于德順 陶佳錕

摘要：本文強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用的重要意義，明確了城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用的范圍，分析了形成城鎮(zhèn)低效用地的原因，并就此提出了城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用的工作建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地;再開(kāi)發(fā)范圍;形成原因;建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編號(hào)：10.14025/j.cnki.jlny.2019.15.016

土地資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，改革開(kāi)放以來(lái)，大量的新增建設(shè)用地供應(yīng)，有力地促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的快速發(fā)展，土地作為一種稀缺資源，其供需矛盾也在不斷加大。與此同時(shí)，存量建設(shè)用地中土地利用率、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率低的土地?cái)?shù)量也越來(lái)越多，土地節(jié)約集約水平還有待提升。因此，必須有效盤(pán)活存量建設(shè)用地，著重對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行改造和開(kāi)發(fā)，以提高土地利用率和產(chǎn)出效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約化利用。

1.城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍

按照《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）>的通知》（國(guó)土資發(fā)[2016]147號(hào)）文件下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍包括：一是指經(jīng)第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊、產(chǎn)權(quán)清晰無(wú)異議的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地;二是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地;三是不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地，“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地;四是布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等用地。

2城鎮(zhèn)低效用地形成的原因

城鎮(zhèn)低效用地的形成原因有多種，既有企業(yè)自身原因，也有政府部門(mén)的原因，還有國(guó)家政策、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等原因。總之，城鎮(zhèn)低效用地的出現(xiàn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的階段產(chǎn)物，是企業(yè)自身發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫節(jié)、與政府宏觀調(diào)控政策不一致而產(chǎn)生的，是政府、企業(yè)、市場(chǎng)綜合作用的結(jié)果。

2.1招商項(xiàng)目質(zhì)量不高。項(xiàng)目用地規(guī)模把關(guān)不嚴(yán)

一是地方政府招商引資時(shí)，招商水平不夠高，對(duì)招商項(xiàng)目研判不夠，不嚴(yán)格執(zhí)行招商目錄，降低入院門(mén)檻，有些招商項(xiàng)目質(zhì)量不高、前景不明朗，造成園區(qū)企業(yè)良莠不齊;二是招商項(xiàng)目落地后，涉及具體用地規(guī)模時(shí)，企業(yè)往往虛報(bào)用地規(guī)模，地方政府也沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，仍舊粗放式供地，造成一些企業(yè)用地規(guī)模偏大，既浪費(fèi)了土地資源，又降低了土地產(chǎn)出效益。

2.2輕視用地監(jiān)管，部分企業(yè)有囤地行為

一是招商項(xiàng)目落地后，對(duì)后續(xù)的用地監(jiān)管存在缺失，地方政府與企業(yè)就土地供后監(jiān)管約定的措施不足，對(duì)企業(yè)約束不夠，企業(yè)在取得土地沒(méi)有按照規(guī)劃內(nèi)容和進(jìn)度進(jìn)行投資和建設(shè)，監(jiān)管部門(mén)未及時(shí)的采取有效措施督促企業(yè)按期建設(shè)投產(chǎn);二是部分企業(yè)投資落地的初衷就是為了囤地，趁土地價(jià)格較低時(shí)大規(guī)模購(gòu)置土地，沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)建設(shè)，這也是由于土地供后監(jiān)管不到位造成的。

2.3企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遇阻，缺乏有效的市場(chǎng)激勵(lì)政策和引導(dǎo)機(jī)制

一是部分企業(yè)受到國(guó)家宏觀調(diào)控政策的約束和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的影響，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)停滯，資金鏈斷裂，最后停產(chǎn)、停工，造成了土地和廠房的低效和閑置;二是在政策方面對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)沒(méi)有有效和引導(dǎo)機(jī)制和激勵(lì)政策，已經(jīng)閑置低效的土地廠房難以通過(guò)注資、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、有序流轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地的再開(kāi)發(fā)利用。

3城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用工作建議

3.1嚴(yán)把招商項(xiàng)目入口關(guān)，嚴(yán)格控制用地規(guī)模

科學(xué)合理編制招商目錄，嚴(yán)格按照招商目錄進(jìn)行招商，已經(jīng)落后淘汰、高耗能、高污染、低產(chǎn)能的項(xiàng)目要嚴(yán)格禁止招商落地，投資強(qiáng)度達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的要禁止落地;同時(shí)，建立健全項(xiàng)目用地會(huì)商制度，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家用地標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)控制單層廠房，鼓勵(lì)建設(shè)多層廠房，合理確定土地供應(yīng)規(guī)模，杜絕企業(yè)占多建少，對(duì)能分期建設(shè)的項(xiàng)目，必須實(shí)行分期供地，從根源上杜絕城鎮(zhèn)低效用地。

3.2嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)，加強(qiáng)土地供后用地監(jiān)管

地方政府必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目用地供地監(jiān)管工作，一是定期進(jìn)行實(shí)地巡查，督促用地企業(yè)按照投資協(xié)議、土地出讓合同、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案抓緊投資建設(shè)，抓緊投產(chǎn)經(jīng)營(yíng);二是對(duì)用地不履行合同規(guī)定，已經(jīng)涉嫌拖延或延期投資建設(shè)，未能及時(shí)開(kāi)工、建設(shè)、竣工投產(chǎn)的用地企業(yè)，地方政府部門(mén)要及時(shí)介入，及時(shí)調(diào)查，及時(shí)處置，將城鎮(zhèn)低效用地遏制在萌芽狀態(tài)。

3.3多措并舉。有效實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用

作為地方政府及部門(mén)，企業(yè)在積極尋求轉(zhuǎn)型脫困的同時(shí)，也需主動(dòng)發(fā)揮作用，有效實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地的再開(kāi)發(fā)利用。一是鼓勵(lì)企業(yè)自行轉(zhuǎn)型升級(jí)。企業(yè)在不改變土地用途的前提下通過(guò)改擴(kuò)建、加層改造、利用地下空間等途徑提高土地利用效率，可不增收土地價(jià)款;二是嫁接重組，聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。由地方政府牽線搭橋，對(duì)產(chǎn)業(yè)相近的項(xiàng)目企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。一方以土地廠房出資，一方投入資金，采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地惡再開(kāi)發(fā)利用;三是對(duì)債務(wù)繁重、已進(jìn)入司法程序、無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，地方政府應(yīng)積極主動(dòng)與法院對(duì)接聯(lián)系，出現(xiàn)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)現(xiàn)有的項(xiàng)目單位參與競(jìng)拍，有效盤(pán)活存量土地資產(chǎn)。