[摘要]本文分析了2005年前出現(xiàn)的公務(wù)員分配秩序失范的現(xiàn)象及其原因，回顧了清理規(guī)范津貼補貼工作的開展過程，總結(jié)了清理規(guī)范工作的成效和不足。在此基礎(chǔ)上，對公務(wù)員工資管理問題進行了深入思考。出現(xiàn)工資分配秩序混亂的根本原因，是集中統(tǒng)一的工資管理體制不適應(yīng)改革開放后的社會環(huán)境。從改革開放四十年的實踐看，把一定的工資確定權(quán)賦予地方，這是市場經(jīng)濟的要求，是大勢所趨。但是下放工資管理權(quán)的前提是地方必須形成工資決策的制衡機制，而從目前看，把工資政策交由地方人大討論通過是最好的辦法。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員;津貼補貼;管理體制

[中圖分類號]D630

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599（2019）02-0039-13

公務(wù)員隊伍是治國理政的主體和骨干力量，是黨的干部隊伍的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對于深化干部人事制度改革、加強新時期干部隊伍建設(shè)提出了一系列新思想新觀點新要求，就深化公務(wù)員管理改革作出一系列重大決策部署，為我們在新時期深入推進公務(wù)員管理工作指明了正確方向、提供了根本遵循。十八屆三中、四中全會對深化干部人事制度改革、完善公務(wù)員制度作出明確部署。習(xí)近平總書記強調(diào)，要緊密結(jié)合干部工作實際，認(rèn)真總結(jié)，深入研究，不斷改進，努力形成體系完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡便易行的制度機制。2005年我國開始了一場清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼的重要工作。這次大規(guī)模的清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼的工作，持續(xù)了10年之久，一直到2015年才基本結(jié)束。這場清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼的活動，是我國公務(wù)員工資制度歷史上的一個重大事件，對我國公務(wù)員的工資分配制度、工資管理體制、工資收入分配的觀念、地區(qū)和單位之間的工資關(guān)系，都產(chǎn)生了非同尋常的影響。

一、清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼工作的起因

根據(jù)我國的公務(wù)員工資管理制度，公務(wù)員的工資、津貼、補貼、加班費、獎金都是由國家統(tǒng)一管理的。地方和部門沒有自行出臺與公務(wù)員工資待遇相關(guān)政策的職能和事權(quán)。盡管在這個制度下，也不時有違規(guī)發(fā)放津貼補貼和獎金的行為，但都是個別地區(qū)的個別現(xiàn)象，而且很快得到制止和糾正。但是，從上世紀(jì)90年代末起開始出現(xiàn)自行發(fā)放津貼補貼的現(xiàn)象。開始時，只是少數(shù)地區(qū)發(fā)，少數(shù)單位發(fā)，后來發(fā)展成為全國的普遍現(xiàn)象，大部分地區(qū)、部門、單位都發(fā)。進入新世紀(jì)后，自行發(fā)放津貼補貼的現(xiàn)象越演越烈，津貼補貼水平越發(fā)越高，且相互攀比，有的地區(qū)津貼補貼已經(jīng)成為公務(wù)員工資收入的主要部分。這些津貼補貼大都沒有文件依據(jù)，毫無章法，差距巨大，極不合理。大致有以下幾個特點。

第一，津貼補貼發(fā)放混亂。這次出現(xiàn)的大規(guī)模自行發(fā)放津貼補貼完全沒有統(tǒng)一的要求和規(guī)定，各個單位、各個部門、各個地方甚至各個辦公室都可以發(fā)，發(fā)放水平、發(fā)放方式、資金來源等都完全自行決定。資金來源渠道比較復(fù)雜，包括擠占財政預(yù)算撥款、預(yù)算外資金收入、從所屬事業(yè)單位和后勤服務(wù)中心集中收入、利息收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、書刊雜志勞務(wù)收入等。福利費用來發(fā)、工作經(jīng)費用來發(fā)，有的貧困地區(qū)甚至把教育經(jīng)費也用來發(fā)。這些津貼補貼出臺方式也各不一樣，正式一點的有政府發(fā)文或者會議布置，也有的什么文件也沒有，就是一個口頭傳達或者電話通知就開始發(fā)放。

第二，津貼補貼項目繁多。根據(jù)2015年全國清理的情況，各地區(qū)、各部門、各單位以各種名目自行發(fā)放的津貼補貼項目達數(shù)百項之多。不同的地區(qū)、不同部門、不同單位自行發(fā)放的津貼補貼項目完全不一樣，少則五六項，多則十幾項，甚至幾十項。這些津貼補貼名稱，有與物價相關(guān)的，有與改革相關(guān)的，有與崗位和職務(wù)相關(guān)的，有與工作條件相關(guān)的，有與績效考核相關(guān)的，有與交通相關(guān)的，有與通訊相關(guān)的，有與住房相關(guān)的，有與加班相關(guān)的，有與氣候環(huán)境相關(guān)的，五花八門，名目繁多，隨意性極大。

第三，津貼補貼水平逐步攀高。個別地區(qū)開始發(fā)放時，還有顧慮，發(fā)放水平較低，后來隨著自行發(fā)放津貼補貼成為各地普遍現(xiàn)象后，發(fā)放水平不斷升高。而且各地之間相互攀比，想方設(shè)法提高自己的津貼補貼水平。到2005年國家進行統(tǒng)一清理的時候，很多地區(qū)自行發(fā)放的津貼補貼就已經(jīng)普遍超過基本工資的水平，公務(wù)員工資收入中基本工資與津貼補貼明顯倒掛，工資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲。換一句話說，就是在公務(wù)員的收入中，地方或單位發(fā)的錢已經(jīng)超過了國家統(tǒng)一發(fā)的錢了。這不能不說是一個非常嚴(yán)重的問題。而且經(jīng)濟越發(fā)達、收入狀況越好的地方和單位，津貼補貼發(fā)放水平越高，占工資收入的比重越大。在一些津貼補貼水平高的地區(qū)，當(dāng)時的基本工資人均僅一千多元，而津貼補貼水平已經(jīng)達到一萬多元，津貼補貼達到基本工資的10倍以上。

第2期

何憲中國清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼工作的回顧與思考

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··中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報2019年

第四，津貼補貼水平差異巨大。各省份津貼補貼平均水平相比，最高是最低的近10倍。同一省份內(nèi)部，不同層級政府機關(guān)津貼補貼平均水平相比，最高是最低的近4倍;省內(nèi)各縣級機關(guān)津貼補貼水平相比，最高是最低的近50倍。同級政府不同部門的津貼補貼平均水平，在京中央國家機關(guān)各部門中最高是最低的6倍左右，有的省直機關(guān)各廳局中最高是最低的13倍左右。同城不同待遇的情況普遍存在，一般來說，省直機關(guān)低于省會城市機關(guān)，在京中央國家機關(guān)低于北京市機關(guān)。同一地區(qū)不同部門之間、不同地區(qū)之間不合理的收入差距越來越大，社會各界反映強烈。

在中國現(xiàn)有的體制下，怎么會出現(xiàn)地方和部門大規(guī)模地違反規(guī)定發(fā)放津貼補貼呢？這有特定的歷史背景和原因，也有一個逐步發(fā)展的過程。[1]

第一，中央文件有放權(quán)的相關(guān)表述，集中統(tǒng)一管理工資政策有所松動。

長期以來我國公務(wù)員的工資與干部管理政策一樣，實行的是嚴(yán)格的集中統(tǒng)一管理體制和政策。中央對工資管理得很嚴(yán)，地方基本沒有建立工資項目和提高工資水平的權(quán)力。改革開放后，多種經(jīng)濟成分出現(xiàn)、國有企業(yè)放權(quán)搞活，整個經(jīng)濟發(fā)展加快。在一些經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，企業(yè)工資隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展迅速提高，而公務(wù)員的工資卻由中央統(tǒng)一管理且增長緩慢，因此，在經(jīng)濟發(fā)展較快的沿海地區(qū)，公務(wù)員工資明顯低于企業(yè)職工工資。當(dāng)時中央財力有限，要統(tǒng)一給全國公務(wù)員以較快的速度提高工資還有困難，就是增長也是兼顧全國各個地區(qū)的情況，很難滿足經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)的需要。于是，在1993年工資制度改革文件中出現(xiàn)了一個非常重要的提法，即“允許省、自治區(qū)、直轄市運用地方財力安排一些工資性支出，用于縮小機關(guān)工作人員工資水平與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工工資水平的差距”[2]P67。這在集中統(tǒng)一管理的體制下，開了一個很大的口子，相當(dāng)于把部分工資的管理權(quán)交給了地方，可以說是工資管理體制的一次重大調(diào)整。與此同時，也是在1993年，國家進行了財政體制的重大改革，實行了分灶吃飯的財政制度，使地方自行增加工資有了財政體制上的支持。這是有史以來，我國第一次以文件的形式明確地方有自行提高工資的權(quán)力。盡管這項政策在后來并沒有大張旗鼓宣傳，也沒有出實施辦法，但由于文件上有這樣的規(guī)定，至少地方自行出臺工資方面的政策，已不算完全違規(guī)。

第二，地區(qū)工資類別取消后，地區(qū)津貼未能建立起來。

1993年，根據(jù)新出臺的《國家公務(wù)員暫行條例》的要求，公務(wù)員進行了一次大的工資制度改革。這次改革，廢止了1985年建立的以職務(wù)為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，建立了新的職級工資制。這次改革還有一個重要的內(nèi)容，就是要建立新的地區(qū)附加津貼制度。我們知道，從建國初期起，我國就建立起了工資區(qū)類別制度，即根據(jù)各地的物價和生活水平，把全國劃分為11個類別的工資區(qū)，每個工資區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)不一樣。用這個工資類別區(qū)制度來解決不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和物價水平的差異。但是改革開放后，沿海地區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展，物價水平和生活水平都與其他地區(qū)拉開了差距，而且不斷在發(fā)生新的變化。原來的11類區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)，很難適應(yīng)改革開放后經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況。因此，1993年工資制度改革，決定取消11類工資區(qū)制度，建立新的處理新的地區(qū)工資關(guān)系的制度——地區(qū)附加津貼制度。但是，由于種種原因，1993年工資制度改革后，新的地區(qū)附加津貼制度一直未能建立起來。在這樣的情況下，一些經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)公務(wù)員的工資收入明顯低于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，而又得不到相應(yīng)的制度補償，理所當(dāng)然地就運用“地方財力安排一些工資性支出，用于縮小機關(guān)工作人員工資水平與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工工資水平的差距”的政策，自行建立相應(yīng)的津貼補貼，盡可能讓當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的收入適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和物價變化。

第三，經(jīng)濟發(fā)展比較快，但工資沒有正常增長機制。

我國的公務(wù)員工資制度從建立之初就沒有形成正常的工資增長機制，經(jīng)過多年的努力，我們解決了晉升職務(wù)提高工資和年度考核合格提高工資檔次的問題，但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展提高基本工資標(biāo)準(zhǔn)的問題一直沒有解決。改革開放以來我國經(jīng)濟一直處于較快的發(fā)展水平，但基本工資標(biāo)準(zhǔn)提高卻沒有跟上。從1993年工資制度改革到2006年工資制度改革之間的13年間，一共調(diào)整了5次工資標(biāo)準(zhǔn)，每次幅度都不大，公務(wù)員的月基本工資一共增長了370元。而從2006年工資制度改革到2013年，國家沒出臺任何調(diào)整工資的政策，7年間一直沒有提高過基本工資標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟快速發(fā)展、國民收入和財政收入成倍增長的情況下，基本工資不能正常增長，這對于保障公務(wù)員的生活水平和激勵公務(wù)員努力工作，都會帶來嚴(yán)重的問題。因此，要使公務(wù)員的工資收入跟上經(jīng)濟發(fā)展和物價變化的情況，基本工資不能正常增長，工資的其他部分就會出現(xiàn)較快增長的情況。從這個角度看，地方自行增加工資提高收入，也有一定的合理性。

第四，中央及相關(guān)管理部門沒有進行制止，采取了容忍態(tài)度。

在我國公務(wù)員工資管理的歷史上，也有過地方擅自發(fā)放獎金和津貼補貼的現(xiàn)象，但很快就由中央或相關(guān)部門發(fā)文件和采取相應(yīng)措施，及時予以制止了。比如，1991年12月，針對部分省市以各種名目建立或提高目標(biāo)責(zé)任獎、職務(wù)津貼、地區(qū)性津貼、節(jié)約獎、掛鉤獎等工資性補貼的問題，國務(wù)院發(fā)出緊急通知，要求“凡以各種名目建立和提高機關(guān)、事業(yè)單位工資性補貼的，從本通知下發(fā)之日起，即行凍結(jié)，暫停發(fā)放”。態(tài)度是堅決的，要求是明確的。而這一次，由于前面所講的三個原因，中央及相關(guān)部門對自行發(fā)放津貼補貼的行為采取了容忍的態(tài)度。在地方自行發(fā)放津貼補貼的相當(dāng)長的時間里，中央相關(guān)部門對此事既沒有發(fā)文進行制止，也沒有過明確的表態(tài)。不僅如此，中央的各個部門也一樣面臨工資不能正常增長，工資與經(jīng)濟發(fā)展和物價上漲不相適應(yīng)的情況，因此，中央各個部門也程度不同地發(fā)放各種類型的津貼補貼。發(fā)放情況也和地方一樣，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各個部門各自根據(jù)情況確定發(fā)放數(shù)額，有的部門發(fā)得高，有的部門發(fā)得低。

自行發(fā)放津貼補貼的現(xiàn)象引起了各方面的強烈反映。大家認(rèn)為，自行發(fā)放津貼補貼的泛濫，沖破了長期以來對機關(guān)事業(yè)單位工資的統(tǒng)一管理，造成了制度的扭曲，思想的混亂，收入不公，腐敗滋生。從2000年開始，部分地方陸續(xù)對公務(wù)員津貼補貼進行了規(guī)范，并把規(guī)范后的津貼補貼稱為“陽光工資”。各地的做法上不盡相同，有的規(guī)定了統(tǒng)一的津貼項目和標(biāo)準(zhǔn);有的將單位發(fā)放的津貼補貼公開透明，加強資金監(jiān)管;有的實行“抽肥補瘦”，對發(fā)放水平過高的單位征收一定比例的調(diào)節(jié)金。為了確保規(guī)范的效果，這些地方都制定了嚴(yán)格的監(jiān)督制約機制和責(zé)任追究制度。從這些地方規(guī)范津貼補貼的實施效果看，普遍實現(xiàn)了公務(wù)員工資收入的規(guī)范管理，避免了單位之間不合理的工資收入差距，有利于轉(zhuǎn)變政府職能和加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)。各方面普遍形成了一個共識：規(guī)范津貼補貼勢在必行，規(guī)范比不規(guī)范好，早規(guī)范比晚規(guī)范好，越晚越被動。

二、清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼工作的正式啟動和展開

2005年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人事部、審計署關(guān)于嚴(yán)肅紀(jì)律加強公務(wù)員工資管理的通知，要求各地區(qū)各部門自通知下發(fā)之日起，一律不準(zhǔn)以任何借口、任何名義、任何方式在國家統(tǒng)一工資政策之外新設(shè)津貼、補貼、獎金項目，一律不準(zhǔn)提高現(xiàn)有津貼、補貼、獎金的標(biāo)準(zhǔn)和水平;一律不準(zhǔn)以現(xiàn)金或其他任何形式發(fā)放新的福利。凡違反上述規(guī)定的，對主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人要嚴(yán)肅處理，按照組織程序一律先予免職，再依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。緊接著，2005年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人事部、審計署關(guān)于做好清理規(guī)范津貼補貼工作的意見，正式拉開了規(guī)范公務(wù)員津貼補貼工作的帷幕。

清理規(guī)范津貼補貼工作大致經(jīng)過了以下幾個階段。

（一）清理已經(jīng)發(fā)放的各類津貼補貼

按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求，從2005年下半年開始，各地區(qū)、各部門對自行發(fā)放的津貼補貼進行清理，主要任務(wù)是清理自行出臺的津貼補貼項目、標(biāo)準(zhǔn)及資金來源，摸清收入來源、支出去向、賬戶情況和津貼補貼發(fā)放水平。清理津貼補貼時，將自行發(fā)放的各種津貼補貼劃分為四大類：一是生活性補貼，指根據(jù)當(dāng)?shù)厣钯M用指數(shù)和物價水平等因素確定，與公務(wù)員生活需要有關(guān)的津貼補貼，如節(jié)假日補貼、物價補貼、菜籃子補貼、伙食補貼等;二是工作性津貼，指根據(jù)工作崗位職責(zé)需要確定，與公務(wù)員工作有關(guān)的津貼補貼，如職務(wù)補貼、工作津貼等;三是改革性補貼，指根據(jù)福利制度或職務(wù)消費貨幣化改革需要確定，與職工福利有關(guān)的津貼補貼，如住房貨幣化改革補貼、供熱采暖貨幣化改革補貼、物業(yè)管理貨幣化改革補貼、公務(wù)用車改革補貼等;四是獎勵性補貼，指根據(jù)工作人員工作業(yè)績考核情況確定、以貨幣形式向職工發(fā)放的津貼補貼或獎金，如目標(biāo)考核獎、地方政府獎勵等。

各地根據(jù)中央的要求制定了具體實施方案。比如遼寧省實施方案提出，清理規(guī)范津貼補貼的具體項目包括：各級政府及其人事、財政部門在國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補貼項目之外，自行出臺的工資性津貼補貼和獎金項目;各部門和單位在國家和當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一規(guī)定的津貼補貼項目之外，自行出臺的工資性津貼補貼和獎金項目。單位自行出臺的津貼補貼，包括內(nèi)部以各種名義定期或一次性發(fā)放的獎金、補助費等，主管部門為所屬單位及各地區(qū)發(fā)放的達標(biāo)獎、競賽獎、目標(biāo)獎等。清理津貼補貼要按照“分級負責(zé)、下管一級、逐級上報”的原則，做好自查自報、審核匯總、核査情況、清理單位賬戶和資金、規(guī)范國有資產(chǎn)管理、測算資金六個方面工作。[3]

通過這次清理核查，基本摸清了地方、部門和單位自行發(fā)放津貼補貼的情況。從總體上看，清理工作是嚴(yán)肅認(rèn)真的，各個單位都如實填報了自己的津貼補貼發(fā)放情況，匯總后，使中央基本掌握了全國津貼補貼發(fā)放的水平、種類、方式及資金來源。尤其是對各地發(fā)放津貼補貼水平的掌握，對規(guī)范工作具體政策的制定和工作的開展起到了重要作用。當(dāng)然，在清理過程中，也有部分地區(qū)和單位在填報時，有一定水分，希望清理時高報一些，為后來津貼補貼的增長留下一些空間。但這只是少數(shù)地區(qū)。清理結(jié)果基本反映了全國津貼補貼發(fā)放的總體情況。

（二）同級政府實行同一津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范工作從同級政府實行統(tǒng)一津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)開始。在同一政府的不同部門和不同單位，因職能和權(quán)力不一樣，能支配的財力不一樣，發(fā)放的津貼補貼水平高低懸殊，非常不合理。因此，中央規(guī)范津貼補貼方案對此提出了明確要求：對同級政府不同部門之間的津貼補貼水平差距，主要采取行政手段堅決予以消除，逐步使公務(wù)員津貼補貼水平與單位占有的國有資產(chǎn)和掌握的行政權(quán)力徹底脫鉤。在統(tǒng)一各個部門津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)的同時，實行了財政的嚴(yán)格“收支兩條線”管理，從根本上切斷各單位自行發(fā)放津貼補貼的資金來源，實現(xiàn)個人收入與單位占有的國有資產(chǎn)和掌握的行政權(quán)力脫鉤，各項政府非稅收入應(yīng)上繳國庫或財政專戶。同時，財政部門對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理，各部門按規(guī)定發(fā)放的津貼補貼，通過預(yù)算予以安排。[4]

同一政府內(nèi)不同部門的津貼補貼水平不同，早就引起了公務(wù)員的普遍不滿。同樣是處長，負有同樣的責(zé)任，就是因為所在的部門不同，津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)就不一樣，工資收入差距就很大，這很不合理。而這種差距又常常是與部門的職能聯(lián)系在一起的。凡是有收費項目的，掌握著資金和資產(chǎn)的，津貼補貼水平就高，而沒有什么權(quán)力沒什么資產(chǎn)的部門，津貼補貼水平就低。這種把占有的國有資產(chǎn)和掌握的行政權(quán)力與工資收入掛在一起的做法，嚴(yán)重違背了國家機關(guān)的工作性質(zhì)和公務(wù)員收入分配的原則，不僅導(dǎo)致收入分配不公，而且很容易滋生腐敗。中央的這一要求一出，立即受到各方面的擁護，迅速得到認(rèn)真貫徹落實。

實際上，在中央部署開展規(guī)范津貼補貼工作以前，廣東和北京就已經(jīng)率先開展了統(tǒng)一部門津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)的工作。廣東進行規(guī)范后，認(rèn)為削峰填谷，把高的減下去，把低的補上來，實現(xiàn)了公平分配，但并沒有增加地方的財政負擔(dān)。北京直接提出和實行了3581的政策標(biāo)準(zhǔn)，即科級干部每年3萬元，處級干部每年5萬元，司局級干部每年8萬元，省部級干部每年10萬元。增加了透明度和合理性，得到了廣大公務(wù)員的擁護和支持。[5]

規(guī)范津貼補貼工作開始以后，很多地區(qū)采取了強有力措施，一步實現(xiàn)了同一政府各個部門、各個單位的同樣職務(wù)同樣的津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。但也有的地區(qū)由于部門和單位津貼補貼水平差別較大，采取了制定方案、分步到位的辦法。中央政府的部門較多，情況比較復(fù)雜，在清理現(xiàn)有津貼補貼水平之后，把所有的部門分為限高、穩(wěn)中和托低三個類型，并參考了北京市的標(biāo)準(zhǔn)，制定了控制水平、起步水平、過渡水平及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。在這個基礎(chǔ)上，采取了分三步走的辦法來進行規(guī)范。第一步，限高部門津貼補貼實際發(fā)放額高于相應(yīng)職級控制水平津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)的，執(zhí)行相應(yīng)職級控制水平津貼補貼標(biāo)準(zhǔn);低于相應(yīng)職級控制水平津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)的，按實際發(fā)放額發(fā)放。托低部門執(zhí)行相應(yīng)職級起步水平津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。穩(wěn)中部門按實際發(fā)放額發(fā)放。第二步，津貼補貼實際發(fā)放水平低于過渡水平的部門，執(zhí)行相應(yīng)職級過渡水平津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。第三步，按照北京市市直機關(guān)和各省省直機關(guān)津貼補貼平均水平的一定比例測算確定在京中央和國家機關(guān)在職人員統(tǒng)一的津貼補貼水平及各職級津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)各部門在職人員執(zhí)行統(tǒng)一的各職級津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。

由于各地的津貼補貼水平不一樣，各地制定統(tǒng)一的職務(wù)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。因此，對各地規(guī)范的要求是，要按職務(wù)適當(dāng)拉開差距，但垂直壓縮率不能高于3，即在一級政府內(nèi)部，規(guī)范后的最高職務(wù)和最低職務(wù)津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)差別不得超過3倍。

（三）縮小不同地區(qū)津貼補貼水平的差距

解決不同地區(qū)津貼補貼水平差距過大的問題，是清理規(guī)范津貼補貼的重要目標(biāo)。規(guī)范津貼補貼相關(guān)方案提出，要以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)不同省份之間的收入差距，按照下管一級的原則，逐步將不同地區(qū)津貼補貼水平差距控制在合理的范圍內(nèi)。

當(dāng)時清理出來的津貼補貼的實際水平，高的地區(qū)大大超過了中央考慮的津貼補貼調(diào)控線。為了不對這些地區(qū)公務(wù)員的收入造成過大的影響，中央對于津貼補貼水平過高、又有財力繼續(xù)發(fā)放的地區(qū)采取征收調(diào)節(jié)金的辦法。調(diào)節(jié)基金實行分檔征收的辦法，人均津貼補貼水平高于調(diào)控線的省份，按照分檔累進辦法征收調(diào)節(jié)基金。具體辦法是，對年人均津貼補貼水平超過調(diào)控線、不到調(diào)控線2倍的部分，按照20%的比例征收;超過調(diào)控線2倍、不到調(diào)控線3倍的部分，按照60%的比例征收;超過調(diào)控線3倍以上的部分，按照200%的比例征收。這個辦法出臺后，雖然只有個別省市交納了調(diào)節(jié)金，但調(diào)節(jié)金制度的建立，對抑制津貼補貼水平的增長起到了重要作用。

縮小不同地區(qū)津貼補貼水平的差距，一方面需要抑制高水平的地區(qū)津貼補貼的增長或降低相應(yīng)水平，另一方面則需要提高津貼補貼水平過低的地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和水平。但各地自行發(fā)放的津貼補貼是由各地自有財力決定的，即使在規(guī)范的過程中，各地的做法也是上級政府原則上不對發(fā)放津貼補貼進行財政轉(zhuǎn)移支付。但后來發(fā)現(xiàn)，如果不對財力較差的地區(qū)進行財政補貼，地區(qū)之間的差距就無法解決。比如2010年廣州市的蘿崗區(qū)已經(jīng)達到每月14262元的水平了，而廣東茂名的化州市每月才343元，差距達42倍，靠化州當(dāng)?shù)氐呢斄?，要把差距縮小到合理的程度難度極大。因此，廣東省對此項工作專門立項，對收入水平低、政府財力弱的地區(qū)給予財政補貼，把上級財政的支持和本級財政的努力結(jié)合起來，在控制高收入水平地區(qū)增長的同時，加快提高低收入地區(qū)的水平，逐步縮小地區(qū)之間的差距。

縮小不同地區(qū)津貼補貼水平的差距，比實現(xiàn)同級政府的同職務(wù)同標(biāo)準(zhǔn)難度相對較大。主要原因是，實現(xiàn)同級政府的同職務(wù)同標(biāo)準(zhǔn)，是在一級財政內(nèi)部，是可以本級政府的財力可以直接實現(xiàn)的。而不同地區(qū)的津貼補貼水平涉及的是各個地區(qū)政府的財力，縮小差距的前提是低水平地區(qū)的財力增加和上級財政的支持和補助。而財力的增加不是一下子能實現(xiàn)的，上級財政的補助也不可能一下子大幅度增加。因此，縮小地區(qū)之間津貼補貼水平的差距經(jīng)歷了一個較長的過程。

（四）實現(xiàn)津貼補貼同城同待遇

同城同待遇是指同一城市中的不同層級的政府，職務(wù)相同津貼補貼水平應(yīng)當(dāng)相同。比如在省會城市，省直機關(guān)、市直機關(guān)、區(qū)直機關(guān)同樣職務(wù)應(yīng)當(dāng)享受同樣的津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。同城待遇本來不是一個問題，同在一個城市中，大家的環(huán)境條件是一樣的，物價水平也是相同的，因此，無論是生活性津貼還是工作性津貼，同樣職務(wù)同樣的水平都是應(yīng)當(dāng)?shù)?。但是由于未?guī)范之前，同一城市不同層級政府的津貼補貼水平差距較大。在規(guī)范的過程中，矛盾比較突出的是省會城市中的省直單位和市直單位的關(guān)系，以及首都的北京市的單位和中央的單位的關(guān)系。一般情況是，市直單位的津貼補貼水平高，省直單位的水平低;北京市直單位的水平高，中央單位的水平低。從財力上來說，省政府的財力只負責(zé)省直機關(guān)公務(wù)員的津貼補貼，實現(xiàn)同城待遇是沒有問題的，中央政府也是這個情況。但是省級政府的直屬單位水平一下子提得太高，對全省各地市的水平有直接的影響，因此，同城同待遇在規(guī)范津貼補貼工作中，是放在最后解決的一個問題，直到規(guī)范津貼補貼工作接近尾聲，這個問題還沒有完全解決。

同城同待遇一般分兩步走。第一步實現(xiàn)兩個50%。即省直機關(guān)津貼補貼水平低于市直機關(guān)的，其津貼補貼的水平50%根據(jù)市直機關(guān)津貼補貼水平來定，50%根據(jù)其他地市津貼補貼平均水平來定。中直機關(guān)的則是50%根據(jù)北京市的津貼補貼水平來定，50%根據(jù)其他省（直轄市、自治區(qū)）直單位的水平來確定。第二步，在這個基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)同城同待遇目標(biāo)。在規(guī)范工作基本結(jié)束時，全國大部分地方實現(xiàn)了同城同待遇，但也有幾個省是在規(guī)范津貼補貼面上工作結(jié)束后，省直機關(guān)才逐步達到市直機關(guān)的水平，而中央政府一直到2016年才基本達到了北京市的規(guī)范津貼補貼水平。

在規(guī)范津貼補貼過程中也遇到不少的問題。

一是如何避免津貼補貼水平過快增長。清理規(guī)范津貼補貼目的之一，就是要控制津貼補貼的過快增長。但是，在規(guī)范的過程中，又無法做到津貼補貼水平完全不增長。一方面，同一級政府要統(tǒng)一各個職務(wù)的津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)，不可能把津貼補貼水平統(tǒng)一到最低的單位的水平。實現(xiàn)同樣職務(wù)同樣津貼補貼水平的目標(biāo)，就需要有一定的津貼補貼水平增長量。另一方面，許多地區(qū)原來并沒有發(fā)放，或者發(fā)放的水平很低，突然要清理“現(xiàn)有的水平”，都一般報的水平比實現(xiàn)水平要高，報了后再逐步到達上報水平。這也是導(dǎo)致了津貼補貼水平上升的一個原因。對后一個問題，由于大都是津貼補貼水平偏低的地區(qū)，提高這些地區(qū)的水平，才能縮小地區(qū)之間的差距。所以對這些地區(qū)的水平增長，一般都采取了默認(rèn)的辦法。前一個問題則處理的方法則有所不同，要求盡可能合理確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通過部門之間的“削峰填谷”來實現(xiàn)同一職務(wù)同一標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。

二是如何確保義務(wù)教育教師的工資收入水平。根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育教師的工資不得低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。而規(guī)范公務(wù)員的津貼補貼是從公務(wù)員開始的，在沒有規(guī)范之前，公務(wù)員的津貼補貼是暗的，規(guī)范后，由暗變明。這時，義務(wù)教育教師的工資與公務(wù)員就出現(xiàn)了較大的差距，引起了老師的不滿，甚至上訪罷課。國家緊急研究這個問題，在2008年出臺義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的意見，規(guī)定按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則確定績效工資水平。因為教師的基本工資水平和公務(wù)員基本相同，實際績效工資水平就和公務(wù)員規(guī)范后的津貼補貼水平相同。在區(qū)縣一級的基層政府，義務(wù)教育老師的數(shù)量占公職人員的大頭，因此義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY政策出臺，給區(qū)縣財政帶來了極大的壓力。

三是如何幫助財力弱的地區(qū)提高津貼補貼水平的問題。津貼補貼水平低的地區(qū)，一般是經(jīng)濟不是很發(fā)達的地區(qū)的區(qū)縣。規(guī)范前各地的津貼補貼水平，是各地財力的體現(xiàn)。而要解決各地津貼補貼水平差距過大的問題，實際就是要解決經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的財力問題，尤其是縣一級的財力不足的問題。清理出來的自行發(fā)放津貼補貼的水平，就是各地財力允許的津貼補貼水平。要縮小地區(qū)間的津貼補貼水平的差別，不提高水平偏低地區(qū)的津貼補貼水平是不可能的，但水平偏低的地方又沒有財力來提高津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。因此，實際工作中，采取了上級財政給予適當(dāng)支持，本級財政也努力想辦法的方法，逐步提高經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)縣一級的津貼補貼水平。

四是如何防止一些地區(qū)突破審批水平提高標(biāo)準(zhǔn)的問題。盡管國家多次發(fā)文要求嚴(yán)格按審批的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津貼補貼，但是一些財力強的地區(qū)和單位仍然在審批之外發(fā)放津貼補貼。在規(guī)范的過程中，中央不斷派出工作組、檢查組到地方進行檢查，也要求省市加大監(jiān)督檢查的力度。2013年，負責(zé)這項工作的6個部門，即中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人力資源社會保障部、審計署組成了6個檢查組，對6個省會城市和副省級城市進行了檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，各地違規(guī)發(fā)放規(guī)范外的津貼補貼、獎金或提高規(guī)范津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象比較普遍。后來采取了約談相關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)、向相關(guān)的省級政府下達整改要求等措施，取得了一定效果。但這個問題比較復(fù)雜，在中央八項規(guī)定出臺后，每次全國通報違反八項規(guī)定的問題中，仍然還有一些是違規(guī)發(fā)放津貼補貼的。

三、對清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼工作的評估

對涉及全國各個地區(qū)、各個部門、各個單位情況極為復(fù)雜的自行發(fā)放津貼補貼，能夠有效地進行清理規(guī)范，基本達到預(yù)期的目的，這是一件非常不容易的事，應(yīng)當(dāng)予以充分肯定。

一是組織和實施工作比較得力，確保清理規(guī)范工作有序進行。清理和規(guī)范津貼補貼，是一個涉及地方和公務(wù)員利益的復(fù)雜工作，是一件“動別人奶酪”的事。中央把這項工作交給了中紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部、財政部、人事部和審計署。除了管理公務(wù)員工資收入的財政部、人事部外，把其他4個單位放進來，特別是把中紀(jì)委作為牽頭單位，主要是為了增強這項工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性。應(yīng)當(dāng)說，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，這6個部門認(rèn)真努力、工作嚴(yán)謹(jǐn)、考慮周全、穩(wěn)步推進，雖然比預(yù)期的時間長了一些，但把這么難的工作順利完成，各方面基本認(rèn)可，是非常不容易的?；仡櫿麄€清理規(guī)范津貼補貼工作，方案科學(xué)，實施認(rèn)真，要求嚴(yán)格，對遇到問題的處理得當(dāng)。

二是在規(guī)范中實行分級管理，注意發(fā)揮了地方政府的作用。這次規(guī)范津貼補貼工作，從最初的方案開始，就注意了分級管理。工作方案提出“兩個積極性”：即發(fā)揮中央和地方兩個積極性。首先，堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門按照中央確定的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和基本要求，研究擬訂規(guī)范津貼補貼的具體政策措施，審核省、自治區(qū)、直轄市政府改革規(guī)范方案和省直機關(guān)規(guī)范津貼補貼實施方案，并做好督促檢查工作。同時，研究提出中央國家機關(guān)規(guī)范津貼補貼的具體實施方案。其次，充分發(fā)揮地方的積極性和主動性。工作中堅持“下管一級”的原則，即中央負責(zé)對省直機關(guān)津貼補貼進行調(diào)控管理，省、自治區(qū)、直轄市以下各級機關(guān)津貼補貼調(diào)控管理由省、自治區(qū)、直轄市政府負責(zé)。省、自治區(qū)、直轄市政府要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)范津貼補貼實施方案，對本轄區(qū)不同地區(qū)之間的津貼補貼水平進行合理調(diào)控，嚴(yán)格管理，將差距控制在合理范圍以內(nèi)。同時，要堅決維護中央政令的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，同中央保持一致。

在實際工作中，中央管理省直單位和省會城市的津貼補貼的清理和規(guī)范，省級政府負責(zé)地市和區(qū)縣的清理和規(guī)范工作。其中有的省又把區(qū)縣的清理和規(guī)范交給了地市，省只管理地市的清理和規(guī)范工作。這種管理上的改革和放權(quán)，使中央得以集中精力把整個清理規(guī)范工作的政策和總體方案制定好，把省直和省會城市管理好，把中央直屬單位的清理規(guī)范工作做好。地方則在中央政策的總體要求之下，合理確定地市和區(qū)縣的津貼補貼水平，做好相關(guān)的工作。這種管理權(quán)的下放，對積極和有效推進清理和規(guī)范工作起到了重要作用。但規(guī)范工作結(jié)束后，基本又回到了原來的體制，中央不調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，省里也不調(diào)地市的標(biāo)準(zhǔn)。

三是基本實現(xiàn)了設(shè)定的目標(biāo)，達到了預(yù)期的目的。首先，規(guī)范了公務(wù)員的津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)。把原來各自發(fā)放的五花八門的津貼補貼，在每一級政府和每一個城市實現(xiàn)了同職務(wù)同標(biāo)準(zhǔn)，且實現(xiàn)了把津貼補貼也同基本工資一樣，納入統(tǒng)一的財政賬戶統(tǒng)發(fā)。一個省內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)也明顯減少，一般根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平，把全省分為三到五個標(biāo)準(zhǔn)不等。其次，整頓了公務(wù)員的收入分配秩序。原來誰都可以發(fā)放，什么錢都可以用來發(fā)放，通過什么渠道都可以發(fā)放的混亂局面得到徹底改變。特別是在中央八項規(guī)定下發(fā)之后，各個單位擅自發(fā)放錢物的問題，得到了根本性的遏制。第三，縮小了公務(wù)員的地區(qū)收入差距。通過控制高水平地區(qū)的增長和提高低水平地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員的地區(qū)收入差距明顯減少。地區(qū)之間的津貼補貼水平差距，從幾十倍下降到了幾倍。第四，提高了公務(wù)員的工資收入水平。通過規(guī)范公務(wù)員的津貼補貼，提高了整個公務(wù)員隊伍的工資水平，特別是艱苦邊遠地區(qū)的公務(wù)員和基層公務(wù)員的收入水平。

但就清理規(guī)范工作本身來說，也有一些不足的地方。

第一，對統(tǒng)籌事業(yè)單位的收入預(yù)計不足。長期以來，我國的機關(guān)和事業(yè)單位的工資都是國家統(tǒng)一安排的，工資增長的幅度基本相同，調(diào)整工資的時間安排也完全統(tǒng)一。在進行公務(wù)員清理規(guī)范津貼補貼時，考慮到事業(yè)單位發(fā)放津貼補貼的情況比機關(guān)更加復(fù)雜，事業(yè)單位工作人員沒有與公務(wù)員同步開展津貼補貼的規(guī)范工作。但是公務(wù)員清理規(guī)范津貼補貼既是一個由暗翻明的工作，也是一個在規(guī)范過中水平逐步提高的過程。而且，公務(wù)員規(guī)范津貼補貼的時間又比原計劃的長。因此，在這么長的清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼過程、也是公務(wù)員收入逐步提高的過程中，不同步考慮事業(yè)單位是不合適的。特別是津貼補貼由暗翻明后，在工資中占那么高的比重，不考慮事業(yè)單位就會造成事業(yè)單位工資低一大塊，那肯定是不行的。因此，原準(zhǔn)備公務(wù)員規(guī)范津貼補貼工作結(jié)束后再考慮事業(yè)單位清理津貼補貼并實施績效工資，根據(jù)實際情況及時對安排進行了調(diào)整。在公務(wù)員清理規(guī)范工作尚在進行中，就于2008年出臺義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的意見，2009年出臺了公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資辦法，2011年出臺其他事業(yè)單位績效工資的辦法。實際上就是把事業(yè)單位的績效工資水平與機關(guān)的規(guī)范津貼補貼水平在時間上基本統(tǒng)一起來，但是由于對事業(yè)單位的規(guī)范津貼補貼和實施績效工資研究和準(zhǔn)備不足，對事業(yè)單位實施績效工資的資金準(zhǔn)備不足，事業(yè)單位工資的一些矛盾至今尚未解決。

第二，對形成地區(qū)之間的合理地區(qū)工資關(guān)系研究和準(zhǔn)備不足。清理規(guī)范之前，沒有對如何形成合理的地區(qū)工資關(guān)系進行研究。采取的是先清理，后規(guī)范，最后建立地區(qū)附加津貼的工作步驟。這種做法，從工作上看比較好推進，規(guī)范的結(jié)果是既成事實，與地區(qū)附加津貼無縫連接。但是這樣做的結(jié)果是，自行發(fā)放的津貼補貼實際成了建立地區(qū)附加津貼的依據(jù)，使地區(qū)附加津貼或多或少帶有些對自行發(fā)放津貼補貼認(rèn)可的成份，削弱了地區(qū)附加津貼的合理性、科學(xué)性、權(quán)威性和群眾認(rèn)可度。最好的方法，應(yīng)當(dāng)是在清理的同時，啟動地區(qū)工資關(guān)系的研究，形成合理地區(qū)關(guān)系的基本認(rèn)識和建立地區(qū)附加津貼的具體方式。建立地區(qū)附加津貼無非就是考慮不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、社會職工工資水平、政府財力這幾個因素。根據(jù)歷史經(jīng)驗和科學(xué)的計算，把這個因素確定適當(dāng)系數(shù)，形成計算地區(qū)附加津貼的公式，然后把各地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)套入公式，就得到了各個地區(qū)的地區(qū)附加津貼的水平。如果事先進行了這項研究，就可以在規(guī)范的過程中，逐步加以引導(dǎo)，使規(guī)范津貼補貼和地區(qū)附加津貼無縫連接起來。但是由于我們事先對形成地區(qū)之間的合理地區(qū)關(guān)系研究和準(zhǔn)備不足，規(guī)范工作結(jié)束了，才開始考慮地區(qū)附加津貼，就會給實施地區(qū)附加津貼增加了很多難度，也可能會延長建立地區(qū)附加津貼的時間。

第三，對津貼補貼嚴(yán)重影響工資結(jié)構(gòu)預(yù)計不足。2006年的工資制度改革有兩項任務(wù)，即改革公務(wù)員的工資制度和規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序。兩項任務(wù)是同時部署、同時進行，但實際上，改革公務(wù)員工資制度的任務(wù)很快完成，而規(guī)范公務(wù)員收入進行的時間比估計的長，難度比估計的大，規(guī)范的結(jié)果也超出了預(yù)料，特別是規(guī)范后的津貼補貼水平大大超過了基本工資，造成了工資結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲。2000年公務(wù)員的基本工資占整個工資的56.1%，而到2013年這一比重下降到23.5%。盡管從2014年來的幾次調(diào)整基本工資標(biāo)準(zhǔn)的同時，把部分津貼補貼納入基本工資，但目前基本工資的比重仍然偏低。如果當(dāng)初我們在清理津貼補貼之后，估計到了這個問題，就會把工資制度改革適當(dāng)往后放，把規(guī)范津貼補貼的工作往前趕，這樣，在規(guī)范后出現(xiàn)工資結(jié)構(gòu)不合理的問題，就可以在工資制度改革時，利用新的工資制度設(shè)計和套入新工資制度這個有利的時機，從根本上解決工資結(jié)構(gòu)不合理的問題。現(xiàn)在面臨這個問題就非常被動，一方面，面臨工資結(jié)構(gòu)不合理，一時很難從根本上解決，使工資制度的功能得不到充分發(fā)揮;如果說要根本解決這一問題，需要進行一次工資制度改革，而上一次工資制度改革剛剛過去不久，基本制度的設(shè)計和運轉(zhuǎn)都得到了大家的認(rèn)可，僅僅為工資結(jié)構(gòu)再改革一次，似乎動靜太大，成本太高。因此，先進行清理和規(guī)范公務(wù)員的津貼補貼工作，待這項工作完成后，再進行公務(wù)員的工資制度改革就比較主動，改革時就能充分考慮規(guī)范公務(wù)員津貼補貼工作的結(jié)果，在這個基礎(chǔ)上，建立起更加科學(xué)合理的公務(wù)員工資制度。

四、清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼引發(fā)的深層次思考

清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼工作雖然已經(jīng)結(jié)束了，但是這次清理規(guī)范帶來的影響卻沒有結(jié)束，許多問題需要我們進行深入的思考。

（一）這次公務(wù)員工資分配秩序混亂及其治理，是偶然現(xiàn)象還是必然出現(xiàn)的問題

有人說，如果我們早點建立工資的正常增長機制，如果我們早點建立地區(qū)附加津貼制度、如果我們早點進行嚴(yán)格的收入分配管理，就不會出現(xiàn)這次公務(wù)員收入分配秩序混亂了。問題可能并沒有那么簡單。自行發(fā)放津貼補貼只是表象，實質(zhì)上是我們的工資管理體制不適應(yīng)發(fā)展了的社會經(jīng)濟環(huán)境。

現(xiàn)在的一套公務(wù)員工資管理體制是在計劃經(jīng)濟條件下建立起來的，其特點是實行集中統(tǒng)一管理。集中是指工資管理的事權(quán)集中在中央，地方?jīng)]有調(diào)整工資和津貼、補貼、資金的權(quán)力;統(tǒng)一是指工資收入分配的政策全國是統(tǒng)一的，調(diào)整工資的時間、幅度都是全國統(tǒng)一的。這種管理體制在特定的歷史階段發(fā)揮了重要的作用，應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值目隙?。但是從改革開放以來，社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。一方面，我們建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和多種所有制企業(yè)并存格局的形成，一個地區(qū)的工資已經(jīng)不是國家確定，各種職業(yè)的工資收入完全由市場形成。同時，國家不再對人才進行統(tǒng)包統(tǒng)配，各類人才自主擇業(yè)，雙向選擇，通過人才市場配置人才資源。另一方面，隨著經(jīng)濟體制改革和權(quán)力下放，地方政府經(jīng)濟管理權(quán)擴大，特別1993年的財政體制改革，建立了分灶吃飯的財政管理體制，地方政府擁有了很大的財務(wù)支配權(quán)。因此，地方既有了提高公務(wù)員工資收入的必要，又有了提高公務(wù)員工資收入的可能，但是卻沒有提高公務(wù)員工資收入的職責(zé)和相應(yīng)政策規(guī)定。在這樣的情況下，地方政府努力推動經(jīng)濟發(fā)展，但經(jīng)濟社會發(fā)展了，當(dāng)?shù)芈毠すべY增加了，物價或生活成本也提高了，地方政府卻無法讓為此付出努力的公務(wù)員相應(yīng)提高收入。長此以往，就會影響公務(wù)員的積極性，甚至造成人才流失。因此，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展后，地方政府總想出臺政策相應(yīng)提高公務(wù)員工資收入。改革開放以來，地方自行發(fā)放津貼補貼、獎金、職務(wù)補貼、加班費等的行為，一直就沒有停止過。這不是哪一個領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)低、不遵守紀(jì)律的問題，這是地方的一種普遍要求，一種普遍的行為。

改革開放以來，地方不斷地沖破國家的規(guī)定發(fā)放工資、獎金和津貼補貼，國家則不斷地予以制止。1985年6月有3日國務(wù)院工資制度改革小組、勞動人事部發(fā)布規(guī)定，要求對擅自調(diào)整工資和發(fā)放津貼、補貼的進行處理，對未經(jīng)中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，擅自調(diào)整工資、實行浮動工資和發(fā)放各種津貼、補貼的，國家一律不予承認(rèn)。1985年8月，由勞動人事部、財政部發(fā)出通知，要求切實控制資金的發(fā)放、嚴(yán)格執(zhí)行津貼補貼辦法、整頓勞動保險福利制度。1987年1月10日，國務(wù)院發(fā)出通知指出，目前一些地區(qū)、部門和單位仍在濫發(fā)補貼、津貼，有的擴大補貼、津貼范圍或提高標(biāo)準(zhǔn)，有的自行提高退休待遇。通知要求，各地區(qū)、各部門在兩個月內(nèi)進行認(rèn)真清理和整頓，并將項目名稱、標(biāo)準(zhǔn)，適用范圍和處理結(jié)果報勞動人事部和財政部。1991年12月，國務(wù)院發(fā)出緊急通知，針對部分省市以各種名目建立或提高目標(biāo)責(zé)任獎、職務(wù)津貼、地區(qū)性津貼、節(jié)約獎、掛鉤獎等工資性補貼的問題，要求凡以各種名目建立和提高機關(guān)、事業(yè)單位工資性補貼的，即行凍結(jié)，暫停發(fā)放，重申凡未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，任何地區(qū)、部門和單位，均不得自行制定工資政策，不得自行建立工資性補貼或提高標(biāo)準(zhǔn)。1993年國務(wù)院廳發(fā)出通知要求，不得在國家政策規(guī)定之外，自行動用財力，額外增加工資。各級人事、財政、銀行、監(jiān)察、審計等部門要加強監(jiān)督;凡違反政策規(guī)定，要嚴(yán)肅處理并追究領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任。1993年工資制度改革過后沒有多久，歷史上最嚴(yán)重、持續(xù)時間最久，造成問題最嚴(yán)重的普遍自行發(fā)放補貼的現(xiàn)象就開始出現(xiàn)了，一直到2005年，中央下決心進行清理規(guī)范，整頓收入分配秩序。

由此可見，改革開放以來的公務(wù)員工資管理史，幾乎就是一部地方與中央的博弈史，地方總想自己提高收入，發(fā)津貼、發(fā)補助、發(fā)獎金;中央不停地發(fā)文件叫停，一個接一個地發(fā)，剛叫停了一次，很快又產(chǎn)生了新的違規(guī)。我們這次清理規(guī)范津貼補貼，并不是歷史上第一次出現(xiàn)，只是這次問題更為嚴(yán)重，治理花的時間更長而已。

（二）治理是回到歷史的原點，還是大膽創(chuàng)新適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的新體制

這次清理規(guī)范津貼補貼，花了10年的時間，成本是昂貴的，代價是很大的。但是清理規(guī)范后怎么辦？是回到歷史的原點，還是大膽創(chuàng)新工資管理體制，這個問題尖銳地擺在了我們面前。討論創(chuàng)新工資管理體制，有幾個認(rèn)識需要統(tǒng)一。

第一，地方和部門、單位自行發(fā)放的津貼補貼性質(zhì)是不一樣的。我們下文件部署工作，都把地方和部門、單位發(fā)放的津貼補貼一律視為同樣的無政策依據(jù)的自行發(fā)放。但實際上，地方的發(fā)放與部門、單位的發(fā)放性質(zhì)并不完全一樣。區(qū)分這兩類發(fā)放，對于我們研究問題很有意義。從資金來源上看，地方的發(fā)放是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和財政收入增長的結(jié)果，當(dāng)?shù)毓珓?wù)員共享本地區(qū)發(fā)展的成果具有某種合理性;而部門和單位發(fā)放則與部門和單位的職能、資產(chǎn)等相關(guān)，由這些因素造成部門之間收入的差距，具有不合理性。從發(fā)放對象上看，地方的發(fā)放對象是全部公務(wù)員甚至全部機關(guān)事業(yè)單位工作人員，在本地區(qū)具有公平性;而部門和單位的發(fā)放僅本部門本單位人員享受，造成同一政府內(nèi)不同部門不同單位的工資收入的差距，具有不公平性。因此，地方的自行發(fā)放和部門、單位的自行發(fā)放不能混為一談，都簡單視作為違紀(jì)違規(guī)。千萬不要認(rèn)為，只要我們加強管理、嚴(yán)格紀(jì)律，自行出臺政策提高工資收入的現(xiàn)象就會徹底消失了。實際上，規(guī)范津貼補貼之后，部門和單位自行發(fā)放津貼補貼的現(xiàn)象確實已經(jīng)基本消失，但是地方政府自行發(fā)放津貼補貼的問題，又變成了發(fā)放年終績效考核獎的問題重新冒出來了。

第二，治理收入分配秩序混亂的關(guān)鍵和重點在地方政府。地方政府是地方部門和單位的管理者，部門和單位的收入分配混亂，與地方政府的管理有直接的關(guān)系，如果地方政府要嚴(yán)格管理，是完全能把所屬的部門和單位管住的，換一句話說，部門和地方在分配上出現(xiàn)的問題與地方政府直接相關(guān)。只要把地方的問題解決了，部門、單位的問題就迎刃而解了。因此，我們可不可以這么來看，部門和單位的自行發(fā)放津貼補貼是一種違規(guī)行為，可以而且應(yīng)當(dāng)通過加強紀(jì)律來解決，而地方自行發(fā)放津貼補貼，是一種體制問題，需要研究收入分配管理體制問題。實際上，只要各級政府都認(rèn)真進行管理，違紀(jì)違規(guī)發(fā)放津貼補貼的問題，是很容易解決的。

第三，核心問題是如何讓公務(wù)員工資與地方經(jīng)濟發(fā)展和物價及消費水平相適應(yīng)。為什么建立在計劃經(jīng)濟條件下的工資管理體制，就管不好市場經(jīng)濟條件下的工資呢？根本的原因是，在計劃經(jīng)濟條件下，地區(qū)間的經(jīng)濟關(guān)系和工資關(guān)系是靜態(tài)的，而市場經(jīng)濟條件下，地區(qū)間的經(jīng)濟關(guān)系和工資關(guān)系是動態(tài)的。就是說，在計劃經(jīng)濟條件下，各地經(jīng)濟發(fā)展緩慢，物價水平相對穩(wěn)定，地區(qū)間的經(jīng)濟關(guān)系以及由此決定的工資關(guān)系就相對穩(wěn)定，中央直接來確定全國每個縣的工資是可以的。1956國家建立的11類工資區(qū)制度。除了少數(shù)低類別地區(qū)適當(dāng)往高類別調(diào)整以外，整個工資標(biāo)準(zhǔn)和大部分地區(qū)的類別30年沒有變動。而在市場經(jīng)濟條件下就完全不同了，各地經(jīng)濟發(fā)展你追我趕，日新月異，繼續(xù)由中央來確定300多個地市、2000多個縣不斷變化的工資水平是非常困難的，即使確定了，很快又會發(fā)生變化。中央就會不停地確定標(biāo)準(zhǔn)，不停地調(diào)整各個地區(qū)的類別，不僅要花上大量的人力物力，還會陷入矛盾和問題之中。這就是為什么1993年取消地區(qū)工資類別制度后，就提出要建立地區(qū)附加津貼制度，可是25年過去了，這項仍然制度遲遲建不起來的根本原因。用靜態(tài)的辦法去處理動態(tài)的經(jīng)濟關(guān)系和工資關(guān)系，那怎么不出問題呢？

第四，工資管理體制改革的實質(zhì)是能不能給地方一定的工資分配權(quán)。地方政府主導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，需要一定的收入分配權(quán)。有人說中國經(jīng)濟快速發(fā)展的原因之一是地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的重要角色，甚至稱之為“地方政府發(fā)展有限公司”。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)把發(fā)展一方經(jīng)濟、提高人民收入作為己任。但是在財政分灶吃飯的體制下，地方財政什么都可以支出，唯一就是人員成本即本地機關(guān)事業(yè)單位工作人員的工資不可以支出，這適合嗎？當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和財政收入的增加，應(yīng)當(dāng)說，有當(dāng)?shù)毓珓?wù)員和事業(yè)單位工作人員的一份功勞，是他們與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)及全社會勞動者共同創(chuàng)造出來的，但他們的工資收入?yún)s無法與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展掛鉤，需要中央政府來確定。幾十年來機關(guān)事業(yè)單位工資管理的實踐，證明了在市場經(jīng)濟條件下這一套僵化的管理辦法是行不通的。不是地方官員素質(zhì)低、規(guī)則意識差，而是作為地方需要有提高收入的手段去激勵大家努力去干，需要讓公務(wù)員共享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展成果。因此，工資管理體制改革的核心問題就是給不給地方確定公務(wù)員工資的權(quán)限？給什么？怎么給？

（三）我們除了堅持過去的一套制度和管理辦法，有沒有可供選擇和參考的其他體制機制

在不同的國家，由于不同的歷史和不同的社會經(jīng)濟環(huán)境，形成了不同的公務(wù)員工資管理體制?？梢源笾職w納為以下四種。一是中央集權(quán)管理體制。即公務(wù)員工資的管理權(quán)全部集中在中央，地方和部門主要是執(zhí)行中央的政策，完成中央部署的任務(wù)。二是分權(quán)管理體制。即明確劃分中央和地方的權(quán)力，中央的事權(quán)地方無需涉及，地方的事權(quán)中央不能干預(yù)。三是中央集權(quán)體制下的適度分權(quán)。即工資的管理權(quán)限基本集中在中央，但把一些適合由地方根據(jù)地方的情況來靈活處理的部分權(quán)限下放給了地方，同時由中央進行宏觀調(diào)控。四是分權(quán)管理體制下的國家適度干預(yù)。其基本特點還是分權(quán)，即地方單位工資管理的權(quán)力主要是掌握在地方，但中央為了保持各地區(qū)之間公務(wù)員工資水平的平衡，采取了適當(dāng)?shù)姆绞竭M行干預(yù)。[6]

很明顯，中央集權(quán)管理體制管得太緊，地方?jīng)]有活力，不適合我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求。分權(quán)管理體制完全割裂了中央和地方的關(guān)系，不太符合我國的國情。中央集權(quán)下的適度分權(quán)和分權(quán)管理體制下的國家適度干預(yù)，是兩個可以比較選擇的模式。

中央集權(quán)下的適度分權(quán)模式，實際上就是這些年來我們放權(quán)的實踐。在這種模式下，雖然地方程度不同的擁有一些工資管理權(quán)，但責(zé)任還是在中央。比如說改革開放后，中央把事業(yè)單位的獎金分配的相關(guān)政策制定權(quán)下給了地方，由地方進行自主管理，中央在工資改革的文件中也提出一些宏觀的要求，但具體操作性政策由地方制定。在這種體制下，中央權(quán)限下放給地方的伸縮度很大，中央給地方什么權(quán)限，就會形成相應(yīng)的運轉(zhuǎn)特點，也會出現(xiàn)相應(yīng)的問題。地方有一定的管理權(quán)，但要由中央來監(jiān)督地方形成合理的工資水平。中央面臨這么多省市縣鄉(xiāng)，地方總是有很多辦法來與中央博弈，派再多的檢查組也解決不了問題。這就是造成這種管理體制總出問題的原因。中央集權(quán)下的適度分權(quán)，被這些年的改革實踐證明，由于事權(quán)劃分不明晰，責(zé)任不清楚，總處于治亂交替，效果不佳?？偸窃诘胤礁杏X權(quán)力下放不夠和中央感覺宏觀調(diào)控不夠之間徘徊，在“一放就亂、一收就死”之間輪回。

而分權(quán)體制下的國家適當(dāng)干預(yù)模式，責(zé)任在地方，工資發(fā)多發(fā)少是地方的權(quán)力，只是在中央覺得不合適的情況下，才采取一定的措施進行干預(yù)。這種體制下，地方不用和中央博弈，但需要履行一定的決策程序，形成內(nèi)部的制衡機制。國家適當(dāng)干預(yù)不是中央替代地方?jīng)Q定工資，而是公布可供參考的工資水平，或者提出某種建議。公布可供參考的工資水平，一般是中央政府在當(dāng)?shù)氐墓べY水平或當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相當(dāng)人員的工資水平。日本大致屬于這種類型。日本人事院是中央政府負責(zé)包括公務(wù)員工資的國家公務(wù)員管理機構(gòu)，但人事院不管地方政府公務(wù)員的事務(wù)，也不管地方公務(wù)員的工資。地方的相關(guān)事務(wù)由中央政府自治省負責(zé)。自治省的職責(zé)是監(jiān)督地方政府，包括對地方政府行政的監(jiān)督，對地方政府財政開支的監(jiān)督，也包括對地方公務(wù)員工資的監(jiān)督。較值得借鑒的是分權(quán)管理體制下的國家適度干預(yù)這種模式。

（四）把工資管理權(quán)放給地方是否可行，怎么能保證工資分配秩序不出問題

其實，在改革開放之初，國家就已經(jīng)認(rèn)識到隨著社會經(jīng)濟體制的變化，建立在計劃經(jīng)濟體制上的工資管理體制需要改革，而改革的重點就是把工資管理權(quán)下放給地方。1985年時任分管副總理田紀(jì)云同志在工資改革工資會上明確講到，要實行政企分開、分級管理。他說我們的國家大，各個地區(qū)有自己的不同情況，各行各業(yè)也自己的特殊性，在工資管理上不可能什么都由中央統(tǒng)起來，實踐證明，都統(tǒng)起來管不了，也管不好。今后中央只管省、中央兩級機關(guān)，以及全國性的重點大專院校和科研、文化、衛(wèi)生事業(yè)單位;其他各級機關(guān)和事業(yè)單位歸省、自治區(qū)、直轄市管理。[7]P76因此，1985年的改革提出了工資分級管理的思想，1993年的改革確定了允許地方財力安排一些工資性支出的新政策，2006年的改革實行市縣兩級的清理規(guī)范工作由省級政府負責(zé)的制度。應(yīng)當(dāng)說，這些嘗試都很有意義，都很值得認(rèn)真總結(jié)，但仍然沒有能探索出一條適合中國國情的工資管理體制。問題的關(guān)鍵是，這些放權(quán)的嘗試，沒有改變原來工資管理體制的基本性質(zhì)，還是想在工資集中統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，給地方一點管理權(quán)。事權(quán)劃分不清晰，責(zé)任不明確，機制不健全。

三次工資制度改革，都從不同的角度涉及到了管理體制改革的問題。為什么都沒有走出一條大家認(rèn)可的、適合中國國情的統(tǒng)分結(jié)合的體制呢？最主要的問題是，這些改革缺少放權(quán)的一個重要前提條件——地方?jīng)Q策的制衡機制。所謂制衡機制，就是相互制約、保持平衡的機制。如果工資的決策形不成相互制約的機制，地方?jīng)Q策就會只想工資往上長，而且相互攀比，越高越好，壓力就全部到中央來了。這樣的情況下，下放管理權(quán)后，地方提高工資的過程很自然就變成了與中央的博弈過程了。

怎么建立地方工資決策的制衡機制呢？有三種方案可選擇。一是確定公務(wù)員工資方面政策要經(jīng)過黨委政府正式討論通過，用黨委政府決策機制來實行公務(wù)員工資的決策制衡。二是出臺公務(wù)員的工資由地方人大表決通過，用人民代表大會的正式審議，來實現(xiàn)公務(wù)員工資的決策制衡。三是出臺公務(wù)員的工資政策前公開征求社會意見，通過社會公開討論來實現(xiàn)公務(wù)員工資決策的制衡。

從目前的情況看，可能以人大審議通過的方式比較好。首先，公務(wù)員的工資來自財政收入，而財政收入是納稅人的錢，是人民的錢。把提高公務(wù)員收入的問題，提交給人民代表大會討論，這是合理的。人大對公務(wù)員工資的審議和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)限于增加工資所需要的資金，而應(yīng)當(dāng)對公務(wù)員的工資水平、工資增長的幅度、工資增長的具體政策都要進行審議。第二，提高公務(wù)員工資需要增加預(yù)算，而審議預(yù)算是人大的一項重要權(quán)力。為了保障政府廉潔高效地運行，人大在預(yù)算過程中要行使各種預(yù)算權(quán)，通過權(quán)力的行使來制約政府的預(yù)算，進而監(jiān)督政府的活動。目前，進一步做好預(yù)算的審議是各級人民代表大會正在加強的一項重要工作，而實行人大對公務(wù)員工資預(yù)算的審議和監(jiān)督，就是有效履行預(yù)算監(jiān)督職能的一項具體措施。[8]第三，人大討論通過，與發(fā)揮黨委政府的作用也是一致的。地方人大也應(yīng)當(dāng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，同時，提交人大之前，政府也需要進行研究，提出初步設(shè)想建議。第四，人大討論通過，也是某種程度的代表社會各方面的意見。且人大討論通過后，也需要向社會公開討論通過的內(nèi)容。人大討論通過也是一種公開的方式，也受到社會的監(jiān)督。

總之，清理規(guī)范公務(wù)員津貼補貼取得了積極成果，但是我們不能停留在已取得的成果上。出現(xiàn)工資分配秩序混亂的根本原因，是工資管理體制不適應(yīng)改革開放后的社會環(huán)境。從改革開放幾十年的實踐看，把一定的工資確定權(quán)賦予地方，這是市場經(jīng)濟的要求，是大勢所趨。但是下放工資管理權(quán)的前提是地方必須形成工資決策的制衡機制，而從目前看，把工資政策交由地方人大討論通過是最好的辦法。

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A Review and Reflection on the Work of Clearing up and

Normalizing Civil Servants Allowances and Subsidies in China

HE Xian

（Ministry of Human Resources and Social Security，Beijing 100013，China）

Abstract：The paper probes into the anomie phenomenon in the distribution order of civil servants occurred before 2005 and its causes，reviews the implementation process of clearing up and normalizing civil servants allowances and subsidies，and sums up the effect and defect of the work of clearing up and normalizing.Based on this，the paper deeply looks into the issue of civil servant wage management.The root of wage distribution disorder lies in the inadaptability of the concentrative，unified wage management system to the social environment since the reform and opening-up.Seen from the practice of several decades of reform and opening-up，it is a requirement of the market economy and an irresistible trend that the power of determining wage level be delegated to local authorities.However，the premise for delegating the power of wage management is that local authorities must form a balance mechanism for wage decision-making.At present，the best way is to have the wage decisions discussed and resolved in local peoples congresses.

Key words：civil servant;allowances and subsidies;management system