● 李雪玉

支付是人類市場交易中的核心環(huán)節(jié)。信息時代的到來使得以銀行信用為基礎(chǔ)建立的匯票、支票、本票等傳統(tǒng)支付服務(wù)體系無法完全滿足以全球化、電子化、便捷化為特征的市場交易需求，以第三方支付機構(gòu)（以下簡稱“支付機構(gòu)”）為代表的現(xiàn)代支付體系應(yīng)運而生。支付機構(gòu)的蓬勃發(fā)展一方面帶給國人交易便利，另一方面也帶來了民眾資金安全的隱患，因此，對支付機構(gòu)實行有效監(jiān)管刻不容緩。

目前，對支付機構(gòu)的監(jiān)管可分為三個層面，其一是以嚴格控制支付機構(gòu)準入為代表的事前監(jiān)管；其二是以分類評級與專項檢查為代表的事中監(jiān)管；其三是以有效處置支付機構(gòu)發(fā)生各類經(jīng)營風(fēng)險后的善后問題的事后監(jiān)管。對于地方金融監(jiān)管機構(gòu)而言，做好事中監(jiān)管，可以發(fā)現(xiàn)支付機構(gòu)存在的違規(guī)經(jīng)營問題，及時糾錯，將風(fēng)險遏制在萌芽狀態(tài)。因此，在支付機構(gòu)已經(jīng)經(jīng)歷了高速擴張之后的今天，對支付機構(gòu)的監(jiān)管也逐步由以控制市場準入為主的事前監(jiān)管逐步過渡到以對支付機構(gòu)日常經(jīng)營的動態(tài)監(jiān)管為主的事中監(jiān)管。

然而，依法治國背景下中國人民銀行對支付機構(gòu)開展的執(zhí)法檢查，其功能不僅僅是例行檢查，更多開始管理支付機構(gòu)，防范發(fā)生金融風(fēng)險。在此情境中，執(zhí)法檢查是否能做到依法行政，其合法性與合理性只有通過法律論證才能充分體現(xiàn)出來。本文通過將對支付機構(gòu)執(zhí)法檢查的法律論證分為四個步驟：依據(jù)論證、事實論證、結(jié)論論證和執(zhí)行論證，同時通過具體案例的分步解析，闡明如何在執(zhí)法檢查過程中做到依法行政。作者將以中國人民銀行某分支機構(gòu)對支付機構(gòu)D公司的執(zhí)法檢查為例，具體闡述 “執(zhí)法檢查依法行政四段論”。

一、執(zhí)法檢查的“依據(jù)論證”

執(zhí)法檢查的依據(jù)論證，也稱執(zhí)法檢查的規(guī)范論證。執(zhí)法檢查的依據(jù)論證的實質(zhì)就是在執(zhí)法檢查行為開始之前做好相關(guān)律論證，即執(zhí)法檢查依據(jù)的選擇。執(zhí)法檢查依據(jù)的確立是一項復(fù)雜的工作。執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件，不僅限于法律、法規(guī)，還包括各種公開的規(guī)范性文件。不同行政相對人的實際經(jīng)營狀況不同，可能存在的問題也有差異。因此，執(zhí)法檢查的規(guī)范論證要以各項法律法規(guī)與規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，并結(jié)合具體機構(gòu)的實際經(jīng)營情況論證評價。在這里用一個關(guān)于支付機構(gòu)監(jiān)管部門執(zhí)法檢查的具體案例進行分析。中國人民銀行某分支機構(gòu)支付機構(gòu)監(jiān)管部門依照中國人民銀行有關(guān)規(guī)定需要對在上海市內(nèi)的支付機構(gòu)進行執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查的重點在于根據(jù)專項檢查的要求在既有法律的框架下發(fā)現(xiàn)支付機構(gòu)可能存在的違規(guī)問題。這是執(zhí)法主體首先要考慮的問題?！吨腥A人民共和國中國人民銀行法》，《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》，《支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》，《中國人民銀行關(guān)于加強銀行卡收單業(yè)務(wù)外包管理的通知》，《支付機構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》等法律規(guī)章均有關(guān)于支付機構(gòu)合法運營的相關(guān)規(guī)定，但是不同的法律法規(guī)，制度條令之間對支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)范相關(guān)規(guī)定的側(cè)重點各有不同。在這種情境下，適用法律/法規(guī)與規(guī)范性文件該如何選擇，即是一個規(guī)范的論證過程。根據(jù)《立法法》規(guī)定的法律適用原則，就同一問題的法律適用一般是上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于普通法、新法優(yōu)于舊法。因此，我們在實際的執(zhí)法檢查過程中需要根據(jù)法律規(guī)章的優(yōu)先級，頒布時間和支付機構(gòu)實際開展的業(yè)務(wù)類型來考慮適用的法律法規(guī)，并制定出相對應(yīng)的檢查措施。

現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)已確定支付機構(gòu)D公司的經(jīng)營范圍和經(jīng)營區(qū)域，下面對支付機構(gòu)進行執(zhí)法檢查所依據(jù)的規(guī)范性文件進行選擇論證。

論證一：《中華人民共和國中國人民銀行法》作為上位法律，其第三十二條規(guī)定了中國人民銀行有權(quán)對金融機構(gòu)實行監(jiān)督檢查的九項內(nèi)容。因此，《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》，《支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》，《中國人民銀行關(guān)于加強銀行卡收單業(yè)務(wù)外包管理的通知》，《支付機構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》等規(guī)章制度中關(guān)于對支付機構(gòu)檢查內(nèi)容的規(guī)定與《中華人民共和國中國人民銀行法》中不一致的應(yīng)以《中華人民共和國中國人民銀行法》為準。

結(jié)論：在符合《中華人民共和國中國人民銀行法》的前提下，中國人民銀行可根據(jù)相應(yīng)的法規(guī)條令進一步細化檢查清單。

論證二：有關(guān)規(guī)范支付機構(gòu)的經(jīng)營行為的規(guī)章制度較多，在實際檢查過程中，執(zhí)法部門需根據(jù)所檢查的支付機構(gòu)經(jīng)營范圍，依照相應(yīng)的規(guī)章制度進行檢查。D公司作為資深的支付機構(gòu)，其業(yè)務(wù)遍布除安徽，青海外的30個省、市、自治區(qū)，其業(yè)務(wù)范圍主要是線下支付，并有代理商進行收單業(yè)務(wù)拓展。

結(jié)論：對D公司的檢查應(yīng)依照《中華人民共和國中國人民銀行法》，《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》，《中國人民銀行關(guān)于加強銀行卡收單業(yè)務(wù)外包管理的通知》來制定相應(yīng)的檢查清單。檢查清單包括：企業(yè)備付金明細；企業(yè)自有賬戶，存管賬戶，收付賬戶，匯繳賬戶清單；企業(yè)外包商清單；企業(yè)商戶清單；企業(yè)出金記錄；企業(yè)內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)章制度；企業(yè)外包商管理制度與考核結(jié)果；企業(yè)余額調(diào)節(jié)表。

通過上述論證，我們發(fā)現(xiàn)在執(zhí)法檢查工作開始之前，如果依據(jù)確立單單考慮某一條文，就會導(dǎo)致執(zhí)法檢查的依據(jù)選擇出現(xiàn)偏差，可能出現(xiàn)執(zhí)法檢查行為不當(dāng)?shù)那闆r。因此，在執(zhí)法檢查規(guī)范論證的過程中，對執(zhí)法檢查依據(jù)的確立一定要綜合考慮上位法與其他法規(guī)制度之間的關(guān)聯(lián)性以及支付機構(gòu)的經(jīng)營范圍，這樣才能保證執(zhí)法檢查的行為依據(jù)較為妥當(dāng)。

二、執(zhí)法檢查的“事實論證”

執(zhí)法檢查工作一般針對特定事實開展，執(zhí)法檢查事實的形成包含價值判斷與法律判斷雙重考量。雖然執(zhí)法事實的論證過程與據(jù)以作出行政決定的決定論證過程相比，其邏輯性和嚴謹性要求相對低一些。但它們的論證程序和思維過程是一樣的。執(zhí)法檢查事實的準確認定，能提高執(zhí)法檢查工作的效率和可接受性。

事實論證與依據(jù)論證并不是執(zhí)法檢查過程中兩個相互獨立的環(huán)節(jié)。執(zhí)法檢查過程中對支付機構(gòu)日常經(jīng)營行為的認定既要聯(lián)系其經(jīng)營事實，又要找準對應(yīng)法律法規(guī)的切入點。若要讓對應(yīng)法律法規(guī)的切入點有理有據(jù)、明確清晰，就需要回到執(zhí)法檢查的依據(jù)論證環(huán)節(jié)，運用法條的定義來對支付機構(gòu)的經(jīng)營事實進行定性、分類、評價等。

我們繼續(xù)以對D公司開展的執(zhí)法檢查為例。執(zhí)法者根據(jù)《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》，與《中國人民銀行關(guān)于加強銀行卡收單業(yè)務(wù)外包管理的通知》在對D公司的商戶抽樣調(diào)取過程中，發(fā)現(xiàn)D公司存在虛假商戶接入現(xiàn)象；在對D公司各個賬戶審查過程中，發(fā)現(xiàn)D公司賬戶管理有待進一步完善；在對D公司商戶接入地核查過程中，發(fā)現(xiàn)D公司存在超區(qū)域運營的情況；在對D公司外包商承接業(yè)務(wù)檢查過程中，未發(fā)現(xiàn)D公司外包商存在承接D公司核心業(yè)務(wù)的情況。至此，對D公司的執(zhí)法檢查事實已初步形成，D公司存在違規(guī)經(jīng)營行為。

三、執(zhí)法檢查的“決定論證”

執(zhí)法檢查的決定論證，也可稱為執(zhí)法檢查的結(jié)論論證，是對擬作出的各種行政決定結(jié)果進行的法律論證。關(guān)于執(zhí)法檢查的決定論證可以運用圖爾敏論證理論與阿列克西論證理論來對執(zhí)法檢查的行政決定結(jié)果的合理性與正當(dāng)性進行論證。下面簡要介紹這兩種論證在案例當(dāng)中的運用。

（一）圖爾敏論證模式

圖爾敏提出的一個由主張（claim） 、資料（data） 、正當(dāng)理由（ warrants） 三個缺一不可的功能要素構(gòu)成的動態(tài)模式，稱為圖爾敏論證模式。在這一模式中，執(zhí)法者根據(jù)獲取的資料，結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)，提出自己的主張。如下圖所示

圖1 圖爾敏論證模式

把上述模式運用于具體案例中：

圖2 圖爾敏論證模式例證

采用圖爾敏論證模式對執(zhí)法檢查進行決定論證是為了證明論證陳述的正當(dāng)性。如上圖2所示，開展論證的第一步是提出觀點。若該觀點未被采納，則觀點提出者就要提出前述的依據(jù)論證和事實論證為該觀點進行辯護，這是論證的第二步。論證的第三步是證明資料與主張的關(guān)系，即“如果D，那么C”。在本案例中，我們可以看到，如果D公司存在違法《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》的行為，即資料；同時，因為《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》有相關(guān)處罰規(guī)定，即正當(dāng)理由；那么金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予D公司行政處罰，即主張。

（二）阿列克西證成理論

阿列克西證成理論是將法律論證分為內(nèi)部證成和外部證成兩個層面。內(nèi)部征程是要證明從前述論證完成的依據(jù)論證和事實論證所推導(dǎo)出的結(jié)論是否存在有效性。外部證成是檢驗前述論證完成的依據(jù)論證和事實論證的可靠性。

以本文案例為例：一是違規(guī)經(jīng)營的，要受到行政處罰；二是D公司存在違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象；三是D公司應(yīng)受到行政處罰。上述的例子，即完成了內(nèi)部證成。內(nèi)部證成是以演繹的形式展示行政執(zhí)法結(jié)論及其直接前提，它關(guān)注的是法律論證的一致性和形式有效性。而外部證成所要關(guān)心的是前提及結(jié)論是否均為“真”，并通過批判性思維，以質(zhì)疑的方式尋求答案。上述例子中，批判性問題可以是：

Q1．是否所有的違規(guī)經(jīng)營，都會受到行政處罰?

Q2．D公司違規(guī)經(jīng)營是真的嗎?

Q3．D公司的違規(guī)行為達到接受行政處罰的標準嗎?

Q4．D公司的違規(guī)行為是否觸犯了上位法律《中華人民共和國中國人民銀行法》，并構(gòu)成刑事違法嗎?

諸如此類，可以舉一反三。在對執(zhí)法檢查結(jié)論的實質(zhì)有效論證中，不但需要考慮前提依據(jù)規(guī)范的有效性、事實的有效性，同時還需要綜合考慮法律的目的，企業(yè)實際經(jīng)營現(xiàn)狀等因素。

四、執(zhí)法檢查的“執(zhí)法論證”

執(zhí)法檢查結(jié)束后的行政處罰流程的有序開展非常重要。如果行政處罰流程進行受到阻礙，那么前期執(zhí)法檢查的結(jié)果將不能落在實處。行政處罰的執(zhí)行是執(zhí)法檢查過程中最容易引起糾紛和沖突的領(lǐng)域。在目前我國還沒有健全行政程序立法、行政行為過程立法的大背景下，對行政處罰行為的執(zhí)行過程和方式進行有針對性的法律論證顯得尤為必要。首先，在執(zhí)行過程中，雙方應(yīng)對執(zhí)行決定達成共識。執(zhí)法者通過約談D公司副總及以上領(lǐng)導(dǎo)的方式，及時告知行政相對人所觸犯的法律法規(guī)。之后，依照對應(yīng)的法律法規(guī)處罰規(guī)定對D公司的違規(guī)經(jīng)營行為作出相應(yīng)的行政處罰，并書面告知；最后，保留行政相對人D公司的行政復(fù)議權(quán)利和行政訴訟權(quán)利，接受行政相對人D公司的監(jiān)督，確保政務(wù)陽光化。

近年來，支付機構(gòu)快速發(fā)展。作為現(xiàn)代支付體系不可或缺的一部分，支付機構(gòu)在B2B、B2C領(lǐng)域發(fā)揮出重要作用，不斷優(yōu)化支付結(jié)算服務(wù)的傳統(tǒng)模式，為市場主體提供更加富有個性化、功能化的支付服務(wù)方案。監(jiān)管機構(gòu)對支付機構(gòu)的監(jiān)管是為了促進支付機構(gòu)更好的發(fā)展。金融監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管過程中，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，既保障了支付機構(gòu)健康發(fā)展，也可實現(xiàn)依法行政和有效監(jiān)管的帕累托最優(yōu)。通過上文的論述，我們不難發(fā)現(xiàn)若要在對支付機構(gòu)的執(zhí)法檢查過程中做到依法行政，不僅要有合理的法律依據(jù)，有經(jīng)營者的事實資料，還要有決定的論證依據(jù)，以及決定執(zhí)行的執(zhí)法論證，四者缺一不可。