趙曉紅

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，新時代國有企業(yè)改革要促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。中央企業(yè)作為國有企業(yè)的主力軍和國家隊，是黨的各項方針政策和戰(zhàn)略部署的堅決執(zhí)行者，是黨的意志的堅決捍衛(wèi)者。中央企業(yè)內(nèi)部審計要充分發(fā)揮在推動依法治企、合規(guī)經(jīng)營、提質增效和轉型升級等方面的保障作用，助力黨和國家方針政策、重大部署在中央企業(yè)的貫徹落實。

一、對國家重大政策措施貫徹落實情況審計的意義

近年來，國家層面對政策跟蹤審計越來越重視，要求也逐步提高。2014年10月，國務院出臺《關于加強審計工作的意見》，要求審計要推動政策措施貫徹落實，持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計，發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。2018年5月，中央審計委員會首次會議提出，要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度。2019年6月，中央審計委員會印發(fā)《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》的通知，重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計被列為審計全覆蓋重點任務之一。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，將“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況”作為一項重要審計內(nèi)容納入國有企業(yè)主要領導人員經(jīng)濟責任審計。

這些都表明，貫徹國家重大政策措施審計已成為國有企業(yè)內(nèi)部審計的“規(guī)定動作”，也是新時代賦予內(nèi)部審計的重要使命;貫徹國家重大政策措施的審計是實現(xiàn)審計全覆蓋的必然要求，是審計機構的重要職責;貫徹國家重大政策措施審計是審計服務于國家治理、促進經(jīng)濟高質量發(fā)展的一項重要內(nèi)容，也是促進中央政令暢通、令行禁止的一項重要舉措。因此，對中央企業(yè)開展重大政策落實跟蹤審計具有極其重要的意義。

二、中國五礦對貫徹落實國家重大政策措施審計的情況

中國五礦是以金屬礦產(chǎn)為主業(yè)，擁有金融、地產(chǎn)、城市基建等多元主業(yè)的產(chǎn)業(yè)集團，是國有重要骨干企業(yè)。中國五礦以“世界一流金屬礦產(chǎn)企業(yè)集團”為愿景，以“資源保障主力軍、冶金建設國家隊、產(chǎn)業(yè)綜合服務商”為戰(zhàn)略定位，率先在全球金屬礦產(chǎn)領域打通了從資源獲取、勘查、設計、施工、運營、流通到深加工的全產(chǎn)業(yè)鏈布局?！敦敻弧冯s志發(fā)布的2019年度“世界500強”排行榜單中，中國五礦排名第112位，其中在金屬產(chǎn)品分行業(yè)榜中排第1位。

近年來，中國五礦不斷加強內(nèi)部審計，建立健全了“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效、監(jiān)督有力”的審計體系，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的審計監(jiān)督格局，助力公司健康發(fā)展。中國五礦的內(nèi)部審計體系由集團審計部、審計中心、下屬企業(yè)內(nèi)審機構組成。目前集團各級企業(yè)共有專職內(nèi)審人員386人，其中總部24人。集團審計部對審計監(jiān)督工作負總責，審計體系按照“統(tǒng)一領導、雙重負責”的審計管理模式和“上下聯(lián)動，各有側重”的工作組織方式運行。在審計工作開展方面，緊密圍繞國家重大政策方針以及集團戰(zhàn)略重點和核心管控領域開展各類審計項目，切實發(fā)揮審計的增值服務與決策支持功能。

（一）圍繞國家供給側結構性改革開展專項審計

推進供給側結構性改革是以習近平同志為核心的黨中央在深刻分析、準確把握我國現(xiàn)階段經(jīng)濟運行主要矛盾基礎上作出的重大決策，是當前經(jīng)濟工作的主線。圍繞“三去一降一補”這個立足點，中國五礦開展的審計工作如下：

1.圍繞“去杠桿”開展專項檢查工作。為貫徹國資委對中央企業(yè)降杠桿減負債的工作部署和要求，促進做好“兩金”壓控工作，2018年中國五礦審計部組織下屬內(nèi)審機構，聯(lián)合集團相關職能部門，對所屬企業(yè)開展重點往來欠款專項審計。通過審計，了解中國五礦往來欠款整體情況，排查識別期限長、風險大的重點往來欠款，分析形成原因及風險因素，揭示存在的管理問題和內(nèi)控缺陷，為加強管理和清收欠款提供支持和依據(jù)。報告引起集團領導的高度重視，當即推進鐵腕清欠，印發(fā)“控兩金、抓清欠”工作方案，將“兩金”壓控和清欠計劃納入年度預算及考核目標、啟動應收賬款和存貨專項行動計劃。有力促進中國五礦“兩金”壓控目標的實現(xiàn)。

2.圍繞“降成本”開展專項檢查工作。近年來，大宗商品價格起伏波動，海外三大礦山利用成本優(yōu)勢急劇擴產(chǎn)。面對嚴峻的市場行情和強勁的競爭對手，礦山生產(chǎn)成本管理已成為礦山管理的核心環(huán)節(jié)，也成為中國五礦面臨的一項重要課題。中國五礦審計部結合離任審計對下屬礦山生產(chǎn)企業(yè)的成本持續(xù)開展了數(shù)次鐵精礦成本專項審計。報告在審計核實數(shù)據(jù)的基礎上，對鐵精礦各年的單位完全成本進行了趨勢分析，并對完全成本進行了分拆組合，依據(jù)成本驅動因素對成本構成的主要五項要素進行了逐條梳理。同時，結合礦山特點、生命周期、市場行情和管控情況等多個維度分析形成原因。將審計結果與國內(nèi)外主要礦山企業(yè)成本數(shù)據(jù)進行對標，明確中國五礦所屬礦山生產(chǎn)成本與先進企業(yè)之間的差距。在此基礎上，對礦山成本居高不下的問題進行深入剖析，并提出了管理建議。該審計報告引起集團領導的高度重視和相關部門的積極反響，被審計單位依據(jù)審計建議，采取措施進行降本增效，取得良好效果，審計成果得到充分應用。

3.圍繞“補短板”開展專項檢查工作。補短板是當前深化供給側結構性改革的重點任務，具有很強的現(xiàn)實針對性和深遠的戰(zhàn)略意義。為促進中國五礦科技創(chuàng)新，審計部近年安排了對科研院所的科研專項審計。對兩家科研院所承接科研項目情況、集團內(nèi)項目服務情況、研究領域成果和產(chǎn)業(yè)領域經(jīng)濟效益情況進行了分析，在此基礎上將兩家科研院所的科研實力精煉為科研項目承接能力、盈利能力、科研成果三個維度，分析其核心競爭能力。圍繞專業(yè)領域分布情況、高層次人才儲備情況和年齡結構情況三個層面對企業(yè)科研人員進行了統(tǒng)計與分析;站在整個行業(yè)競爭的高度，就項目承接、核心技術、管理模式、科研隊伍等與國內(nèi)先進科研院所進行對比。通過以上視角，對集團考核、科研管理和科研院所的核心技術競爭力進行識別，對運營機制等提出了更有針對性的問題和建議，審計建議被采納，有效激發(fā)了科研單位的活力。

（二）圍繞加快經(jīng)濟體制改革開展專項檢查

主要是圍繞“處僵治困”開展專項檢查工作?！疤幗┲卫А笔屈h中央、國務院為持續(xù)優(yōu)化國有資本布局、提高經(jīng)濟運行效率、加快推進全面深化改革開展的一項重要工作。根據(jù)國資委財務監(jiān)管局有關內(nèi)審重點關注事項的建議，2018年9月，中國五礦審計部聯(lián)合相關職能部門開展了“處僵治困”專項檢查，重點檢查專項補助資金的管理使用，同時關注處僵治困專項工作開展情況及其效果，包括處置工作完成進度、富余人員安置、低效無效資產(chǎn)處置、重組變更實施以及管理提升、降本增效等方面，旨在反映相關企業(yè)“處僵治困”工作實際進展與成效，以及企業(yè)在“處僵治困”過程中存在的制約工作進度和工作效果的客觀困難，規(guī)范企業(yè)具體操作，有效推進了中國五礦“處僵治困”工作順利完成，較好地履行了內(nèi)部審計的監(jiān)督和服務職能。

（三）圍繞防范化解重大風險開展專項審計

1.對某下屬貿(mào)易企業(yè)重要風險事項開展專項審計。在宏觀經(jīng)濟下行、行業(yè)持續(xù)低迷的大背景下，中國五礦某下屬貿(mào)易企業(yè)業(yè)務風險積聚，資金占用規(guī)模居高不下，資產(chǎn)負債率高，資產(chǎn)質量狀況不佳，風險事項時有發(fā)生，有的甚至性質嚴重、影響惡劣。2016年，中國五礦審計部對該下屬企業(yè)500萬元以上的風險事項以及在手涉訴案件開展了專項審計工作。通過梳理，對上述風險事項的類型、分布、模式、交易對手、對應的內(nèi)控及管理缺陷等進行了綜合分析，揭示了總體特征及共性問題，提出了預計可能產(chǎn)生的不利影響;對典型案例展開剖析，以促進企業(yè)提高風險防范意識，改善內(nèi)控和管理狀況，加大風險資產(chǎn)處置和資金回收力度，減少和避免進一步損失。

2.對下屬建安企業(yè)BT項目和PPP項目開展專項審計。2017年，財政部發(fā)文集中清理PPP項目庫，清退不合規(guī)項目。國資委隨后也發(fā)文要求中央企業(yè)對PPP業(yè)務實行總量管控防范風險。對此，中國五礦審計部對下屬某建安企業(yè)BT及PPP業(yè)務進行了專項審計。統(tǒng)計分析已經(jīng)完成的和在手項目的詳細情況，包括項目的實際進展情況、投資情況、盈利情況等，提出立項決策、合同管理、實施過程、重大風險事項中存在的主要問題;還指出其在開展PPP項目過程中面臨的如決策時效性不足、協(xié)同效應較差、融資渠道單一、核心資源缺乏等問題和障礙，并有針對性地提出工作建議，為規(guī)范開展PPP項目提供參考。

3.對集團金融資管業(yè)務開展專項審計。為貫徹中央關于打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的要求，結合近年來金融行業(yè)強監(jiān)管態(tài)勢，2018年，中國五礦審計部對所屬企業(yè)的金融資管業(yè)務進行全面排查，梳理并分析在手資管（含信托）、股票質押等業(yè)務的開展情況及可能存在的風險，指出存在的管控問題，助力中國五礦及時掌控金融業(yè)務風險情況，促進風險管控。

三、中國五礦開展重大政策措施落實情況審計的經(jīng)驗

（一）在審計選題方面，根據(jù)企業(yè)實際管控需要，確定政策跟蹤審計內(nèi)容

國家重大政策措施貫徹落實情況審計能否取得成效，關鍵在于選題。內(nèi)部審計要圍繞中央重大經(jīng)濟決策部署，結合行業(yè)的重要改革政策，從本單位業(yè)務實際出發(fā)，根據(jù)本單位當年重點工作和核心管控領域確定審計選題。近年來，中國五礦開展的多項政策跟蹤審計項目均立足于企業(yè)自身實際情況，抓住企業(yè)在落實政策和改革發(fā)展中的難點和痛點，取得了很好的效果，為企業(yè)貫徹落實國家政策提供實實在在的支持和幫助。

（二）在審計形式方面，以常規(guī)審計為基礎，通過專項審計促進政策跟蹤審計落地

政策跟蹤審計需要具備時效性、針對性和前瞻性，根據(jù)政策變化及時反饋政策執(zhí)行效果，為決策提供及時、有用的信息，充分發(fā)揮“治已病，防未病”的積極作用。因此，通常在常規(guī)審計基礎上，通過選取重點項目安排專項審計的方式來組織開展。一方面開展經(jīng)濟責任等常規(guī)審計，審計范圍大，比較全面，為政策落實跟蹤審計奠定較好的背景和基礎，便于更準確地找到問題根源并提出有針對性的審計建議;另一方面在全面審計基礎上，對重要問題進行深入挖掘，有效加工、篩選、分析和提煉，也拓展了經(jīng)濟責任等常規(guī)審計的深度。通過點面結合提高查找問題的效率和效果，更好發(fā)揮內(nèi)部審計的服務功能。

（三）在審計方法方面，以財務審計為手段，綜合運用多種技術方法確保政策跟蹤審計效果

審計是一項獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，需要以客觀真實的信息和充分詳實的數(shù)據(jù)為支撐。開展政策跟蹤審計時，首先對財務數(shù)據(jù)進行審計核實，夯實財務基礎信息。在此基礎上，堅持深入企業(yè)的經(jīng)營管理過程，以政策為導向，采用文件資料查閱、業(yè)務穿行測試、現(xiàn)場觀察和檢查、問卷調(diào)查、人員訪談、行業(yè)對標、定性定量分析等多種技術方法，梳理政策落實的流程，分析政策執(zhí)行的難點，核實政策落實的效果，以保證發(fā)現(xiàn)問題及成因，推動政策落實執(zhí)行。

（四）在審計落實方面，以持續(xù)監(jiān)督為著力點，通過跟蹤檢查確保政策執(zhí)行到位

一項國家政策的實施通常需要較長時間，效果才能逐步顯現(xiàn)，開展政策跟蹤審計也需要持續(xù)跟蹤，通過“審計—整改—檢查”的審計閉環(huán)不斷推動國家政策的貫徹落實。近年來，中國五礦開展的多項政策跟蹤審計均采取長期跟蹤思路，取得了很好的效果。例如，2012年對中國五礦所屬礦山的鐵精礦完全成本開展了專項審計，2015年再次進行了專項審計，2016年開展整改落實檢查驗收，通過持續(xù)跟蹤和督促，下屬礦山精礦完全成本逐年持續(xù)下降，某精礦生產(chǎn)企業(yè)2015年鐵精礦生產(chǎn)成本較2014年下降22%，2016年又較2015年下降了19%，達到了以審促管的效果;再如，2018年開展了重點往來欠款專項審計后，2019年又選取了5個典型欠款進行了延伸專項檢查，進一步聚焦重點，深挖典型，督促清欠;還在每年的效益審計中，對重要問題進行持續(xù)監(jiān)控，增強了審計長期影響力，確保國家重大政策措施的有效落實。

（五）在組織形式方面，以聯(lián)合審計檢查為依托，創(chuàng)新重大政策跟蹤審計的組織形式

國家重大政策措施涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等方方面面，而從中央企業(yè)實際來看，內(nèi)部審計部門的專業(yè)技能主要集中在財務、管理等方面，開展國家重大政策措施審計對于內(nèi)部審計部門來說挑戰(zhàn)很大。因此，在組織形式上，積極開展聯(lián)合審計。通過與直管企業(yè)審計機構上下聯(lián)合、與外部會計師事務所內(nèi)外聯(lián)合、與集團職能部門橫向聯(lián)合的方式，一方面彌補了審計力量的不足，有效提升工作效率，減少對被審計單位的重復檢查;另一方面，使審計工作理解和把握政策方向更精準，確保了審計目標的實現(xiàn)，也為下一步審計成果的運用奠定了基礎。

四、對貫徹落實國家重大政策措施進行內(nèi)部審計的建議

（一）加強對中央企業(yè)內(nèi)部審計的指導

新形勢下，中央審計委員會對國有企業(yè)內(nèi)部審計工作提出了更高的要求，內(nèi)部審計作為國家治理體系的重要組成部分，應當承擔起貫徹落實國家重大政策的使命。國家重大政策措施不僅關系某個中央企業(yè)的微觀事件，更是關系社會和行業(yè)的宏觀問題，準確把握國家政策實質是做好重大政策跟蹤審計的基礎。建議審計署能夠對中央企業(yè)的內(nèi)部審計工作加強指導和監(jiān)督。一是組織培訓和研討，深入解讀中央重大政策，幫助中央企業(yè)“吃透政策”，將審計認知統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來;二是建議審計署在落實黨和國家方針戰(zhàn)略方面，提示年度審計重點，使得中央企業(yè)內(nèi)部審計能夠聚焦重點，及時把握黨中央的政策走向和變化;三是在各方面條件成熟的情況下，研究出臺政策跟蹤審計的相關準則和指引。

（二）厘清內(nèi)部審計與其他監(jiān)督部門的職責邊界

從內(nèi)部審計的本源出發(fā)，內(nèi)部審計是為企業(yè)經(jīng)營和管理服務的，審計工作主要圍繞經(jīng)濟活動開展。貫徹國家重大政策措施方面的審計工作是黨中央賦予內(nèi)部審計的一項新的神圣職責，我們既要充分履職，也要適當履職，做到既不缺位，也不越位。目前，中央企業(yè)除內(nèi)部審計之外，企業(yè)內(nèi)部巡視、紀檢、監(jiān)察、黨建等監(jiān)督部門也在貫徹國家重大政策措施方面負有相應的責任，建議審計署能夠組織對內(nèi)部審計與其他監(jiān)督部門的職責邊界給出進一步的指導意見，防止重復檢查，加重企業(yè)負擔，幫助企業(yè)更好地履行職責。