廖永安 王 聰

內(nèi)容提要:人民調(diào)解的組織屬性一直被定位為群眾性、民間性、自治性。但從歷史譜系和運(yùn)作實(shí)踐來看，其更多是一種政府推動型解紛機(jī)制。學(xué)界和官方都存在將人民調(diào)解概念泛化的傾向，把商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等新型調(diào)解全納入人民調(diào)解。這忽略了多元化社會調(diào)解方式的制度特色，造成新型調(diào)解組織的法律定位模糊不清，使調(diào)解立法滯后于調(diào)解實(shí)踐，嚴(yán)重制約了社會調(diào)解的健康發(fā)展，并導(dǎo)致人民調(diào)解表達(dá)與實(shí)踐的長期背離。因此，必須重塑我國社會調(diào)解體系，制定統(tǒng)一的《社會調(diào)解法》，使人民調(diào)解和其他新型調(diào)解方式根據(jù)各自法律定位，走差異化發(fā)展道路，形成多元并存、功能區(qū)分、程序銜接的調(diào)解體系，最終促進(jìn)社會調(diào)解的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化。

一、問題的提出：人民調(diào)解泛化現(xiàn)象的迷思

被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解，作為我國法治建設(shè)過程中的內(nèi)生型制度實(shí)踐，發(fā)軔于西周，(1)有學(xué)者認(rèn)為，我國的調(diào)解制度萌芽可追溯于堯舜時(shí)期，相關(guān)歷史記載見于《韓非子·難一》，但可以確定的是，據(jù)《周禮·地官·調(diào)人》記載，西周設(shè)“調(diào)人”，職掌為“司萬民之難而諧和之”。關(guān)于我國調(diào)解制度起源的考證，參見曾憲義：《關(guān)于中國傳統(tǒng)調(diào)解制度的若干問題研究》，載《中國法學(xué)》2009年第4期。歷經(jīng)兩千多年封建社會的洗禮而經(jīng)久不衰，創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為人民調(diào)解制度，成為當(dāng)代中國多元化糾紛解決機(jī)制中最為重要的一環(huán)。傳統(tǒng)人民調(diào)解奉行的“息事寧人、追求平衡、和諧為本、教化優(yōu)先、順應(yīng)人情”的基本理念，(2)參見廖永安：《中國調(diào)解學(xué)教程》，湘潭大學(xué)出版社2016年版，第53-55頁。與西方必分是非、必爭對錯(cuò)的法律形式主義形成鮮明對比，構(gòu)成實(shí)體主義傳統(tǒng)的中華法系的重要特征。

然而，自改革開放以來，隨著社會轉(zhuǎn)型所帶來的糾紛劇增，人民調(diào)解的糾紛解決能力反而出現(xiàn)弱化。人民調(diào)解員每年人均解決的糾紛只有1—2件，人民調(diào)解解決的糾紛與人民法院受理一審民事案件的比值從1980年的17∶1不斷下降至2003年的1∶1，再到2016年的0.74∶1?！皬?qiáng)訴訟、弱調(diào)解”的糾紛解決體系結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)形成。(3)參見韓波：《人民調(diào)解：后訴訟時(shí)代的回歸》，載《法學(xué)》2002年第12期。2010年8月，《中華人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)頒布，表明了國家試圖通過立法來提升人民調(diào)解制度效能的努力。從《人民調(diào)解法》實(shí)施七年多來的實(shí)踐觀察，人民調(diào)解所面臨的體制性障礙并未得到根除，糾紛解決能力也未得到根本提升，如何突破人民調(diào)解制度所面臨的困難，使其適應(yīng)新時(shí)代社會矛盾糾紛化解需要，仍是當(dāng)下亟待破解的問題。

本文試圖從“人民調(diào)解”的組織屬性和組織形式出發(fā)，追問人民調(diào)解功能萎縮的原因，反思當(dāng)前社會語境下人民調(diào)解存在的過度泛化和概念濫用現(xiàn)象。國家試圖用一元化的人民調(diào)解法律規(guī)制模式統(tǒng)合所有社會調(diào)解類型，忽視了復(fù)雜多元的中國調(diào)解實(shí)踐，造成人民調(diào)解的定位不清和功能異化，調(diào)解的傳統(tǒng)話語與現(xiàn)代話語之間關(guān)系緊張，各種調(diào)解類型邊界模糊，導(dǎo)致非官方調(diào)解制度存在嚴(yán)重的“語言混亂”和“結(jié)構(gòu)混亂”。(4)這兩個(gè)概念借用了社會學(xué)者董磊明的說法，但實(shí)質(zhì)含義與其有所不同。本文所謂“語言混亂”是指人民調(diào)解的傳統(tǒng)話語與社會調(diào)解的現(xiàn)代話語之間存在緊張關(guān)系；“結(jié)構(gòu)混亂”是指人民調(diào)解概念泛化導(dǎo)致各種現(xiàn)代調(diào)解類型邊界模糊。關(guān)于這兩個(gè)概念的提出，參見董磊明：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》，載《中國社會科學(xué)》2008年第5期。人民調(diào)解的概念泛化既制約了多元化社會調(diào)解制度的功能發(fā)揮，也影響了人民調(diào)解從政府推動型向社會自治型的轉(zhuǎn)型，更加劇了其功能萎縮。因此，必須對人民調(diào)解的概念進(jìn)行正本清源，并重塑現(xiàn)代社會調(diào)解體系，才能適應(yīng)糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求。

二、人民調(diào)解的組織屬性與組織形式：制度沿革的歷史譜系

作為一種常規(guī)性糾紛解決機(jī)制，現(xiàn)代人民調(diào)解制度的萌芽始于革命戰(zhàn)爭時(shí)期的根據(jù)地。(5)主流觀點(diǎn)認(rèn)為人民調(diào)解制度萌芽于蘇維埃時(shí)期，但有學(xué)者認(rèn)為，作為一種制度的人民調(diào)解產(chǎn)生于抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的陜甘寧邊區(qū)，具體以1943年制定的《陜甘寧邊區(qū)民刑事案件調(diào)解條例》為標(biāo)志，其發(fā)展分為三個(gè)階段：1943年至1944年上半年，主要集中于司法系統(tǒng)內(nèi)部；1944年下半年至1945年底，調(diào)解工作開始在邊區(qū)全面展開，由司法調(diào)解發(fā)展為人民調(diào)解；1946年以后，政府退出，調(diào)解主要限制在民間。參見侯欣一：《從司法為民到人民司法——陜甘寧邊區(qū)大眾化司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第260-278頁。自1931年至1949年中華人民共和國成立的十幾年被認(rèn)為是人民調(diào)解工作的形成期。(6)參見〔美〕陸思禮：《毛澤東與調(diào)解：共產(chǎn)主義中國的政治和糾紛解決》，載強(qiáng)世功主編：《調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國調(diào)解制度研究》，中國法制出版社2001年版，第145頁。中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地通過廢除保甲制、土地革命、塑造新人等方式削弱傳統(tǒng)調(diào)解賴以存在的社會基礎(chǔ)，培育由基層社會自發(fā)產(chǎn)生的、認(rèn)同共產(chǎn)黨意識形態(tài)的新型社會權(quán)威，使傳統(tǒng)舊式地方精英在調(diào)解中扮演的角色被新式共產(chǎn)黨政治精英所取代，調(diào)解過程也成為貫徹黨的路線方針政策、動員團(tuán)結(jié)群眾、注入革命話語的過程。調(diào)解不僅僅是為了解決糾紛，更承擔(dān)了政治功能。在政治斗爭與武裝革命的時(shí)代背景下，人民調(diào)解作為中國共產(chǎn)黨進(jìn)行社會治理而尋求的一種結(jié)構(gòu)性替代物逐漸成形。(7)參見曾令?。骸墩苿有腿嗣裾{(diào)解的意涵變遷(1931—2010)》，載《廈門大學(xué)法律評論》2016年第1輯。由于對正規(guī)司法程序案件處理遲延、程序繁瑣、處理結(jié)果僵化等問題的不滿，民眾對人民調(diào)解的推行表現(xiàn)出極大熱情，中國共產(chǎn)黨試圖在根據(jù)地構(gòu)建自己的新型司法制度，將調(diào)解的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村習(xí)慣和新的革命實(shí)踐相融合，從而形成獨(dú)特的中國民事調(diào)解制度——一種“全民參與型”的大眾化司法制度。(8)參見前引〔5〕，侯欣一書，第267-273頁。

從制度文本的表達(dá)來看，1954年政務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》(以下簡稱《通則》)第一次在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一確立了人民調(diào)解組織的性質(zhì)、名稱、設(shè)置和工作原則等，具有里程碑式的意義，標(biāo)志著人民調(diào)解制度在新中國的正式確立?！锻▌t》明確將人民調(diào)解委員會定性為在政府和法院指導(dǎo)下的“群眾性的調(diào)解組織”，調(diào)解范圍為“一般民事糾紛和輕微刑事案件”。從其形成過程不難發(fā)現(xiàn)，“人民調(diào)解”中的“人民”一詞，富含政治色彩，是中國共產(chǎn)黨所塑造的社會主義法律新傳統(tǒng)。(9)參見強(qiáng)世功：《權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)與法律的治理化——馬錫五審判方式與中國法律的新傳統(tǒng)》，載《北大法律評論》2000年第2期。

作為中國共產(chǎn)黨走“群眾路線”取得革命勝利的重要經(jīng)驗(yàn)，人民調(diào)解于1982年被寫入了國家根本大法《憲法》，為村(居)民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會提供了最高法律依據(jù)。1989 年，國務(wù)院在1954年《通則》的基礎(chǔ)上制定了《人民調(diào)解委員會組織條例》(以下簡稱《條例》)。與《通則》相比，《條例》將人民調(diào)解委員會界定為“村民委員會和居民委員會下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”，其職責(zé)范圍限縮為“調(diào)解民間糾紛”，并規(guī)定企事業(yè)單位可根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。

2002年9月，司法部制定的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》作為下位部門規(guī)章突破了上位行政法規(guī)的限定，將人民調(diào)解的組織形式擴(kuò)展為村居兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、企事業(yè)單位、區(qū)域性行業(yè)性組織四類主體設(shè)立的人民調(diào)解委員會。其中，村居兩委和企事業(yè)單位的人民調(diào)解委員會根據(jù)需要，可以自然村、小區(qū)(樓院)、車間等為單位，設(shè)立調(diào)解小組，從而形成全覆蓋的人民調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)。

同年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》的通知，提出要適應(yīng)新形勢下化解民間糾紛及維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，“鞏固、健全、發(fā)展多種形式的人民調(diào)解組織”。此后，國家出臺一系列規(guī)范性文件，如《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》(2004年)、《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民調(diào)解工作的意見》(2007 年)、《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》(2009 年)等，這些文件試圖通過豐富人民調(diào)解的組織形式、擴(kuò)展調(diào)解范圍、提升調(diào)解協(xié)議效力、建立司法確認(rèn)程序等方式使人民調(diào)解重新煥發(fā)生機(jī)。

2010年頒行的《人民調(diào)解法》總結(jié)了人民調(diào)解的立法經(jīng)驗(yàn)和制度實(shí)踐，被譽(yù)為人民調(diào)解制度發(fā)展變遷的一座重要里程碑，提高了人民調(diào)解的法律地位。這部法律堅(jiān)持了人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性的組織屬性，進(jìn)一步明確了人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，并將實(shí)踐中探索的“訴調(diào)對接”機(jī)制——人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度寫入法律。同時(shí)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會預(yù)留了制度空間，擴(kuò)展了人民調(diào)解的作用范圍。(10)參見范愉：《〈中華人民共和國人民調(diào)解法〉評析》，載《法學(xué)家》2011年第2期。從2000年至2010年這十年的立法進(jìn)程來看，人民調(diào)解制度似乎又迎來了發(fā)展的春天，呈現(xiàn)全面復(fù)蘇的跡象，有學(xué)者把這“十年復(fù)興”稱為人民調(diào)解發(fā)展的“黃金時(shí)代”。(11)王祿生：《審視與評析：人民調(diào)解的十年復(fù)興——新制度主義視角》，載《時(shí)代法學(xué)》2012年第2期，第20頁。也有學(xué)者通過實(shí)證研究認(rèn)為，人民調(diào)解在2005—2010年期間糾紛解決數(shù)量的增加，與其說是復(fù)興，不如說是轉(zhuǎn)型。在此期間，人民調(diào)解在不斷喪失舊陣地的同時(shí)，也在通過自身轉(zhuǎn)型占據(jù)新領(lǐng)域。參見蘭榮杰：《人民調(diào)解：復(fù)興還是轉(zhuǎn)型》，載《清華法學(xué)》2018年第4期。但整體而言，《人民調(diào)解法》更多是改革開放三十余年來人民調(diào)解的制度匯編，保守有余，創(chuàng)新不足，并不會使人民調(diào)解發(fā)生“根本性的變革”，(12)吳俊：《人民調(diào)解制度的再完善》，載《學(xué)習(xí)與探索》2012年第1期，第91頁。人民調(diào)解的糾紛解決實(shí)效仍不樂觀。

2011年，中央社會治安綜合治理委員會牽頭出臺《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)化了政府對人民調(diào)解的推動。此后，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》和2016年最高人民法院出臺的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》都強(qiáng)調(diào)了人民調(diào)解在多元化糾紛解決機(jī)制中的地位。2016年，司法部牽頭制定《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，試圖適應(yīng)社會矛盾化解的迫切需要，將以醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動關(guān)系、物業(yè)管理等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解建設(shè)向縱深推進(jìn)。2018年，中央政法委、最高人民法院、司法部等六部委制定《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》，旨在根據(jù)各地實(shí)際情況和專兼職人民調(diào)解員隊(duì)伍的不同特點(diǎn)，完善人民調(diào)解員的選任、培訓(xùn)、管理，提高調(diào)解質(zhì)量。(13)關(guān)于這一文件的意義解讀，參見廖永安：《加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，再造人民調(diào)解新輝煌》，載《中國司法》2018年第5期。這一系列政策文件的密集出臺表明，由于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下陌生人社會的形成，傳統(tǒng)人民調(diào)解已經(jīng)難以應(yīng)付轉(zhuǎn)型時(shí)期越來越復(fù)雜的糾紛，糾紛形態(tài)的多樣化要求調(diào)解領(lǐng)域的拓展，糾紛主體的復(fù)雜化要求調(diào)解主體的多元化，糾紛訴求的理性化要求調(diào)解方式的創(chuàng)新。(14)參見鄭杭生、黃家亮：《論現(xiàn)代社會中人民調(diào)解制度的合法性危機(jī)及其重塑——基于深圳市城市社區(qū)實(shí)地調(diào)查的社會學(xué)分析》，載《思想戰(zhàn)線》2008年第6期。因此，人民調(diào)解必須由新型的專業(yè)化、規(guī)范化調(diào)解組織和調(diào)解人員進(jìn)行功能替代，在新的社會基礎(chǔ)上重塑自己的合法性。這就為人民調(diào)解的泛化現(xiàn)象埋下了伏筆。

三、人民調(diào)解制度發(fā)展的路徑依賴：表達(dá)與實(shí)踐的背離

從《人民調(diào)解法》實(shí)施七年多以來的情況來看，人民調(diào)解的發(fā)展態(tài)勢趨于平穩(wěn)，其制度吸引力和糾紛解決力都未如學(xué)者所預(yù)期的那樣明顯提高。從司法部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，截至2016年，全國共有人民調(diào)解組織78萬余個(gè)，人民調(diào)解員380萬余人，調(diào)解糾紛901萬件。其中，村(居)調(diào)委會66萬余個(gè)，占比84.7%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)委會4.2萬余個(gè)，占比5.5%；企事業(yè)單位調(diào)委會4.5萬余個(gè)，占比5.7%；社會團(tuán)體和其他組織調(diào)委會3.2萬余個(gè)，占比4.1%(如表1所示)。在上述調(diào)解組織中，專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織4.5萬余個(gè)，其中設(shè)立調(diào)委會的有2.4萬余個(gè)，設(shè)立調(diào)解室的有2.1萬余個(gè)。此外，公、檢、法、信訪等部門設(shè)立的人民調(diào)解組織達(dá)2.3萬余個(gè)。(15)參見司法部基礎(chǔ)工作指導(dǎo)司人民調(diào)解工作指導(dǎo)處：《2016年度人民調(diào)解工作發(fā)展報(bào)告》，載《人民調(diào)解》2017年第6期。從人民調(diào)解的組織構(gòu)成分析，“村居兩委”設(shè)立的調(diào)委會構(gòu)成了人民調(diào)解的主體，也是調(diào)解矛盾糾紛的主要力量。按照這種調(diào)解機(jī)構(gòu)“四分法”，我國近年來所興起的專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織主要存在于企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他組織之中。

表1 2016年全國人民調(diào)解組織構(gòu)成情況

數(shù)據(jù)來源：司法部基層工作指導(dǎo)司人民調(diào)解工作指導(dǎo)處的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

從紙面上的數(shù)字來看，如此龐大的人民調(diào)解組織每年化解九百多萬件糾紛，呈現(xiàn)出的仍是一幅生機(jī)勃勃的調(diào)解圖景。但從工作效率上看，每個(gè)調(diào)解組織平均有5個(gè)左右的調(diào)解員，每個(gè)調(diào)解員每年調(diào)解成功的糾紛只有2.3件左右，這顯然是一個(gè)低效運(yùn)作的調(diào)解組織(如表2所示)。人民調(diào)解委員會的運(yùn)作現(xiàn)狀也證實(shí)了這種判斷，目前很多地方尤其是中西部地區(qū)的村居調(diào)委會都名存實(shí)亡，正所謂是“牌子掛在門上，機(jī)構(gòu)設(shè)在墻上，人員不知去向”，(16)白呈明：《期待與現(xiàn)實(shí)：轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解之觀察》，載張勤、彭文浩主編：《比較視野下的多元糾紛解決：理論與實(shí)踐》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第201頁。農(nóng)村調(diào)解精英流失嚴(yán)重，調(diào)解人才匱乏，基層民主選舉虛化，農(nóng)村干部的權(quán)威性喪失，責(zé)任心淡化，農(nóng)村調(diào)委會的作用非常有限。

表2 2010—2016年人民調(diào)解的基本情況

數(shù)據(jù)來源：《中國法律年鑒》歷年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

城市社區(qū)居民調(diào)解委員會的情況也不樂觀。筆者通過對中部某省會城市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)調(diào)解委員會雖有牌子，但無人員。調(diào)解委員會基本由社區(qū)居民委員會委員兼任，而且承擔(dān)了城中社區(qū)最復(fù)雜的拆遷任務(wù)，拆遷過程中發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，居委會委員被視為政府代表，中立性身份受到質(zhì)疑，調(diào)解便難以成功。同時(shí)，由于很多基層政府創(chuàng)建平安社區(qū)，提出“無矛盾糾紛上交街道”的口號，社區(qū)上報(bào)調(diào)解率幾乎都是100%。稍有常識的觀察者都會發(fā)現(xiàn)，這張“看起來很美”的統(tǒng)計(jì)報(bào)表摻雜了太多水分，放大了人民調(diào)解的作用發(fā)揮。(17)參見左衛(wèi)民：《變革時(shí)代的糾紛解決——法學(xué)與社會學(xué)的初步考察》，北京大學(xué)出版社2007年版，第140頁。否則，又如何解釋涌向法院的“訴訟浪潮”和涌向政府的“上訪浪潮”呢？因此，官方對人民調(diào)解的既有期待會影響統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的意圖表達(dá)。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思因以“路徑依賴”理論闡釋經(jīng)濟(jì)制度演進(jìn)而獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，使“路徑依賴”理論成為當(dāng)代社會科學(xué)領(lǐng)域研究制度演變的重要工具。諾思認(rèn)為，“路徑依賴”類似于物理學(xué)中的慣性，事物一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴?！叭缤罉?，上樹者在攀援過程中會遇到許多不同的枝干和分枝；他雖然可以從一個(gè)枝干轉(zhuǎn)到另一個(gè)枝干上去，但這樣做的代價(jià)很高。因而一般情況下，上樹者會沿著其一開始選擇的那個(gè)枝干順勢攀援，并不輕易轉(zhuǎn)換枝干?！?18)韓朝華：《制度演變：路徑依賴or路徑創(chuàng)造》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家茶座》2010年第1期，第13頁。

一切制度都是歷史的產(chǎn)物。從人民調(diào)解的制度沿革史來看，今天人民調(diào)解的定位和發(fā)展也受到“路徑依賴”因素的制約。美國法律史學(xué)者黃宗智認(rèn)為，現(xiàn)代中國法律是由古代儒家、現(xiàn)代革命和西方移植的三大傳統(tǒng)形成的不可分割的有機(jī)體。(19)參見黃宗智：《過去和現(xiàn)在：中國民事法律實(shí)踐的探索》，法律出版社2009年版，第5頁。因此，人民調(diào)解被認(rèn)為是“中國傳統(tǒng)文化、紅色革命文化、現(xiàn)代善治文化的有機(jī)組成部分”。(20)汪世榮：《新時(shí)代改革完善人民調(diào)解制度的思考》，載《人民調(diào)解》2018年第2期，第 35頁。從這個(gè)意義上而言，人民調(diào)解來自傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，固然會受到傳統(tǒng)社會調(diào)解制度的影響；人民調(diào)解在革命中最終成型，必然會受到共產(chǎn)黨法律傳統(tǒng)的影響；同時(shí)，隨著改革開放以來與世界的接軌，人民調(diào)解制度的發(fā)展又間接受到世界ADR運(yùn)動浪潮的波及。這使得今天的人民調(diào)解制度成為一個(gè)復(fù)雜的“綜合體”，在依賴政府推動與去政治化之間不斷拉鋸，最終形成政治性與社會性并存的格局。

由于人民調(diào)解制度在形成初期承載了太多的政治使命，主要受到黨政力量的支配和推動，調(diào)解委員會成員實(shí)際上主要由鄉(xiāng)村、社區(qū)、街道的干部組成，“干部化色彩”濃厚。在規(guī)范表達(dá)上人民調(diào)解委員會是自治性群眾組織，其成員通過選舉(推選)產(chǎn)生。在制度實(shí)踐中則是主要靠政府力量推動，官方文件如《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民調(diào)解工作的意見》明確提出要“把人民調(diào)解與宣傳黨和國家的方針政策結(jié)合起來，教育引導(dǎo)人民群眾理解支持黨和政府的政策措施，自覺維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局”。

如果說在國家權(quán)力從廣度和深度上實(shí)現(xiàn)對基層社會完全覆蓋的“全能主義/總體性社會”背景下，人民調(diào)解的糾紛解決實(shí)效發(fā)展到頂峰，那么在市場經(jīng)濟(jì)所塑造的“陌生人社會”環(huán)境下，一方面隨著國家權(quán)力開始從鄉(xiāng)村后撤并“懸浮”于鄉(xiāng)村之上，基層政權(quán)出現(xiàn)“空殼化”，人民調(diào)解背后的政府推動力量趨于弱化，(21)參見董磊明：《宋村的調(diào)解：巨變時(shí)代的權(quán)威與秩序》，法律出版社2008年版，第164頁。另一方面隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和社會流動性的加劇，個(gè)人對土地、單位的依附性降低，人們從“單位人”變?yōu)椤霸踊钡纳鐓^(qū)人，“村居兩委”的權(quán)威和地位受到極大削弱。與此同時(shí)，社會轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的糾紛類型變化也使得傳統(tǒng)人民調(diào)解力不從心，(22)參見郭松：《人民調(diào)解解紛數(shù)量為何下降——超越已有理論的新論說》，載《清華法學(xué)》2010年第3期。而傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”(23)“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”是美國學(xué)者杜贊奇提出的一個(gè)社會學(xué)概念，它由鄉(xiāng)村社會多種組織體系以及塑造權(quán)力運(yùn)作的各種規(guī)范構(gòu)成，它強(qiáng)調(diào)對組織系統(tǒng)中權(quán)力賴以生存的文化及合法性的分析，是正統(tǒng)和權(quán)威產(chǎn)生、表現(xiàn)及再生的發(fā)源地。參見〔美〕 杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯,江蘇人民出版社2010年版，第1-23頁。隨著國家政權(quán)建設(shè)而逐漸解體，這些昔日諸多支持條件的變化導(dǎo)致人民調(diào)解出現(xiàn)功能危機(jī)，制度生態(tài)惡化。因?yàn)閭鹘y(tǒng)人民調(diào)解“最大的特點(diǎn)是利用地方資源，包括人際關(guān)系、公共道德、習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約等規(guī)則，以及特定的人際關(guān)系及環(huán)境等條件促成和解的氛圍，一旦這些因素對當(dāng)事人失去了約束力，基層調(diào)解自然會隨之受到冷落”。(24)范愉：《轉(zhuǎn)型社會中的人民調(diào)解——以上海市長寧區(qū)人民調(diào)解組織改革的經(jīng)驗(yàn)為視點(diǎn)》，載《中國司法》2004年第10期，第56頁。

回顧人民調(diào)解制度自革命戰(zhàn)爭時(shí)期的形成、人民公社時(shí)期的鞏固、改革開放以來的調(diào)整的發(fā)展軌跡，從“國家—社會”的二元視角來看，雖然濃重政治色彩逐漸減弱，社會意義從邊緣走向中心，但人民調(diào)解整體上呈現(xiàn)出半官方屬性，成為“黨委、政府化解矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定的參謀助手”。這使得人民調(diào)解在治理理念上與清代以來的調(diào)解制度不謀而合，在高度集中的中央權(quán)力與低度滲透的基層權(quán)力之間，在傳統(tǒng)民間調(diào)解與官方審判之間，形成了糾紛解決的第三領(lǐng)域和國家權(quán)力的簡約治理，這是一種依賴“準(zhǔn)官員”參與治理的半正式糾紛解決方式，這些“準(zhǔn)官員”較好地連接了其所代表的當(dāng)?shù)厣鐣突鶎诱?25)參見前引〔19〕，黃宗智書，第78頁。

四、新型調(diào)解組織的路徑創(chuàng)造：以人民的名義調(diào)解

在《人民調(diào)解法》的起草過程中，人民調(diào)解的組織定位一直存在重大分歧。針對當(dāng)前的多元調(diào)解格局，法律界尤其是司法行政系統(tǒng)的主導(dǎo)意見是將人民調(diào)解改造為一種專業(yè)化、司法化的糾紛解決機(jī)制，使之脫離基層自治組織的依附和束縛，吸引大量法律職業(yè)者參與，但這一方案與《憲法》對人民調(diào)解的群眾性自治組織的定位相悖離，故《人民調(diào)解法》最終對此予以妥協(xié)，在“附則”部分規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛”，從而為新型調(diào)解組織預(yù)留開放性發(fā)展空間。實(shí)踐中，這些新型調(diào)解組織在嚴(yán)格意義上早已經(jīng)超出了人民調(diào)解的組織形式和組織特征，但由于缺乏法律上的組織依據(jù)，為獲得合法性的構(gòu)建基礎(chǔ)，其又不得不借人民調(diào)解的外殼呈現(xiàn)，以人民的名義運(yùn)作。最典型的運(yùn)作形式包括以下幾類。

1.政府購買服務(wù)型社會調(diào)解。一類是個(gè)人設(shè)立的調(diào)解工作室。2003年以來，上海出現(xiàn)以首席調(diào)解員命名的個(gè)人調(diào)解工作室，其中最有影響力的是“李琴人民調(diào)解工作室”和“楊伯壽人民調(diào)解工作室”。另一類是非政府組織設(shè)立的調(diào)解組織。2004年，北京一個(gè)專門援助農(nóng)民工維權(quán)的志愿者組織成立了“小小鳥”調(diào)解委員會，成為我國第一個(gè)由非政府組織建立的調(diào)解委員會。從組織屬性上講，這兩類調(diào)解組織均不屬于傳統(tǒng)的人民調(diào)解委員會，也不是政府的下屬機(jī)構(gòu)，更不受政府的指導(dǎo)，而是非營利性的民間社團(tuán)，具有較強(qiáng)的工作自主性，弱化了政府官員在人民調(diào)解中的角色。政府以購買服務(wù)的方式與這些個(gè)人調(diào)解工作室或社會組織簽約，交由其化解具有較強(qiáng)專業(yè)性的社會矛盾糾紛，其運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要來源于政府購買服務(wù)。

2.商事調(diào)解。隨著市場交往日益頻繁，各類民間商事調(diào)解組織涌現(xiàn)，在投資、金融、證券期貨、保險(xiǎn)、電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、國際貿(mào)易等領(lǐng)域提供商事調(diào)解服務(wù)。例如中國貿(mào)促會調(diào)解中心、上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心等獨(dú)立第三方商事調(diào)解機(jī)構(gòu)，遵循國際通行的調(diào)解規(guī)則，以專業(yè)化、職業(yè)化的模式運(yùn)行，聘請資深專家和法律人士擔(dān)任調(diào)解員，經(jīng)費(fèi)來自調(diào)解收費(fèi)和捐贈，為國際國內(nèi)商事糾紛的解決提供快捷、高效、經(jīng)濟(jì)、靈活的服務(wù)。

3.行業(yè)調(diào)解。行業(yè)調(diào)解以行業(yè)組織為依托，針對醫(yī)療服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、道路交通事故、保險(xiǎn)業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)等特定行業(yè)領(lǐng)域的糾紛類型設(shè)立。隨著中央“放管服”改革推行，行業(yè)協(xié)會正從行政性向自治性轉(zhuǎn)型，這些行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織基本都由行業(yè)代表、專家等特定主體參與，由行政主管部門負(fù)責(zé)建立并推動，形成訴調(diào)對接、民間機(jī)制與行政機(jī)制的互動銜接。例如，2016年湖南省知識產(chǎn)權(quán)糾紛人民調(diào)解委員會由湖南省知識產(chǎn)權(quán)協(xié)會作為獨(dú)立的第三方平臺發(fā)起設(shè)立，并經(jīng)司法行政部門備案，調(diào)解員是分別來自知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)關(guān)、高校、中介機(jī)構(gòu)、企業(yè)等不同性質(zhì)部門的知識產(chǎn)權(quán)專家，專門解決知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域糾紛。

4.律師調(diào)解。在域外法治發(fā)達(dá)國家如美國、英國、日本等，律師已經(jīng)成為調(diào)解市場發(fā)展的中堅(jiān)力量。近年來，律師調(diào)解在我國開始受到重視。2006年我國山東省青島市成立首家律師主導(dǎo)型的社會調(diào)解組織，該律師調(diào)解中心由律師擔(dān)任調(diào)解員，主持涉外商事糾紛的調(diào)解、促進(jìn)訴前和訴中和解。2017年9月，最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《最高人民法院司法部關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》，通過在法院、公共法律服務(wù)中心(站)、律師協(xié)會、律師事務(wù)所設(shè)立的調(diào)解工作室或調(diào)解中心，由律師作為中立調(diào)解人促成當(dāng)事人協(xié)商解決糾紛。

5.國家與社會合作型調(diào)解。一類是與司法機(jī)關(guān)合作的法院附設(shè)調(diào)解組織。目前，我國很多基層法院都附設(shè)人民調(diào)解窗口或人民調(diào)解工作室、訴調(diào)對接中心，聘請?zhí)匮{(diào)解員或特邀調(diào)解組織，在立案前委派調(diào)解或在立案后委托調(diào)解。(26)參見毋愛斌：《法院附設(shè)型人民調(diào)解及其運(yùn)作》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第 2期。一類是與行政機(jī)關(guān)合作的調(diào)解組織，如北京全市派出所均設(shè)立治安、民間糾紛聯(lián)合調(diào)解室，每個(gè)派出所邀請2-3名大多來自于公、檢、法、司及居委會的退休人員擔(dān)任調(diào)解員，與派出所民警一起開展社會矛盾化解工作。(27)參見申志民：《調(diào)解員住派出所解決糾紛6萬起》，載《新京報(bào)》2012年9月13日，第A38版。這兩類調(diào)解組織的產(chǎn)生、調(diào)解人員的選任、調(diào)解運(yùn)作的模式均與傳統(tǒng)人民調(diào)解不同，但仍被納入人民調(diào)解的框架之中。

顯而易見，上述調(diào)解類型無論從組織形式，還是運(yùn)作理念都已經(jīng)超出了傳統(tǒng)人民調(diào)解所能涵蓋的制度范疇，屬于專業(yè)化、職業(yè)化、市場化的社會調(diào)解，其中一些更是與人民調(diào)解無償服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性相去甚遠(yuǎn)。有學(xué)者從社會學(xué)視角把上述各種新型調(diào)解組織類型解讀為“人民調(diào)解的社會化和再組織”。(28)熊易寒：《人民調(diào)解的社會化與再組織——對上海市楊伯壽工作室的個(gè)案分析》，載《社會》2006年第6期，第95頁。實(shí)際上，這種現(xiàn)象與其說是人民調(diào)解的“社會化和再組織”，不如說是調(diào)解的“社會化”，與其說是國家與社會之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移，不如說是國家把重點(diǎn)支持對象從傳統(tǒng)調(diào)解轉(zhuǎn)移到新型社會調(diào)解上。

《人民調(diào)解法》沒有針對不同類型糾紛的特點(diǎn)而建立起多元化的社會調(diào)解體系，而是突破傳統(tǒng)人民調(diào)解地域性、自治性的原有制度定位，試圖以一元化的人民調(diào)解統(tǒng)合除法院調(diào)解、行政調(diào)解以外的各類民間社會性調(diào)解。(29)早在司法部牽頭起草論證《人民調(diào)解法》過程中，范愉教授就敏銳注意到了這種一元化的人民調(diào)解立法模式具有部門利益的狹隘性，無法解決多元化糾紛解決機(jī)制的整體構(gòu)建，無法涵蓋所有民間性的、非制度化的社會調(diào)解，也存在統(tǒng)合其他調(diào)解的實(shí)際困難。遺憾的是，這類少數(shù)觀點(diǎn)并未得到相關(guān)部門的重視。參見范愉：《有關(guān)調(diào)解法制定的若干問題(下)》，載《中國司法》2005年第11期。這種一元化的統(tǒng)合模式導(dǎo)致其后的相關(guān)政策文件表達(dá)皆以人民的名義給實(shí)踐中所涌現(xiàn)的各種新型調(diào)解組織類型都戴上“人民調(diào)解”的帽子或?qū)⑵溲b進(jìn)人民調(diào)解的“百納袋”中，這種概念泛化掩蓋了商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解等多元社會調(diào)解方式的制度特色，造成了這些非官方調(diào)解的法律定位不清，使得調(diào)解立法滯后于新型調(diào)解實(shí)踐，并嚴(yán)重制約了多元調(diào)解形式的協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于糾紛解決的國際交流與合作。

五、人民調(diào)解的再組織：從政府推動型邁向社會自治型

近十余年來，在政府的強(qiáng)力推動之下，全國已基本形成了以“村居兩委”的社區(qū)調(diào)委會為主體，以企事業(yè)調(diào)委會、行業(yè)調(diào)委會、區(qū)域調(diào)委會為補(bǔ)充，以各種村(居)民調(diào)解小組和人民調(diào)解工作室(站)為神經(jīng)末梢的“橫到邊、縱到底”的組織網(wǎng)絡(luò)體系，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)委會——村居調(diào)委會——調(diào)解小組”為架構(gòu)的三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)基本形成。具體而言，在垂直方向，在村 (居)調(diào)委會之上的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置人民調(diào)解委員會，人民調(diào)解委員會主任通常由基層司法所的司法助理員擔(dān)任，也有來自各類行政機(jī)構(gòu)(如勞動局、法律援助辦公室、婦聯(lián)、派出所)的干部；在村(居)調(diào)委會之下，在每個(gè)村組或每棟居民樓通常有一個(gè)居民(如樓長、積極分子、信息員或調(diào)解員)作為其末梢，成立調(diào)解小組。在水平方向，在原先不存在正式社區(qū)和街道調(diào)委會的地方建立調(diào)委會，創(chuàng)設(shè)新形式的調(diào)委會，以解決過去人民調(diào)解委員會無法充分涵蓋的各類糾紛。(30)參見〔美〕何宜倫：《中國城鎮(zhèn)地區(qū)人民調(diào)解制度改革》，戴昕譯，載徐昕主編：《司法》 ，廈門大學(xué)出版社2006年版，第243-271頁。

吊詭的是，在“多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋”的新型調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)之下，一方面，在制度設(shè)計(jì)上占主體地位的“村居兩委”傳統(tǒng)人民調(diào)解組織日趨邊緣化；另一方面，后起之秀的新型調(diào)解組織卻日益突出，這些調(diào)解組織被當(dāng)作“人民調(diào)解”的神經(jīng)末梢滲透入司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和各行各業(yè)。然而，這些新型調(diào)解組織早已超出了作為“半官方”糾紛解決機(jī)制的定位，并加深了人民調(diào)解表達(dá)與實(shí)踐的背離。對此，有學(xué)者指出人民調(diào)解現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的根本在于破解“國家化與非國家化、制度化與非制度化、專業(yè)化與非專業(yè)化”的三大根本矛盾以實(shí)現(xiàn)其相互平衡。(31)參見周望：《轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解：三個(gè)悖論》，載《社會科學(xué)》2011年第 10期。

面對“人民調(diào)解”每況愈下的糾紛化解實(shí)效和各類調(diào)解組織的創(chuàng)新發(fā)展，學(xué)界一種極其富有吸引力的觀點(diǎn)認(rèn)為，外生型和政府控制型的調(diào)解體制性障礙才是導(dǎo)致人民調(diào)解制度績效低下的關(guān)鍵原因，只有使人民調(diào)解從政府推動控制型向社會自治型轉(zhuǎn)型，從半官方調(diào)解轉(zhuǎn)化成真正的民間調(diào)解，才是走出困境之道。(32)參見毋愛斌：《人民調(diào)解的中國經(jīng)驗(yàn)》，載徐昕主編：《司法》，廈門大學(xué)出版社2010年版，第48頁。在推進(jìn)人民調(diào)解工作的過程中，應(yīng)該淡化人民調(diào)解與民間調(diào)解的區(qū)別，不應(yīng)該也不必要將二者區(qū)分開來，因?yàn)槿嗣裾{(diào)解本身就是民間調(diào)解的一種，而所有民間調(diào)解從某種意義上來說都是“人民的調(diào)解 ”。(33)徐昕：《邁向社會自治的人民調(diào)解》，載《學(xué)習(xí)與探索》2012年第1期，第 88頁。

這種觀點(diǎn)洞察出當(dāng)前人民調(diào)解定位不清、概念泛化的問題，但 “去人民化”的救贖方案實(shí)際上是在瓦解“人民調(diào)解”這一概念本身，為所有非官方調(diào)解組織尋求法律支持。有學(xué)者從歷史連續(xù)性的視角意識到這一觀點(diǎn)所具有的極強(qiáng)主觀價(jià)值取向，并認(rèn)為這種純粹的內(nèi)生型糾紛解決機(jī)制依賴于基層社會擁有較高的自治能力與自治空間。(34)參見前引〔7〕,曾令健文。然而，自人民調(diào)解形成以來很長一段時(shí)間，我國傳統(tǒng)的社會自治組織因權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)的解體而受到嚴(yán)重破壞，社會自治能力降至低谷。改革開放以來，雖然社會組織逐漸種類繁多、數(shù)量可觀，但卻未能在糾紛解決中展現(xiàn)其角色擔(dān)當(dāng)，實(shí)際上是“功能性不在場”，有學(xué)者形容中國社會組織的現(xiàn)狀是，官辦社會組織官氣十足、民辦社會組織資源有限、草根社會組織艱難存活。(35)參見馬長山：《從國家構(gòu)建到共建共享的法治轉(zhuǎn)向——基于社會組織與法治建設(shè)關(guān)系的考察》，載《法學(xué)研究》2017年第3期。這使得人民調(diào)解自治化的主張過于理想化。更為重要的是，這種將人民調(diào)解與民間調(diào)解的性質(zhì)和目標(biāo)混同的觀點(diǎn)，會造成人民調(diào)解概念的無限泛化，影響并束縛其他調(diào)解組織的發(fā)展，模糊其他調(diào)解類型的法律地位，而將真正充滿活力的新型調(diào)解組織排除在法律調(diào)整之外，使憲法確認(rèn)的建立在基層自治組織中的人民調(diào)解淹沒在其他民間社會調(diào)解組織中，正是由于將“憲法確立的以基層自治為基礎(chǔ)的人民調(diào)解混同于其他糾紛解決機(jī)制，逐漸使其失去自身的特質(zhì)和生命力”。(36)范愉：《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，清華大學(xué)出版社2007年版，第570頁。

將人民調(diào)解簡單等同于民間社會調(diào)解是一個(gè)理論誤區(qū)。傳統(tǒng)民間調(diào)解一般是家族、宗族、村莊內(nèi)部的族長、長老、鄉(xiāng)紳等社區(qū)權(quán)威調(diào)解，鄰里、街坊、長輩、朋友等個(gè)人均可參與調(diào)解，(37)值得注意的是，我國首部多元化糾紛解決的地方性法規(guī)《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》第9條規(guī)定首次肯定了“個(gè)人調(diào)解”的獨(dú)立類型，并將其與人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解相并列。這往往是一種臨時(shí)性、隨機(jī)性、非制度化的社區(qū)調(diào)解。(38)參見范愉、史長青、邱星美：《調(diào)解制度與調(diào)解人行為規(guī)范》，清華大學(xué)出版社2007年版，第34頁?，F(xiàn)代民間調(diào)解則主要是各類市場主體在頻繁交往過程中成立的自治組織作為中立第三方主持的規(guī)范化調(diào)解。因此，民間調(diào)解更多是具有自發(fā)性的社會內(nèi)生秩序，與國家建構(gòu)支持的人民調(diào)解明顯不同。傳統(tǒng)人民調(diào)解則是由村(居)民委員會成員兼任調(diào)解員的干部化調(diào)解，最為重要的特點(diǎn)就在于其有黨和政府的支持，具有半官方、半正式化的色彩，“它是嵌在黨和政府編織的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中的，服務(wù)于黨和政府的治理目標(biāo)”，鼎盛時(shí)期的人民調(diào)解之所以功效顯著，就在于當(dāng)?shù)攸h委和政府的重視。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者敏銳指出，“如果人民調(diào)解完全變成了民間調(diào)解，不再從黨和國家獲取任何資源，那么人民調(diào)解就壽終正寢了”，當(dāng)下的人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)被重新定位為“人民群眾參與下國家向普通民眾免費(fèi)提供的一項(xiàng)公共產(chǎn)品”，應(yīng)明確國家對人民調(diào)解的責(zé)任，從而保障人民調(diào)解的健康發(fā)展。(39)參見何永軍：《鄉(xiāng)村社會嬗變與人民調(diào)解制度變遷》，載《法制與社會發(fā)展》2013年第1期。應(yīng)該說，這是一種尊重歷史、符合客觀實(shí)際的觀點(diǎn)。只有將人民調(diào)解和民間調(diào)解區(qū)分開來，把自發(fā)性、自治性作為民間調(diào)解的發(fā)展方向，把加強(qiáng)政府對人民調(diào)解的支持和保障、指導(dǎo)和監(jiān)督作為人民調(diào)解的發(fā)展方向，使人民調(diào)解的內(nèi)涵和外延純凈化，才能彌合人民調(diào)解在表達(dá)與實(shí)踐之間的分裂。至于人民調(diào)解的“群眾性”則可以通過人民調(diào)解員產(chǎn)生的民主性來體現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村、社區(qū)的民主選舉，使人民調(diào)解員從深得選民信任的基層干部中誕生，同時(shí)聘請傳統(tǒng)社會權(quán)威，保持憲法所要求的最低限度的自治性。

六、調(diào)解的制度整合和發(fā)展路徑：邁向統(tǒng)一的社會化調(diào)解

值得注意的是，2016年最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》把人民調(diào)解與行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等并列起來。這在某種意義上表明，最高人民法院意識到了人民調(diào)解概念泛化的問題。從根本意義上講，無論是何種類型的調(diào)解，都是基于當(dāng)事人的合意解決糾紛。只要糾紛尚未進(jìn)入訴訟程序，無論是訴前法院調(diào)解、行政調(diào)解，還是其他各種主體所主持的民間調(diào)解，解決糾紛的目標(biāo)一致，在性質(zhì)上都是非訴訟糾紛解決機(jī)制(ADR)。當(dāng)然，由于行政調(diào)解有行政權(quán)力作為支撐，司法調(diào)解有司法強(qiáng)制力作為保障，這兩類調(diào)解機(jī)制需要另行規(guī)范。因此，當(dāng)前最為迫切的問題是，針對人民調(diào)解制度在新時(shí)代所面臨的時(shí)代性挑戰(zhàn)，理順人民調(diào)解與民間調(diào)解的關(guān)系，重塑我國社會調(diào)解體系。具體而言，應(yīng)該堅(jiān)持“兩條腿走路”。

(一)走法律治理道路，制定《社會調(diào)解法》

所謂社會調(diào)解是指除司法調(diào)解、行政調(diào)解等公權(quán)力調(diào)解之外的社會化調(diào)解，包括人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解、仲裁調(diào)解等各類調(diào)解。在社會分工日益細(xì)化、利益訴求日趨多元化的社會轉(zhuǎn)型期，只有發(fā)展社會調(diào)解，拓展調(diào)解領(lǐng)域，創(chuàng)新調(diào)解載體，才能彌補(bǔ)現(xiàn)行《人民調(diào)解法》對調(diào)解定位狹窄的缺陷，更好地適應(yīng)新時(shí)代的要求，健全社會矛盾糾紛多元化解機(jī)制。國家應(yīng)該制定統(tǒng)一的《社會調(diào)解法》，明確規(guī)范調(diào)解員的資質(zhì)條件、調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及法院調(diào)解和行政調(diào)解之外的各類民間調(diào)解活動。(40)參見湯唯建：《關(guān)于制定社會調(diào)解法的思考》，載《法商研究》2007年第1期。

《社會調(diào)解法》應(yīng)賦予所有社會調(diào)解協(xié)議同等法律效力并完善訴調(diào)對接機(jī)制，建立統(tǒng)一的社會調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度，社會調(diào)解主體所形成的調(diào)解協(xié)議或調(diào)解書應(yīng)該與人民調(diào)解協(xié)議具有相同的法律效力。對當(dāng)事人而言，只要能夠促成合意形成、實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，由誰主持調(diào)解并不重要。因此，立法應(yīng)對各類社會調(diào)解主體所形成的調(diào)解協(xié)議一視同仁，不作區(qū)別對待。當(dāng)事人有權(quán)根據(jù)自身情況，任意選擇合適的調(diào)解主體解決糾紛。在這一意義上而言，“以人民調(diào)解為主、其他調(diào)解為輔的這個(gè)制度模式應(yīng)當(dāng)予以摒棄，使調(diào)解成為一種社會化的糾紛解決機(jī)制”。(41)趙旭東：《糾紛與糾紛解決原論——從成因到理念的深度分析》，北京大學(xué)出版社2009年版，第128頁。發(fā)展社會調(diào)解的重心在于，加強(qiáng)商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解、專家個(gè)人調(diào)解等新型民間調(diào)解，明確其法律地位，突出其中立性、自治性，充分發(fā)揮社會調(diào)解多元化、專業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢，提高社會調(diào)解的社會資本，激活社會調(diào)解的制度活力和公信力。

(二)走綜合治理道路，鞏固人民調(diào)解地位

當(dāng)前學(xué)界主流觀點(diǎn)是推動人民調(diào)解完全走向社會自治，前文已經(jīng)指出，這是一種受到西方中心主義思維影響的理想化方案。西方國家長期奉行“國家與社會”、“非官即民”的二元對立、非此即彼思維，奉行“最小政府”理念，提倡“沒有政府的治理”，而中國社會治理的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)則注重國家與社會、政府與民間的互動合作，堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、多元共治的“全民共建共治共享”的社會治理理念。最為典型的代表就是浙江諸暨的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，通過自下而上的群眾參與和自上而下的政府動員，有效調(diào)動本地資源，構(gòu)建群防群治的組織網(wǎng)絡(luò)，使人民調(diào)解與整個(gè)社會治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)密切結(jié)合，就地化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。(42)20世紀(jì)60年代浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與40年代延安的“馬錫五審判方式”，都堅(jiān)持走群眾路線，注重通過調(diào)解化解矛盾糾紛，前者受到毛澤東同志和習(xí)近平總書記前后兩代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的批示，后者受到毛澤東同志的高度贊賞，二者都是共產(chǎn)黨創(chuàng)造的影響深遠(yuǎn)的社會主義法律傳統(tǒng)，都是富有中國特色的社會治理模式。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新時(shí)代也在不斷進(jìn)行創(chuàng)新升級。參見諶洪果：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與中國特色的法治生產(chǎn)模式》，載《法律科學(xué)》2009年第1期。因此，在當(dāng)前乃至今后很長一段時(shí)間內(nèi)，我國人民調(diào)解不能也不應(yīng)該擺脫“政府推動型”的路徑依賴，六部委《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》更是進(jìn)一步要求各級黨委政府應(yīng)強(qiáng)化對人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、組織領(lǐng)導(dǎo)。

類似“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的地方實(shí)踐證明，凡是黨政力量高度重視的地方，人民調(diào)解的作用就發(fā)揮得好，凡是黨政力量不重視的地方，人民調(diào)解就會陷入組織癱瘓，形同虛設(shè)。一個(gè)由“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”組成的糾紛解決“俱樂部”在當(dāng)下顯然比完全由大爺大媽組成的人民調(diào)解組織更能“說話算數(shù)”，黨政權(quán)力支持作戰(zhàn)可以利用其他調(diào)解組織所不具備的權(quán)力資源優(yōu)勢促成調(diào)解。(43)參見桑本謙：《官方主持下的調(diào)解——對陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心的法理學(xué)思考》，載謝暉主編：《民間法》(第1卷)，山東人民出版社2002年版，第316-330頁。這并不是僵化固守人民調(diào)解歷史形成的組織屬性，更為現(xiàn)實(shí)的原因是目前我國社會組織的治理能力和機(jī)制仍不完善，而“村居兩委”人民調(diào)解運(yùn)行實(shí)效不彰，需要國家為其注入合法性資源，提高其權(quán)威性。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)來看，隨著社會自治尤其是基層自治的日益完善，社會自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)育、自我管理能力的日益增強(qiáng)，社會自治型人民調(diào)解必然是時(shí)代的潮流，人民調(diào)解趨向于演變成新型社區(qū)調(diào)解，與其他民間社會調(diào)解一道，共同構(gòu)筑國家和社會共同參與糾紛解決的“第三領(lǐng)域”。(44)宋明：《人民調(diào)解的現(xiàn)代定位：糾紛解決機(jī)制中的“第三領(lǐng)域”》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第2期，第148頁。

(三)走差異化道路，促進(jìn)調(diào)解專業(yè)化

在多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展中必然存在著公益性(非營利)和市場化(營利性)，以及私力救濟(jì)、社會救濟(jì)和公力救濟(jì)之間的多元化組合。(45)參見前引〔24〕，范愉文。重塑我國社會調(diào)解體系，意味著應(yīng)該針對人民調(diào)解和其他民間調(diào)解的各自特點(diǎn)因地制宜，走差異化的發(fā)展道路。之所以走差異化道路，是因?yàn)槲覈且粋€(gè)發(fā)展不充分、不平衡的大國，東部、中部、西部，城市與農(nóng)村，這幾個(gè)因素交織在一起，糾紛類型和調(diào)解需求千差萬別，因此，我們不應(yīng)該采取一元化的思維模式，“將中國的調(diào)解實(shí)踐視為一個(gè)統(tǒng)一的同質(zhì)化整體，認(rèn)為調(diào)解作為一種糾紛解決實(shí)踐在中國的不同地區(qū)是一樣的”。(46)熊浩：《論中國調(diào)解法律規(guī)制模式的轉(zhuǎn)型》，載《法商研究》2018年第3期，第115-125頁。在對調(diào)解制度進(jìn)行統(tǒng)一法律規(guī)制時(shí)，必須注重調(diào)解的靈活性與多元性，不能用一元化的職業(yè)化模式抹殺調(diào)解制度自身的生命力。人民調(diào)解自誕生之初就被定位為無償性、公益化的公共產(chǎn)品，主要由國家公共財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)支持和保障。然而，國家公共資源有限，社會調(diào)解缺乏經(jīng)濟(jì)利益刺激必然導(dǎo)致動力不足，因此，在我國社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、民商事交易日益頻繁的背景下，市場機(jī)制是培育社會調(diào)解走向成熟的重要路徑，市場化調(diào)解就是為當(dāng)事人提供有償調(diào)解服務(wù)，調(diào)解的需求、供給及服務(wù)價(jià)格由市場調(diào)節(jié)。當(dāng)事人要為調(diào)解服務(wù)支付一定費(fèi)用，調(diào)解組織要通過提升調(diào)解服務(wù)的專業(yè)性水準(zhǔn)來獲得市場認(rèn)可，促進(jìn)糾紛解決市場的供需平衡。在商事糾紛領(lǐng)域，當(dāng)事人往往具有較高的付費(fèi)能力和付費(fèi)意愿，商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解合理收費(fèi)，符合“誰使用，誰付費(fèi)”的市場規(guī)律。《最高人民法院司法部關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》就律師調(diào)解服務(wù)市場化開啟了初步探索，其明確規(guī)定“在律師事務(wù)所設(shè)立的調(diào)解工作室受理當(dāng)事人直接申請調(diào)解糾紛的，可以按照有償和低價(jià)的原則向雙方當(dāng)事人收取調(diào)解費(fèi)”。當(dāng)然，當(dāng)前我國社會調(diào)解服務(wù)市場尚處于初級階段，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，及時(shí)出臺手續(xù)簡化、稅收減免等優(yōu)惠扶持政策，通過積極向社會調(diào)解組織購買調(diào)解服務(wù)等方式鼓勵(lì)社會力量參與糾紛解決。(47)參見廖永安、蔣鳳鳴：《新時(shí)代發(fā)展我國社會調(diào)解的新思路》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》2018年1月18日,第01版。如此，可以形成國家推動的行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解與商業(yè)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等其他社會調(diào)解并駕齊驅(qū)的多元調(diào)解體系，各調(diào)解組織就其調(diào)解質(zhì)量開展有限競爭，最終提高社會調(diào)解的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化水平。

七、結(jié) 語

司法在任何時(shí)候都只是社會矛盾化解的“最后一道防線”，人民調(diào)解和其他社會調(diào)解作為社會矛盾糾紛化解的“第一道防線”，在過去和現(xiàn)在都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，隨著中國特色社會主義已經(jīng)步入新時(shí)代，要使人民調(diào)解重現(xiàn)往日輝煌，必須適應(yīng)新時(shí)代社會主要矛盾的變化，與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，立足人民群眾對公平正義的新需求，重塑我國現(xiàn)行社會調(diào)解體系。在這種情況下，人民調(diào)解應(yīng)該在黨政支持推動下，立足新型社區(qū)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，提高人民調(diào)解專業(yè)化、規(guī)范化水平，而不是舍本逐末，盲目擴(kuò)張組織范圍，搶占新型社會調(diào)解的話語權(quán)力。我們需要破除人民調(diào)解概念泛化的迷思，建立健全以《社會調(diào)解法》為主干的社會調(diào)解法律制度，堅(jiān)持走差異化發(fā)展道路，使包含人民調(diào)解在內(nèi)的各種社會調(diào)解方式各司其職，各歸其位，形成多元并存、功能區(qū)分、程序銜接的調(diào)解體系，充分調(diào)動各類社會主體互動協(xié)調(diào)、共同參與社會治理，使調(diào)解的“東方之花”重放異彩，為構(gòu)建全民共建共治共享的社會治理格局做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。