孫穎

[摘要]俄羅斯聯(lián)邦審計院緊緊圍繞國家戰(zhàn)略的制定和實施，將績效審計與戰(zhàn)略審計有機結(jié)合，在促進國家戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)中發(fā)揮了重要作用。

[關(guān)鍵詞]俄羅斯? ? 聯(lián)邦審計院? ? 績效審計? ? 戰(zhàn)略審計

俄羅斯聯(lián)邦審計院高度重視國家戰(zhàn)略的制定和

實施情況?，F(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦審計院法》強調(diào)國家審計應(yīng)深度參與國家治理，從宏觀視角動態(tài)評價國家戰(zhàn)略規(guī)劃的可實現(xiàn)性和風(fēng)險因素，提出改進戰(zhàn)略措施的建議，監(jiān)督并促進國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。俄羅斯聯(lián)邦審計院認(rèn)為，績效審計是對審計事項經(jīng)濟性、效率性和效果性進行直接評估。戰(zhàn)略審計是評估實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃文件所載的社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)方面的可行性、影響和風(fēng)險，就政策周期和政策一致性的各種要素進行審計、評估或咨詢。評估是為了指出政府工作的不足，并督促政府解決當(dāng)前存在的問題，從而推動實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。績效審計是戰(zhàn)略審計的基礎(chǔ)，與戰(zhàn)略審計最終的方向和目的是一致的。

一、績效審計與戰(zhàn)略審計的內(nèi)在聯(lián)系

績效審計與戰(zhàn)略審計的審計事項存在區(qū)別，但又有直接、緊密的內(nèi)在聯(lián)系?？冃徲嫷膶徲嬍马検且罁?jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃和政策設(shè)立的項目活動、政策措施、項目方案的執(zhí)行落實情況，傾向于微觀層面，較具體化;戰(zhàn)略審計事項是國家戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、整體性實施及效果情況，傾向于宏觀層面，更抽象化。如圖1所示，灰色框內(nèi)為國家戰(zhàn)略規(guī)劃下的多項細(xì)分政策措施的目標(biāo)、輸入、輸出和結(jié)果，國家戰(zhàn)略則為多項政策措施的系統(tǒng)性集合?？冃徲嬍菍δ愁惢蚰稠椌唧w政策措施或項目活動的審計，而戰(zhàn)略審計是在相關(guān)政策措施和項目活動績效審計的基礎(chǔ)上，從全局角度，綜合評價國家戰(zhàn)略在滿足經(jīng)濟社會需求、產(chǎn)生影響和風(fēng)險因素方面的情況。

全球經(jīng)濟形勢和社會發(fā)展趨勢帶來的挑戰(zhàn)以及國內(nèi)區(qū)域和行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實矛盾，導(dǎo)致一定的經(jīng)濟社會需求，這些需求被行政當(dāng)局解讀后，確定發(fā)展目標(biāo)，制定國家戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策。在戰(zhàn)略實施過程中，通過消耗各類資源（輸入），創(chuàng)造各類產(chǎn)品和服務(wù)（輸出），改善客觀環(huán)境，形成新的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)（結(jié)果），從而對經(jīng)濟社會產(chǎn)生影響。在這個過程中，審計機關(guān)通過對輸入資源相關(guān)數(shù)據(jù)的審查，比較相似政策和相似項目的資源利用情況與行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)數(shù)據(jù)，對戰(zhàn)略的相關(guān)政策措施和活動進行經(jīng)濟性評價;通過對輸入和輸出數(shù)據(jù)（投入產(chǎn)出）的比較分析，對戰(zhàn)略相關(guān)政策措施和活動進行效率性評價;通過檢測目標(biāo)與結(jié)果的一致性來評價戰(zhàn)略政策措施和活動的效果性，最終評價戰(zhàn)略實施對于經(jīng)濟社會需求的滿足情況，監(jiān)測戰(zhàn)略目標(biāo)的完成對經(jīng)濟社會的影響?？冃徲嬐ㄟ^對一項項政策措施及其項目方案（微觀事項）的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價，以前瞻性視角，對政府運作的整體性、政府內(nèi)部的管理協(xié)作與協(xié)調(diào)進行分析，評價其對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。將其作為戰(zhàn)略審計的前提和基礎(chǔ)，為綜合評價一定期限內(nèi)國家戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的可實現(xiàn)性、評價經(jīng)濟和社會資源能力、分析面臨風(fēng)險、預(yù)測結(jié)果和影響，提供詳實可信賴的依據(jù)和過程監(jiān)測信息。

二、以績效審計為基礎(chǔ)開展戰(zhàn)略審計

（一）評估經(jīng)濟社會需求，為制定國家戰(zhàn)略提供參考

俄羅斯聯(lián)邦審計院認(rèn)為，作為最高審計機關(guān)，應(yīng)客觀評判經(jīng)濟社會需求，預(yù)測經(jīng)濟發(fā)展趨勢。審計院戰(zhàn)略審計通過對經(jīng)濟、社會和生態(tài)等方面關(guān)鍵指標(biāo)進行考評和分析，評價經(jīng)濟社會資源能力和經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)的動態(tài)變化情況，為制定戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)奠定基礎(chǔ)，并提出戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的可行性建議、可能面臨的風(fēng)險和將產(chǎn)生的影響。同時，從戰(zhàn)略規(guī)劃文件的制定、內(nèi)容和數(shù)量、期間跨度、技術(shù)運用等方面，審查俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于國家經(jīng)濟社會長期發(fā)展的規(guī)范性法律文件，綜合分析國家規(guī)劃體系是否健全，是否在聯(lián)邦總體與部門層面、聯(lián)邦與聯(lián)邦區(qū)層面存在障礙，促進國家戰(zhàn)略規(guī)劃的制定更加科學(xué)合理，避免風(fēng)險性事件發(fā)生。

（二）緊緊圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)和戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行情況開展審計

行政當(dāng)局根據(jù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)制定政策措施，細(xì)化方案并設(shè)立項目，形成任務(wù)指標(biāo)。審計工作緊緊圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)和戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行，依據(jù)方案和項目的任務(wù)指標(biāo)，對相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的公共項目、服務(wù)或組織活動所涉及的實體機構(gòu)進行初步調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況制定績效審計計劃并確定審計目標(biāo)和范圍、績效評估標(biāo)準(zhǔn)。這些評估標(biāo)準(zhǔn)遵從可靠性、客觀性、可理解性、可比較性、完整性和適用性原則。審計院從整體視角，綜合評價資源消耗的合理性和效率性、政策措施的進展程度以及政策措施與戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性。

以20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初俄羅斯北方民族發(fā)展戰(zhàn)略的審計為例。根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，行政當(dāng)局制定了相應(yīng)的政策措施并實施了一系列項目，“北方的兒童”項目是其中之一。該項目需完成的任務(wù)指標(biāo)是確保北部地區(qū)兒童健康成長，預(yù)防疾病，為偏遠(yuǎn)社區(qū)兒童提供醫(yī)療咨詢，并為兒童的哺育和教育提供適合的環(huán)境。根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)指標(biāo)確定審計目標(biāo)，即推動項目實施和規(guī)劃任務(wù)完成，以促進俄羅斯聯(lián)邦北方地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和民族穩(wěn)定。俄羅斯聯(lián)邦審計院對項目進行初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項目具有跨地區(qū)、跨部門的特點，要對多個地區(qū)機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和審計，審計范圍除了牽頭單位——俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易部之外，還包括負(fù)責(zé)該方案活動執(zhí)行的卡累利阿共和國、科米共和國以及克拉斯諾亞爾斯克等六個地區(qū)。同時，審計院制訂了審計計劃，并明確審計內(nèi)容：確定聯(lián)邦預(yù)算資金是否分配給了被用于預(yù)期目的的聯(lián)邦特定項目，并評價資金的使用效益;評估管理機構(gòu)的效率和實施方案控制系統(tǒng)的效率;確定預(yù)算資金使用后的社會和經(jīng)濟影響。針對審計內(nèi)容以及項目方案實施的目標(biāo)，制定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)。通過審計發(fā)現(xiàn)項目方案執(zhí)行中存在的問題和薄弱點，提出可行性建議，推動項目的實施和規(guī)劃任務(wù)的完成。

（三）對資源投入進行經(jīng)濟性審查

圖1中的“輸入”即公共資源的消耗。經(jīng)濟性是指公共機構(gòu)使用資源的數(shù)量與其所達到績效水平間的相互關(guān)系。俄羅斯聯(lián)邦審計院對公共機構(gòu)資源利用的經(jīng)濟性進行審查時，一般將其與以往財政期間同質(zhì)業(yè)務(wù)指標(biāo)或其他組織相關(guān)指標(biāo)進行對比。同時，審計院也會審查該公共機構(gòu)是否通過更為經(jīng)濟的途徑獲取資源，或以更合理的方式利用資源。審計以資源消耗的相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，評價預(yù)算支出的總量和支出的合法合規(guī)性。比如，戰(zhàn)略規(guī)劃政策執(zhí)行中聯(lián)邦撥款的使用情況、未有效使用和非法使用的資金數(shù)額、未納入預(yù)算的支出數(shù)額和占比、未用于指定目的的資金數(shù)額、未曾使用的設(shè)備價值等。審計院通過對資源消耗進行經(jīng)濟性審查，發(fā)現(xiàn)項目方案執(zhí)行中存在的問題，并提出改進建議，以促進戰(zhàn)略和政策的貫徹落實。

（四）對資源投入和產(chǎn)出效率性進行審查

效率性審查主要是對某一項目方案的資源輸入和成果輸出進行比較，評價公共事務(wù)對資源的利用程度。資源利用的效率及利用后產(chǎn)生的經(jīng)濟社會價值（包括產(chǎn)品、服務(wù)、設(shè)施等），與輸出過程中所使用的資源性質(zhì)、勞動力性能和其他環(huán)境情況都有關(guān)系。俄羅斯聯(lián)邦審計院通過對照公共機構(gòu)的計劃產(chǎn)出和實際產(chǎn)出，評價公共資源利用的效率性。審計中利用公共產(chǎn)品和服務(wù)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)及其他資源使用的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，對資源輸入和實際產(chǎn)出進行分析，揭示政策目標(biāo)實現(xiàn)過程中的瓶頸與挑戰(zhàn)，為項目執(zhí)行機構(gòu)提供建議。

近年來，俄羅斯聯(lián)邦通過引入結(jié)果導(dǎo)向的國家預(yù)算和加強國家財政控制等方式提高預(yù)算執(zhí)行的效率。同時，俄羅斯聯(lián)邦非常重視政府項目的發(fā)展能力、區(qū)域預(yù)算的合理性等。為促進俄羅斯聯(lián)邦提高政府管控能力和政府方案的執(zhí)行能力，審計院更加注重資金價值審計和問責(zé)。

俄羅斯聯(lián)邦審計院重視管理機制和相關(guān)控制活動的有效性。若項目方案主要活動的執(zhí)行者在各項工作安排方面或在項目框架內(nèi)服務(wù)提供方面，未建立對產(chǎn)品和設(shè)施的交付控制，未遵守聯(lián)邦政府法規(guī)或有關(guān)建設(shè)項目的標(biāo)準(zhǔn)等，俄羅斯聯(lián)邦審計院將進行重點審計。

（五）對政策產(chǎn)生的最終結(jié)果進行效果性評價

結(jié)果層面的效果性評價即評價規(guī)劃和政策實施后產(chǎn)生的結(jié)果與預(yù)期的戰(zhàn)略目標(biāo)是否一致。效果性評價涉及產(chǎn)出結(jié)果的經(jīng)濟效益和社會效益。評估經(jīng)濟效益主要是把利用公共資源所實現(xiàn)的經(jīng)濟效益與預(yù)期經(jīng)濟效益進行比較，評估社會效益則重點關(guān)注公共機構(gòu)利用公共資源對社會或某一特定群體所產(chǎn)生的影響和滿意度。效果性評價涉及項目活動未執(zhí)行導(dǎo)致偏離預(yù)期目標(biāo)的原因、是否缺乏評估項目實施方案的準(zhǔn)則、是否創(chuàng)建可行的管理和控制系統(tǒng)、公共機構(gòu)對于項目的執(zhí)行者是否缺乏指導(dǎo)等。為增強審計建議的針對性，俄羅斯聯(lián)邦審計院會要求政府相關(guān)部門共同提出具有社會意義、可最大化實現(xiàn)社會效果的審計建議。

（六）對產(chǎn)生的新經(jīng)濟社會形態(tài)進行預(yù)測

在一定經(jīng)濟社會環(huán)境下的戰(zhàn)略任務(wù)和政策實施后，形成新的經(jīng)濟社會形態(tài)。通過對一個個戰(zhàn)略規(guī)劃局部和政策點進行微觀層面的績效審計，對戰(zhàn)略規(guī)劃實施中分解的政策措施及項目活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，促使相關(guān)職能部門加以改進。通過整體性和宏觀性戰(zhàn)略審計，綜合評價、預(yù)測分析國家戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、政策的可行性，并揭示系統(tǒng)性風(fēng)險因素。經(jīng)過分析比較、統(tǒng)計歸納、邏輯分析、系統(tǒng)評價，評估戰(zhàn)略目標(biāo)的進展情況，預(yù)測可能出現(xiàn)的新經(jīng)濟社會形態(tài)，關(guān)注影響國家和社會發(fā)展的重要性、全局性問題，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

（作者單位：審計署審計科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：sunyingcas@163.com）

主要參考文獻

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