雷紅力

醫(yī)療糾紛人民調(diào)解是一個專業(yè)性很強的糾紛調(diào)解類型。在調(diào)解中，人民調(diào)解員經(jīng)常會遇到醫(yī)學(xué)或法學(xué)的專業(yè)問題，卻因自身知識儲備有限而無法作出正確的判斷，此時就需要向醫(yī)學(xué)或法學(xué)專家請教以保證醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的工作質(zhì)量。

2010 年司法部、衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》，要求建立醫(yī)學(xué)、法學(xué)專家?guī)?，為醫(yī)療糾紛人民調(diào)解提供專業(yè)咨詢指導(dǎo)。幾年來，專家咨詢工作究竟實施的如何？要回答這個問題就需要對國內(nèi)醫(yī)療糾紛調(diào)解實施專家咨詢工作情況進行調(diào)查和實地考察，從法學(xué)層面、醫(yī)學(xué)層面、心理學(xué)層面、社會學(xué)層面進行分析，進而總結(jié)出醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中專家咨詢的經(jīng)驗和教訓(xùn)。2016-2018 年間，以筆者為首的科研團隊通過問卷調(diào)查、實地考察、專家訪談、指導(dǎo)試點工作等方法，對國內(nèi)31 個省級行政區(qū)的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會或醫(yī)療糾紛人民調(diào)解機構(gòu)（以下簡稱“醫(yī)調(diào)委”）所開展的專家咨詢狀況進行了抽樣調(diào)查，并對數(shù)據(jù)進行了分析與總結(jié),以期為國內(nèi)市級醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織提供參考，為國家制定專家咨詢政策提供依據(jù)。

一、調(diào)查的內(nèi)容

調(diào)查主要圍繞三個方面的內(nèi)容：一是醫(yī)療糾紛調(diào)解中實施專家咨詢的基本情況，包括專家咨詢隊伍的組建依據(jù)、規(guī)模大小、任職要求等內(nèi)容；二是醫(yī)療糾紛調(diào)解中實施專家咨詢工作形式、工作制度、專家咨詢的工作流程、專家咨詢文書規(guī)范等；三是醫(yī)療糾紛調(diào)解中實施專家咨詢的實際效果、所取得的主要成績和經(jīng)驗及所存在的主要問題。

二、調(diào)查方法

（一）發(fā)放調(diào)查問卷

首先，通過設(shè)計“醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中開展專家咨詢工作情況調(diào)查表”（以下簡稱“調(diào)查問卷”）將國內(nèi)31個省級行政區(qū)列入了考察范圍。其次，將調(diào)查問卷直接發(fā)放或郵寄（包括電子郵箱和微信）給相關(guān)司法部門或醫(yī)療糾紛人民調(diào)解機構(gòu)的“填表聯(lián)系人”。最后，請“填表聯(lián)系人”填寫調(diào)查問卷后郵寄（包括電子郵箱和微信）返回。因獲多位專家和調(diào)解部門領(lǐng)導(dǎo)的支持，收到國內(nèi)4個直轄市和（除港澳臺和河北省之外的）26個?。ㄗ灾螀^(qū)）的“調(diào)查問卷”共計266 份；對某些地區(qū)（或單位）重復(fù)填寫多份的調(diào)查問卷，只取其中一份，實際入選254個地區(qū)的調(diào)查問卷。對問卷中個別地方?jīng)]有填寫清楚的情況，進行了針對性的電話（包括微信）訪談，保證了問卷調(diào)查內(nèi)容的真實性和完整性。

（二）深入實地重點考察

為了保證調(diào)查資料的真實性、可靠性，本課題組成員重點選擇了上海市16個區(qū)的醫(yī)調(diào)委、海南省醫(yī)調(diào)委、北京市醫(yī)調(diào)委、天津市醫(yī)調(diào)委、山西省醫(yī)調(diào)委、廣東省醫(yī)調(diào)委，以及江西、湖南、福建、浙江、吉林、四川、重慶、廣西、云南省等有關(guān)下屬地區(qū)的醫(yī)調(diào)委或醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織進行實地考察。

（三）利用學(xué)術(shù)會議開展專家訪談

課題組成員通過參加學(xué)術(shù)會議，對數(shù)名醫(yī)療糾紛調(diào)解方面的專家進行了訪談，獲得了較多醫(yī)療糾紛調(diào)解中專家咨詢方面的信息。主要參加的會議有：2016年5月在北京舉行的“第一屆中歐衛(wèi)生法國際研討會”、2016 年10 月在北京由司法部與衛(wèi)生部共同舉辦的“中華全國人民調(diào)解員協(xié)會醫(yī)療糾紛專業(yè)委員會成立大會”、2016 年12 月在湖南省長沙舉辦的“2016 年中國衛(wèi)生法學(xué)會年會”、2017 年7 月司法部在云南省昆明市舉辦的“全國醫(yī)療糾紛人民調(diào)解示范培訓(xùn)班”、2017 年12 月由司法部和中華全國人民調(diào)解員協(xié)會在廣西省南寧市舉辦的“全國醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作研討會”，以及近幾年的上海市法學(xué)會“人民調(diào)解法治理論研究會”“醫(yī)事法治研討會年會”等。

（四）從“試點”中獲得實證資料

選擇重慶市某區(qū)醫(yī)調(diào)委作為試點單位，通過邀請醫(yī)療糾紛人民調(diào)解專家指導(dǎo)工作，促進該區(qū)醫(yī)調(diào)委更好地開展專家咨詢工作，從而取得了一些實證資料和工作經(jīng)驗。

三、調(diào)查的結(jié)果

（一）國內(nèi)開展專家咨詢的概況

從實際入選的國內(nèi)254 份“調(diào)查問卷”來看，有215個地區(qū)在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中開展了專家咨詢，開展率為84.6%（215/254）；有39個地區(qū)未開展專家咨詢，占15.4%（39/254）。可以說國內(nèi)大部分地區(qū)的醫(yī)調(diào)委已經(jīng)開展了專家咨詢工作。但是，從收集的資料發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)各個地區(qū)間存在著較大的差別，例如江蘇、浙江兩省開展率為96.2%（25/26），明顯高于青海、寧夏兩省的45.5%（5/11）。

在調(diào)查問卷發(fā)放和回收中，我們發(fā)現(xiàn)存在少數(shù)醫(yī)調(diào)委因為沒有開展專家咨詢而不提交調(diào)查問卷的情況。[1]對此，我們選擇重慶市下屬39 個區(qū)縣為樣本，據(jù)其在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中建立咨詢專家?guī)烊藬?shù)的統(tǒng)計，來反映實際開展專家咨詢工作的情況（見表1）。

（二）對專家咨詢制度的調(diào)查

每項工作的開展必須要有相應(yīng)的制度作為保障，專家咨詢工作也不能例外。專家咨詢相關(guān)制度較多，例如專家任職條件（專家資質(zhì)、審批、聘期的要求）、專家回避制度、咨詢專家職責(zé)、專家咨詢質(zhì)量考核制度等。為了解國內(nèi)醫(yī)調(diào)委開展專家咨詢的制度化建設(shè)情況，我們對已經(jīng)開展專家咨詢工作的215個地區(qū)的“調(diào)查問卷”進行研究。對專家任職條件和專家回避制度的調(diào)查統(tǒng)計如下（見表2）。

表1 重慶市各區(qū)縣醫(yī)療糾紛人民調(diào)解咨詢專家?guī)烊藬?shù)統(tǒng)計

表2 對215例“調(diào)查問卷”中專家咨詢相關(guān)制度的統(tǒng)計

（三）專家咨詢標準與工作流程情況

在醫(yī)療糾紛調(diào)解中，并非對所有的醫(yī)療糾紛都需開展專家咨詢。如事實清楚、醫(yī)患雙方責(zé)任明確、賠付金額相對較低、醫(yī)調(diào)委對該糾紛情況有充分認識的，就無須進行專家咨詢。[2]例如：上海市所制定的申請專家咨詢的條件（專家咨詢標準）：第一，預(yù)估賠付金額可能超過10 萬元人民幣的；第二，患者已死亡的；第三，醫(yī)患雙方對爭議事實存在重大分歧的；第四，預(yù)估保險理賠金額超過10 萬元且承保機構(gòu)建議的；第五，其他需要進行專家咨詢的情形。上述標準只要符合一項即可。

當前，各地對專家咨詢的操作流程大多有明文規(guī)定，比如，如何辦理專家咨詢申請審批手續(xù)，通知專家咨詢的具體時間、地點，參加人員、咨詢過程及咨詢的先后順序等。原則上被咨詢的專家，應(yīng)該根據(jù)被咨詢的內(nèi)容出具咨詢意見書，供醫(yī)調(diào)委在調(diào)解該案例中參考。

表3 對215份“調(diào)查問卷”中專家咨詢標準、流程及意見書使用情況的統(tǒng)計

（四）專家咨詢的形式

在醫(yī)療糾紛調(diào)解中開展專家咨詢是個新生事物，專家咨詢以什么形式開展？司法部、衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會《關(guān)于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》的文件中沒有作出規(guī)定。根據(jù)筆者的調(diào)查[3]，目前國內(nèi)專家咨詢有如下幾種形式：第一，會議咨詢。醫(yī)調(diào)委針對某案例邀請專家等人員舉行咨詢會議；第二，現(xiàn)場咨詢。請咨詢專家到發(fā)生醫(yī)療糾紛突發(fā)事件現(xiàn)場調(diào)查并提供咨詢服務(wù)；第三，上門咨詢。指醫(yī)調(diào)委調(diào)解員直接到達專家的工作單位或者辦公室咨詢的方式；第四，電話咨詢。醫(yī)調(diào)委調(diào)解員對案情中的問題通過電話、傳真或微信，請專家根據(jù)醫(yī)療糾紛案例中現(xiàn)有資料對相關(guān)問題給予解答。目前，國內(nèi)各地區(qū)專家咨詢的形式不同，有的僅開展會議咨詢，有的只做現(xiàn)場咨詢，有的不但開展現(xiàn)場咨詢還開展電話咨詢等多種咨詢形式（兩種或兩種以上的咨詢形式）?，F(xiàn)將215份“調(diào)查問卷”中，開展單一咨詢形式與開展多種咨詢形式統(tǒng)計如下（見表4）。

表4 對215份“調(diào)查問卷”中開展專家咨詢形式的統(tǒng)計

（五）對專家咨詢效果的評價

在已經(jīng)開展專家咨詢醫(yī)調(diào)委的215 份“調(diào)查問卷”中，簡單的統(tǒng)計了專家咨詢對醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的作用和效果的評價（見表5）。從表可知，大多數(shù)單位對專家咨詢的作用和效果給予了積極肯定，沒有任何單位認為專家咨詢無效果，甚至一些沒有開展專家咨詢的單位也有開展專家咨詢的愿望。但是，部分單位也提出，專家咨詢結(jié)果（專家咨詢意見書）常常不被醫(yī)方或患方認可，專家咨詢意見書不具備法律效力等問題。

表5 215份“調(diào)查問卷”中對專家咨詢效果的評價

（六）試點單位的運行實證

重慶市某區(qū)醫(yī)調(diào)委是本次調(diào)研的“試點”單位，該醫(yī)調(diào)委有專職人民調(diào)解員5 名，并聘請了30 名醫(yī)學(xué)與法學(xué)專家組成醫(yī)療糾紛咨詢專家?guī)臁4]通過醫(yī)療糾紛人民調(diào)解專家的指導(dǎo)，該區(qū)醫(yī)調(diào)委了解到了國內(nèi)許多醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的相關(guān)信息，開闊了理論視野，吸收了外界醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的有益經(jīng)驗，完善了專家咨詢制度的建設(shè)，制定了專家咨詢的標準和流程，規(guī)范了調(diào)解文書的文檔，應(yīng)用了表格進行管理等。2017年該區(qū)醫(yī)調(diào)委組織鎮(zhèn)（街）兼職人民調(diào)解員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)3次，發(fā)放宣傳資料4466份，與法院建立了訴調(diào)對接機制，總結(jié)了在醫(yī)療糾紛調(diào)解中的有益經(jīng)驗等。這些有益實踐使得該區(qū)醫(yī)調(diào)委的整體工作得到了較大提升。

四、討論

（一）《關(guān)于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》的落實情況不理想

2010年司法部、衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》，9 年過去，從本次國內(nèi)的調(diào)查結(jié)果來看，在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中，國內(nèi)各地專家咨詢開展率（45.5%～96.2%）存在著較大的差別。以重慶市39 個區(qū)縣為例（見表1），在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中有28 家建立了專家?guī)?，比例?1.8%；同時有11家沒有建立專家?guī)欤磳＜規(guī)烊藬?shù)為0），比例為28.2%。調(diào)查結(jié)果還反映出國內(nèi)西部地區(qū)和縣級基層單位的專家咨詢工作相對薄弱，建立的專家?guī)靺⒉畈积R差距較大?？偟膩碚f，目前國內(nèi)在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中開展專家咨詢的落實情況并不十分理想。

（二）專家咨詢制度有待規(guī)范化建設(shè)

在醫(yī)療糾紛調(diào)解中開展專家咨詢工作是近幾年才開始實施的，國家司法、衛(wèi)生等部門并未有專家咨詢的具體操作規(guī)定或標準。經(jīng)過問卷調(diào)查、專家訪談和實地考查，從表2 和表3 的數(shù)據(jù)中反映出：國內(nèi)大部分已經(jīng)開展專家咨詢的單位沒有系列完整的制度和可操作的文本。各單位制定的專家工作制度、專家回避制度、申請專家咨詢的標準、專家咨詢流程、專家咨詢意見書格式等都不盡相同。因此，專家咨詢制度有待規(guī)范化建設(shè)。

（三）專家咨詢形式在演變

調(diào)查發(fā)現(xiàn)在專家咨詢的4 種形式中，舉行專家咨詢會議是最初、最基本、最常見的形式，由于參加人員多，可以較好完成對復(fù)雜案例的咨詢；現(xiàn)場咨詢是根據(jù)緊急狀態(tài)的需要而采取的；上門咨詢和電話咨詢是追求方便、快捷的選擇。這4 種咨詢形式各有所長，相互之間有聯(lián)系但不能取代，因此多數(shù)醫(yī)調(diào)委采取了兩種以上的咨詢形式。經(jīng)過訪談和實地考察發(fā)現(xiàn)：兩種咨詢形式中以會議+現(xiàn)場咨詢較多；三種咨詢形式中以會議+現(xiàn)場+電話咨詢較多。本次調(diào)查（見表4）中，采取單一咨詢形式的為79例，采取兩種或三種或四種咨詢的多種咨詢形式的為136 例，后者為前者的2倍。

（四）專家咨詢經(jīng)費的保障問題

在已經(jīng)開展專家咨詢的215 個醫(yī)調(diào)委中，有86個醫(yī)調(diào)委的專家咨詢經(jīng)費由司法或當?shù)氐呢斦块T全額支付，64個醫(yī)調(diào)委的專家咨詢經(jīng)費得到地方政府有關(guān)財政補貼或部分支付，65個醫(yī)調(diào)委的專家咨詢經(jīng)費沒有得到當?shù)刎斦块T的撥款，需要醫(yī)調(diào)委自行解決或從醫(yī)調(diào)委辦公經(jīng)費中支付。據(jù)調(diào)查，一些區(qū)縣沒有建立專家?guī)?，沒有開展專家咨詢的原因之一就是沒有專項的專家咨詢經(jīng)費作為保障；之所以出現(xiàn)多種專家咨詢形式，不單單是為了咨詢的方便，還有一個重要的理由就是醫(yī)調(diào)委舉辦會議形式的專家咨詢，常常需要請多個專家參與討論，耽誤的時間較長，需要支付的專家咨詢費用較大，而采取電話咨詢或上門咨詢可以減少專家的路途奔勞，節(jié)約專家的工作時間，也節(jié)約專家咨詢費。因此，專家咨詢的經(jīng)費是否得到保障，不但影響到專家咨詢能否開展，還影響到專家咨詢的開展形式。

（五）本次調(diào)查的局限性

第一，考察范圍有限。我國有34個省級行政區(qū)（含直轄市、港澳臺），300 多個地市級行政區(qū)、2800多個縣級行政區(qū)。限于時間、人力、財力和工作的難度，本次只能選擇性地對國內(nèi)部分省市區(qū)縣進行考察?？疾旃采婕?54 個地區(qū)，不到全國總量的十分之一，用不到十分之一的考察數(shù)量去推斷全國醫(yī)調(diào)委開展的專家咨詢工作，實在是太勉強，結(jié)論也欠嚴謹。

第二，調(diào)查的問卷發(fā)放不科學(xué)。必須指出的是：對各省級行政區(qū)發(fā)放問卷調(diào)查的數(shù)量不是平均的，其中山東、山西、河南、安徽、青海、甘肅、江西、貴州、新疆、西藏、海南及東北三省，每個省只有1～3 份調(diào)查問卷。調(diào)查問卷的發(fā)放不是完全“隨機”的，這也是研究受到局限性的原因之一。

第三，對專家咨詢效果只進行了定性判斷。本次設(shè)計的調(diào)查問卷和考察資料，鑒于工作量和調(diào)查難度的限制，對專家咨詢的效果只能用很好、較好等“感覺指標”，定性判斷專家咨詢在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中的作用和效果。國內(nèi)各地區(qū)專家咨詢工作究竟在醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中產(chǎn)生了多大（定量）的效果，有待專家或?qū)W者進一步的調(diào)查研究。

專家咨詢是醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中的新生事物，沒有經(jīng)驗可以借鑒。盡管調(diào)查人員做過醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作，熟悉本單位專家咨詢情況，對醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中實行專家咨詢有所研究，限于客觀條件、知識、業(yè)務(wù)水平，不能完全排除在認識上會產(chǎn)生偏頗。希望本次的抽樣調(diào)查，能為如何做好專家咨詢工作提供可借鑒的實證資料，為制定和完善醫(yī)療糾紛人民調(diào)解政策及法律法規(guī)提供參考。