評估體系不僅可以應(yīng)用于超國家機(jī)構(gòu)，在次國家尺度上也同樣適用(如圖4所示)。[28]信息共享是第一級別，其含義是在各個國家、市場和民間社會利益相關(guān)者之間建立海洋利益的信任；第二級別是管理共享，主要集中在合作更緊密的優(yōu)勢領(lǐng)域，這種合作既可以是短期的也可以是長期的；第三個級別是聯(lián)合規(guī)則的商定，在這一階段利益相關(guān)者開始希望建立與特定活動領(lǐng)域相關(guān)的共同程序或協(xié)議的商定聯(lián)合規(guī)則；第四級別是組織的聯(lián)合，在這一階段利益相關(guān)者開始建立新的聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)、小組；最后一個級別是法律的整合，這種新的整合可能會為特定海域的管理帶來新的政治秩序。從下往上的過程是由不正式合作向正式合作過渡的過程。在此可以把信息共享歸于商討階段，把管理共享、商定聯(lián)合規(guī)則和組織聯(lián)合歸于合作階段，把法律整合置于立法階段。在建立合作關(guān)系時，不一定所有的合作都尋求最高等級，也可以循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行開發(fā)，畢竟信息共享是所有合作的起點。[28]

(三)優(yōu)化數(shù)據(jù)管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

在進(jìn)行數(shù)據(jù)管理上的跨界合作時，應(yīng)該基于信息需要，按照一套技術(shù)準(zhǔn)則對行政邊界、生物特征、人類活動(包括過去、現(xiàn)在以及將來可能進(jìn)行的活動)等信息進(jìn)行收集、整理、協(xié)調(diào)工作。歐洲大西洋跨界海洋空間規(guī)劃( Transboundary Planning in the European Atlantic，簡稱TPEA)項目定義了六個收集和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)的步驟：識別和編譯數(shù)據(jù)、評估數(shù)據(jù)、協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)、編輯或創(chuàng)建元數(shù)據(jù)、輸入到地理數(shù)據(jù)庫和共享數(shù)據(jù)。通過這六個步驟，實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理在不同司法管轄區(qū)的跨界。[29]目前，為了幫助跨界數(shù)據(jù)集標(biāo)準(zhǔn)化，常用的操作平臺是ArcGIS空間分析系統(tǒng)，允許用戶以多種形式觀察、理解、查詢、解釋數(shù)據(jù)并使數(shù)據(jù)可視化，保證跨界數(shù)據(jù)集擁有共同的測量框架和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。讓利益相關(guān)者參與實地調(diào)查和數(shù)據(jù)收集、共享會使經(jīng)驗得分享過程更為順暢和有效，同時還可以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)的相關(guān)性。值得注意的是，相關(guān)參與主體共享敏感數(shù)據(jù)，從而共創(chuàng)可以指導(dǎo)跨界討論的公開透明的跨界數(shù)據(jù)集，這對海洋空間規(guī)劃跨界合作至關(guān)重要。但是，在對數(shù)據(jù)進(jìn)行管理的過程中，不同的相關(guān)主體在技術(shù)能力方面可能存在差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊。

融合治理體系，尋找更廣泛的治理方法。每個國家和地區(qū)都有獨特的行政和管理系統(tǒng)，這些系統(tǒng)在可能產(chǎn)生海洋空間規(guī)劃跨界合作的國家中有較大差異，同時國家的優(yōu)先事項可能與的目標(biāo)不兼容，所以跨界海洋空間規(guī)劃面臨著將它們連接、融合和重構(gòu)的挑戰(zhàn)。關(guān)于跨界海洋空間規(guī)劃治理框架的分析，Jay et al.認(rèn)為，對治理框架的分析應(yīng)有助于確定國家和區(qū)域的優(yōu)先事項；有助于確?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)考慮到立法、政策和行政結(jié)構(gòu)，尤其是尚未涵蓋的問題；不需要對法律和程序進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化；強(qiáng)調(diào)信息流和持續(xù)溝通；識別需要跨界的海洋活動非常有用。[29]因此，在建立更廣泛的治理結(jié)構(gòu)時，需要考慮到現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法制結(jié)構(gòu)，將在其他領(lǐng)域得到的經(jīng)驗運用到跨界海洋空間規(guī)劃中，充分利用利益相關(guān)者的力量，借助官方和民間的有關(guān)組織，尋求更廣泛的合作。

六、結(jié)語

基于海洋環(huán)境的獨特性和對海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理，跨界思維的運用顯得尤為重要。跨界海洋空間規(guī)劃主要包括跨行政邊界海洋空間規(guī)劃、跨地理邊界海洋空間規(guī)劃、跨治理邊界海洋空間規(guī)劃等三個層面的內(nèi)涵。在我國的海洋空間規(guī)劃中運用跨界思維是海洋環(huán)境的屬性、對海洋資源與環(huán)境實施科學(xué)開發(fā)與保護(hù)、建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的內(nèi)在要求。但是綜合國際學(xué)者研究和實踐經(jīng)驗，跨界海洋空間規(guī)劃存在缺乏法律基礎(chǔ)、跨界數(shù)據(jù)管理困難、司法管轄區(qū)間治理體系差異等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。通過對跨界海洋空間規(guī)劃實現(xiàn)機(jī)制的梳理和框架構(gòu)建，總結(jié)出我國實現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃的可行性措施：加快立法、實現(xiàn)政策趨同；建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、分享經(jīng)驗、提升能力建設(shè)以解決共同問題；優(yōu)化數(shù)據(jù)管理、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。考慮到不同國家和地區(qū)擁有不同的海洋資源環(huán)境開發(fā)與保護(hù)的背景和特色，本文提出的方法并不適用于所有國家和地區(qū)，但卻客觀上提供了實施跨界海洋空間規(guī)劃的方法論選擇。