□ 鄧金霞

關(guān)于城市管理的新聞報道屢見不鮮，很多報道披露和反映了城管的負(fù)面信息，而相關(guān)的研究卻屈指可數(shù)。既有的文獻(xiàn)多關(guān)注城管與其執(zhí)法對象之間的關(guān)系，少數(shù)研究涉及城管的職業(yè)認(rèn)同感和公眾形象，直接研究城管隊員素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)的文獻(xiàn)幾近闕如。研究公務(wù)員素質(zhì)能力的文獻(xiàn)相對豐富一些，但研究城管素質(zhì)能力專門性的文獻(xiàn)相對較少。隨著新一輪城管執(zhí)法體制改革和城管執(zhí)法人員分類管理改革試點工作深入開展，上海市城管執(zhí)法權(quán)限不斷擴(kuò)展、城管執(zhí)法領(lǐng)域范圍不斷拓展、城管執(zhí)法任務(wù)專業(yè)化程度不斷提高，城管執(zhí)法任務(wù)更加繁重。新的形勢任務(wù)和社會公眾對城管執(zhí)法隊員的素質(zhì)能力提出了更高的要求。針對上海市城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)及培訓(xùn)對策開展的研究，可以為城管人員設(shè)計可驗證、可復(fù)制和可推廣的素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)框架。

本文采用的研究方法包括：相關(guān)研究文獻(xiàn)梳理；政策文件閱讀；實地走訪經(jīng)驗豐富的城管執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)；召開多次城管執(zhí)法部門人事管理人員、法制管理人員、執(zhí)法中隊長、執(zhí)法小隊長以及普通執(zhí)法隊員參加的座談會；召開相關(guān)研究專家和實務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會等。本文對城管執(zhí)法崗位的特點、政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力提出的需求、法律法規(guī)和上級領(lǐng)導(dǎo)提出的要求、城管執(zhí)法隊員核心的素質(zhì)能力以及存在的差距、典型優(yōu)秀案例和失敗案例等問題進(jìn)行了研究，以期在公務(wù)員通用能力基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法隊員特定的、專用的素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)框架。城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)主要包括三部分，即素質(zhì)、能力和知識，這三部分相輔相成，共同決定了隊員的執(zhí)法表現(xiàn)。

一、上海市城管執(zhí)法隊伍的發(fā)展歷程

自2000年建立第一支城管執(zhí)法隊伍至今，上海市城管執(zhí)法隊伍的發(fā)展大概經(jīng)過了三個階段。

（一）城管執(zhí)法隊伍初步建立階段（2001—2005年）

2001年浦東新區(qū)試點，全市10 個中心城區(qū)開展了區(qū)級城市管理綜合執(zhí)法；2002年，實施了城市管理領(lǐng)域內(nèi)的相對集中行政處罰；2005年，組建上海市城市管理行政執(zhí)法局（與上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局兩塊牌子一套人馬）。這一階段，上海城管執(zhí)法隊伍實現(xiàn)了第一次大規(guī)模的整合，人員結(jié)構(gòu)相對單一，人員主要來源于原市容、街道監(jiān)察、市政、園林等部門的轉(zhuǎn)制人員，人員整體素質(zhì)不高，但某一領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法經(jīng)驗相對豐富。

（二）城管執(zhí)法隊伍成長壯大階段（2006—2014年）

伴隨著城管執(zhí)法體制改革，上海城管執(zhí)法隊伍建設(shè)再次發(fā)生重大變革，從全市城管執(zhí)法隊伍分批實現(xiàn)“參公”，到《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》的頒布實施，再到區(qū)城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊完成“三定”。在這一階段，隨著城管執(zhí)法隊員的行政執(zhí)法人員身份得到確定，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、職責(zé)、法律地位得到明確，人員招錄的方式逐步由事業(yè)單位招錄變?yōu)楣珓?wù)員招錄，人員來源渠道更加多樣。隨著不同行業(yè)、不同專業(yè)的新進(jìn)人員充實隊伍，人員年齡結(jié)構(gòu)老化的情況得到改善。以法制培訓(xùn)為核心的教育培訓(xùn)工作逐步加強(qiáng)，人員執(zhí)法能力和整體素質(zhì)逐漸增強(qiáng)，隊伍開始向著年輕化、專業(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展。

（三）城管執(zhí)法隊伍深度發(fā)展階段（2015年至今）

2014年年底，上海出臺新一輪區(qū)城管執(zhí)法體制改革方案。2015年10月，市委、市政府決定單獨(dú)設(shè)立上海市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱“市城管執(zhí)法局”）。這一階段，隨著招錄工作常態(tài)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化，城管執(zhí)法隊伍規(guī)模不斷增大、人員來源渠道相對固定，整體素質(zhì)提升明顯，但是，隨著大量老隊員、優(yōu)秀骨干離開隊伍，后續(xù)人員培養(yǎng)乏力，也存在青黃不接、人員素質(zhì)兩極分化的情況，主要表現(xiàn)在：一方面，老隊員雖然執(zhí)法經(jīng)驗豐富，善于溝通協(xié)調(diào)，抗壓能力強(qiáng)，但知識更新慢、可塑性較差；另一方面，年輕隊員理論水平高，對新生事物接受度高，但執(zhí)法工作經(jīng)驗不足，抗壓能力差。因此，培養(yǎng)適合一線執(zhí)法工作性質(zhì)的執(zhí)法隊員，解決“一線隊員應(yīng)當(dāng)具備哪些素質(zhì)能力”“如何進(jìn)行素質(zhì)能力培養(yǎng)”等問題尤為重要。

二、城管執(zhí)法崗位特點的內(nèi)在要求

（一）執(zhí)法事項多、范圍廣、強(qiáng)度大，具有反復(fù)性、突發(fā)事件多

城管職責(zé)范圍廣、具有綜合性，涉及10 多個領(lǐng)域。從市容到小區(qū)，從小區(qū)到家庭，從空中到地面，從地下到水中，城管實行了全時段、全方位、全天候的立體勤務(wù)模式，白班、夜班和早班，24 小時輪班。執(zhí)法內(nèi)容紛繁復(fù)雜，重復(fù)性、反復(fù)性強(qiáng)。參加座談的一位執(zhí)法隊長說：“像亂設(shè)攤、跨門類經(jīng)營，你管理的時候暫時制止比較簡單一些，但是要根治這個東西會比較繁瑣，到目前為止，都沒有探索出行之有效的手段”，由于整體專業(yè)性不強(qiáng)，執(zhí)法對象難以認(rèn)識到事情的危害性。在責(zé)任制、包干制的工作模式下，隊員長期處于同一環(huán)境中，需要保持耐心、多次反復(fù)上門，不能怕麻煩，不能一刀切，這同時會造成隊員的職業(yè)倦怠感、無力感，使他們?nèi)狈Τ删透校瑢?dǎo)致不作為和選擇性作為。還有的執(zhí)法隊長說：“原來我們大兵團(tuán)作戰(zhàn)，管得比較單一，市容管理為主，一起出去，做掉就好了?，F(xiàn)在變成單兵作戰(zhàn)，因為很多市容管理交給第三方做了，接下來我們就要做比較難做、比較精細(xì)、比較復(fù)雜的事情，單兵作戰(zhàn)能力要提高?！迸c此同時，老隊員溝通能力強(qiáng)，新隊員文書制作能力強(qiáng)，需要進(jìn)行團(tuán)隊協(xié)作和互補(bǔ)。

執(zhí)法現(xiàn)場可能有突發(fā)事件需要處理，這個也是對城管隊員能力和智慧的考驗，對現(xiàn)場判斷能力、反應(yīng)力、控制力要求都比較高，需要制定預(yù)案，現(xiàn)場進(jìn)行風(fēng)險評估，理論與實踐相結(jié)合，創(chuàng)新工作方法，管理好各方情緒，及時解決問題。

（二）多方移權(quán)，執(zhí)法內(nèi)容艱巨、執(zhí)法邊界模糊、執(zhí)法依據(jù)不充分

不同行業(yè)、不同條塊多方移權(quán)，有些是歷史遺留問題，執(zhí)法內(nèi)容艱巨。參加座談的一位城管干部表示：“很多部門的事情，是自己部門不好做、不愿做、不想做的，扔給城管做。城市管理當(dāng)中，我們兜底，想要做也得做，不想做也得做，別人不愿意做的事情都由城管做。”這話雖然未必全部屬實，但是反映了城管工作內(nèi)容多、任務(wù)艱巨。

執(zhí)法依據(jù)不充分，邊界模糊。城管執(zhí)法職能范圍比較廣，事項非常多，涉及的法律條款也比較多，但沒有統(tǒng)一的法律，“借法執(zhí)法”，有些細(xì)節(jié)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。處罰與審批、管理和服務(wù)是分離的，信息不對接，容易發(fā)生推諉扯皮等摩擦情況，協(xié)同的操作性差。

以上導(dǎo)致隊員不敢執(zhí)法，怕敗訴，對隊員的專業(yè)知識素養(yǎng)、辦案能力、法治能力以及協(xié)調(diào)能力要求相對比較高，要有學(xué)習(xí)能力，有掌握和融會貫通使用政策、法律的能力，特別是在相關(guān)法律條文模糊的情況下，要從立法宗旨、維護(hù)公共利益的目的出發(fā)執(zhí)法，同時也需要隊員具有較高的職業(yè)道德。

（三）執(zhí)法涉及社會公眾的切身利益，執(zhí)法內(nèi)容敏感，矛盾集中

執(zhí)法的對象比較復(fù)雜多樣，有自然人，也有企業(yè)法人。就自然人來說，涉及社會各方面的群體，由于很多執(zhí)法對象是社會輿論同情、關(guān)注的攤販和普通民眾，容易使人們產(chǎn)生“城管執(zhí)法恃強(qiáng)凌弱”的印象，將城管污名化、妖魔化。座談中，一位老執(zhí)法隊員舉例說：“上個月接到12345 的投訴，是20世紀(jì)80年代的老新村，里面住的是外來務(wù)工人員和本地年紀(jì)較大的居民。這家住戶是70 多歲的一對老夫婦，和鄰居因為空調(diào)安裝出風(fēng)口引起了糾紛。隔壁鄰居就舉報他違章，說他把公共通道占用了。我們上門了解情況，老人家有心臟病，看到我們也激動，沒說三句話昏過去了。我們馬上叫120，120 說20 分鐘到，等120 到場老人就去世了。我們處理還是比較及時的，老人昏過去的時候，我們已經(jīng)通知局里和政府相關(guān)部門，后續(xù)的應(yīng)對比較好。我到現(xiàn)場的時候，就聽見有的群眾說，‘城管又把人打死了’。老百姓不用調(diào)查，只要和城管相關(guān)的，都是城管做的錯事。我們的處境很尷尬。” 由此可見，現(xiàn)實對城管執(zhí)法隊員的溝通協(xié)調(diào)和宣傳能力提出了較高的要求，不僅要嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，還要文明執(zhí)法；特權(quán)思想不能有，特別需要職業(yè)道德，既要依法執(zhí)法，還要提升溝通能力和親和力，采用社工的工作方法，做好群眾工作，獲得當(dāng)事人的信任，降低執(zhí)法成本。

城管執(zhí)法隊員行使的權(quán)力主要是行政處罰、行政檢查和行政強(qiáng)制，執(zhí)法內(nèi)容涉及社會公眾的切身利益和日常工作，執(zhí)法有時得不到大眾的認(rèn)可，也得不到隊員自己的認(rèn)同，在維護(hù)大多數(shù)人利益的時候，可能會損害一些群體的個人利益，甚至被推到風(fēng)口浪尖。造成隊員的畏難心理，壓力大，情緒沒有渲泄口，職業(yè)認(rèn)同感、事業(yè)獲得感和工作成就感也較差，會消極怠工，因此需要進(jìn)行執(zhí)法風(fēng)險評估，在依法執(zhí)法的前提下，保障職業(yè)安全，調(diào)節(jié)好個人的情緒，釋放壓力，也需要增強(qiáng)團(tuán)隊協(xié)作能力。

（四）鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用的管理體制帶來城管人員流動問題

城管的管理下沉到街鎮(zhèn)后，鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用，限制了人員流動，好的進(jìn)不來，差的出不去，本地人管本地人，存在七大姑八大姨人情干擾，不利于公平公正執(zhí)法，即便不是本地人，在一個地方連續(xù)做十年以上也會產(chǎn)生執(zhí)法惰性。此外，街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對城管的執(zhí)法范圍和程序不是很熟悉，下達(dá)的命令有時存在超越城管范圍的情況。

三、政治經(jīng)濟(jì)社會和法律系統(tǒng)的外在要求

（一）政治建設(shè)的要求

政治建設(shè)對城管執(zhí)法總的要求是以民為本、嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法；依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、高效執(zhí)法，能做事、不出事，不要產(chǎn)生矛盾，避免涉訴涉訪。城管執(zhí)法隊員是城市管理的重要隊伍，城管執(zhí)法隊員的素質(zhì)能力直接關(guān)系到老百姓的切身利益、關(guān)系到城市的社會秩序、關(guān)系到政府的執(zhí)行力和公信力，城管執(zhí)法隊員不僅要嚴(yán)格執(zhí)法，還要規(guī)范文明執(zhí)法；不僅要依法執(zhí)法，還要人性執(zhí)法；不僅要有效率，還要公正公平。

黨的十九大報告指出，要建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

習(xí)近平總書記參加第十二屆全國人大五次會議上海代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：“走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強(qiáng)社會發(fā)展活力”[1]?！耙涌炫囵B(yǎng)一批懂城市、會管理的干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識去規(guī)劃、建設(shè)、管理城市。要深入推進(jìn)城市管理和執(zhí)法體制改革，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[2]。

中共上海市第十一次代表大會描繪的未來城市的愿景是中外文化交相輝映，現(xiàn)代和傳統(tǒng)文明兼收并蓄，建筑是可以閱讀的，街區(qū)是適合漫步的，公園是最宜休憩的，市民是遵法誠信文明的，城市始終是有溫度的。這也是城管的奮斗目標(biāo)。

（二）行政改革的要求

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會議審議通過的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》等文件指出，推進(jìn)執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作，要主動適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和人民群眾生產(chǎn)生活需要，以城市管理現(xiàn)代化為指向，堅持以人為本、源頭治理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新的原則，理順管理體制，提高執(zhí)法水平，完善城市管理，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托。要牢固樹立為人民服務(wù)的思想，健全法律法規(guī)體系和執(zhí)法制度，特別是要建設(shè)一支過硬的執(zhí)法隊伍，真正做到依法、規(guī)范、文明執(zhí)法。李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出：“我們統(tǒng)一城管執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識管理，絕不僅僅是‘換個形式’，根本目的是要通過統(tǒng)一服裝制式，進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法！”[3]“要建設(shè)一支管理精細(xì)化、執(zhí)法規(guī)范化、服務(wù)人性化的城管隊伍，更好體現(xiàn)執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性，避免簡單粗暴任性執(zhí)法”[4]。“要營造良好的營商環(huán)境，提高城市管理水平，進(jìn)一步提升政府公信力，為建設(shè)更加包容、和諧、文明的現(xiàn)代城市提供有力支撐”[5]。

行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理改革，提出了行政執(zhí)法類隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的要求。《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》提出了城管執(zhí)法隊伍具體建設(shè)目標(biāo)?；诔枪軋?zhí)法的執(zhí)法對象、工作性質(zhì)、工作內(nèi)容和工作特點不同于其他執(zhí)法部門，要打造一支“ 政治堅定、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、廉潔務(wù)實”的城管執(zhí)法隊伍，在人員培養(yǎng)中需要圍繞政治素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)、體能素質(zhì)等所需要的各類知識與技能進(jìn)行分析研究。

城管執(zhí)法職權(quán)發(fā)生變化對城管隊員素質(zhì)能力提出了新的要求。根據(jù)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》及《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實施辦法》規(guī)定，執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍發(fā)生較大變化，綜合執(zhí)法趨勢愈加明顯。一是執(zhí)法權(quán)限不斷拓展。上海市城管執(zhí)法部門集中行使綠化、市容環(huán)衛(wèi)、市政、環(huán)保、房屋、規(guī)劃等10+X 領(lǐng)域全部或者部分行政處罰權(quán)，執(zhí)法事項由396 項增加到428 項。此外，浦東新區(qū)按照市政府有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)的執(zhí)法事項擴(kuò)大到19 大類120 余項。對隊員掌握和準(zhǔn)確運(yùn)用法律業(yè)務(wù)知識開展執(zhí)法工作提出了更高的要求。二是執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大。目前，城管執(zhí)法范圍已由街面執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌^(qū)執(zhí)法，由城市化地區(qū)執(zhí)法延伸至農(nóng)村地區(qū)執(zhí)法，由陸域執(zhí)法延伸至水域執(zhí)法，工作壓力和強(qiáng)度大幅度增加。要求隊員具備一定的群眾工作能力、應(yīng)急處置能力、執(zhí)法技能、身心素質(zhì)。三是執(zhí)法事項專業(yè)程度不斷提升。交通、環(huán)保、物業(yè)管理、規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域違法行為的查處，越來越需要專業(yè)執(zhí)法部門配合和專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助，要求隊員加快知識更新以適應(yīng)城管執(zhí)法工作專業(yè)程度不斷提升的要求。

（三）社會公眾和科技發(fā)展的要求

經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展要求城管隊員及時更新自身的素質(zhì)能力，適應(yīng)社會發(fā)展的需要。社會日益多元化，社會公眾的文化素質(zhì)和權(quán)利意識都與時俱進(jìn)，對城管隊員的執(zhí)法素質(zhì)和能力都提出了新的要求。社會公眾要求不要暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，要文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，不僅效率高，還要態(tài)度好，能把大道理講透、小道理講明白，具有服務(wù)意識，創(chuàng)造美好生活環(huán)境?！氨热缬形幕?、素質(zhì)很高的人，他對法律程序很清楚，你少了哪一步他都明白，他會說得很清楚，他會請律師來協(xié)調(diào)這個事情。你如果做得不好的話，去訴訟，很正常的事情。如果說我們隊員沒有認(rèn)識到這個變化，還是用老思維解決這個事情，這種事情會越來越多，增加了案子辦理難度?！弊勚?，一位執(zhí)法隊長這樣講。在社會現(xiàn)象復(fù)雜多變的情況下，特別要求城管執(zhí)法隊員熱愛本職工作，積極響應(yīng)變化，制定相關(guān)預(yù)案，以高度的職業(yè)道德，樹立良好的行業(yè)文化、行業(yè)形象，研究和解決新問題。

科技發(fā)展對城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力的要求。移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展、云計算和大數(shù)據(jù)概念的不斷普及，要求城管執(zhí)法隊員主動學(xué)習(xí)使用先進(jìn)技術(shù)手段，這是提高執(zhí)法效能、降低執(zhí)法成本、克服現(xiàn)有手段弊病、提高違法識別率的重要手段，也是未來執(zhí)法的發(fā)展方向。城管執(zhí)法隊員要不斷創(chuàng)新工作方式方法，積極應(yīng)用高科技取證辦案，與其他部門的科技手段聯(lián)動，解決單項執(zhí)法問題，提高執(zhí)法效率；積極應(yīng)用新媒體，宣傳和維護(hù)自己的形象，否則，不及時執(zhí)法或者急于強(qiáng)制執(zhí)法的話，負(fù)面影響會一直延續(xù)下去，甚至容易激化矛盾。

（四）法律法規(guī)對城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力的要求

法律法規(guī)中涉及城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力的，主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）和《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，此外，2003年人事部印發(fā)《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，對公務(wù)員的通用能力做出了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)。特別要求城管執(zhí)法隊員能從立法宗旨、維護(hù)公共利益的目的出發(fā)執(zhí)法，自覺規(guī)范自己的執(zhí)法行為，消除特權(quán)思想。

根據(jù)《公務(wù)員法》，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具有良好的品行、具有正常履行職責(zé)的身體條件、具有符合職位要求的文化程度和工作能力；公務(wù)員應(yīng)當(dāng)模范遵守憲法和法律；按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率；全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；維護(hù)國家的安全、榮譽(yù)和利益；忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令；保守國家秘密和工作秘密；遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德；清正廉潔，公道正派。

根據(jù)《行政處罰法》，行政處罰遵循公正、公開的原則；實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。

根據(jù)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，城市管理行政執(zhí)法工作遵循合法、公正、公開的原則，堅持以人為本，執(zhí)法與教育、疏導(dǎo)、服務(wù)相結(jié)合，文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，注重法律效果與社會效果的統(tǒng)一。城管執(zhí)法人員經(jīng)法律知識和業(yè)務(wù)知識的統(tǒng)一培訓(xùn)并考試合格具備行政執(zhí)法資格的，方可取得行政執(zhí)法證件。未取得行政執(zhí)法證件的人員，不得從事行政執(zhí)法活動。城管執(zhí)法人員從事行政執(zhí)法活動，應(yīng)當(dāng)著統(tǒng)一制式服裝，佩戴統(tǒng)一標(biāo)志標(biāo)識，做到儀容嚴(yán)整、舉止端莊、語言文明、行為規(guī)范。城管執(zhí)法人員調(diào)查取證時，應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正，符合法定程序，不得以利誘、欺詐、脅迫、暴力等非法手段收集證據(jù)，不得偽造、隱匿證據(jù)。

2003年，為貫徹落實黨的十六大提出的“加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平”要求，進(jìn)一步開發(fā)公務(wù)員人才資源，促進(jìn)公務(wù)員隊伍能力建設(shè)，造就一支高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍，人事部印發(fā)《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，要求各地、各部門在公務(wù)員培訓(xùn)、錄用、競爭上崗、考核等工作中，以標(biāo)準(zhǔn)框架為參考依據(jù)，體現(xiàn)通用能力的要求，并根據(jù)不同職務(wù)公務(wù)員的特點制定細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，切實加強(qiáng)公務(wù)員隊伍能力建設(shè)。九項通用能力分別為：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力。

四、城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)要素

城管執(zhí)法部門是保障城市高效有序運(yùn)行的重要職能部門，肩負(fù)著塑造城市形象、維護(hù)城市社會秩序、保障人民安居樂業(yè)的重任。隨著時代的進(jìn)步和城市的發(fā)展，政府、市民對上海城管執(zhí)法隊伍建設(shè)提出了新的更高要求，需要全面提高一線隊員素質(zhì)能力，更好地履行職責(zé)任務(wù)。

（一）執(zhí)法辦案能力

1.調(diào)查取證能力

主要是信息、證據(jù)收集能力。包括實事求是，講真話、查實情；掌握科學(xué)的調(diào)查研究方法；善于發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，準(zhǔn)確把握事物發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀和產(chǎn)生的影響。

2.溝通表達(dá)和傾聽能力

主要是行業(yè)形象宣傳能力、親和力，群眾思想工作能力，現(xiàn)場談判能力。包括語言文字表達(dá)條理清晰，用語流暢，重點突出；尊重他人，善于團(tuán)結(jié)和自己意見不同的人一道工作；堅持原則性與靈活性相結(jié)合，營造寬松、和諧的工作氛圍。

3.協(xié)調(diào)協(xié)作能力

主要是部門協(xié)同，團(tuán)隊協(xié)作，發(fā)揮主動性，跨前一步，化解矛盾。包括有全局觀念、民主作風(fēng)和協(xié)作意識；能夠建立和運(yùn)用工作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，有效運(yùn)用各種溝通方式。

4.應(yīng)急應(yīng)變指揮和處置能力

主要是應(yīng)急應(yīng)變，高效地進(jìn)行危機(jī)公關(guān)、媒體應(yīng)對，制定預(yù)案，創(chuàng)新工作方式方法。包括善于分析新情況，提出新思路，解決新問題；有效掌握工作相關(guān)信息，及時捕捉帶有傾向性、潛在性的問題，制定可行性預(yù)案，并爭取把問題解決于萌芽狀態(tài)；面對突發(fā)事件，頭腦清醒，科學(xué)分析，敏銳把握事件潛在影響，密切掌握事態(tài)發(fā)展情況。

5.獨(dú)立裁量能力

獨(dú)立評估執(zhí)法風(fēng)險，獨(dú)立判斷法律的適用，準(zhǔn)確判斷，果斷行動，整合資源，調(diào)動各種力量，有序應(yīng)對。

6.公文寫作能力

具備比較豐富、扎實的法學(xué)、語言學(xué)、邏輯學(xué)和基礎(chǔ)寫作等知識，掌握一定的寫作技巧，具有一定的駕馭文字的能力，能積極探索法律文書的寫作規(guī)律，制作具有內(nèi)容合法性、形式規(guī)范性和時效性的法律文書。

（二）學(xué)習(xí)能力

1.快速學(xué)習(xí)能力

對新事物敏感，善于發(fā)現(xiàn)、扶植新生事物，總結(jié)新鮮經(jīng)驗；樹立終身學(xué)習(xí)觀念，有良好的學(xué)風(fēng)，理論聯(lián)系實際，學(xué)以致用；拓寬學(xué)習(xí)途徑，向書本學(xué)、向?qū)嵺`學(xué)、向他人學(xué)。學(xué)習(xí)目標(biāo)明確，根據(jù)自己的知識結(jié)構(gòu)和工作需要，從理論和實踐兩方面積累知識與經(jīng)驗。

2.歸納總結(jié)能力

積極探索事物發(fā)展的規(guī)律，預(yù)測發(fā)展的趨勢，提出解決問題的建議；善于總結(jié)經(jīng)驗，推動工作。

3.輔助技術(shù)設(shè)備使用能力

掌握科學(xué)學(xué)習(xí)方法，及時更新和掌握與工作需要相適應(yīng)的知識、技能，從而熟練運(yùn)用新媒體、無人機(jī)以及互聯(lián)網(wǎng)、汽車等與工作密切相關(guān)的科技機(jī)器設(shè)備。

（三）政治素質(zhì)

主要是政治立場堅定。包括堅持黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)和基本經(jīng)驗；能透過現(xiàn)象看本質(zhì)，是非分明；正確把握時代發(fā)展要求，科學(xué)判斷形勢。

（四）行政素質(zhì)

包括：依法履職、服從命令、認(rèn)真負(fù)責(zé)、服務(wù)意識、廉潔公正、認(rèn)同職業(yè)。其中，依法履職主要包括有較強(qiáng)的法治意識、規(guī)則意識；忠實遵守法律和法規(guī)；準(zhǔn)確運(yùn)用與工作相關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)政策；公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不以權(quán)代法；敢于同違法行為做斗爭，維護(hù)憲法、法律尊嚴(yán)。服務(wù)意識包括走群眾路線，問政、問策于民，挖掘群眾資源，打擊違法行為，有效處置群眾反映強(qiáng)烈、社會關(guān)注的投訴舉報，提升群眾的獲得感。

（五）身心素質(zhì)

心理素質(zhì)對城管執(zhí)法隊員完成職責(zé)任務(wù)具有十分重要的影響。一般來說，良好的心理素質(zhì)主要包括：抗挫折抗壓；能根據(jù)環(huán)境變化適時調(diào)整自己的思維和行為，自我調(diào)節(jié)和排解，保持良好的心態(tài)和情緒，同時進(jìn)行群眾情緒處理。

與此同時，城管執(zhí)法隊員的身體素質(zhì)是工作的前提條件和基礎(chǔ)保障。在現(xiàn)代城管執(zhí)法精細(xì)化發(fā)展趨勢下，對城管執(zhí)法隊員克服各種困難、連續(xù)作戰(zhàn)的耐力、體力等提出了更高的要求。城管執(zhí)法隊員必須具有強(qiáng)健的體魄、充沛的精力、較強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)能力和疾病抵抗能力。

（六）專用知識

1.城市管理學(xué)知識

具有城市規(guī)劃和市政管理、城市環(huán)境衛(wèi)生管理、城市科技文化事務(wù)管理、城市人口與社會治安管理等綜合的城市管理的基本知識。熟悉我國有關(guān)城市管理的各項法規(guī)、政策及制度和現(xiàn)代城市管理的基本理論與管理實務(wù)。

2.法律學(xué)知識

具有法治理念和意識；理解法理，熟悉城管執(zhí)法主要法律、法規(guī)以及有關(guān)的方針政策，能快速搜尋法律條文，運(yùn)用法律知識分析和解決執(zhí)法中的實際問題。

3.心理學(xué)知識

了解和自覺運(yùn)用心理學(xué)的一般原理和知識。

4.社會學(xué)知識

了解和運(yùn)用社會學(xué)的基本理論、基本知識、主要學(xué)派與學(xué)說，分析執(zhí)法中人的行為和現(xiàn)象。

綜上，城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系包括能力維度、素質(zhì)維度和知識維度三個方面（見表1）。能力維度主要包括執(zhí)法辦案能力和學(xué)習(xí)能力，素質(zhì)維度主要包括政治素質(zhì)、行政素質(zhì)、身心素質(zhì)，知識維度主要包括城市管理學(xué)知識、法律學(xué)知識、心理學(xué)知識和社會學(xué)知識。其中，核心能力是辦案能力，核心素質(zhì)是行政素質(zhì)，核心知識是城市管理學(xué)知識、法律學(xué)知識、心理學(xué)知識和社會學(xué)知識?？偟膩碚f，城管執(zhí)法隊員不僅要做法律工作者，還要做社會工作者；不僅要剛性地執(zhí)法，還要柔性地解決沖突；不僅要有知識，還要有理念和素養(yǎng)；不僅要有秩序，還要有溫度；不僅要有法律素養(yǎng)，還要有職業(yè)道德，以德為先；不僅身體良好，還要心理健康，從而成為專業(yè)化和職業(yè)化的城管執(zhí)法工作者。

表1 城管執(zhí)法隊員素質(zhì)能力框架