李燕 龐平

摘要：北京作為國(guó)家首都、人口特大城市和高度城鎮(zhèn)化地區(qū)，其城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中既存在普適性也存在特殊性。本文從北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的階段、特征入手，重點(diǎn)剖析北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的生態(tài)環(huán)境、土地制度、規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)差距問題。在此基礎(chǔ)上，從化解北京市前期快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段的遺留問題、聚焦北京市城鄉(xiāng)一體化新階段出現(xiàn)的新問題及破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要制度問題出發(fā)，提出高質(zhì)量推進(jìn)北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；規(guī)劃管理；北京市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.02.012？中圖分類號(hào)：F292

文章編號(hào)：1009-1483（2019）02-0075-05？文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A？？？？

Study on Problems and Planning Proposals of Urban-Rural Integration in Beijing

LI Yan， PANG Ping

[Abstract] As a national capital， a large population city and a highly urbanization area， Beijing has its universality and particularity in urban-rural integration. Starting from the stages and characteristics of the development of urban and rural integration in Beijing， this paper makes in-depth analysis on the ecological environment， land system， planning management and urban-rural disparity in the process of urban-rural integration in Beijing. Finally， trying to solve the problems left in the early stage of rapid industrialization and urbanization， new problems in the new stage of urban-rural integration， and the important institutional problems in the urbanrural dual structure， it puts forward relevant planning proposals for promoting the development of urban and rural integration in Beijing with high quality.

[Keywords] urban-rural integration； planning management； Beijing

引言

城鄉(xiāng)一體化是指在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，城市與鄉(xiāng)村逐步融為一體，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種狀態(tài)，實(shí)質(zhì)是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城市、農(nóng)村共享現(xiàn)代物質(zhì)文明與精神文明[1]。北京市作為我國(guó)首都和特大城市，率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，是中共中央從國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展大局出發(fā)對(duì)北京工作提出的新要求，是推動(dòng)首都邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略抉擇?，F(xiàn)有針對(duì)北京城鄉(xiāng)一體化問題的研究成果，一部分從問題入手，通過梳理制約北京市城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、制度等問題[2-3]，進(jìn)而構(gòu)建北京城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)路徑[4]；另一部分通過對(duì)北京市近年來(lái)小城鎮(zhèn)建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)、新農(nóng)村建設(shè)“5+3”工程、“新三起來(lái)”工程等實(shí)施成效評(píng)價(jià)入手，相應(yīng)的從農(nóng)村改革、新型城鎮(zhèn)化路徑等方面提出深化城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的對(duì)策建議[5-7]。本文則試圖在城鄉(xiāng)規(guī)劃的視角下，從資源承載力、農(nóng)村土地制度、規(guī)劃編制管理等重點(diǎn)問題入手，結(jié)合北京市城鄉(xiāng)發(fā)展的新政策和新版北京城市總體規(guī)劃的新要求，探討加快北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃建議。

1北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的階段及特征

北京市已經(jīng)越過“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期”，邁入高度城鎮(zhèn)化和后工業(yè)化階段[8]。目前，北京市人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.9萬(wàn)美元，城鎮(zhèn)化率達(dá)到86.5%，第一產(chǎn)業(yè)增加值比重降到不足1%，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移已告一段落。但總體來(lái)看，北京市在傳統(tǒng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的趨勢(shì)仍在繼續(xù)。從根本上解決這些問題，必須推進(jìn)以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，通過縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

從北京市城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展階段來(lái)看，目前正處于制度框架逐步完善向全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。多年來(lái)，北京市率先在城鄉(xiāng)一體化的理念指導(dǎo)下，連續(xù)出臺(tái)指導(dǎo)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合性意見，自上而下的從規(guī)劃建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、投資結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)保障等多方面突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，完善一系列加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度設(shè)計(jì)，基本消除了城鄉(xiāng)不平等的各項(xiàng)制度，初步形成了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度基礎(chǔ)和框架。這一時(shí)期，北京市大力推進(jìn)城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，按照基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的指導(dǎo)思想，大幅增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，開展重點(diǎn)小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)各項(xiàng)公共服務(wù)從城市向農(nóng)村地區(qū)延伸，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)取得突破，農(nóng)民生活質(zhì)量不斷提高，為進(jìn)一步加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要問題

2.1資源環(huán)境約束不斷趨緊，區(qū)域生態(tài)空間嚴(yán)重萎縮

近年來(lái)，北京市人口無(wú)序過快增長(zhǎng)，人口與資源環(huán)境矛盾進(jìn)一步加劇，同時(shí)區(qū)域生態(tài)空間嚴(yán)重萎縮，成為城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.1.1資源環(huán)境已明顯處于超負(fù)荷狀態(tài)

問題主要包括地下水資源持續(xù)超采、土地資源日趨緊張、能源供需矛盾明顯、城市生態(tài)基本構(gòu)架與城市建設(shè)用地蔓延的沖突日趨加劇、空氣質(zhì)量與國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、與人民群眾的期盼相比存在較大差距等。例如，北京市的人均水資源占有量（161m3/人[9]）不足全國(guó)平均水平（2348m3/人）的十分之一，京郊地表水體絕大部分為劣五類，郊區(qū)地下水超采嚴(yán)重，造成地下水位急劇下降；能源供應(yīng)主要依靠從外地調(diào)入，能源對(duì)外依存度高；北京及周邊地區(qū)大氣污染物排放量巨大、污染嚴(yán)重。

2.1.2北京市域綠色空間總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)

自2012年北京市實(shí)施平原造林工程以來(lái)，北京平原地區(qū)森林覆蓋率由工程實(shí)施之前的14.85%提高到了27.8%。但是，總體來(lái)看，北京市平原地區(qū)森林覆蓋率僅為全市平均水平的65%左右。且從綠地布局來(lái)看，仍存在平原地區(qū)綠地景觀破碎化嚴(yán)重，缺乏大型生態(tài)斑塊，生態(tài)連通度較低等諸多問題[10]。特別在城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，綠地被大量違法建設(shè)擠占，綠隔規(guī)劃實(shí)施差強(qiáng)人意[11-12]。

2.2城鄉(xiāng)二元土地制度制約城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升，阻礙城鄉(xiāng)收入差距縮小

城鄉(xiāng)二元土地制度是對(duì)北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有瓶頸性制約的重大制度問題[13]。城鄉(xiāng)二元土地制度以城鄉(xiāng)兩種不同的土地所有制性質(zhì)為基礎(chǔ)，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系形成了剛性約束，雖然北京市長(zhǎng)期以實(shí)踐方式進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，但目前尚未上升到制度、政策層面，對(duì)城鄉(xiāng)差距的縮小仍然具有較大的阻礙作用。

2.2.1農(nóng)村集體土地是城鎮(zhèn)化的重要載體，但游離于國(guó)家法律之外

北京市的工業(yè)化經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)融合的歷史過程。在這個(gè)過程中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了集體所有制建設(shè)用地上的“租賃經(jīng)濟(jì)”，創(chuàng)造了城市要素與農(nóng)村資源融合的有效方式[14]。農(nóng)村工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，在農(nóng)村集體土地上大量出現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)就業(yè)聚集，導(dǎo)致在農(nóng)村集體土地上非農(nóng)業(yè)就業(yè)和居住人口的聚集，從而在農(nóng)村集體土地上長(zhǎng)出了大量“城鎮(zhèn)”。雖然帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)得到了國(guó)家法律的確認(rèn)與保護(hù)，但是帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的造城鎮(zhèn)行動(dòng)至今尚未得到法律的承認(rèn)，成為游離于國(guó)家法律之外的灰色空間。例如，大量涌現(xiàn)在農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房屋，成為法律沖突最為劇烈的地區(qū)。

2.2.2農(nóng)村集體土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)性的特殊機(jī)制，提高了城鎮(zhèn)化的成本

在國(guó)家現(xiàn)有的土地制度下，要在農(nóng)村集體土地上建設(shè)城鎮(zhèn)，一般按照人隨地轉(zhuǎn)、各環(huán)聯(lián)動(dòng)的制度安排，先由政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地才能進(jìn)行建設(shè)。在這個(gè)城鎮(zhèn)化過程中，要把農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的土地轉(zhuǎn)性、戶籍轉(zhuǎn)換、社保轉(zhuǎn)軌、社區(qū)轉(zhuǎn)制等各類支出綁在一起一次性支付，提高了城鎮(zhèn)化的成本，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化[15]。同時(shí)，由于政府財(cái)政對(duì)高成本城鎮(zhèn)化支付能力不足，使得大量農(nóng)民的市民化進(jìn)程緩慢，在城鄉(xiāng)結(jié)合部形成了半城市化地區(qū)，在鄉(xiāng)村形成了大量亦城亦鄉(xiāng)的“搖擺人口”。由于沒有合理的土地退出機(jī)制，這些“搖擺人口”無(wú)法將土地由資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本帶入城市，既占用了農(nóng)村的土地、房屋等資源，又占用了城市房屋、公共服務(wù)等資源，造成大量資源浪費(fèi)。

2.2.3城鄉(xiāng)二元土地制度制約了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，阻礙城鄉(xiāng)收入差距縮小

伴隨城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村大量宅基地、房屋空閑出來(lái)。但由于土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度的分離，農(nóng)用地市場(chǎng)和城市建設(shè)用地市場(chǎng)的分離，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地必須經(jīng)過政府征收，這就使得集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地不同權(quán)、不同價(jià)，制約了農(nóng)民通過集體建設(shè)用地的增值提高收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距[16]。

2.3城鄉(xiāng)二元分割的規(guī)劃編制和管理制度，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地的無(wú)序增長(zhǎng)和低效利用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是建立鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度，以及就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃編制與實(shí)施模式，難以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。北京市在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)迅速發(fā)展，集體建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大。但在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理制度下，加上基礎(chǔ)資料、規(guī)劃資金、技術(shù)力量等方面的缺乏，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門只重點(diǎn)對(duì)中心城區(qū)、新城及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行布局規(guī)劃和管理，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)市域城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地布局規(guī)劃和管理的全覆蓋，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途、規(guī)模都缺乏規(guī)劃管制，造成農(nóng)村集體建設(shè)用地的無(wú)序增長(zhǎng)和低效利用。2010—2014年，北京市土地利用總體規(guī)劃圈外新增建設(shè)用地57平方公里，其中新增集體建設(shè)用地就占到73%[17]。

2.3.1農(nóng)村房屋建設(shè)缺乏規(guī)劃管制，閑置宅基地有待盤活

長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村房屋建設(shè)未納入城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理體制，導(dǎo)致農(nóng)房建設(shè)監(jiān)管缺位、法規(guī)缺失，房屋建在哪、怎么建、建多大、建幾層都由農(nóng)民自主決定，農(nóng)村建房過程隨意性強(qiáng)，幾乎沒有規(guī)劃選址、地質(zhì)勘察、建筑設(shè)計(jì)等這些在城市建設(shè)中必需的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅、非法占用耕地、村內(nèi)空閑地及未利用地建房、宅基地分配混亂等問題嚴(yán)峻。而另一方面，據(jù)北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心數(shù)據(jù)顯示，京郊農(nóng)村有閑置農(nóng)宅的村高達(dá)81.3%，閑置宅基地面積占宅基地總面積的5.3%[18]，造成土地資源的巨大浪費(fèi)。

2.3.2農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中，大量鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)處于法外之地

據(jù)北京市經(jīng)信委統(tǒng)計(jì)，2012年北京市鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，包括工業(yè)大院、二三產(chǎn)業(yè)基地和農(nóng)民就業(yè)基地等總數(shù)281個(gè)，其中規(guī)劃審批手續(xù)齊全的鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)僅93個(gè)，僅占比33.1%[19]。這些“城鎮(zhèn)”或者產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，沒有走“先征地、后建設(shè)”的程序，而是建設(shè)在集體土地上，沒有得到法律的認(rèn)可，且處于城鄉(xiāng)規(guī)劃管制范圍之外，因此政府難以對(duì)這些鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的位置、用途、規(guī)模和進(jìn)入門檻進(jìn)行管制，其基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理等方面也難以與周邊地區(qū)銜接。2015年以來(lái)，北京市先后開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)等集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)，但在土地入股流轉(zhuǎn)、村企合作聯(lián)營(yíng)、用地更新及統(tǒng)籌方面仍存在諸多問題[20]。特別是在北京市集體建設(shè)用地減量發(fā)展的新背景下，集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)制度障礙、規(guī)劃?rùn)C(jī)制障礙等愈發(fā)突顯[21]。

2.4新城和農(nóng)村、城市和郊區(qū)的發(fā)展差距不斷拉大，“城市病”和農(nóng)村凋敝問題同時(shí)出現(xiàn)

北京市以中心城區(qū)—新城—鎮(zhèn)—新型農(nóng)村社區(qū)為節(jié)點(diǎn)的城鄉(xiāng)聚落體系逐步趨于穩(wěn)定。按照大城市地區(qū)城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，北京市在高度城鎮(zhèn)化階段本應(yīng)出現(xiàn)郊區(qū)化趨勢(shì)，區(qū)域發(fā)展將從非均衡走向均衡。但目前來(lái)看，北京市新城和農(nóng)村、城市和郊區(qū)的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，以至于同時(shí)出現(xiàn)了城和鄉(xiāng)兩方面的問題，即“城市病”問題和農(nóng)村凋敝問題。究其主要原因在于，長(zhǎng)期以來(lái)北京市城鄉(xiāng)建設(shè)中“重城輕鄉(xiāng)”的觀念使得中心城區(qū)和新城建設(shè)水平很高，和國(guó)際大城市比在硬件建設(shè)上差別不大，但城鄉(xiāng)結(jié)合部，以及大部分小城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)則存在較大差距。

其一，城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)中除了道路和市政管線之外，缺乏城市規(guī)劃引導(dǎo)和社會(huì)管理，村集體、鄉(xiāng)集體進(jìn)行自發(fā)開發(fā)建設(shè)，出現(xiàn)違法無(wú)序建設(shè)、環(huán)境臟亂差、安全隱患多、犯罪率偏高等一系列問題。

其二，小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)聚落體系規(guī)劃中的定位不準(zhǔn)確，作為大城市郊區(qū)的小城鎮(zhèn)，不能只是面向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民的聚集功能，更是承載中心城區(qū)和新區(qū)功能輻射的重要載體。同時(shí)，以試點(diǎn)小城鎮(zhèn)的方式推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，按照等級(jí)配置資源導(dǎo)致政府投資資金等資源過于集中在42個(gè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)上，而其他小城鎮(zhèn)和村莊缺乏足夠資源支持，對(duì)郊區(qū)農(nóng)村的整體發(fā)展帶動(dòng)力有限。

其三，缺乏有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)指引，以及足夠的資金支持，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，郊區(qū)農(nóng)村大量傳統(tǒng)村落空間、歷史建筑、鄉(xiāng)村文化一同消失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)千篇一律的現(xiàn)象明顯，農(nóng)村特色加速喪失。

3加快北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃建議

當(dāng)前，北京市面臨著推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展難得的歷史機(jī)遇，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，對(duì)支撐首都功能優(yōu)化提升、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

3.1生態(tài)優(yōu)先，強(qiáng)化資源環(huán)境承載力為剛性約束

2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》，引導(dǎo)和約束各地嚴(yán)格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建形成高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局。北京市作為全國(guó)首個(gè)“減量”發(fā)展的城市，應(yīng)緊扣北京市新總規(guī)的目標(biāo)任務(wù)，盡快研究出臺(tái)北京市《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見》。研究建立適應(yīng)首都地區(qū)和世界特大城市的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，整合市、區(qū)各有關(guān)部門現(xiàn)有的相關(guān)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，納入全市監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫(kù)和信息技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門、各層級(jí)之間監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享和動(dòng)態(tài)更新；制定水資源、土地資源、環(huán)境、生態(tài)等分領(lǐng)域單項(xiàng)管控措施。

3.2加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地減量提質(zhì)機(jī)制

完善農(nóng)村土地有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)增減掛鉤、人地掛鉤和進(jìn)退掛鉤。以市域人口和城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃中的城鄉(xiāng)用地規(guī)劃與國(guó)土部門的土地利用總體規(guī)劃，在發(fā)展目標(biāo)和總量規(guī)模、區(qū)位和結(jié)構(gòu)調(diào)整的銜接，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地掛鉤和進(jìn)退掛鉤方案。在尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)用地、宅基地有償退出或土地置換，實(shí)現(xiàn)土地資源向區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的地區(qū)轉(zhuǎn)移。創(chuàng)新征地安置補(bǔ)償模式，鼓勵(lì)采取實(shí)物安置補(bǔ)償方式，實(shí)施征占地留用制度，保障集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁和農(nóng)民的長(zhǎng)期利益。

構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用效率標(biāo)準(zhǔn)體系，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地回收、轉(zhuǎn)讓和整合機(jī)制。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)針對(duì)各個(gè)鎮(zhèn)村工業(yè)聚集區(qū)，建立和完善產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管控、用地標(biāo)準(zhǔn)控制、節(jié)約集約用地鼓勵(lì)政策、土地節(jié)約利用評(píng)價(jià)、土地利用監(jiān)測(cè)監(jiān)管等制度，因地制宜設(shè)置準(zhǔn)入門檻，建立全市分區(qū)位空間、分行業(yè)類型的產(chǎn)業(yè)用地強(qiáng)度、用地效益指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理實(shí)施和批后監(jiān)管，按計(jì)劃繼續(xù)有序推進(jìn)工業(yè)大院清理整治，在總結(jié)大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”模式、海淀區(qū)東升鄉(xiāng)存量資產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌模式、朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)與股份制改革統(tǒng)籌模式等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地多種方式和因地制宜的配套政策研究。

多舉措強(qiáng)化違法用地、違法建設(shè)專項(xiàng)整治。在存量上，堅(jiān)持“劃定區(qū)域、分類實(shí)施、階段推進(jìn)、多策并舉”原則，先“打非”后“拆違”，對(duì)無(wú)照建設(shè)經(jīng)營(yíng)的，嚴(yán)厲打擊，堅(jiān)決取締，強(qiáng)制恢復(fù)原貌；對(duì)具經(jīng)營(yíng)資質(zhì)但不符合功能定位的，采取說服教育、移店幫扶、撤店補(bǔ)貼等多種形式引導(dǎo)退出；對(duì)殘障、低保等特困群體，聯(lián)合民政、社保等部門妥善開展救困幫扶工作；對(duì)符合功能定位的，嚴(yán)格營(yíng)業(yè)執(zhí)照的驗(yàn)照、換照手續(xù)，逐步實(shí)現(xiàn)“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”。

3.3進(jìn)一步提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展

加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。把郊區(qū)小城鎮(zhèn)和村莊的道路網(wǎng)絡(luò)、生活垃圾處理、污水處理和農(nóng)村新能源建設(shè)等納入城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，進(jìn)一步提升農(nóng)村道路、電力、郵電、給水、排水、燃?xì)狻⒕C合防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)“煤改清潔能源”工程，推廣使用太陽(yáng)能等廉價(jià)新能源。以城鎮(zhèn)村體系為依據(jù)，政府主導(dǎo)制定不同等級(jí)的配套設(shè)施類別和建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、公共文化等公共服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)提高農(nóng)村基層醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率。

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。按照“機(jī)會(huì)均等、待遇平等、服務(wù)均等”的思路，堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”、資金投入“一盤棋”、基礎(chǔ)設(shè)施“一張網(wǎng)”，積極促進(jìn)各類公共服務(wù)資源均衡配置，完善以教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障一體化為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。以居住證為載體，按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等、梯度賦予權(quán)利的原則，加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)等公共服務(wù)一體化，逐步解決流動(dòng)人口在勞動(dòng)就業(yè)、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障等方面的實(shí)際問題。

3.4構(gòu)建市域全覆蓋的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理體系

盡快修改完善《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的法定地位，建立針對(duì)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的編制、審查、審批和管理實(shí)施程序。同時(shí)，加快構(gòu)建全域覆蓋的城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局規(guī)劃和管理體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管制，以城鄉(xiāng)一體化為原則，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的內(nèi)容。加快編制各區(qū)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，作為指導(dǎo)各區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供依據(jù)，指導(dǎo)城鄉(xiāng)布局規(guī)劃。加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)，由政府組織，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門牽頭，各部門共同參與城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的編制和實(shí)施管理工作。加強(qiáng)多部門、多領(lǐng)域、多層次合作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，通過統(tǒng)籌配置空間資源提升土地利用效率，避免各類用地出現(xiàn)功能沖突，增強(qiáng)各層級(jí)用地指標(biāo)之間的銜接，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。

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