丘展斌

摘? ?要：森林在水土保持、維護(hù)生態(tài)平衡方面發(fā)揮著重要作用，森林的管理與維護(hù)一直是我國(guó)林業(yè)建設(shè)管理的重要內(nèi)容。隨著時(shí)代的發(fā)展，森林采伐管理也提出了新要求。主要從采伐分類管理、采伐限額、采伐限制、采伐項(xiàng)目審批等多個(gè)方面進(jìn)行探討，進(jìn)而帶動(dòng)森林采伐的規(guī)范化管理，確保我國(guó)林業(yè)建設(shè)的良性與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：森林采伐;管理思路;改進(jìn)措施

文章編號(hào)： 1005-2690（2019）01-0004-02? ? ? ?中圖分類號(hào)： S757? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

1? ?我國(guó)森林采伐管理改進(jìn)的成效

當(dāng)前，我國(guó)十分重視林業(yè)的管理和森林的維護(hù)，不斷出臺(tái)森林采伐管理的相關(guān)政策與制度。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》明確指出，必須積極完善我國(guó)林木采伐管理機(jī)制，改進(jìn)商品林采伐限額管理制度。建立更加科學(xué)合理的林木采伐管理制度，確保林業(yè)經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)維護(hù)功能的發(fā)揮，走可持續(xù)發(fā)展之路。隨著《關(guān)于開展森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理試點(diǎn)通知》的頒布，各單位基于采伐管理改革的基本原則、總體目標(biāo)和要求，充分解放思想，將采伐管理改革落到實(shí)處，特別是采伐分類管理和采伐限額等方面[1]。但是隨著森林經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)化，關(guān)于公益林撫育和商品林采伐的探討也更為深入，主要集中在差別化采伐管理、精細(xì)化作業(yè)推進(jìn)、森林撫育及采伐矛盾的解決等方面。

2? ?我國(guó)森林采伐管理既存問題

2.1? ?分區(qū)分類管理既存問題

我國(guó)森林采伐管理工作起步晚、發(fā)展慢，長(zhǎng)期以粗放管理為主，執(zhí)行分類經(jīng)營(yíng)時(shí)不可避免地存在分區(qū)不當(dāng)、分區(qū)不細(xì)等問題，公益林被錯(cuò)誤地劃分為商品林，商品林被錯(cuò)當(dāng)作公益林撫育。分區(qū)不細(xì)的主要后果是將公益林區(qū)非重點(diǎn)部分和重點(diǎn)部分混淆，以至于后期爭(zhēng)取國(guó)家的公益林補(bǔ)助金時(shí)，人為地將非重點(diǎn)區(qū)域的森林劃入公益林的范疇。粗放管理使得我國(guó)森林采伐管理較為混亂，加上管理措施的滯后，引發(fā)采伐管理限額等一系列矛盾，使得具備采伐條件的森林在保護(hù)范圍內(nèi)，而不具備采伐條件的森林卻被肆意采伐。

2.2? ?采伐限額調(diào)控中存在的問題

基于區(qū)域性林業(yè)政策的差異化影響、木材市場(chǎng)行情的波動(dòng)以及極端惡劣天氣的影響等，經(jīng)常出現(xiàn)采伐限額不夠用或者采伐多而浪費(fèi)的現(xiàn)象。多數(shù)情況下是條件較好時(shí)，經(jīng)營(yíng)者想獲得更多的采伐限額，而條件不理想時(shí)，因希望申請(qǐng)少量的采伐限額而盲目地根據(jù)林木的生長(zhǎng)量統(tǒng)配采伐限額，對(duì)應(yīng)的是限額強(qiáng)行分配，不僅影響正常的林業(yè)經(jīng)營(yíng)，也影響林木撫育效果。

2.3? ?采伐限制及項(xiàng)目審批難度大

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，集體林權(quán)被分散到個(gè)體林農(nóng)戶手中，其中林農(nóng)享有林木的經(jīng)營(yíng)權(quán)和受益權(quán)，而國(guó)家如果基于自身角度進(jìn)行采伐限額控制，往往會(huì)觸發(fā)與林農(nóng)戶的矛盾等，使得林農(nóng)戶無法根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整采伐數(shù)量，靈活選擇采伐時(shí)間，無形中加大了林農(nóng)戶商品林經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，也影響了林農(nóng)戶商品林承包經(jīng)營(yíng)的積極性，不利于我國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前推行的對(duì)不消耗蓄積的撫育采伐項(xiàng)目進(jìn)行審批制度，對(duì)林分的撫育進(jìn)度和質(zhì)量都有不利影響，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于林木的生長(zhǎng)。如果取消蓄積撫育采伐審批制度，那么國(guó)家少量的投資就能達(dá)到撫育的目的。林內(nèi)那些影響林木生長(zhǎng)的灌木、生長(zhǎng)過密的被壓木，可作為燃料使用，可以加工為木屑片或用以培養(yǎng)食用菌，為林下種植及養(yǎng)殖的人提供合適的平臺(tái)和有效的機(jī)會(huì)，也能減少國(guó)家林木撫育的負(fù)擔(dān)。建議取消不消耗蓄積的撫育采伐項(xiàng)目以及火災(zāi)木、病蟲害木及其他非正常死亡林木采伐項(xiàng)目的審批[2]。

2.4? ?采伐管理忽視市場(chǎng)民眾需求

我國(guó)森林采伐管理的改革多基于政府的視角，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和林業(yè)實(shí)際發(fā)展以及群眾的實(shí)際訴求脫節(jié)嚴(yán)重。以限額采伐規(guī)定為例，其單純反映的是森林資源保護(hù)的要求，而市場(chǎng)需求應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，現(xiàn)在卻被忽略，始終無法發(fā)揮資源配置的主導(dǎo)作用。采伐限額的制定往往以林業(yè)主管部門為決策主導(dǎo)，林農(nóng)戶缺乏實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)，因此現(xiàn)有的管理機(jī)制也無法調(diào)動(dòng)林權(quán)所有者的積極性。有時(shí)林農(nóng)戶因得不到既定的經(jīng)濟(jì)期望，不得不將林權(quán)低價(jià)轉(zhuǎn)賣出去，造成大量的尋租現(xiàn)象，擾亂了林木及其產(chǎn)品生產(chǎn)銷售秩序，同時(shí)引發(fā)了社會(huì)對(duì)現(xiàn)有森林采伐管理機(jī)制的質(zhì)疑。

3? ?森林采伐管理的改進(jìn)措施

3.1? ?合理劃分林區(qū)，林區(qū)精細(xì)管理

森林采伐管理中最為關(guān)鍵的就是將公益林和商品林區(qū)分管理，提高森林采伐管理的精細(xì)度。一般來說，要將生態(tài)區(qū)位較重要的森林區(qū)域劃為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，自然保護(hù)區(qū)由國(guó)家公益林管理部門嚴(yán)格管理，并承擔(dān)管理責(zé)任;而偏遠(yuǎn)地區(qū)的生態(tài)區(qū)位將一般的森林區(qū)定義為一般保護(hù)區(qū)，由林業(yè)行政主管部門和國(guó)有林場(chǎng)共同管理。村鎮(zhèn)周邊的森林區(qū)劃為商品林區(qū)，將管理權(quán)發(fā)放給集體或者個(gè)人，各類型區(qū)域再進(jìn)行細(xì)分，確定管理重點(diǎn)及經(jīng)營(yíng)方向。鼓勵(lì)集體或個(gè)人參與森林經(jīng)營(yíng)管理。針對(duì)權(quán)屬有爭(zhēng)議的情況，可以商議規(guī)整成片，方便統(tǒng)一化管理。針對(duì)擅自將公益林轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐妨值谋仨殗?yán)厲懲處，對(duì)于將一半用材林肆意轉(zhuǎn)變?yōu)槎梯喎テ诠I(yè)原料林的必須按照規(guī)定追究責(zé)任[3]。嚴(yán)厲打擊擅自經(jīng)營(yíng)、擅自銷售、破壞林木、違法森林采伐管理規(guī)定的行為，確保森林采伐有章可循、有法可依。

3.2? ?科學(xué)編制限額，地區(qū)差異分配

一方面要糾正現(xiàn)有采伐限額不合理的現(xiàn)象。因?yàn)楦鞣N原因而導(dǎo)致的采伐限額不合理的單位必須采取補(bǔ)救措施?；趯?duì)現(xiàn)有森林資源和林業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)狀的綜合分析，科學(xué)編制并確定采伐限制額度，按規(guī)定程序申請(qǐng)調(diào)整或追加采伐限額，做好國(guó)家利益和林農(nóng)戶利益的均衡處理。另一方面，在森林采伐限額管理中，必須基于總體控制、彈性調(diào)整、區(qū)域調(diào)配的原則進(jìn)行分配，綜合森林蓄積量、生長(zhǎng)量、年度市場(chǎng)需求量等指標(biāo)，確定森林采伐限額。各地區(qū)之間要合理、均勻分配，基于各地的森林資源分布情況，執(zhí)行各地差異分配原則，各地區(qū)也有權(quán)向國(guó)家林業(yè)局申請(qǐng)調(diào)整采伐限額。嚴(yán)格控制西北部山區(qū)及水土流失嚴(yán)重地區(qū)，適當(dāng)放松東南部平原丘陵區(qū)?？刂普滟F樹種、慢生樹種、公益林采伐限額，適當(dāng)放松速生樹種、商品林采伐限額等。

3.3? ?關(guān)注林戶需求，合理放權(quán)調(diào)整

國(guó)家應(yīng)給予林農(nóng)戶及地方政府一定范圍內(nèi)森林采伐的調(diào)整權(quán)，允許其基于市場(chǎng)變化，自主采伐所經(jīng)營(yíng)的商品林，對(duì)無法按期得到采伐指標(biāo)的林農(nóng)戶給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。林農(nóng)戶在享有采伐額度調(diào)整權(quán)的同時(shí)，必須遵守國(guó)家采伐商品林的各項(xiàng)規(guī)定，接受林業(yè)主管部門監(jiān)督管理。正視當(dāng)前因?yàn)榈胤郊瘷?quán)林權(quán)改革不徹底引發(fā)的改革不到戶問題，建議在實(shí)行集體林權(quán)制度改革時(shí)，將部分山區(qū)、單獨(dú)區(qū)劃出，走多村聯(lián)合林業(yè)經(jīng)營(yíng)承包及管理之路，引導(dǎo)村民集體參股經(jīng)營(yíng)，解決林權(quán)改革不到戶的實(shí)際矛盾。基于實(shí)事求是的原則，一切從實(shí)際出發(fā)，做好森林采伐的差異化針對(duì)性管理。

3.4? ?公平公正科學(xué)，兼顧各方利益

在森林采伐管理改革中，必須考慮到群眾利益，關(guān)注市場(chǎng)森林資源的現(xiàn)實(shí)需求，科學(xué)合理地進(jìn)行采伐管理，更好地分解、下達(dá)采伐限額和木材生產(chǎn)計(jì)劃。林業(yè)主管部門在采伐指標(biāo)分配上，堅(jiān)持“公平、公正、公開”的原則，優(yōu)先安排資源達(dá)到更新、主伐年齡，經(jīng)營(yíng)者想采愿采的。對(duì)于情況特殊的，如果急于采伐但沒有分配到采伐指標(biāo)的，必須合理性地調(diào)劑，盡可能地滿足經(jīng)營(yíng)者的要求。在森林采伐管理中，必須接受群眾的監(jiān)督，張榜公示等，讓群眾信服，這是森林采伐管理到位的關(guān)鍵點(diǎn)。

總之，森林采伐管理一直是林木管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，其中涉及到多個(gè)矛盾，因此需要基于實(shí)際情況，實(shí)事求是地分析，解決森林采伐管理的現(xiàn)實(shí)問題，推動(dòng)林業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，為林農(nóng)戶交上滿意的答卷。

參考文獻(xiàn)：

[ 1 ] 孟麗華.森林采伐限額管理制度能否起到保護(hù)森林資源的作用[J].農(nóng)家參謀，2018（06）：109.

[ 2 ] 原慶峰.改進(jìn)森林采伐管理工作探討[J].山西林業(yè)，2017（06）：18-19，48.

[ 3 ] 蘇寧，李穩(wěn).完善森林資源采伐管理制度的探索與思考——以宣漢縣為例[J].四川林勘設(shè)計(jì)，2017（04）：33-35.

（收稿日期：2018-12-17）